Los sectores del gobierno general y público

Capítulo 22: Los sectores del gobierno general y público
A. Introducción
22.1
22.2
Una gran fortaleza del Sistema de Cuentas
Nacionales (SCN) es la capacidad de elaborar
cuentas para sectores enteros, unidades individuales
o algunos niveles intermedios y totalizar las cuentas
de diferentes formas. El desglose de la economía en
varios sectores y subsectores posibilita observar y
analizar las interacciones entre las diferentes partes
de la economía con el objetivo de formular políticas.
Se presta particular interés al sector del gobierno
general, tal como se define en el capítulo 4, y al
sector público, según se define en el presente
capítulo. Muchos de los conceptos en este capítulo
se han descrito en varios capítulos anteriores. Este
capítulo pretende reunirlos, ahondar más sobre cómo
pudieran ponerse en práctica y proporcionar un
vínculo con otros sistemas de estadísticas
económicas orientadas especialmente a los
gobiernos, como son el Manual de estadísticas de
finanzas públicas 2001 (MEFP2001), el Manual
sobre el déficit y la deuda pública del Sistema
Europeo de Cuentas Económicas Integradas ESA95
(Eurostat, 2002a) y la Guía sobre deuda externa.
Las facultades, motivaciones y funciones del
gobierno son diferentes a las de otros sectores. Los
gobiernos utilizan sus facultades para aprobar leyes
que inciden en el comportamiento de otras unidades
económicas. Pueden redistribuir el ingreso y la
riqueza ampliamente mediante impuestos y
beneficios sociales. Las cuentas del sector del
gobierno general muestran cómo los bienes y
servicios que se suministran a la comunidad en su
conjunto o a hogares individuales se financian
fundamentalmente con los ingresos obtenidos. La
gama de bienes y servicios que suministra el
gobierno y los precios que se cobran se basan en
consideraciones políticas y sociales y no en la
maximización de utilidades.
22.3
Las operaciones fiscales son llevadas a cabo por el
gobierno y se financian mediante el presupuesto al
amparo de los procedimientos presupuestarios
normales.
Sin embargo, algunas operaciones
realizadas por las unidades del gobierno pueden
requerir la intervención de entidades que no se rigen
por el marco jurídico gubernamental, incluidas las
sociedades públicas. Estas acciones se pueden
describir como actividades cuasifiscales.
22.4
Así se pueden describir las operaciones relativas a la
privatización y reestructuración de sociedades
públicas, la titularización de activos mediante la
intervención de entidades para propósitos especiales,
incluidas las entidades que están en el extranjero. Si
bien dichas operaciones no se consignan en el
presupuesto y pueden escapar a los procedimientos
normales de control, pueden tener una incidencia
significativa en los ingresos y gastos del gobierno.
22.5
Además de suministrar servicios directamente, los
gobiernos a menudo cumplen sus objetivos de
política pública mediante sociedades públicas (por
ejemplo, ferrocarriles, aerolíneas, empresas de
servicios públicos y sociedades financieras
públicas). A una sociedad pública se le puede exigir
que suministre servicios por medio de precios
subvencionados en áreas de la economía que de otra
manera no quedarían cubiertos. Como resultado, la
sociedad pública puede operar con utilidades
reducidas o con pérdida.
22.6
Por lo tanto, para analizar la incidencia total del
gobierno sobre la economía es útil conformar un
sector que comprenda todas las unidades del
gobierno general y todas las sociedades públicas.
Este sector compuesto se conoce como el sector
público.
22.7
Para los sectores del gobierno general y el público,
además de la secuencia normal de cuentas del SCN,
las cuentas se pueden presentar de una forma que
sea más adecuada para los analistas de finanzas del
gobierno y los encargados de formular políticas.
Estos últimos utilizan cada vez más agregados y
saldos contables definidos en los términos de los
conceptos, definiciones, clasificaciones y reglas
contables del SCN, de modo que estos agregados
puedan
relacionarse
con
otras
variables
macroeconómicas y compararse con las mismas
partidas en otros países. Algunas de estas partidas,
como el ahorro y el préstamo o endeudamiento neto,
ya están disponibles en la secuencia de cuentas.
Otras partidas, como el ingreso total, el gasto total y
los desembolsos totales, la carga tributaria, resultado
operativo neto y la deuda total, no figuran como
tales en el SCN. Los agregados y los saldos
contables de esta naturaleza pueden utilizarse para
evaluar el uso de recursos para la producción de
servicios individuales y colectivos, la necesidad de
recaudar impuestos y otros ingresos, la capacidad
del gobierno de endeudarse y pagar la deuda y la
sostenibilidad del nivel deseado de operaciones del
gobierno.
22.8
El presente capítulo ofrece una panorámica de esta
presentación de cuentas, denominada de finanzas
509
Sistema de Cuentas Nacionales
derivan directamente de los microdatos de las bases
de datos de contabilidad financiera del gobierno.
Por ende, los compiladores de las estadísticas de las
unidades del gobierno y las sociedades públicas
usualmente se apoyan más en información contable
que en los resultados de investigaciones estadísticas.
En particular, el desarrollo en años recientes de
Estándares Internacionales de Contabilidad del
Sector Público por parte del Consejo de Estándares
Internacionales de Contabilidad del Sector Público
de la Federación Internacional de Contadores ha
aumentado la necesidad de contar con orientaciones
claras en la compilación de las estadísticas de las
finanzas públicas, de modo que datos detallados de
la contabilidad se puedan trasladar correctamente al
marco del SCN. Dichas orientaciones revisten
especial importancia cuando las cuentas financieras
del gobierno se elaboran según el registro de caja y
deben convertirse al principio de base devengada
para cumplir con la base contable del SCN.
públicas o de finanzas gubernamentales. Para
obtener esta presentación, las transacciones de las
cuentas corrientes y de capital del SCN se
reorganizan para obtener agregados y saldos
contables de interés específico para los sectores del
gobierno general y público. Por ejemplo, se puede
agregar una combinación de impuestos, derechos de
uso y donaciones de otros gobiernos para conformar
el ingreso total como el monto disponible a partir de
sus operaciones para financiar los servicios del
gobierno.
22.9
La sección B resume la identificación de las
unidades del gobierno y otras unidades controladas
por unidades del gobierno, y explica cómo esas
unidades se agrupan en sectores en el SCN.
22.10 La sección C describe la presentación de las
estadísticas de las finanzas públicas.
22.11 La sección D aborda varios problemas de
contabilidad que son únicos o de excepcional
importancia para el gobierno.
22.12 Por último, la sección E muestra cómo la
información acerca del sector público puede
prepararse de forma aproximadamente paralela a la
presentación de las estadísticas de las finanzas
públicas descrita en la sección D.
1.
Fuentes de datos
22.13 En la práctica, las cuentas macroeconómicas pocas
veces se pueden construir mediante la simple
agregación de los microdatos relevantes.
El
gobierno constituye una excepción en el sentido de
que las estadísticas relativas a las unidades del
gobierno y las sociedades públicas a menudo se
B.
Consolidación
22.14 Como regla, los asientos en el SCN no están
consolidados.
La consolidación implica la
eliminación de aquellas transacciones o relaciones
deudor/acreedor que ocurren entre dos entidades que
pertenecen al mismo sector o subsector institucional.
No obstante, como se expone en el capítulo 3, la
consolidación puede ser pertinente para el sector del
gobierno general. Por ejemplo, la información sobre
la deuda de las unidades del gobierno con unidades
externas al sector del gobierno general puede ser
más pertinente que las cifras brutas que incluyen la
deuda con otras unidades del gobierno. En la
sección C se ofrecen orientaciones acerca de la
consolidación.
Definición de los sectores del gobierno general y el público
22.15 Entre las unidades del gobierno general figuran
algunas instituciones sin fines de lucro (ISFL) y
empresas públicas que no reciben el tratamiento de
sociedades. El sector público incluye al gobierno
general y a las sociedades públicas. Con el objetivo
de identificar cuáles ISFL figuran en el gobierno
general, es necesario identificar las condiciones de
control por parte del gobierno. Para determinar
cuáles empresas son tratadas como sociedades
públicas y cuáles como parte del gobierno general,
es necesario especificar las condiciones de control
por parte del gobierno y el concepto de precios
económicamente significativos.
22.16 Para identificar las unidades que caen tanto en la
categoría del sector del gobierno general como en el
sector público, resulta útil comenzar por replantear
la definición de unidades de gobierno que aparece en
510
2.
los párrafos 4.117 a 4.118). A continuación aparece
la discusión sobre lo que se quiere decir con control
por parte del gobierno y precios económicamente
significativos.
1. Unidades del gobierno
22.17 Las unidades del gobierno constituyen clases
únicas de entidades jurídicas creadas mediante
procesos políticos y dotadas de poder legislativo,
judicial o ejecutivo sobre otras unidades
institucionales en un área determinada.
Consideradas como unidades institucionales, las
principales funciones del gobierno consisten en
asumir la responsabilidad de la provisión de bienes y
servicios a la comunidad o a los hogares
individuales y financiar dicha provisión con ingresos
Los sectores del gobierno general y público
tributarios o de otra clase, redistribuir el ingreso y la
riqueza mediante transferencias y dedicarse a la
producción de no mercado. En términos generales:
a.
Una unidad del gobierno cuenta normalmente
con atribuciones para captar fondos de otras
instituciones mediante la recaudación de
impuestos o de transferencias obligatorias. Una
unidad del gobierno ha de contar con fondos
propios, obtenidos de los impuestos pagados
por otras unidades o recibidos en forma de
transferencias
de
otras
unidades
gubernamentales y debe tener atribuciones para
distribuirlos, parcial o totalmente, en la
consecución de sus objetivos políticos.
También deberá poder tomar fondos en
préstamos por cuenta propia.
b.
Las unidades del gobierno típicamente efectúan
tres tipos diferentes de gastos finales:
·
El primer grupo está constituido por los gastos
efectivos o imputados en que incurren al prestar
gratuitamente a la comunidad servicios
colectivos como administración pública,
defensa, vigilancia del cumplimiento de la ley,
salud pública, entre otros, que el gobierno
organiza colectivamente y son financiados por
la tributación general u otros ingresos.
·
El segundo grupo está constituido por los gastos
en bienes o servicios que se proporcionan
gratuitamente, o a precios económicamente no
significativos, a hogares individuales. El
gobierno realiza esos gastos deliberadamente y
lo financia con ingresos tributarios o de otra
clase con el fin de alcanzar sus objetivos
sociales o políticos, aunque también puede
cobrar eventualmente a los individuos según su
uso.
·
El tercer grupo está constituido por las
transferencias pagadas a otras unidades
institucionales, generalmente hogares, con el fin
de redistribuir el ingreso o la riqueza.
22.18 Dentro de una sola economía puede haber muchas
unidades gubernamentales separadas cuando existen
distintos niveles de gobierno: central, estatal o local.
Además, los fondos de seguridad social también
constituyen unidades gubernamentales.
22.19 En todos los países existe una unidad institucional
del sector del gobierno general importante en
términos de magnitud y poder, en particular el poder
de ejercer control sobre otras muchas unidades. Esta
unidad a menudo se denomina gobierno nacional y
es la unidad comprendida en la cuenta del
presupuesto principal. Se trata de una sola unidad
del gobierno central que abarca las actividades
fundamentales de los poderes ejecutivos, legislativos
y judiciales nacionales. Sus ingresos así como sus
gastos y egresos normalmente se encuentran bajo la
regulación y el control del Ministerio de Finanzas o
su equivalente funcional por medio de un
presupuesto general aprobado por la legislatura. La
mayoría de los ministerios, departamentos, agencias,
juntas,
comisiones,
autoridades
judiciales,
organismos legislativos y otras entidades que
conforman esta unidad del gobierno central no son
unidades institucionales independientes sino partes
de esta unidad primaria del gobierno central. Ello se
debe a que por lo general no tienen la facultad de
poseer sus propios activos, incurrir en pasivos o
participar en transacciones por derecho propio. Si
hay gobiernos estatales o locales, entonces es
probable que cada uno de estos gobiernos también
tenga una unidad primaria del gobierno que incluya
los principales poderes ejecutivos, legislativos y
judiciales.
22.20 Además, podrá haber entidades gubernamentales
con una identidad jurídica distinta y autonomía
sustancial, lo que incluye discrecionalidad sobre el
volumen y la composición de sus egresos y gastos y
una fuente directa de ingresos, como son los
impuestos destinados para fines específicos. (Los
términos egresos, gastos e ingresos se utilizan
comúnmente en la presentación de las cuentas del
gobierno. Sus definiciones y relación con los
conceptos del SCN se abordan en la sección C.)
Estas entidades a menudo se establecen para
desempeñar funciones específicas, tales como la
construcción de carreteras o la producción de no
mercado de servicios de salud o educación. Estas
entidades deben ser tratadas como unidades
separadas del gobierno si disponen de conjuntos
completos de cuentas, poseen bienes o activos por
derecho propio, participan en actividades de no
mercado de las cuales son responsables ante la ley y
pueden incurrir en pasivos y suscribir contratos por
derecho propio. Tales unidades a menudo se
conocen como unidades extrapresupuestarias porque
tienen presupuestos separados y las transferencias
provenientes de la cuenta del presupuesto principal
se complementan con sus propias fuentes de ingreso.
Los presupuestos varían enormemente de país a país
y varios términos se emplean frecuentemente para
describir a dichas unidades. Estas unidades están
clasificadas en el sector del gobierno general en la
medida en que son productoras de no mercado y
están bajo el control de otra unidad del gobierno.
22.21 Un fondo de seguridad social es un tipo particular de
unidad del gobierno que se dedica a la operación de
uno o más sistemas de seguridad social. Los fondos
de seguridad social deben cumplir con los requisitos
generales de una unidad institucional. Es decir,
deben estar organizados independientemente de las
demás actividades de las unidades del gobierno,
tener sus activos y pasivos por separado y participar
en transacciones financieras por cuenta propia.
