NUMERO: 62 FECHA: Mayo-Junio 1994

NUMERO: 62
FECHA: Mayo-Junio 1994
TITULO DE LA REVISTA: Chiapas y la Cuestión Indígena
INDICE ANALITICO: Tenencia de la Tierra en Chiapas
AUTOR: David Chacón Hernández [*]
TITULO: Propiedad Originaria y Derechos Indios
ABSTRACT:
Independientemente de los alcances del movimiento indígena Zapatista, así como del
método que se haya utilizado para el planteamiento de las demandas, el fenómeno
chiapaneco nos hace ahora pensar en el concepto de Nación y la implicación que este
concepto tiene en relación a la propiedad de la tierra.
TEXTO:
La Nación como propietaria
Una de las instituciones Jurídicas que se antoja más compleja es la Propiedad. En todos
los sistemas jurídicos esta institución requiere de especial análisis por su complicación en
la vida económica y social de las naciones. Pero particularmente en el paradigma del
orden Jurídico Mexicano, tal figura adquiere una doble complejidad.
Para la mayor parte de los países el punto de partida de la propiedad es la forma privada y
de la cual surge la propiedad pública. Sin embargo, en el Derecho Positivo Mexicano, el
orden de existencia se invierte, estableciéndose en primer lugar la propiedad pública y en
segundo la propiedad privada.
La lógica de la preponderancia no es de capricho o simplemente algo casuístico. Ese
orden atiende a razones estrictamente históricas y a las cuales la normatividad se
subordina, justo y preciso como lo establece el primer párrafo del Artículo 27 de nuestro
máximo ordenamiento jurídico: La Constitución Federal. En este párrafo se consagra que
"la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio
nacional corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de
transmitir el dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada".
Quiere ello decir que antes que cualquier otro propietario está la nación. La Nación es el
ente abstracto que garantiza el uso, goce y disfrute de todos cuantos conformamos la
nación. Si la nación es el cúmulo de individuos que habitamos en ella, entonces todos
tenemos derecho a obtener un espacio de lo nacional. Esto indica pues, que la propiedad
individual se subordina a la colectiva.
Pese a que no es el caso de argumentar la supremacía de la propiedad individual o
colectiva, es menester especificar que el concepto de propiedad originaria encierra la
preponderancia de la propiedad pública sobre la privada. La segunda deriva de la
primera. Sólo que lo originario no nos hace referencia a lo cronológico sino a lo
jerárquico. Esto es, la nación mexicana no fue siempre la propietaria, según nos dice el
inspirador de este concepto, Dr. Andrés Molina Enríquez. [1]
A Molina Enríquez le debemos el espíritu del Artículo 27 que fue adoptado desde 1917.
Después del pedimento que le hiciere la comisión legislativa del Constituyente de
Querétaro, argumentó que la nación mexicana debía heredar de la corona española el
título de propiedad de todo el territorio y los recursos que se hallaren en él. [2]
La tesis molinista sobre la propiedad originaria fue el resultado de un estudio por demás
profundo, y quizá más, fue el resultado de toda su obra ideológica, toda vez que años
después de instaurada la Constitución de 1917 continuaba defendiendo el espíritu que él
mismo le introdujo gracias a su participación directa.
Pues bien en sus estudios no sólo plasma aspectos jurídicos, sino sociológicos y
antropológicos. Fue gracias a esta diversidad que pudo estructurar la tesis todavía
vigente. Molina Enríquez fue capaz de escudriñar en la historia de México y promovió
que antes de la colonia nuestro país fue un puñado de naciones que eran propietarios de
su territorio. Sin embargo, fueron expropiados en la conquista y la propiedad de esos
territorios pasó a manos de la corona española. [3] Desde entonces, jamás las
comunidades indígenas recuperaron la propiedad originaria de sus tierras. Esto no indica
que no puedan ser propietarios las comunidades. Quiere decir que, al igual que lo hizo el
rey de España, la propiedad de sus tierras es derivada de la propiedad central, es decir,
que la propiedad de los pueblos indígenas es inferior a la propiedad de la nación que es
quien la concede.