511
Sistema de Cuentas Nacionales
22.22 Como se señaló anteriormente, las ISFL que sean
productoras de no mercado y estén bajo el control de
un gobierno también constituyen unidades del sector
del gobierno general. Si bien ellas pueden estar
constituidas legalmente para ser independientes del
gobierno, se considera que llevan a cabo políticas
gubernamentales y son, en efecto, parte del
gobierno. Los gobiernos pueden escoger utilizar
instituciones sin fines de lucro en lugar de agencias
gubernamentales para llevar a cabo determinadas
políticas de gobierno porque se puede considerar
que las ISFL no estén sujetas a presiones políticas.
Por ejemplo, la investigación y el desarrollo y el
establecimiento y mantenimiento de estándares en
campos como la salud, la seguridad, el medio
ambiente y la educación son áreas en las que las
ISFL pudieran ser más eficaces que las agencias
gubernamentales.
22.23 El caso de las unidades que participan en actividades
financieras requiere una consideración especial.
Como se describió en el párrafo 4.67, una unidad
constituida por un gobierno con funciones similares
a las de una institución financiera cautiva se trata
como parte integral del gobierno general y no como
unidad independiente si no tiene facultades para
actuar con independencia, tiene restricciones en la
cantidad de transacciones que puede realizar, no
asume los riesgos y las recompensas asociados con
los activos y pasivos que mantiene y es residente de
la misma economía. Si la unidad es no residente, se
trata como una unidad independiente, pero las
transacciones que realiza como operaciones
cuasifiscales quedan reflejadas en transacciones
entre esa unidad y el gobierno. En particular, si la
unidad no residente se endeuda en el exterior,
entonces se considera que concede un préstamo al
gobierno por el mismo monto y con las mismas
condiciones.
una ISFL está bajo el control del gobierno, se debe
tener en consideración los siguientes cinco
indicadores de control:
a.
El nombramiento de funcionarios;
b.
Otras disposiciones
autorización;
c.
Acuerdos contractuales;
d.
Grado de
gobierno; y
e.
Exposición al riesgo.
del
financiamiento
instrumento
de
procedente
del
Un solo indicador podría ser suficiente para
determinar el control en algunos casos; sin embargo,
a veces varios indicadores separados pueden indicar
de manera colectiva la presencia de control. Una
decisión basada en la totalidad de los indicadores
necesariamente será de opción de cada país, pero los
criterios deben ser consistentes entre casos similares.
3. Sociedades controladas por el gobierno
22.27 Para ser clasificada como una sociedad pública, una
sociedad no sólo debe estar bajo el control de otra
unidad pública, sino que también debe ser un
productor de mercado. El control se define como la
capacidad de determinar la política o programa
general de una unidad institucional. El gobierno
está en posición de ejercer control sobre muchos
tipos de unidades: agencias extrapresupuestarias
misceláneas, instituciones y sociedades sin fines de
lucro (no financieras o financieras). Los criterios
para el control de una sociedad se describen en los
párrafos 4.77 a 4.80. Los factores clave a considerar
son:
22.24 Al mismo tiempo, el presupuesto general de
cualquier nivel de gobierno pudiera controlar
productores de mercado y satisfacer los criterios
para ser una cuasisociedad según se define más
adelante. Estas unidades no deben clasificarse
dentro del sector del gobierno general sino en el
sector de sociedades no financieras o financieras,
según sea el caso. Sin embargo, como entidades
públicas forman parte del sector público.
a.
Propiedad de la participación mayoritaria con
derecho a voto;
b.
Control de la junta o de otro organismo rector;
c.
Control del nombramiento y la destitución de
personal clave;
d.
Control de comités clave de la entidad;
2. Las ISFL controladas por el gobierno
e.
Acciones y opciones con derecho de veto;
22.25 El criterio para decidir si una ISFL está controlada
por el gobierno o no se describe en el párrafo 4.92.
Por comodidad, se resumen aquí:
f.
Regulación y control;
g.
Control por un cliente dominante; y
22.26 El control de una ISFL se define como la capacidad
de determinar su política o programa general. Todas
las ISFL asignadas al sector del gobierno general
deben retener su identidad como ISFL en los
registros estadísticos para facilitar el análisis del
conjunto completo de las ISFL. Para determinar si
h.
Control adscrito a la obtención de préstamos del
gobierno.
512
Aunque en algunos casos un solo indicador podría
ser suficiente para demostrar la presencia de control,
en otros casos varios indicadores separados pueden
Los sectores del gobierno general y público
indicar de manera colectiva la presencia de control.
Una decisión referida en la totalidad de los
indicadores necesariamente será de opción de cada
país, pero los criterios deben ser consistentes entre
casos similares.
4. Precios económicamente significativos
22.28 Para que se le considere productor de mercado, una
unidad debe suministrar a otras unidades la totalidad
o la mayor parte de su producción a precios
económicamente significativos. Los precios
económicamente significativos son aquéllos que
tienen una incidencia significativa sobre las
cantidades que los productores están dispuestos a
suministrar y sobre las cantidades que los
compradores desean comprar.
Estos precios
normalmente se obtienen cuando:
a.
b.
El productor tiene un incentivo para ajustar la
oferta con el objetivo de ganar utilidades a largo
plazo, o como mínimo, para cubrir el costo de
inversión y otros costos; y
Los consumidores tienen la libertad de comprar
o no y realizan su elección con base en el precio
que se cobra.
22.29 Estas condiciones generalmente significan que los
precios son económicamente significativos si las
ventas cubren la mayoría de los costos del productor
y los consumidores son libres de escoger si compran
o no y qué cantidad comprar sobre la base del precio
que se cobra. Si bien no hay una normativa en
cuanto a la relación numérica entre el valor de la
producción (excluidos tanto los impuestos como las
subvenciones sobre los productos) y los costos de
producción, normalmente se esperaría que el
promedio del valor de los bienes y servicios
vendidos (las ventas) sea al menos igual a la mitad
de los costos de producción durante un período
sostenido de varios años.
22.30 Como las circunstancias económicas varían
considerablemente, puede ser deseable aceptar
diferentes umbrales para alcanzar mediciones
económicas coherentes en el tiempo, entre las
unidades y entre países. En principio, la distinción
entre mercado y no mercado debe hacerse caso por
caso.
22.31 Se puede suponer que los precios son
económicamente
significativos
cuando
los
productores son sociedades privadas. Cuando existe
control público, no obstante, los precios de la unidad
pueden modificarse con fines de política pública.
Ello puede ocasionar dificultades a la hora de
determinar si los precios son económicamente
significativos. Las sociedades públicas a menudo se
constituyen para suministrar bienes que el mercado
no produciría en las cantidades o a los precios
deseados. Incluso cuando las ventas de dichas
sociedades cubran una gran parte de sus costos,
cabría esperar que ellas respondan a las fuerzas del
mercado de manera muy distinta a como lo harían
las sociedades privadas.
22.32 Es probable que las sociedades que reciben apoyo
financiero sustancial del gobierno o que disfrutan de
otros factores que reducen los riesgos como son las
garantías gubernamentales, actúen distinto a las
empresas que no cuentan con esas ventajas porque
sus restricciones presupuestarias son menos rígidas.
Un productor no de mercado es un productor que
enfrenta una leve restricción presupuestaria de
modo que es probable que ese productor no
reaccione a los cambios de las condiciones
económicas de la misma manera que los productores
de mercado.
Los proveedores de bienes y servicios al
gobierno
22.33 Surge la pregunta de si las unidades que proveen
bienes y servicios al gobierno deben recibir
tratamiento como productoras de mercado o de no
mercado. La pregunta esencial es si la unidad
suministra los bienes y servicios en competencia con
productores privados y la elección del proveedor se
realiza con base en el precio.
Esto es así
independientemente de que el proveedor sea el único
proveedor o no, o de que el gobierno sea el único
cliente del proveedor o no.
Definición de ventas y costos
22.34 Para evaluar si un productor es productor de
mercado es necesario realizar una comparación entre
los ingresos por ventas y los costos de producción de
los productos. Las ventas se miden antes de que se
añadan los impuestos aplicables a los productos.
Las ventas excluyen todo pago recibido del gobierno
a menos que éste se haya otorgado a cualquier
productor que desarrolla la misma actividad. La
producción por cuenta propia no se considera como
parte de las ventas en este contexto.
22.35 Los costos de producción son la suma del consumo
intermedio, la remuneración a los asalariados, el
consumo del capital fijo y [otros] impuestos sobre la
producción. Además, si se va a tratar a la unidad
como productora de mercado, se incluye una
estimación del rendimiento neto del capital en los
costos de producción. Las subvenciones a la
producción no se deducen.
5. Un árbol de decisión para las unidades
públicas
22.36 La figura 22.1 muestra la relación entre el sector del
gobierno general, el sector público y los demás
sectores principales de la economía nacional.
513
Sistema de Cuentas Nacionales
22.37 Como se explicó en el párrafo 4.117, las unidades
del gobierno son creadas mediante procedimientos
políticos y están dotadas de poder legislativo,
judicial o ejecutivo sobre otras unidades
institucionales en un territorio determinado. Estas
unidades pertenecen al sector del gobierno general y
por lo tanto también al sector público. Para
determinar qué otras unidades institucionales
pertenecen al sector del gobierno general y al sector
público, deberá seguirse el árbol de decisiones que
se muestra en la figura 4.1, planteándose las
siguientes preguntas secuenciales.
a.
b.
c.
¿Es la entidad de interés una unidad institucional?
Si no lo es, pero es residente, entonces recibe el
tratamiento como parte de la unidad que la
controla. Si no es una unidad institucional pero
es no residente, se le da tratamiento de
cuasisociedad en la economía en la que reside.
¿Es la unidad una productora de mercado o no,
según los criterios que se expusieron en el inciso
inmediato anterior?
¿La unidad está controlada por el gobierno o
alguna otra sociedad pública?
22.38 Las respuestas a las dos últimas preguntas conducen
a asignaciones a sectores según aparece a
continuación:
a.
Si la unidad es productora de mercado y no está
controlada por el gobierno, entonces no es parte
ni del sector del gobierno general ni del sector
público.
b.
Si la unidad es productora de mercado y está
controlada por el gobierno u otra sociedad
pública, entonces no es parte del sector del
gobierno general pero sí del sector público.
c.
Si la unidad es productora de no mercado y está
controlada por el gobierno, entonces es parte del
sector del gobierno general y del sector público.
d.
Si la unidad es una productora de no mercado,
pero no está controlada por el gobierno, entonces
recibe el tratamiento de una institución sin fines
de lucro al servicio de los hogares (ISFLSH). No
es parte ni del sector del gobierno general ni del
sector público.
6. Subsectores del sector del gobierno
general
22.39 Como se describió en el capítulo 4, el sector del
gobierno general puede dividirse en subsectores de
514
dos maneras. Un método consiste en tener hasta tres
subsectores; uno para el gobierno central, otro para
el gobierno estatal y el último para el gobierno local,
incluyendo la seguridad social en cualquier nivel
donde sea relevante. En algunos casos puede que
haya sólo uno o dos niveles de gobierno general; en
otros casos habrá que acomodar más niveles de
gobierno dentro de la estructura de tres niveles. El
otro método para la división en subsectores consiste
en excluir los fondos de seguridad social de cada
nivel de gobierno y tener un subsector aparte para
los fondos de seguridad social que abarque todos los
niveles de gobierno. La elección de la clasificación
utilizada dependerá de si los fondos de seguridad
social son independientes del nivel del gobierno en
el que operan o no.
22.40 En la sección F del capítulo 4 se brindan más
detalles sobre la división del gobierno general en
subsectores.
7. Subsectores del sector público
22.41 Es posible establecer subsectores del sector público
con el objetivo de satisfacer exigencias analíticas.
Se pueden considerar dos métodos para la división
del sector público en subsectores. En el primero, el
sector público podría dividirse en el sector del
gobierno general como un subsector y el total de
todas las sociedades públicas como un segundo
subsector. Las sociedades públicas podrían dividirse
también en sociedades públicas no financieras,
sociedades públicas financieras distintas al banco
central, y el banco central.
22.42 En segundo lugar, el sector público podría dividirse
por nivel de gobierno de la misma forma que está
dividido el sector del gobierno general. En este
caso, los subsectores serían el gobierno central del
sector público, gobierno estatal del sector público y
gobierno local del sector público. Cada uno de estos
subsectores consistirían en los subsectores
correspondientes del sector del gobierno general más
todas las sociedades públicas controladas por una
unidad de ese nivel de gobierno. En caso de que una
unidad sea controlada en parte por una unidad en un
nivel de gobierno y en parte por una unidad en otro
lugar del gobierno, se debe realizar una asignación a
uno u otro nivel del gobierno en función de factores
tales como el grado de control que ejerza cada una
de las unidades controladoras. Los fondos de
seguridad social podrían conformar un subsector
independiente o podrían combinarse con cada nivel
de gobierno. Debe observarse que si existe un fondo
aparte para cubrir las pensiones de los empleados del
gobierno, éste debe ser excluido de los fondos de
seguridad social.
Los sectores del gobierno general y público
Figura 22.1: El sector público y su relación con los sectores institucionales
Sociedades no financieras
Sociedades financieras
Gobierno general
ISFLSH
Hogares
Públicas
Públicas
Público
Privadas
Privados
Privadas
Privadas
8. Casos límite
22.43 Se necesita orientación específica acerca de cuándo
ciertas entidades creadas por unidades del gobierno
deben o no incluirse en el sector público. Entre las
entidades en cuestión figuran cuasisociedades,
agencias de reestructuración, entidades con fines
especiales, empresas conjuntas y autoridades
supranacionales.
Cuasisociedades
22.44 Las cuasisociedades son empresas no constituidas en
sociedad que funcionan como si fueran sociedades.
Las cuasisociedades son tratadas dentro del SCN
como si fueran sociedades. Es decir, como unidades
institucionales aparte de las unidades a las que
jurídicamente pertenecen.
Por ende, las
cuasisociedades que pertenecen a unidades del
gobierno se agrupan en sociedades en los sectores
corporativos financieros y no financieros.
22.45 El propósito que se persigue con el concepto de
cuasisociedad es separar de sus propietarios a
aquellas empresas no constituidas en sociedad que
sean lo suficientemente autónomas e independientes
de sus dueños para comportarse como si fuesen
sociedades. Si funcionan como sociedades, deberán
llevar el conjunto completo de cuentas. De hecho, la
existencia o posibilidad de elaborar un conjunto
completo de cuentas para la empresa, incluidos los
balances generales, constituye una condición
necesaria para que ésta reciba el tratamiento de
unidad institucional independiente, de lo contrario
no sería factible, desde el punto de vista contable,
diferenciar entre la cuasisociedad y su dueño.
22.46 Para que la empresa pueda tratarse como una
cuasisociedad, el gobierno ha de conceder a la
gerencia de la misma una gran discrecionalidad, no
solo en la gestión del proceso de producción, sino
también en el uso de los fondos correspondientes.
Las cuasisociedades gubernamentales han de poder
mantener sus propios saldos disponibles y créditos
comerciales y financiar, total o parcialmente, su
formación de capital con su propio ahorro, con
activos financieros o mediante endeudamiento. La
capacidad de distinguir los flujos de ingreso y de
capital entre las cuasisociedades y el gobierno
implica que, en la práctica, sus actividades de
explotación y financiación deben ser separables de
las estadísticas de ingresos y finanzas del gobierno,
a pesar de que no son entidades jurídicas separadas.
El excedente neto de explotación de una
cuasisociedad propiedad del gobierno no es un
componente del ingreso del gobierno y las cuentas
del gobierno registran únicamente los flujos de renta
o de capital entre la cuasisociedad y el gobierno.
El caso de agencias reestructuradoras
22.47 Algunas unidades públicas participan en la
reestructuración de sociedades, ya sea no financieras
o financieras. Estas sociedades pueden estar o no
controladas por el gobierno.
Las agencias
reestructuradoras pueden ser unidades públicas de
larga duración o agencias creadas con ese fin
especial.
El gobierno puede financiar la
reestructuración de varias maneras, ya sea
directamente, mediante inyecciones de capital
(transferencia de capital, préstamos o adquisición de
acciones)
o
indirectamente,
mediante
el
otorgamiento de garantías. Las unidades como las
agencias reestructuradoras tienen poca producción,
de modo que no basta el criterio usual para
determinar si ésta es de mercado o no de mercado a
la hora de determinar cuándo la unidad es parte del
gobierno general. En su lugar, se deben considerar
las siguientes proposiciones:
a.
Una unidad que solamente se encuentra al
servicio del gobierno tiene más probabilidades de
ser incluida en el gobierno general que una que
también atiende a otras unidades;
b.
Una unidad que vende activos financieros a un
valor distinto al del mercado tiene más
posibilidades de figurar en el sector del gobierno
general;
c.
Una unidad que asume bajos riesgos porque actúa
con un gran apoyo financiero público y lo hace
jurídica o efectivamente a nombre del gobierno
tiene más posibilidades de ser incluida en el
gobierno general;
22.48 Las agencias reestructuradoras pueden operar de
diversas maneras. Los siguientes son dos ejemplos
que se observan frecuentemente.
22.49 Una agencia reestructuradora puede ocuparse de la
reorganización del sector público y la gestión
indirecta de la privatización. Se pueden considerar
dos casos:
a.
La unidad reestructuradora es un holding
empresarial propiamente tal que controla y
administra un grupo de subsidiarias y solamente
515
Sistema de Cuentas Nacionales
una parte ínfima de sus actividades se dedica a la
canalización de fondos de una subsidiaria a otra a
nombre del gobierno y con fines de política
pública. La unidad se clasifica como una
sociedad y las transacciones realizadas a nombre
del gobierno deben reorientarse por la vía del
gobierno general.
b.
La unidad reestructuradora, independientemente
de su condición jurídica, actúa como agente
directo del gobierno y no es un productor de
mercado.
Su función principal es la
redistribución del ingreso y la riqueza nacionales,
canalizando fondos de una unidad a la otra. La
unidad reestructuradora debe ser clasificada
dentro del sector del gobierno general.
22.50 Otro ejemplo de agencia reestructuradora es una que
se ocupa principalmente de activos desvalorizados,
fundamentalmente en el contexto de una crisis
bancaria u otra crisis financiera. Este tipo de
agencia reestructuradora debe ser analizada según el
grado de riesgo que asume, teniendo en cuenta el
grado de financiación del gobierno. Nuevamente se
pueden considerar dos casos:
a.
La agencia reestructuradora se endeuda en el
mercado bajo su propio riesgo para adquirir
activos financieros o no financieros que
administra activamente. En este caso, la unidad
debe clasificarse como una institución dentro del
sector de las sociedades financieras.
b.
La
agencia
reestructuradora
compra
deliberadamente activos a precios superiores a los
de mercado con apoyo financiero directo o
indirecto
del
gobierno.
Participa
primordialmente en la redistribución del ingreso
(y
riqueza)
nacional,
no
actúa
independientemente del gobierno ni se arriesga y,
por consiguiente, debe clasificarse dentro del
sector del gobierno general.
Entidades para propósitos especiales
22.51 Las unidades del gobierno siempre se consideran
residentes porque, por definición, el territorio
económico de un país abarca el territorio geográfico
administrado por un gobierno, así como algunos
enclaves territoriales en el resto del mundo,
utilizados por el gobierno con fines diplomáticos,
militares, científicos o de otro tipo, normalmente
con el acuerdo formal del gobierno del país donde se
encuentran ubicados físicamente. Estos enclaves
son parte del sector del gobierno general.
22.52 Algunos gobiernos pueden establecer entidades para
propósitos especiales (EPE) por conveniencia
financiera, donde las EPE participan en actividades
fiscales o cuasifiscales (incluida la titularización de
activos, concesión de préstamos y otros). Las EPE
residentes que funcionan solamente de manera
516
pasiva en relación con el gobierno general y que
realizan actividades fiscales no se consideran
unidades institucionales independientes en el SCN y
son tratadas como parte del gobierno general,
independientemente de su condición legal. Si
deciden actuar independientemente, adquieren
activos o contraen obligaciones por su propia cuenta
y aceptan los riesgos asociados, se tratan como
unidades institucionales apartes y se clasifican por
sector e industria de conformidad con su actividad
principal.
22.53 Las EPE no residentes siempre se clasifican como
unidades institucionales separadas en la economía
donde se establecen.
Cuando se crean estas
entidades, se debe tener cuidado de reflejar
fielmente las actividades fiscales del gobierno.
Todos los flujos y las posiciones accionarias entre el
gobierno general y las EPE no residentes deben
consignarse cuando ocurran en las cuentas del
gobierno general y el resto del mundo.
22.54 Un gobierno podrá crear una EPE no residente para
obtener préstamos o para efectuar pagos
gubernamentales en el exterior. Incluso cuando no
se registren flujos económicos efectivos entre el
gobierno y la EPE relacionados con estas
actividades fiscales, las transacciones deben ser
atribuidas a las cuentas tanto del gobierno como del
resto del mundo con el objetivo de reflejar las
actividades fiscales del gobierno realizadas por la
EPE, incluida la obtención de préstamos. El caso
especial de las unidades de titularización se expone
en la sección D.
Empresas conjuntas
22.55 Muchas unidades públicas formalizan acuerdos con
entidades privadas u otras unidades públicas para
realizar conjuntamente varias actividades. Estas
actividades pueden resultar en una producción de
mercado o no de mercado. A grandes rasgos, las
operaciones conjuntas se pueden estructurar en tres
tipos:
unidades
controladas
conjuntamente,
conocidas aquí como empresas conjuntas;
operaciones controladas conjuntamente; y en
activos controlados conjuntamente.
22.56 Una empresa conjunta implica la creación de una
sociedad, asociación u otra unidad institucional
donde cada parte tiene legalmente control conjunto
sobre las actividades de la unidad. Las unidades
operan de la misma forma que otras unidades salvo
que un acuerdo legal entre las partes establece el
control conjunto de la unidad. Como unidad
institucional, la empresa conjunta puede formalizar
contratos a nombre propio y obtener financiación
para sus propios objetivos. La empresa conjunta
mantiene sus propios registros contables.
22.57 La principal pregunta a considerar aquí es si el
control económico efectivo de la empresa conjunta
Los sectores del gobierno general y público
establece una unidad pública o privada. Si la
empresa conjunta funciona como un productor de no
mercado, debe ser el caso que el gobierno tiene el
control efectivo y se clasifica como parte del
gobierno general.
22.58 Si la empresa conjunta es un productor de mercado,
se trata como una sociedad pública o privada
dependiendo de si está controlada o no por una
unidad del gobierno, utilizando los mismos
indicadores que se describen más arriba.
Normalmente, el porcentaje de propiedad será
suficiente para determinar el control.
Si las
unidades públicas y privadas poseen el mismo
porcentaje de la empresa conjunta, hay que tomar en
consideración los otros indicadores de control.
22.59 Las unidades públicas también pueden participar en
acuerdos de operaciones conjuntas que no impliquen
la creación de unidades institucionales separadas.
En este caso, no hay unidades que requieran
clasificación, pero se debe tener cuidado en
garantizar que la propiedad adecuada de los activos
se registre y cualquier acuerdo de participación en
las ganancias y gastos se haga de conformidad con
las disposiciones del contrato rector. Por ejemplo,
dos unidades pueden acordar responsabilizarse de
C.
distintas etapas de un proceso conjunto de
producción o una unidad puede poseer un activo o
un complejo de activos conexos, pero ambas
unidades convienen en compartir los ingresos y los
gastos.
Autoridades supranacionales
22.60 Algunos países pueden formar parte de un acuerdo
institucional que implique transferencias monetarias
desde los países miembros a la autoridad
supranacional asociada y viceversa. La autoridad
supranacional también participa en la producción de
no mercado. En las cuentas nacionales de los países
miembros, las autoridades supranacionales son
unidades institucionales no residentes que forman
parte del resto del mundo y pueden ser clasificadas
en el subsector específico del resto del mundo.
22.61 Como la autoridad supranacional cumple las
funciones de un nivel de gobierno, es posible
construir un conjunto de cuentas para la autoridad
como si se tratara de una unidad residente del país
miembro incluso aunque siguiera siendo no
residente. Esta cuenta adicional puede brindar un
complemento útil para el análisis de las actividades
económicas de los países miembros.
La presentación de las estadísticas de las finanzas públicas
1. Introducción
22.62 La secuencia de las cuentas de todas las unidades y
sectores institucionales se describe en los capítulos
del 6 al 13. Para el sector del gobierno general y, en
algunos casos, el sector público, la experiencia ha
demostrado que una presentación alternativa de
stocks y flujos, normalmente conocida como
presentación de finanzas del gobierno o presentación
de finanzas públicas, resulta más adecuada para
ciertos requisitos analíticos. La presente sección
ofrece una panorámica muy breve de la forma en
que las cuentas del gobierno se presentan, por
ejemplo, en el Manual de estadísticas de las finanzas
públicas de 2001 del FMI (MEFP2001), que debe
consultarse para una explicación y discusión más
elaborada.
22.63 Básicamente, la presentación de finanzas del
gobierno consiste en transacciones que aumentan el
valor neto y llevan a un agregado llamado ingresos,
así como transacciones que disminuyen el valor
neto, y llevan a un agregado llamado gastos.
Además, existen dos saldos contables: el resultado
neto de operaciones y el préstamo o el
endeudamiento neto. Se pueden mostrar cuentas
adicionales para otros flujos económicos y los
balances.
22.64 La sección siguiente presenta información general
sobre los conceptos que intervienen en las finanzas
del gobierno.
2. Ingresos
22.65 Una transacción de ingreso es una que incrementa el
valor neto. En la presentación de finanzas del
gobierno de las cuentas, la definición del concepto
de ingreso incluye todos los recursos adquiridos por
el gobierno según lo registrado en las cuentas
corrientes del SCN y las transferencias de capital por
cobrar registradas en la cuenta de capital.
Específicamente, el ingreso se puede determinar
como figura a continuación:
Ingreso
es igual a impuestos,
más contribuciones sociales,
wwuimás otros ingresos corrientes,
más transferencias de capital por cobrar.
22.66 El ingreso del gobierno usualmente está dominado
por gravámenes obligatorios en forma de impuestos
y contribuciones sociales. Para algunos niveles de
gobierno, las donaciones (transferencias de otras
unidades
del
gobierno
y
organizaciones
517
Sistema de Cuentas Nacionales
internacionales) constituyen una significativa fuente
de ingresos. Otras categorías generales de ingreso
incluyen la renta de la propiedad, la venta de bienes
y servicios y las transferencias misceláneas distintas
de las donaciones.
22.67 El cálculo de los impuestos y de las contribuciones
sociales puede ser bastante difícil. Los problemas
que se enfrentan y las soluciones recomendadas se
describen en la sección D. Los impuestos se
registran en varias cuentas en la secuencia de
cuentas. Una ventaja de la presentación de finanzas
del gobierno es que todos los impuestos se pueden
presentar como una categoría de ingreso, con
subclasificaciones de conformidad con las bases
sobre las cuales se impuso el impuesto. En
particular, tanto los impuestos corrientes como los
impuestos sobre el capital se pueden mostrar bajo un
mismo encabezado.