Para conformar una nación no sólo se necesita la homogeneidad racial. México, a decir
de Molina Enríquez, debía ser una nación mestiza, puesto que cuantitativamente era la
raza que más sobresalía. El contaba conque el proceso de fusión de razas continuara hasta
conseguir esa homogeneidad. No obstante, a 77 años de instaurada la constitución que
contenía el nuevo proyecto nacional surgido de la revolución, los indios no fueron
absorbidos por los mestizos, por lo menos no lo fueron racialmente. No podemos, pese a
todo, de señalar a Molina Enríquez como genocida, menos aún como promotor de un
nuevo colonizaje. Molina sólo atrevió a vaticinar determinantemente la mestización
fundada en el número de etnias que había antes de la colonia. De no menos de 565, en la
actualidad sólo hay 56. Desde esta perspectiva, si Molina viviera ya hubiese cambiado su
idea de nación en cuanto al fundamento racial, quizá no así en cuanto el elemento de la
propiedad.
La propiedad social indígena
El proyecto de nación posrevolucionaria propuso siempre integrar en una sola nación a
todas las razas bajo el término mexicanos. México era el estado que desde la
independencia pretendió acuñar los distintos caracteres demográficos. Políticamente
había sido así, y eso con cierta relatividad. Pero jurídica y socialmente jamás se reflejó el
ideal independentista. Socialmente porque los indios fueron siempre considerados clases
inferiores, jurídicamente porque nuestras leyes no lo determinaron. México, durante el
siglo XIX fue más bien un proyecto de nación. Al decir de Molina Enríquez, una
verdadera nación es aquella que es dueña de su territorio. Durante ese siglo de
consolidación, la propiedad del territorio no fue determinada. Ya no era del Rey, tampoco
de los mexicanos. Fue por ello justificada la necesidad de que en la nueva constitución así
quedara plasmada.
Sin embargo, en aras de consolidar una nación, la propiedad de los pueblos indígenas
pasó a un segundo plano, como también lo fue la propiedad privada individual. Los
núcleos de población, que tradicionalmente habían mantenido el estado comunal, son
dueños de las tierras, aguas y montes que posean. Esta determinación es demostración
plena de la facultad de reafirmación que se adjudica la Nación. Además, para aquellos
pueblos que fueron despojados, los que carecieran de tierras, el representante de la
nación, el Estado, los restituiría o los dotaría de ellas. Importante es comentar ahora que
en la determinación de las diferentes formas de propiedad, el poder público figuró como
un sujeto eje que tenía toda la capacidad para dar y quitar. Puesto que así como podía
dotar a los núcleos de población, así mismo les podía expropiar por causa de utilidad
pública.
Desde un inicio, 1917, la expropiación fue destinada a ser vista como una reversión. No
era en sí misma una privación a otras formas de apropiación, sino el ejercicio de hacer
volver los bienes a su situación de origen. Estos bienes también integran las tierras,
aguas, y montes de los pueblos, aún de los indígenas, no importando el tiempo que
tuvieren poseyendo. Si un pueblo indígena era poseedor y, aún más, propietario, desde
antes de la conquista, frente a una causa de utilidad pública, era, como de hecho todavía
lo es, obligado a ceder ante la autoridad expropiante.
¿Cuál fue entonces la garantía que el nuevo orden jurídico brindó a esas comunidades?
Una garantía de segundo orden, inferior a los derechos de la nación, pero superior a los
derechos e intereses de los particulares. La propia Constitución de Querétaro sostuvo el
principio de que las afectaciones por expropiación a la propiedad privada, con fines
dotatorios eran causa de utilidad pública, por lo tanto, la propiedad comunal y ejidal les
soportaba un interés social. De esta forma, el derecho de propiedad de los bienes de las
comunidades, fue consignada a ser comunal o ejidal, como únicas modalidades de la
realidad agraria que hoy conforma la llamada propiedad social, una forma de propiedad
subordinada a la propiedad originaria.
Propiedad indígena y reforma agraria
La situación social de los indios por antecedente histórico, ha sido constante marginación,
olvido, explotación y negación. [4] Pese a tener reconocido su derecho a la propiedad, la
realidad histórica nos ha dado muestras de constantes hostigamientos y violaciones en las
que los despojos y las adquisiciones leoninas los han hecho víctimas. Primero los
hacendados españoles, después la iglesia, le siguen los hacendados mestizos y ahora los
terratenientes, todos, en distinta época, han hecho riqueza a costa de los indios. Su fuerza
de trabajo les ha interesado. pero todavía más sus tierras, sus aguas y sus montes.