22.68 Otros ingresos corrientes cubren el ingreso sobre la
propiedad, las ventas de bienes y servicios, las
multas y penalizaciones, las transferencias distintas
de las donaciones y los ingresos misceláneos y no
identificados. La distribución de bienes y servicios
que no se venden en absoluto o se venden a precios
que no son económicamente significativos no
coincide con la noción general de ingresos como
transacciones que aumentan el valor neto. Como
resultado, solamente la venta efectiva de bienes y
servicios y o bienes y servicios producidos por el
gobierno pero suministrados como remuneración de
asalariados en especie se incluyen en los ingresos.
(Los bienes y servicios entregados como
remuneración en especie son tratados como ingreso
porque ellos compensan un gasto)
22.69 Las transferencias de una unidad del gobierno a otra,
a menudo del gobierno central o estatal a un nivel
inferior de gobierno, pueden ser fuentes muy
importantes de ingreso del gobierno.
La
presentación de finanzas del gobierno permite que
todos estos ingresos se reúnan en una categoría
aparte de ingreso, usualmente denominada
donaciones.
Otras transferencias, incluidas las
subvenciones, normalmente ascienden a un monto
mucho menor y se reportan por separado. La renta
de la propiedad puede ser o no una fuente
importante de ingreso, aunque en cualquier caso se
relaciona directamente con la misma categoría en la
cuenta de asignación del ingreso primario.
3. Gastos
22.70 Una transacción de gastos es una que disminuye el
valor neto. En la presentación de finanzas del
gobierno de las cuentas, la definición del concepto
de gastos incluye todos los usos en los que incurre el
gobierno según lo consignado en las cuentas
corrientes del SCN y las transferencias de capital a
pagar consignadas en la cuenta de capital.
518
Específicamente, los gastos se pueden determinar
como figura a continuación:
Gastos
es igual a gastos de producción (remuneración de
asalariados, consumo intermedio y consumo del
capital fijo),
más intereses por pagar,
más donaciones
más prestaciones sociales,
más otros gastos corrientes,
más transferencias de capital por pagar.
22.71 La presentación de finanzas del gobierno del
MEFP2001, por ejemplo, difiere de la secuencia de
las cuentas en varios sentidos. La ausencia de una
cuenta de producción en la presentación de finanzas
del gobierno imposibilita mostrar tanto la estructura
de costos de la producción por cuenta propia como
su uso final. Así, por ejemplo, los salarios de los
empleados que participan en la formación de capital
por cuenta propia se clasifican directamente como
adquisiciones de la formación de capital y no como
remuneración de asalariados. Por otra parte, los
salarios de los empleados que producen prestaciones
sociales en especie se consignan como
remuneraciones de asalariados y de nuevo no como
(parte de) gastos en prestaciones sociales en especie.
La presentación de finanzas del gobierno utiliza
algunas denominaciones y definiciones que difieren
de las de la secuencia de cuentas y también
introduce varias simplificaciones. Por ejemplo, los
gastos en SIFMI y servicios de seguro no se
distinguen de los intereses y las primas netas de
seguro, respectivamente.
22.72 Los gobiernos generalmente producen muchos
servicios y algunos bienes y luego los distribuyen
gratuitamente o a precios que no son
económicamente significativos. En el SCN, el costo
de estos bienes y servicios se registra como un uso
cuando se producen y de nuevo como un beneficio
social o gasto de consumo final cuando se
distribuyen. Para reducir la duplicación innecesaria,
dichos costos se contabilizan solamente como gastos
de producción en la presentación de finanzas del
gobierno.
22.73 En principio, los beneficios de jubilación que se
pagan a los empleados del gobierno se consideran
como la liquidación de un pasivo y no como el pago
de un gasto corriente. Sin embargo, en la práctica
los beneficios sociales según se consignan en las
cuentas del gobierno pueden incluir beneficios de
jubilación pagados a los empleados del gobierno. Si
estas transacciones sobre pasivos de pensiones han
Los sectores del gobierno general y público
de ser excluidas, también se deben excluir de los
ingresos las contribuciones y el ajuste por cambios
en los derechos de pensión se debe excluir de gastos.
menos adquisiciones, menos disposiciones de
activos no financieros,
o alternativamente:
4. Desembolsos
El préstamo neto o endeudamiento neto
22.74 La compra de un activo no financiero no constituye
un gasto porque no tiene un efecto neto en el valor
neto ya que representa el intercambio de un tipo de
activo por otro o la adquisición de un pasivo que
coincide con la adquisición de un activo. Sin
embargo, se incluye en el total denominado
desembolsos (o, a veces, egresos). Los desembolsos
se definen como:
es igual a los ingresos
menos los desembolsos.
Desembolsos
22.77 El préstamo neto o el endeudamiento neto también
constituye el saldo de la cuenta financiera, aunque
en la práctica pudiera aparecer una discrepancia
estadística como resultado del empleo de diferentes
fuentes y posibles errores y omisiones.
es igual a gastos,
7. Consolidación
más adquisiciones, menos enajenaciones de activos
no financieros,
22.78 Para fines analíticos, a menudo existe interés en la
relación entre el préstamo neto o endeudamiento
neto y la variación en los pasivos del gobierno. La
atención a los pasivos del gobierno por lo general se
centra en el monto que se adeuda a las unidades no
gubernamentales. Puede haber un monto sustancial
de pasivos contraídos por una unidad del gobierno y
mantenidos por una segunda unidad del gobierno. La
presentación de finanzas del gobierno consolida
todos los flujos y stocks dentro de cada subsector y
cada sector, y por ende se eliminan todas las
posiciones de activos y pasivos entre unidades que
pertenecen al mismo grupo. Este procedimiento
sigue permitiendo la identificación por separado de
la deuda del sector del gobierno general, el subsector
del gobierno central y el sector público, que son de
utilidad analítica.
La adquisición neta de activos no financieros es la
suma de la formación bruta de capital y las
adquisiciones menos las disposiciones de activos no
financieros no producidos.
5. Resultado operativo neto
22.75 El resultado operativo neto se define como los
ingresos menos los gastos. Es el saldo de todas las
transacciones que afectan el valor neto.
Es
equivalente a los cambios en el valor neto debidos al
ahorro y las transferencias de capital en la secuencia
de cuentas del SCN. Proporciona una medida de la
sostenibilidad de las políticas del gobierno ya que
representa los recursos adquiridos o consumidos por
las
operaciones
corrientes
del
gobierno.
Específicamente:
Resultado operativo neto:
es igual a ingresos,
menos gastos.
6. Préstamo neto o endeudamiento neto
22.76 El préstamo neto o el endeudamiento neto se puede
calcular como el resultado operativo neto menos la
adquisición neta de activos no financieros o el
ingreso total menos los desembolsos totales.
Representa el monto con que dispone el gobierno
para conceder préstamos o que tiene que obtener en
préstamo para financiar sus operaciones no
financieras. Específicamente:
El préstamo neto o el endeudamiento neto
es igual al resultado operativo neto,
22.79 La consolidación es un método de presentar las
estadísticas de un grupo de unidades como si
constituyeran una sola unidad.
Implica la
eliminación de las transacciones y las posiciones
recíprocas de stocks entre las unidades que se estén
consolidando. Se puede realizar la consolidación
para cualquier grupo de unidades, pero resulta
particularmente útil consolidar las unidades dentro
del sector del gobierno general y sus subsectores.
Por ejemplo, la evaluación de las consecuencias
generales de las operaciones del gobierno sobre el
total de la economía o la sostenibilidad de las
operaciones del gobierno es más efectiva cuando se
eliminan las transacciones entre los diferentes
niveles de gobierno y se dejan solamente las
transacciones con otros sectores o con no residentes.
La consolidación reviste especial importancia para
las transacciones tales como la renta de la propiedad
(de interés particular), las transferencias corrientes y
de capital y las transacciones en activos y pasivos
financieros. Por ejemplo, las cifras consolidadas de
la relación de los ingresos o los gastos con el PIB
son más importantes para algunos fines que las
cifras sin consolidar.
519
Sistema de Cuentas Nacionales
22.80 En el SCN, no se fomenta la consolidación. Incluso
en la presentación de finanzas del gobierno, donde la
consolidación a menudo resulta útil, la
consolidación tiene lugar solamente dentro de una
misma cuenta donde aparecen asientos de ingresos y
gastos que se corresponden. Por este motivo, los
ajustes de consolidación no afectan los saldos
contables.
Por ejemplo, una donación (o
transferencia) de una unidad del gobierno central a
una del gobierno local se consolida eliminando el
gasto del gobierno central y el ingreso del gobierno
local, lo que mantiene sin cambio el saldo neto de
las operaciones del sector del gobierno general.
22.81 Desde el punto de vista conceptual, la naturaleza de
la consolidación es la eliminación de todos los flujos
entre las unidades consolidadas, aunque se debe
tener en cuenta los aspectos prácticos. Por ejemplo,
se pudiera argumentar que no deberían consolidarse
las transacciones en la cuenta de producción, tales
como la producción y el consumo intermedio de
bienes y servicios. La decisión sobre el nivel de
detalle utilizado en la consolidación debe estar
basado en la utilidad para fines de política de los
datos consolidados y la importancia relativa de los
diferentes tipos de transacciones o stocks.
22.82 Dentro de una presentación de finanzas del
gobierno, las principales transacciones consideradas
para la consolidación, en orden probable de
importancia, son:
a.
b.
c.
Transferencias corrientes y de capital, tales como
donaciones del gobierno central a niveles
inferiores de gobierno;
Transacciones de activos y pasivos financieros,
tales como préstamos a otros gobiernos para fines
de política, adquisiciones de títulos del gobierno
por las unidades de seguridad social y
condonación de la deuda;
Ingresos por intereses y gastos por tenencia
intergubernamental de activos y pasivos
financieros;
d.
Adquisiciones y disposiciones de activos no
financieros,
incluidas
las
transacciones
intergubernamentales en terrenos, bienes
inmuebles y equipo;
e.
Impuestos pagados por una unidad o entidad del
gobierno a otra;
f.
Compra y venta de bienes y servicios entre
unidades del gobierno.
22.83 Hay dos tipos de transacciones que parecen tener
lugar entre dos unidades del gobierno que nunca se
consolidan porque se reorientan hacia otras unidades
520
dentro del SCN. La primera es que todas las
contribuciones sociales de los empleadores, ya sean
pagadas a la seguridad social o a los fondos de
pensiones del gobierno, se tratan como si se pagaran
al asalariado como parte de la remuneración y luego
se pagaran al fondo por el asalariado. La segunda
es que todos los impuestos retenidos por las
unidades del gobierno de la remuneración de sus
asalariados, tales como el pago de impuestos por los
salarios devengados (retención fiscal en la fuente), y
que se pagan a otras unidades del gobierno deberían
tratarse como si se pagaran directamente por los
empleados.
El empleador del gobierno es
simplemente el agente recaudador, en este caso, para
la segunda unidad del gobierno. Sin embargo, los
impuestos sobre la nómina y la fuerza laboral brutos
que no se traten como contribuciones sociales
deberán consolidarse cuando sean significativos y se
puedan identificar.
22.84 En la consolidación siempre surgen dificultades
prácticas. Por ejemplo, cuando una transacción que
se vaya a consolidar se identifica en los libros de una
unidad, la transacción correspondiente debe figurar
en las cuentas de la contraparte, pero podría no estar
consignada allí, pudiera estar registrada en un
período diferente, o con un valor diferente o pudiera
estar clasificada como un tipo de transacción
diferente.
Pudieran darse tales errores en la
aplicación estricta de un sistema contable cuádruple
en relación con cualquier transacción, pero se hacen
evidentes cuando se trata de realizar la
consolidación.
22.85 Incluso si las transacciones entre los subsectores del
gobierno se consolidan cuando se presenten las
cuentas del gobierno general como un todo, no
deben eliminarse de las cuentas de cada subsector
considerado por separado.
8. Clasificación de las funciones del
gobierno
22.86 La clasificación de las transacciones sobre
desembolsos donde se utilice la Clasificación de las
funciones del gobierno (CFG) (COFOG) constituye
parte integral de la presentación de finanzas del
gobierno. Esta clasificación muestra el fin con el
cual se realizan los desembolsos. Dichos propósitos
podrán ser significativamente distintos de los
acuerdos administrativos de los gobiernos. Por
ejemplo, una unidad administrativa responsable de
los servicios de salud podrá realizar algunas
actividades con fines educativos, como la
capacitación de profesionales médicos. Se fomenta
la clasificación cruzada de las transacciones del
gobierno tanto por su naturaleza económica como
por funciones, tal como figura en el Manual de
estadísticas de las finanzas públicas de 2001 del
FMI (MEFP2001).
Los sectores del gobierno general y público
Temas contables específicos de los sectores del gobierno general y
público
D.
un permiso como condición obligatoria para
realizar una actividad o adquirir un activo y
cuando la unidad del gobierno no realiza ningún
trabajo o trabaja poco aparte del control mínimo
de la capacidad legal del adquiriente para recibir
el permiso (por ejemplo, para confirmar que el
solicitante no ha sido condenado por un delito).
El pago de una comisión en dicho caso no es
conmensurable con la función de control que
ejerce el gobierno.
22.87 Las normas contables del SCN se aplican a los
sectores del gobierno general y el público de la
misma forma que se aplican al resto de los sectores
de la economía. Sin embargo, debido a la naturaleza
singular de las actividades de las unidades del
gobierno, resulta útil contar con orientaciones
adicionales como ayuda en el tratamiento de
transacciones seleccionadas: Estos aspectos se
agrupan bajo cuatro encabezados:
a.
Aclaración del registro de impuestos;
b.
Interacción con autoridades no residentes de tipo
gubernamental (incluidos impuestos pagados a
otras autoridades);
c.
Aspectos relacionados con la deuda;
d.
Interacción con los sectores de las sociedades.
b.
A continuación se presenta una sección
independiente para cada uno de estos
encabezados.
1. Aclaración del registro de impuestos
Permisos emitidos por el gobierno
22.88 Los impuestos son pagos obligatorios sin
contrapartida, en efectivo o en especie, que realizan
las unidades institucionales al gobierno general que
ejerce sus facultades soberanas o a una autoridad
supranacional. Usualmente constituyen la gran parte
de los ingresos del gobierno, que en algunos países
asciende hasta el 90%. Los impuestos se describen
como pagos sin contrapartida porque, en la mayoría
de los casos, el gobierno no brinda nada
conmensurable a cambio a la unidad individual que
efectúa el pago. No obstante, existen casos en que el
gobierno sí da algo a la unidad individual, en la
forma de una concesión directa de un permiso o
autorización, a cambio de un pago. En este caso, el
pago es parte de un proceso obligatorio que
garantiza el reconocimiento adecuado de la
propiedad o que las actividades se realicen a tenor
de la estricta autorización de la ley. Se requiere
orientación adicional para delimitar cuándo se
deberán tratar dichos pagos como impuestos y
cuándo como la venta de un servicio o como la venta
de un activo por parte del gobierno.
22.89 Como se menciona en los capítulos 7 y 8 cuando se
analiza la diferencia entre un impuesto y un cobro
por un servicio, la frontera no está bien clara en la
práctica.
Las siguientes recomendaciones son
válidas.
a.
El pago se contabiliza como la compra de un
servicio cuando, por ejemplo, la emisión de la
licencia o permiso implica una función
reguladora adecuada del gobierno al ejercer
control sobre la actividad, verificar la
competencia o las calificaciones de las personas
involucradas, etc. En tal caso, el pago se
considera proporcionado en relación con los
costos de producción del servicio para todas o
cualquiera de las entidades que se benefician de
los servicios y es sufragado por los que se
benefician con él. Sólo si el pago es
desproporcionado en relación con los costos de
producción de los servicios, éste se considera
como un impuesto.
22.90 En el capítulo 17 se analiza el caso de las licencias
emitidas por el gobierno en cantidades estrictamente
limitadas.
a.
Si la licencia no es para utilizar un recurso natural
que califique para ser considerado como un
activo y que el gobierno controle a nombre de la
comunidad, entonces el pago de la licencia es un
impuesto. No obstante, si la licencia es legal y
prácticamente transferible a un tercero, todavía
pudiera ser clasificada como un activo en la
categoría de contratos, arrendamientos y
licencias.
b.
Cuando la licencia sea para utilizar un recurso
natural que califique para ser considerado como
un activo y que el gobierno controle a nombre de
la comunidad, los pagos por la licencia se tratan
ya sea como la adquisición de un activo en la
categoría de contratos, arrendamientos o licencias
o como el pago de un alquiler. Las condiciones
que deben considerarse a la hora de decidir entre
la adquisición de un activo y el pago del alquiler
se describen en detalle en parte 5 del capítulo 17.
El permiso para utilizar un activo producido
propiedad del gobierno es tratado como un
arrendamiento operativo o financiero según sea
apropiado.
El pago se contabiliza como impuesto cuando el
gobierno otorga automáticamente una licencia o
521
Sistema de Cuentas Nacionales
créditos fiscales no son exigibles y están limitados al
monto de la obligación tributaria.
Registro de impuestos devengados
22.91 Como todas las transacciones en el sistema, las
transacciones gubernamentales deben registrarse con
base devengada. Este es el caso tanto para la parte
de los ingresos (por ejemplo, impuestos y
contribuciones sociales) como para la parte de los
gastos (por ejemplo, pagos de intereses). A menos
que las partes de una transacción consignen su
perspectiva de la transacción en el mismo momento,
las cuentas no se compensan.
22.92 En el caso del gobierno, el registro del ingreso y las
indemnizaciones cuando ocurre el evento
subyacente resulta particularmente difícil porque los
registros gubernamentales a menudo se realizan con
base caja. Este es el caso en particular de los
impuestos.
Además, cuando se calculan los
impuestos devengados a partir de estimaciones de
impuestos por cobrar, puede existir el riesgo de
sobre/subestimar los ingresos tributarios. Como los
ingresos tributarios son un agregado crucial de las
finanzas del gobierno, se deberá evitar este tipo de
error.
22.93 Como se explica en el capítulo 3, el período entre el
momento en que el impuesto o cualquier transacción
distributiva se registra como devengada en las
cuentas no financieras y el momento en que en
realidad se efectúa el pago se concilia registrando
una cuenta por cobrar o por pagar en la cuenta
financiera. En casos donde se realiza un pago previo
al gobierno que abarque dos o más periodos
contables, se registra una cuenta por pagar en la
cuenta financiera del gobierno para los montos que
venzan en períodos futuros. En efecto, se trata de un
adelanto financiero que realiza el beneficiario al
gobierno. Es un pasivo del gobierno y un activo del
beneficiario. Este pasivo se extingue en la medida
en que el monto vence en períodos futuros.
22.94 El monto de los impuestos registrados como
devengados reconoce que algunos impuestos, en
principio por pagar, en la práctica es poco probable
que se cobren. Las diferentes formas de hacer los
ajustes necesarios se describen en los párrafos 8.58 y
8.59.
Créditos fiscales
22.95 La exoneración fiscal puede asumir la forma de una
desgravación, exención, deducción tributaria o un
crédito fiscal. Las desgravaciones, exenciones y
deducciones tributarias se sustraen de la base
imponible antes de que se compute la obligación
fiscal. Un crédito fiscal es un monto sustraído
directamente de la obligación tributaria que debe el
hogar o empresa beneficiaria luego de haber
computado la obligación. Los créditos fiscales a
veces pueden ser exigibles, en el sentido de que toda
suma del crédito que exceda la obligación tributaria
se paga al beneficiario. Por otra parte, algunos
522
22.96 En Estadísticas de Ingresos y MEFP2001, la
desgravación fiscal que está inserta en el sistema
tributario se registra como una reducción de la
obligación tributaria del contribuyente y, por
consiguiente, como una reducción de los ingresos
tributarios del gobierno. Este es el caso de las
desgravaciones,
exenciones
y
deducciones
tributarias, ya que las mismas entran directamente en
el cálculo de la obligación tributaria. Este también
es el caso de los créditos fiscales no exigibles, ya
que su valor para el contribuyente se limita al monto
de su obligación tributaria. En el caso de los
créditos fiscales exigibles, solamente el exceso con
respecto a la obligación correspondiente, que
corresponde a un desembolso del gobierno, se
muestra como un gasto.
22.97 Por contraste, en el SCN, los montos totales debidos
en forma de créditos fiscales exigibles deben
considerarse como gastos y registrarse como tales en
su monto total. Por consiguiente, los ingresos
tributarios se deberán registrar sin ninguna
deducción por créditos fiscales exigibles.
22.98 Tratar los créditos fiscales exigibles de esta manera
no incide el préstamo o endeudamiento neto del
gobierno general aunque sí tiene consecuencias en la
carga impositiva y las relaciones del gasto públicos
con el PIB. No obstante, debido a la necesidad de
explicar las diferencias en la presentación de la
información entre sistemas estadísticos distintos, en
el SCN también se deben mostrar las sumas de los
créditos fiscales exigibles que se compensen contra
obligaciones tributarias.
2. Transacciones con otras organizaciones
nacionales, internacionales y
supranacionales
22.99 Puede haber transacciones entre unidades del
gobierno y organizaciones internacionales o
supranacionales, consideradas como unidades no
residentes. Incluso cuando el gobierno actúa como
la unidad que canaliza los fondos hacia o desde la
unidad no residente, las transacciones se registran
como si tuvieran lugar directamente con la unidad
no residente. Se pueden considerar seis casos:
a.
Impuestos: Algunos impuestos sobre productos,
tales como derechos de importación, impuestos
específicos y e impuestos sobre el valor
agregado,
pudieran
ser
pagaderos
a
organizaciones supranacionales porque se
considera que la organización supranacional los
impone directamente.
b.
Subvenciones: Toda subvención pagada por una
organización supranacional directamente a un
productor residente se registra como pagadera por
Los sectores del gobierno general y público
la organización supranacional y no por una
unidad del gobierno residente.
c.
Cooperación internacional corriente: Esto
comprende las transferencias corrientes en dinero
o en especie entre los gobiernos de diferentes
países o entre gobiernos y organizaciones
internacionales e incluye específicamente:
·
Transferencias entre gobiernos que son
utilizadas por los destinatarios para financiar
gastos corrientes, incluida la ayuda de
emergencia tras la ocurrencia de desastres
naturales; éstas incluyen transferencias en
especie en forma de alimentos, vestuario,
frazadas, medicinas, etc.
·
Contribuciones anuales u otras contribuciones
regulares pagadas por los gobiernos miembros a
organizaciones internacionales (exclusivo de
los impuestos pagaderos a las organizaciones
supranacionales);
·
Pagos de los gobiernos u organizaciones
internacionales a otros gobiernos para cubrir los
salarios del personal de asistencia técnica que
reside en el país donde están trabajando y que
son empleados del gobierno anfitrión.
d.
Transferencias corrientes diversas: Estas
comprenden los pagos a las autoridades
internacionales o supranacionales que se
consideran obligatorios, pero no son impuestos.
e.
Transferencias de capital: Estas comprenden las
donaciones para la inversión y otras
transferencias de capital, incluida la transacción
con contraparte de cancelación de la deuda como
una transferencia de capital por pagar y la
contraparte de aceptación de deuda como
transferencia de capital por cobrar.
f.
Transacciones
financieras:
Algunas
transacciones financieras, usualmente préstamos,
pueden registrarse cuando son otorgadas por
organizaciones internacionales (por ejemplo, el
Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional) o concedidas a otros gobiernos.
Cuotas de afiliación a organismos
internacionales
22.100 En pocos casos, las cuotas de afiliación y de
suscripción
por
pagar
a
organizaciones
internacionales pueden no ser tratadas como
transferencias sino como pagos por un servicio,
registrados con base devengada. Excepcionalmente,
y cuando existe la posibilidad aún remota de que se
reembolse el monto total, el pago puede representar
la adquisición de un activo financiero.
Asistencia internacional
22.101 La asistencia internacional a veces adquiere la forma
de elaboración de bienes, tales como alimentos, ropa
o equipo de emergencia tras la ocurrencia de
desastres naturales. Además de los bienes y servicios
como tales, todos los costos complementarios
identificables con la entrega de los bienes y servicios
tales como el transporte al país extranjero, la entrega
en ese país y la remuneración de los empleados del
gobierno del país donante que preparan los envíos o
supervisan su entrega, los seguros y demás, se deben
incluir en el valor de la transferencia en la medida
que estos costos son cubiertos por el donante.
22.102 Los precios de los bienes o servicios en el país
receptor pueden ser bastante diferentes de los del
país donante. A manera de principio general, el
valor de la donación para el receptor deberá
considerarse igual al costo de proporcionar la
asistencia al país receptor. Por consiguiente los
precios del país donante se deben utilizar como base
para el cálculo del valor de la donación.
22.103 Cuando los bienes y servicios y los cobros de
entrega asociados son donados por un gobierno,
ISFLSH o los hogares, los artículos constituyen un
consumo final negativo que se corresponde con una
transferencia en especie. Si los artículos son
proporcionados por sociedades, éstos se registran
como transferencias en dinero seguidas por la
adquisición de los bienes por parte del receptor. En
ambos casos los artículos involucrados se incluyen
en las exportaciones del país donante y en las
importaciones del país receptor.
3. Deuda y operaciones conexas
Deuda
22.104 La deuda es un concepto utilizado comúnmente,
definido como un subconjunto específico de pasivos
identificados de conformidad con los tipos de
instrumentos financieros incluidos o excluidos. Por
lo general, la deuda se define como todos los pasivos
que requieren el pago o pagos de intereses o de
principal por parte del deudor al acreedor en una
fecha o fechas en el futuro. Por consiguiente, todos
los instrumentos de deuda son pasivos, aunque
algunos pasivos como las acciones y otras
participaciones de capital y los derivados financieros
no constituyen deuda. No obstante, debido a
disposiciones específicas de tipo legal, institucional
o práctico, pudieran también existir otras
definiciones de deuda. Por consiguiente, resulta útil
en todos los casos identificar con claridad la
definición de deuda de conformidad con los
instrumentos incluidos.
22.105 El gobierno a menudo utiliza las operaciones
relacionadas con la deuda como un medio para
523
Sistema de Cuentas Nacionales
proporcionar ayuda económica a otras unidades. El
principio general de toda cancelación o asunción de
deuda de una unidad por otra unidad, realizada de
mutuo acuerdo, es considerar que existe una
transferencia voluntaria de riqueza entre dos
unidades. Ello significa que la contrapartida del
pasivo asumido o del derecho cancelado constituye
una transferencia de capital.
Reorganización de deuda
22.106 Las
cuatro
modalidades
principales
reorganización de la deuda son las siguientes:
de
a.
Condonación de deuda. Una reducción del
monto, o extinción, de una obligación de deuda
por parte del acreedor en virtud de un acuerdo
formal con el deudor.
b.
Reprogramación o refinanciamiento. Una
modificación de los términos y condiciones del
crédito que podría traducirse, o no, en una
reducción del valor presente de la carga de la
deuda.
c.
Conversión de deuda. El acreedor intercambia el
derecho de la deuda por algo de valor económico,
que no sea otro derecho de deuda, del mismo
deudor. Esto incluye el intercambio de deuda
por participaciones de capital, y pago anticipado
de deuda, entre otras disposiciones.
d.
Asunción de deuda y pago de deuda en nombre
de terceros, cuando también interviene un tercero.
Condonación de deuda (o cancelación de deuda)
22.107 La condonación de la deuda se define como la
cancelación voluntaria de toda o una parte de la
obligación de la deuda expresada en un acuerdo
contractual entre el acreedor y el deudor. La
condonación de la deuda se distingue de la
cancelación contable por la existencia de un acuerdo
entre las partes y la intención de trasmitir un
beneficio, lo que contrasta con el reconocimiento
unilateral por parte del acreedor de que hay pocas
probabilidades de cobrar el monto. La deuda
condonada puede incluir la totalidad o parte del
principal pendiente de pago, incluidos los intereses
de mora que se puedan haber causado (intereses que
vencieron en el pasado) y todo interés que se pueda
haber devengado. No ocurre condonación de la
deuda a raíz de la cancelación de pagos futuros de
intereses que aún no son exigibles y que aún no se
han devengado.
22.108 La cancelación de la deuda se contabiliza como una
transferencia de capital que recibe el deudor del
acreedor en el momento especificado en el acuerdo
en que tiene lugar la condonación con un reembolso
de los pasivos del deudor en la cuenta financiera y
un recibo correspondiente por parte del acreedor.
524
En el balance, el pasivo del deudor y el activo del
acreedor se reducen por el monto de la deuda que ha
sido condonada. La valoración del monto de la
deuda condonada se efectúa a precios del mercado
para los flujos y los stocks, excepto para los
préstamos donde se utiliza el valor nominal.
Reprogramación y refinanciamiento de deuda
22.109 La reprogramación (o el refinanciamiento) de la
deuda es un acuerdo que modifica los términos y las
condiciones del servicio de una deuda vigente,
generalmente en términos más favorables para el
deudor. La reprogramación de la deuda implica la
reorganización del mismo tipo de instrumento, con
el mismo valor del principal y con el mismo
acreedor que en la antigua deuda.
El
refinanciamiento implica un instrumento de deuda
diferente, por lo general de valor diferente y que
puede tener un acreedor distinto al de la antigua
deuda.
22.110 En ambos tipos de acuerdo, el instrumento de deuda
que está siendo reprogramado se considera
extinguido
y es reemplazado por un nuevo
instrumento de deuda con los nuevos términos y
condiciones. Si existe una diferencia de valor entre
el instrumento de deuda extinguido y el nuevo
instrumento de deuda, dicha diferencia es un tipo
de condonación de deuda por parte del gobierno y
se requiere de una transferencia de capital para
registrar la diferencia.
22.111 La reprogramación de la deuda es un acuerdo
bilateral entre el deudor y el acreedor que constituye
una postergación formal de los pagos del servicio de
la deuda y la aplicación de vencimientos nuevos y,
por lo general, extendidos. Los nuevos términos
normalmente incluyen uno o varios de los siguientes
elementos: extensión de los períodos de pagos,
reducciones de las tasas de interés contratadas,
adición o extensión de los períodos de gracia para el
reembolso del principal, fijación del tipo de cambio
a niveles favorables para la deuda en divisas y la
reprogramación de pago de los atrasos que puedan
existir.
22.112 El tratamiento de una reprogramación de deuda
implica la extinción del contrato existente y la
creación de un nuevo contrato. La correspondiente
deuda existente se registra como reembolsada y se
crea un nuevo instrumento (o instrumentos), del
mismo tipo y con el mismo acreedor, con los nuevos
términos y condiciones.
22.113 La transacción se registra en el momento en que
ambas partes registran la modificación de los
términos en sus libros, y se valora de acuerdo con el
valor de la nueva deuda.
22.114 El refinanciamiento de la deuda consiste en la
sustitución de un instrumento o instrumentos de
Los sectores del gobierno general y público
deuda existentes, incluidas las moras, si hubiere, por
un nuevo instrumento o instrumentos de deuda.
Puede comprender el intercambio del mismo tipo de
instrumento de deuda (préstamo por préstamo) o
diferentes tipos de instrumentos de deuda (préstamo
por bono). Por ejemplo, el sector público puede
convertir varias deudas de crédito a la exportación
en un solo préstamo. Asimismo, se puede afirmar
que ha tenido lugar un refinanciamiento de deuda
cuando un deudor intercambia bonos existentes por
bonos nuevos gracias a una oferta de canje hecha
por su acreedor (en lugar de una modificación de los
términos y condiciones).
22.115 El tratamiento de las transacciones de
refinanciamiento de deuda es similar al de
reprogramación de deuda, en cuanto a que la deuda
refinanciada es liquidada y reemplazada por un
nuevo instrumento o instrumentos financieros. Sin
embargo, a diferencia de la reprogramación, la
deuda antigua se liquida al valor del nuevo
instrumento de deuda, excepto en el caso de las
deudas no negociables por pagar. El balance refleja
las transacciones que liquidan el instrumento antiguo
de deuda y que crean el nuevo instrumento de
deuda junto con cualquier variación en la valoración
registrado en la cuenta de revalorización.
Conversión de deuda
22.116 Un canje de deuda por capital ocurre cuando un
acreedor acuerda sustituir una deuda que se le debe
por un certificado de participación en el capital. Por
ejemplo, el gobierno puede acordar con una empresa
pública aceptar un aumento en su participación en el
capital de las empresas públicas en lugar de efectuar
un préstamo. Si hubiera una diferencia en valor
entre el instrumento liquidado de la deuda y el
nuevo instrumento de participación en capital, se
trata de un tipo de condonación de la deuda por el
gobierno y es necesario registrar una transferencia
de capital por la diferencia.
Asunción de deuda
22.117 Una asunción de deuda ocurre cuando una unidad
asume la responsabilidad por los pasivos pendientes
de otra unidad ante el acreedor. Cuando un gobierno
asume una deuda, en la mayoría de los casos la
contrapartida del nuevo pasivo del gobierno es una
transferencia de capital a favor del deudor moroso.
Sin embargo, si el gobierno adquiere un derecho
legal efectivo sobre los activos de la unidad morosa
y existe la probabilidad real de que se pague este
derecho, el gobierno puede registrar, como
transacción de la contraparte de su nuevo pasivo, la
adquisición de un activo financiero igual al valor
presente de la cantidad que se espera recibir. Si este
monto es igual al pasivo aceptado, no es necesario
hacer otros asientos. Si el monto que se espera
recuperar es menor que el pasivo contraído, el
gobierno registra una transferencia de capital por la
diferencia entre el pasivo contraído y cualquier
activo adquirido. De modo similar, si la deuda del
gobierno es asumida por otro gobierno, entonces
contabiliza una transferencia de capital por cobrar,
una nueva deuda a la unidad del gobierno que la
asume, o una combinación de ambas cosas.
22.118 La asunción de deuda con frecuencia ocurre cuando
un gobierno garantiza una deuda de otra unidad y se
exige (o se activa) el pago de la garantía. El
tratamiento de la garantía como tal se describe más
adelante.
22.119 Los pagos de deuda a nombre de otros son similares
a las asunciones de deuda, pero la unidad que
efectúa los pagos no asume toda la deuda. Las
transacciones que se registran son similares a las que
se describen bajo condonación de deuda.
Otros temas relacionados con la
reorganización de deuda
22.120 Las cancelaciones de deuda (anulación total o
parcial) se refieren a reducciones unilaterales que
hace el acreedor de las cantidades que se le deben,
usualmente cuando un acreedor concluye que una
obligación de deuda no tiene valor o cuenta con un
valor reducido porque una parte o toda la deuda no
se va a pagar. Frecuentemente el deudor está en
quiebra o ha desaparecido. Y se utiliza otro cambio
en el volumen de activos para registrar la
cancelación. A diferencia del caso de la aceptación
de la deuda y la condonación de la deuda, no se
registra transferencia de capital y, por ende, no hay
incidencia en la capacidad del gobierno para
conceder préstamos o contraer deudas.
22.121 La morosidad en la deuda ocurre cuando un deudor
no efectúa un pago del interés o del principal. El
instrumento de deuda normalmente no cambiará,
pero saber el monto de las deudas en morosidad
puede ofrecer información importante. Por lo tanto,
cuando sea factible e importante, cada categoría de
deuda debe dividirse entre los instrumentos que
están en morosidad y los que no lo están.
22.122 La remoción de deuda permite a un deudor (cuyas
deudas suelen adoptar la forma de títulos de deuda y
préstamos) eliminar ciertos pasivos del balance
mediante su pareo con activos de igual valor. La
remoción se puede efectuar ya sea incluyendo
parejas de activos y pasivos en una cuenta fiduciaria
dentro de la unidad institucional de que se trate, o
mediante la transferencia a otra unidad institucional
de los activos y pasivos vinculados. En el primer
caso, no hay transacciones en relación con la
remoción, y los activos y pasivos no deberán
excluirse del balance de la unidad. En el segundo
caso, los activos y pasivos en cuestión se trasladan al
balance de la segunda unidad siempre que esta
unidad esté reconocida como una unidad
institucional en el SCN. A menudo, la unidad a la
525
Sistema de Cuentas Nacionales
cual se trasladan los activos y pasivos vinculados es
una entidad para propósitos especiales (EPE). Las
condiciones en las que una EPE se considera una
unidad institucional están descritas del párrafo 4.55
al 4.67. Si la EPE es puramente pasiva, no se
considera una unidad institucional y los activos y
pasivos en cuestión no se sacan del balance.
22.123 Deuda emitida en condiciones favorables. No existe
una definición precisa para los préstamos en
condiciones favorables, aunque está normalmente
aceptado que ellos ocurren cuando una unidad le
presta a otra unidad y la tasa de interés contractual
se fija intencionalmente por debajo de la tasa de
interés de mercado que de otra manera se hubiera
aplicado. Las condiciones favorables pueden
potenciarse con períodos de gracia, frecuencias de
pagos y un periodo de vencimiento favorables al
deudor. Como los términos de estos préstamos son
más favorables al deudor que lo que de otra manera
permitirían las condiciones del mercado, incluyen
una transferencia del acreedor al deudor.
22.124 Se puede considerar que los préstamos con tasas de
interés subsidiadas o favorables a un gobierno
extranjero proporcionan una transferencia corriente
igual a la diferencia entre el interés efectivo y el
interés equivalente de mercado. Si se reconoce
dicha transferencia, usualmente se registra como
cooperación internacional corriente y el interés
registrado se ajustaría por el mismo monto. Sin
embargo, los medios para incorporar las
consecuencias dentro del SCN y las cuentas
internacionales todavía no se han desarrollado
plenamente, aunque se han presentado varias
alternativas. En consecuencia, en tanto no se
convenga el tratamiento adecuado para la deuda en
condiciones favorables, la información al respecto
debe ser presentada en tablas complementarias.
22.125 Más información detallada sobre el registro de las
operaciones relacionadas con la deuda se puede
encontrar en el GFSM2001, en el en el Apéndice 2
del MBP6.
Garantías gubernamentales
22.126 El SCN reconoce tres tipos de garantías: garantías
estandarizadas, garantías que satisfacen la definición
de derivados financieros y las garantías únicas. El
registro de las garantías normalizadas (para el
gobierno y otras unidades que ofrecen dichas
garantías) se describe en la parte 3 del capítulo 17.
22.127 Las garantías que cumplen la definición de
derivados financieros son las que se cotizan
activamente en los mercados financieros, tales como
los de cobertura por incumplimiento crediticio. El
derivado se basa en el riesgo de incumplimiento de
un instrumento de referencia y así no está realmente
vinculado a un préstamo o bono individual. No
526
tienen efecto en el préstamo o endeudamiento neto
del gobierno.
22.128 Las garantías únicas existen cuando las condiciones
del préstamo o el título valor son tan particulares
que no es posible calcular el grado de riesgo
asociado con el préstamo con algún grado de
exactitud. En la mayoría de los casos, la concesión
de una garantía única se considera una contingencia
y no se contabiliza como pasivo para el garante. Los
pagos efectuados a tenor de una garantía única se
registran cuando se exige el pago de la garantía o
cuando se establece muy bien el hecho de que se
efectuará la exigencia del pago. Como excepción,
las garantías únicas concedidas por los gobiernos a
las sociedades en dificultades financieras y con una
probabilidad muy alta de ser rescatadas se tratan
como si se activasen en el momento de su creación.
Un caso particular de este hecho es el rescate
financiero efectuado por el gobierno, lo que se
analiza más adelante.
22.129 La activación de una garantía única recibe el mismo
tratamiento que la asunción de una deuda. La deuda
original se liquida y se crea una nueva deuda entre el
garante y el acreedor. En la mayoría de los casos, se
considera que el garante realiza una transferencia de
capital al deudor original, a menos que el garante
adquiera un derecho efectivo frente al acreedor, en
cuyo caso esto lleva al reconocimiento de un activo
financiero (un pasivo del deudor).
22.130 La activación de una garantía puede o no requerir el
pago inmediato de la deuda. El principio de base
devengada para el momento de registro requiere que
el monto total de la deuda aceptada se registre en el
momento en que se activa la garantía y se acepta la
deuda. Los pagos del principal realizados por parte
del garante (el nuevo deudor) y la acumulación de
intereses sobre la deuda aceptada se contabilizan a
medida en que estos flujos ocurren.
Titularización
22.131 La titularización ocurre cuando una unidad,
denominada el originador, transfiere los derechos de
propiedad sobre activos financieros o no financieros
o el derecho de recibir flujos futuros específicos, a
otra unidad, denominada la unidad de titularización.
A cambio, la unidad de titularización paga una
cantidad al originador de su propia fuente de
financiamiento.
La unidad de titularización a
menudo es una entidad para propósitos especiales.
La unidad de titularización obtiene su propio
financiamiento mediante la emisión de valores
utilizando como colateral los activos o derechos de
flujos futuros transferidos por el prestador. Las
unidades del gobierno han utilizado ampliamente
esta forma de financiación.
22.132 El primer caso a considerar con participación del
gobierno es cuando la titularización comprende la
Los sectores del gobierno general y público
venta (o transferencia) de un activo. (En el SCN,
una corriente de ingresos tributarios futuros no se
contabiliza como un activo del gobierno que pueda
utilizarse para la titularización.) La cuestión clave
acerca de cómo registrar la transacción
adecuadamente es determinar si la transferencia del
activo es una venta de un activo existente a la unidad
de titularización o una forma de obtener un préstamo
mediante el uso de posibles flujos futuros de
ingresos como colateral. Para que reciba tratamiento
de venta, el activo ya debe aparecer en el balance del
gobierno y deberá haber un cambio pleno de
propiedad a la unidad de titularización demostrado
por la transferencia de riesgos y recompensas
vinculadas al activo. Se deberán considerar también
los siguientes factores:
a.
Para que sea una venta, el precio de compra
deberá ser igual al precio de mercado vigente.
b.
Si el gobierno, como originador, garantiza el
pago de toda deuda relacionada con el activo
contraído por la unidad de titularización, es poco
probable que se hayan transferido todos los
riesgos asociados con el
22.133 El segundo caso con participación del gobierno es la
titularización de los flujos futuros de ingresos. En el
SCN, una corriente de ingresos futuros no se
reconoce como un activo. En la mayoría de estos
casos, no son los derechos al ingreso los que se
utilizan como colateral, sino la obligación del
gobierno de utilizar una cantidad suficiente del
ingreso futuro para rembolsar totalmente el
préstamo. Si se obtienen más ingresos de los
necesarios para pagar el préstamo, el gobierno
retiene el excedente. Como los cobros de los
ingresos futuros son inciertos, se suele emplear
como colateral “los derechos” a un ingreso
considerablemente mayor de lo necesario para pagar
el préstamo de la unidad de titularización. La
cantidad recibida por el gobierno como originador se
considera como endeudamiento en forma de
préstamo.
Asunción de pasivos de planes de
pensiones por el gobierno
22.134 En ocasiones, pueden ocurrir grandes transacciones
excepcionales entre un gobierno y otra unidad,
usualmente una sociedad pública, vinculadas con
reformas de pensiones o a la privatización de
sociedades públicas. El objetivo puede ser hacer a
una sociedad pública más competitiva y más
atractiva desde el punto de vista financiero al
eliminar del balance de la sociedad pública los
pasivos de planes de pensiones existentes. Este
objetivo se alcanza cuando el gobierno asume el
pasivo en cuestión a cambio de un pago en efectivo
por el mismo valor. Si el pago en efectivo no es
igual al valor del pasivo contraído, se registra una
transferencia de capital por la diferencia.
4. Relaciones del gobierno general con las
sociedades
Ganancias por inversiones de capital
22.135 Una unidad del gobierno tiene una relación estrecha
con toda sociedad o cuasisociedad pública que
controle. A pesar de esta estrecha relación, los flujos
relacionados con la inversión de capital entre una
unidad del gobierno y la sociedad que controla son
tratados de la misma manera que los flujos entre
cualquier sociedad y sus propietarios. Una inversión
de capital es la acción que realizan los agentes
económicos al colocar fondos a disposición de las
sociedades. Las cantidades invertidas, descritas
como capital social, forman parte de los fondos
propios de la sociedad y la misma tiene un gran
margen de libertad en la forma en que los utiliza.
Los propietarios reciben a cambio acciones o alguna
otra forma de títulos de participación en el capital.
Estos activos financieros representan los derechos de
propiedad sobre las sociedades y cuasisociedades y
confieren a los titulares el derecho a:
a.
Una participación en los dividendos (o retiro de
utilidades de las cuasisociedades) pagados a
discreción de la sociedad, pero no el derecho a un
ingreso fijo y predeterminado, y
b.
La participación en los activos netos de la
sociedad en el caso de su liquidación.
Dividendos versus retiro de capital
22.136 Es importante distinguir entre el retorno de la
inversión de capital de la sociedad para su
propietario y el pago de ingreso en forma de
dividendos. Solamente la distribución regular del
ingreso empresarial se consigna como renta de la
propiedad, ya sea como dividendos o como Los
retiros de ingresos de las cuasisociedades. Pagos
grandes e irregulares, basados en reservas
acumuladas o la venta de activos, se registran como
un retiro de capital.
Disposición de activos
22.137 La venta de activos no financieros propiedad de
sociedades públicas, como edificios y terrenos, no
constituye por sí misma una privatización y se
registra en la cuenta de capital del sector de las
sociedades como una disposición de activos fijos u
otros activos no financieros. Sin embargo, si la
sociedad pública vende activos y luego entrega el
producto de dicha venta al gobierno general,
entonces ello se contabiliza como un retiro del
capital del gobierno en la sociedad. También se
registra un retiro de capital si la sociedad pública
realiza una disposición de un activo financiero y
entrega el producto de la misma al gobierno.
527
Sistema de Cuentas Nacionales
tratamiento de un gasto que debe contabilizarse
como un consumo intermedio por el gobierno
general en el SCN.
Adquisición de participaciones de capital,
transferencias de capital y subvenciones
22.138 Las subvenciones son transferencias corrientes del
gobierno a las sociedades, usualmente efectuadas
con regularidad, diseñadas para influir en sus niveles
de producción, los precios a los que venden sus
productos o la remuneración de las sociedades.
Grandes pagos a las sociedades públicas y realizados
de manera irregular (a menudo denominados
“inyecciones de capital” por los medios de difusión)
no constituyen subvenciones.
Se les da el
tratamiento de transferencias de capital o
adquisiciones de participaciones de capital:
a.
Los pagos para cubrir las pérdidas acumuladas
resultantes de propósitos de política pública
deben contabilizarse como una transferencia de
capital.
b.
El pago realizado en un contexto comercial o
competitivo puede ser tratado como adquisición
de participaciones de capital. Esto se debe limitar
a los casos en que el gobierno actúa de manera
similar a un accionista privado en el sentido de
que tiene una expectativa válida de recibir un
retorno de dinero en efectivo en la forma de renta
futura de la propiedad. En ese caso, la sociedad
probablemente emitirá nuevas acciones al
gobierno y disfrutará de un amplio grado de
libertad sobre cómo utilizar los fondos
suministrados.
22.140 La privatización se puede organizar en esquemas
institucionales más complicados. Por ejemplo,
algunos o todos los activos no financieros de una
sociedad pública pueden ser vendidos por una
sociedad pública tenedora u otra entidad pública
controlada por un gobierno y pagarse al gobierno
todo o parte del producto de la venta. En estos
casos, la sociedad pública registrará la disposición
de activos no financieros en la cuenta de capital,
mientras que el pago al gobierno del producto de la
venta se registra como un retiro de capital.
22.141 El caso en que la privatización se realiza mediante
una agencia de reestructuración se analiza en el
párrafo 22.47 al 22.50.
Nacionalización
22.142 La nacionalización es un proceso en que el gobierno
asume el control de activos específicos de una
sociedad completa, usualmente adquiriendo la
mayoría o todas las participaciones en la sociedad.
El registro de los flujos difiere según la forma en
que el gobierno asuma el control.
a.
Apropiación o confiscación: el cambio de la
propiedad de los activos no es el resultado de una
transacción efectuada de mutuo acuerdo. No hay
pago a los propietarios (o la compensación no es
conmensurable con el valor justo de los activos).
La diferencia entre el valor del mercado de los
activos adquiridos y toda indemnización otorgada
se registra como una expropiación sin
indemnización en la cuenta de otras variaciones
en el volumen de activos.
b.
Compra de acciones: el gobierno compra todas o
algunas de las acciones en la sociedad a un precio
que es el de mercado o muy cercano a él. Suele
existir un contexto legal para la transacción que
asegura que ésta se realiza de mutuo acuerdo,
aunque el anterior propietario tenga pocas
opciones de aceptar o rechazar la oferta, o de
negociar el precio. La compra de acciones
constituye una transacción financiera que se
registra en la cuenta financiera.
El tratamiento de los pagos como adquisición de
participaciones de capital depende de la evidencia
de la rentabilidad de la sociedad y de su
capacidad para pagar dividendos en el futuro.
Privatización
22.139 Se suele entender que la privatización consiste en la
venta a otras unidades de acciones u otras
participaciones de capital mantenidas por el
gobierno en una sociedad pública. A menudo estas
otras unidades se encuentran fuera del sector aunque
no necesitan estarlo; por ejemplo, una sociedad
pública puede comprar acciones de una unidad
recién separada del gobierno.
Estas ventas
constituyen transacciones puramente financieras,
que se registran en la cuenta financiera del SCN.
Los activos que son propiedad de la sociedad
pública siguen perteneciendo a la sociedad; es la
propiedad de la sociedad en sí, representada por la
propiedad de las participaciones de capital en ella, la
que cambia de manos. Efectivamente, los derechos
del gobierno en la sociedad pública se reducen
porque el gobierno intercambia acciones o
participaciones de capital de la sociedad pública por
dinero u otros activos financieros. El costo de
cualquier servicio financiero que el gobierno tenga
que adquirir para lograr la venta recibe el
528
Rescate financiero
22.143 Un rescate financiero se produce en caso de crisis
financiera. A menudo se emplea cuando una unidad
del gobierno otorga ayuda financiera a corto plazo a
una sociedad para ayudarla a sobrevivir un período
de dificultad financiera o una inyección más
permanente de recursos financieros para ayudar a
recapitalizar la sociedad. Un rescate financiero
puede constituir de hecho otra forma de
nacionalización, si el gobierno adquiere el control de
Los sectores del gobierno general y público
la sociedad que está salvando. El rescate financiero
de instituciones financieras es de particular interés.
El rescate financiero con toda probabilidad involucra
transacciones únicas de grandes montos que reciben
amplia difusión publicitaria y, por consiguiente, son
fáciles de identificar.
22.144 La intervención del gobierno general puede asumir
varias formas. Por ejemplo:
a.
Un gobierno podría otorgar financiación en
participaciones de capital en condiciones
excepcionalmente favorables.
b.
Un gobierno podría comprar activos de la
empresa a la que se le brindará ayuda a precios
mayores que su verdadero valor del mercado.
c.
Un gobierno podría crear una entidad de
propósitos especiales u otro tipo de organismo
público para financiar o gestionar la venta de
activos o pasivos de la empresa que recibirá la
ayuda.
22.145 En la mayoría de los casos, la ayuda otorgada por el
gobierno a la unidad que se encuentra en dificultades
financieras graves se contabiliza como una
transferencia de capital.
Para determinar la
magnitud de las transferencias de capital, habrá que
tener en consideración los siguientes aspectos.
a.
b.
c.
Si el gobierno compra activos a la empresa que
recibirá ayuda, la cantidad pagada normalmente
será mayor que el verdadero precio de mercado
de los activos. La compra de los activos que no
sean préstamos deberá registrarse al precio de
mercado real y se asentará una transferencia de
capital para la diferencia entre precio de mercado
y la cantidad total pagada.
Los gobiernos a menudo compran préstamos a
instituciones financieras durante un rescate
financiero. A menos que los préstamos se
vuelvan comercializables y se comercialicen al
valor de mercado establecido, siempre se
registran en el SCN a su valor nominal.
Solamente si se desarrolla un mercado para
dichos préstamos y éstos se comercializan de
manera regular allí, entonces se reclasifican como
títulos valores y se registran a precio de mercado.
Cuando un gobierno compra un préstamo al valor
nominal cuando el valor justo es mucho menos,
no se registra una transferencia de capital por la
diferencia de valor. Sin embargo, si existiera
información confiable de que algunos préstamos
son irrecuperables, su valor se reduce a cero
como otra variación de volumen en el balance de
la sociedad y se contabiliza una transferencia de
capital del gobierno a la sociedad por su anterior
valor nominal. Si hubiere alguna posibilidad de
que alguna parte del préstamo pueda ser
irrecuperable en el futuro, los préstamos se
reclasifican (a su valor cero) pasando del balance
de la sociedad al del gobierno en el momento en
que se registre la transferencia de capital. Si el
valor de los préstamos aumentara posteriormente,
se muestra como una partida de revaloración en
el balance del gobierno.
d.
Como parte de un rescate financiero, el gobierno
puede ampliar la gama de garantías que esté
preparado a ofrecer. Estas garantías deben
registrarse como se describe anteriormente en los
párrafos del 22.126 al 22.130, según se trate de
una garantía única o parte de un esquema de
garantías estandarizadas.
22.146 Si la unidad institucional pública es creada por el
gobierno simplemente para asumir la administración
del rescate financiero, la unidad debe clasificarse en
el sector del gobierno general. Si la nueva unidad
tiene otras funciones y el salvataje es una tarea
temporal, su clasificación como unidad del gobierno
o sociedad pública se realiza siguiendo las
regulaciones generales descritas en la sección
anterior sobre las agencias reestructuradoras. Las
unidades que compran activos financieros a
sociedades financieras en crisis con el objetivo de
venderlos de manera ordenada no pueden ser
considerados intermediarios financieros.
Si la
unidad ha sido creada por el gobierno para esta tarea
específica, se clasifica dentro del sector del gobierno
general.
Reestructuraciones, fusiones y
reclasificaciones
22.147 Cuando se reestructura una sociedad pública, es
posible que aparezcan o desaparezcan activos y
pasivos financieros como reflejo de las nuevas
relaciones financieras. Estos cambios se registran
como cambios en la clasificación y estructura del
sector en la cuenta de otras variaciones del volumen
de activos. Un ejemplo de esa reestructuración es
cuando una sociedad se divide en dos o más
unidades institucionales y se crean nuevos activos y
pasivos financieros.
22.148 Por otra parte, la compra de acciones y otras
participaciones de capital de una sociedad como
parte de una fusión debe registrarse como una
transacción financiera entre la sociedad que efectúa
la compra y el propietario anterior.
22.149 Todo cambio en la clasificación de activos y pasivos
que no esté relacionado con una reestructuración o
cambios en la clasificación sectorial se registra
como un cambio en la clasificación de activos o
pasivos en la cuenta de otras variaciones del
volumen de activos.
529
Sistema de Cuentas Nacionales
Transacciones con el banco central
22.150 Resulta apropiado comenzar recordando la
definición de banco central y las explicaciones
asociadas del capítulo 4. El banco central es la
institución financiera nacional que ejerce control
sobre los aspectos clave del sistema financiero.
Generalmente,
las
instituciones
financieras
siguientes se clasifican en este subsector:
a.
El banco central nacional, inclusive cuando sea
parte de un sistema de bancos centrales; y
b.
Las juntas monetarias o autoridades monetarias
independientes que emitan monedas nacionales
que estén plenamente respaldadas por reservas en
divisas.
c.
Las agencias monetarias centrales de origen
esencialmente público (por ejemplo, las agencias
administradoras de divisas o emisoras de billetes
y monedas) que mantengan un conjunto completo
de cuentas, pero que no estén clasificadas como
parte del gobierno central. Las autoridades
supervisoras
que
constituyan
unidades
institucionales independientes no se incluyen en
el banco central, pero sí en los auxiliares
financieros.
En tanto el banco central sea una unidad
institucional aparte, siempre se asigna al sector de
las sociedades financieras, aun cuando sea
primordialmente un productor de no mercado.
22.151 Aunque pueda ser legalmente independiente del
gobierno, el banco tiene la responsabilidad de llevar
a cabo la política gubernamental al amparo de la
legislación que lo establece. El banco central
siempre es tratado como controlado por el gobierno
y figura como una sociedad pública dentro del sector
de las sociedades financieras. Es la única excepción
de la regla en que una unidad cuyo producto sea
primordialmente de no mercado no se clasifica como
una sociedad.
22.152 Dos tipos de pagos que efectúa el banco central al
gobierno requieren aclaración:
530
a.
Los pagos que se realizan regularmente,
usualmente en la forma de dividendos, sobre la
base de la actividad corriente del banco central
(como la administración de las reservas de
divisas).
Estos pagos se registran como
dividendos siempre que no sean anormalmente
mayores que la suma del interés neto y las
comisiones netas a cobrar por el banco. Los
montos superiores a esta suma se registran como
un retiro de capital.
b.
Pagos excepcionales tras la venta o revaloración
de activos de reserva. Estos pagos deberán
registrarse como un retiro de capital. La razón
que lo justifica es que estos activos se
administran como propiedad económica de la
nación y no como propiedad del banco. Su
valoración incide en los pasivos de capital del
banco central y en los activos de capital del
gobierno. Las ganancias por tenencia en relación
con los activos de reserva (activos del banco
central) tienen una contraparte en el pasivo de
capital del banco central y en el activo de capital
del gobierno central.
22.153 La medición la producción del banco central se
describe desde el párrafo 6.151 hasta el 6.156. Como
parte de la política gubernamental, el banco central
puede pagar un interés por los depósitos a tasas
artificialmente altas o bajas. El tratamiento de los
pagos del interés en este caso se describe del párrafo
7.122 al 7.126.
Asociaciones entre los sectores público y
privado
22.154 Las asociaciones entre los sectores público y privado
son contratos a largo plazo en virtud de los cuales
una entidad privada adquiere o construye un activo,
lo explota durante cierto tiempo y luego se lo
transfiere a una segunda unidad. Estos arreglos
usualmente se establecen entre una empresa privada
y el gobierno aunque son posibles otras
combinaciones, con una sociedad pública como
cualquiera de las dos partes o una ISFL privada
como la segunda parte. Estos esquemas se describen
de formas diversas, como asociaciones públicoprivadas (APP), iniciativas de financiación privada
(IFP), esquemas construir-poseer-operar-transferir
(CPOT) y así por el estilo. Los principios básicos de
todos ellos son los mismos y reciben el mismo
tratamiento en el SCN.
22.155 Los gobiernos participan en las APP por varias
razones, incluida la esperanza de que la
administración privada pueda conducir a una
producción más eficiente y se pueda obtener acceso
a una diversidad más amplia de fuentes financieras.
Durante la duración del contrato de la APP, el
contratista ostenta la propiedad económica. Una vez
que culmine la duración del contrato, el gobierno
tiene la propiedad económica y legal. No resulta
fácil establecer qué unidad es la propietaria legal de
un activo durante el período del contrato o cómo
deberán registrarse las transacciones implícitas
cuando cambie la propiedad económica. Puede
existir un acuerdo previo sobre el momento de la
transferencia de la propiedad económica a la mitad
del camino de la vida útil de los activos, en virtud de
términos acordados que no reflejen los precios de
mercado de los activos. Por consiguiente, algunas
transacciones efectivas tendrán que ser divididas
para que se revele su verdadera naturaleza
económica.
Los sectores del gobierno general y público
22.156 Las APP son muy variadas. A continuación se
brinda una descripción general que comprende el
esquema más común.
Una empresa privada
conviene en adquirir un complejo de activos fijos y
luego utilizar esos activos junto con otros insumos
productivos para producir servicios. Esos servicios
pueden ser prestados al gobierno, ya sea para que se
empleen como insumos de su propia producción
(por ejemplo, servicios de mantenimiento de
vehículos automotores), o para ser distribuidos al
público sin que exista un pago de por medio (por
ejemplo, servicios de educación), en cuyo caso el
gobierno realizará pagos periódicos durante la
vigencia del contrato. La empresa privada espera
recuperar sus costos y obtener una tasa adecuada de
retorno de su inversión a partir de esos pagos. De
manera alternativa, la empresa privada puede vender
los servicios al público (por ejemplo, el peaje de una
carretera) a un precio regulado por el gobierno, pero
establecido a un nivel en que la empresa privada
espera que le permita recuperar sus costos y obtener
una tasa adecuada de retorno de su inversión. Al
final de la duración del contrato, el gobierno podría
obtener la propiedad legal y económica de los
activos, posiblemente sin que exista ningún pago de
por medio. Pueden existir muchas variaciones en
los contratos de APP en relación con la disposición
de los activos al final del contrato, la operación y el
mantenimiento necesarios de los activos durante el
contrato, el precio, la calidad y volumen de los
servicios producidos, etcétera.
22.157 La empresa privada es responsable de adquirir los
activos fijos, aunque la adquisición a menudo es
facilitada por el respaldo del gobierno.
Sin
embargo, el contrato podrá requerir que los activos
satisfagan el diseño, la calidad y la capacidad
especificados por el gobierno, que se utilicen de la
manera especificada por el gobierno para producir
los servicios exigidos por el contrato y que se les dé
mantenimiento de conformidad con las normas
especificadas por el gobierno. Además, la vida útil
de los activos normalmente es mucho más larga que
el período de vigencia del contrato de modo que el
gobierno controlará los activos, asumirá los riesgos
y recibirá las recompensas durante la mayor parte de
la vida útil de los activos. Por ende, con frecuencia
no resulta obvio si la empresa privada o el gobierno
controla el activo durante su vida útil o si asumirá la
mayoría de los riesgos y recogerá la mayoría de las
recompensas.
22.158 De la misma manera que con los arrendamientos, el
propietario económico de los activos relacionados
con una APP se determina evaluando qué unidad
asume la mayoría de los riesgos y qué unidad espera
recibir la mayoría de las recompensas del activo.
Los factores que necesitan tomarse en cuenta al
realizar esta evaluación se pueden dividir, en líneas
generales, en dos grupos, los asociados con la
adquisición del activo y los asociados con su uso en
la producción. Algunos de los riesgos asociados con
la adquisición del activo son:
a.
El grado en que el gobierno controla el diseño, la
calidad, el tamaño y el mantenimiento del activo;
b.
Riesgo de construcción, que incluye la
posibilidad de costos adicionales como resultado
de una entrega con retraso, incumplimiento de las
especificaciones o códigos de construcción y
riesgos ambientales y de otro tipo que exijan
pagos a terceros.
Algunos de los riesgos asociados con el uso del
activo en la producción son:
a.
Riesgo de suministro, que comprende el grado en
que el gobierno puede controlar los servicios
producidos, las unidades a las que se brindan los
servicios y los precios de los servicios
producidos;
b.
Riesgo de demanda, que incluye la posibilidad de
que la demanda de los servicios, del gobierno o
del público en general en el caso de se trate de un
servicio pagado, sea mayor o menor de lo que se
esperaba;
c.
Riesgo de valor residual y obsolescencia, que
incluye el riesgo de que el valor de un activo
difiera del precio acordado para la transferencia
del activo al gobierno al final de la vigencia del
contrato;
d.
Riesgo de disponibilidad, que incluye la
posibilidad de incurrir en costos adicionales o
penalidades debido a que el volumen y/o la
calidad de los servicios no cumpla con las normas
especificadas en el contrato.
22.159 La importancia relativa de cada factor con toda
probabilidad variará de una asociación entre los
sectores público y privado a otra. No es posible
enunciar reglas preceptivas que puedan aplicarse a
cada situación de manera satisfactoria. Se debe
evaluar las disposiciones de cada APP para decidir
qué unidad ostenta la propiedad legal.
22.160 De manera similar, la complejidad y variedad de los
contratos de APP impide la enumeración de reglas
detalladas que rijan las transacciones a registrar en
relación con el control y utilización de los activos.
En su lugar, todos los hechos y circunstancias de
cada contrato deben ser analizados, y entonces se
debe seleccionar el tratamiento contable que sea más
apropiado para describir las relaciones económicas
subyacentes.
Sin embargo, existen algunas
dificultades comunes.
22.161 Si se determina que la empresa privada es la
propietaria legal durante la vigencia del contrato y
si, como es usual, el gobierno obtiene la propiedad
531
Sistema de Cuentas Nacionales
legal y económica al final de la vigencia del contrato
sin pago explícito, se debe registrar una transacción
para la adquisición del activo por parte del gobierno.
Un método común es que el gobierno acumule
gradualmente un derecho sobre un activo financiero
y que la unidad privada acumule gradualmente el
pasivo correspondiente, de modo que el valor de
ambos sea igual al valor residual del activo al final
de la vigencia del contrato. La aplicación de este
enfoque requiere que las transacciones monetarias
existentes se reacomoden o que se construyan
nuevas transacciones utilizando supuestos sobre los
valores esperados de los activos y las tasas de
interés.
22.162 Un enfoque alternativo consiste en registrar el
cambio de propiedad legal y económica como una
transferencia de capital.
El método de la
transferencia de capital no refleja tan bien la realidad
económica subyacente, pero la limitación de datos,
la incertidumbre sobre el valor residual esperado del
activo y las disposiciones contractuales que permitan
que cualquiera de las partes ejerza varias opciones
D.
22.163 Si se determina que el gobierno es el propietario
legal durante la vigencia del contrato pero no realiza
pago explícito alguno al comienzo del contrato, se
debe imputar una transacción para cubrir la
adquisición. La sugerencia más común es que la
adquisición se realice por medio de un
arrendamiento financiero imputado debido a la
similitud con los arrendamientos financieros reales.
No obstante, la instrumentación de dicha opción
depende de las disposiciones específicas del
contrato, de cómo se interpreten, y posiblemente de
otros factores. Por ejemplo, se podría imputar un
préstamo, y los pagos gubernamentales efectuados a
la unidad privada, si hubiera, se podrían dividir de
modo que una porción de cada pago represente un
pago sobre el préstamo. Si en la realidad no hubiere
pagos gubernamentales, se pudieran construir
transacciones no monetarias para el pago del
préstamo.
La presentación de las estadísticas del sector público
22.164 Según se describe en la sección B, el sector público
incluye a todas las unidades institucionales
residentes controladas directa o indirectamente por
unidades del gobierno residentes. En otras palabras,
el sector público comprende a todas las unidades del
sector del gobierno general más todas las sociedades
públicas residentes.
22.165 Las estadísticas del sector público se pueden
presentar tanto en la secuencia de cuentas de las
unidades y sectores institucionales como dentro del
mismo marco de finanzas del gobierno según se
describe en la sección C del presente capítulo,
dependiendo del uso que se vaya a dar a las
estadísticas.
22.166 En cada método de presentación resulta útil mostrar
ambos subsectores del sector público y el sector
público total, mostrando las estadísticas del sector
público total tanto sin consolidar como también
consolidadas. Por ejemplo, una columna podría
mostrar las estadísticas del sector del gobierno
general, una segunda columna, el total de todas las
sociedades públicas y una tercera tendría los totales
sin consolidar del sector público total. Dependiendo
de los flujos involucrados, una cuarta columna
podría mostrar los montos que se eliminan con la
consolidación y una quinta columna podría mostrar
los totales consolidados del sector público entero.
22.167 No es necesario consolidar todos los flujos en el
caso del sector público. Como el sector público es
una mezcla de productores de mercado y
productores no de mercado, la mayoría de los
componentes de los ingresos y del gasto tendrán un
532
podrían hacer que el registro de una transferencia de
capital sea aceptable por razones de índole
pragmática.
significado económico limitado para el sector
público. Los elementos de la cuenta financiera y el
balance son los candidatos con más probabilidades
de ser consolidados.
22.168 Los mismos saldos contables que se enfatizan para
el sector del gobierno general con toda probabilidad
son de importancia para el sector público. El
resultado operativo neto del sector público (o ahorro
en la secuencia de cuentas) indicará las tendencias
del valor neto que se deriva de las operaciones
corrientes del sector público.
Esto es
particularmente útil si existen sociedades públicas
operando con pérdidas significativas.
22.169 El préstamo neto o el endeudamiento neto del sector
público total se conoce como necesidades de
financiamiento del sector público. Un préstamo neto
indica el financiamiento neto suministrado al resto
de la economía o el resto del mundo; el
endeudamiento neto indica el financiamiento neto
obtenido por el sector público del resto de la
economía o del resto del mundo.
22.170 El balance presenta información sobre el valor neto,
determinado como el valor del total de los activos
menos el total de pasivos, y el valor neto financiero,
determinado como la diferencia entre el valor del los
activos financieros totales y los pasivos totales. Éste
se cita a menudo debido a la influencia del sector
público en el sistema financiero y porque a menudo
es difícil valorar los activos no financieros que son
únicos del gobierno.