Con el advenimiento del nuevo orden constitucional revolucionario, se implementó la
llamada Reforma Agraria que tuvo básicamente dos objetivos: la restitución de tierras a
quienes hubiesen sido despojadas, así como el reparto a quienes carecieran de ellas.
Dentro de estas dos posibilidades jurídicas los indígenas tuvieron que ampararse aunque
no siempre con éxito. En la propia época posrevolucionaria, aún después de repartidas o
restituidos los pueblos indígenas, han sido estos despojados por ambiciosos
terratenientes. "En todos lados se cuecen habas". Esto es, que en todas las entidades en
donde habitan grupos étnicos, han sido estos víctimas de ambiciones, convalidadas
muchas veces por la normatividad secundaria que ha sabido darle vueltas a la
Constitución.
¿Qué ha hecho el indígena al respecto? Algunas veces aceptar permuta de tierras, las más
de las veces en situaciones desfavorables por estar aquellas agotadas, estériles, desérticas.
También han acudido a la vía de la impugnación o al reclamo ante las autoridades
federales competentes (Secretaría de la Reforma Agraria), pero que debido al
burocratismo y a lo aletargado de sus procedimientos, no han podido resolver sus
conflictos. Menester es agregar que gran parte de las controversias de propiedad que
tienen las comunidades indígenas -y de hecho comunidades agrarias y ejidos en generalse han provocado por las propias autoridades al haber realizado restituciones o dotaciones
sobre la misma superficie territorial en dos o más ocasiones y a distintas personas. Todo
esto ha valido para que se afirme que la Reforma Agraria heredada de la Revolución se
haya desvirtuado y corrompido. Ha servido para que los campesinos, en un auténtico
reclamo, sigan pugnando porque no sea cancelada la Reforma Agraria. Aun hay tierras
que titular, latifundios que fraccionar y, por ende, tierras que repartir.
Con el levantamiento armado de los indígenas en Chiapas nos ha quedado más claro aún
la problemática que aquí planteamos. Algunos indígenas reclaman restitución de aquello
que por tradición histórica y por herencia de sus antepasados dicen les pertenece. Otros
sólo pugnan por dotación independientemente de donde venga la tierra que se les
adjudique. Pero surge un cuestionamiento: ¿Cómo y de qué forma los indígenas verán
satisfechas sus demandas cuando el nuevo orden constitucional y la ley agraria que de él
deriva desde 1992 canceló la Reforma Agraria?
Exigencia de reparto y las trabas de la ley
"No hay tierras que repartir", fue la afirmación presidencial en 1991 como argumento
justificador de las reformas que sufriría el campo. En 1992, se reforma el Artículo 27
constitucional en donde elimina las instituciones de la restitución y el reparto. Semanas
después surge la ley Agraria que abroga a la Ley Federal de la Reforma Agraria. La
nueva ley ya no contempla las dos figuras de restitución y dotación pero deja a salvo
todos los expedientes que, antes de la publicación de la nueva ley estaban pendientes de
resolver. [5] Surgió con esta causa el programa consistente en darle fin al rezago agrario.
Significa que todos los expedientes por restitución y dotación vigentes se les daría
inmediata solución. En este sentido, poco tiempo después, se fue declarando que el
rezago había terminado sucesivamente en las diferentes entidades federativas. Todo esto
nos indica que en las entidades donde se ha terminado el rezago agrario no existe
posibilidad, conforme a la ley, de implementar el reparto de tierras.
Pero ante la firme demanda del movimiento zapatista chiapaneco de reparto de tierras, y
con el propósito y compromiso de cumplir para conseguir la paz, se deben encontrar
alternativas.
El reparto agrario en la encrucijada de la ley
Las alternativas jurídicas para solucionar el conflicto chiapaneco no son de ninguna
manera sencillas. Recordemos el movimiento armado es regional y que no están en juego
las necesidades de todos los pueblos indios sino del estado involucrado. Por tal motivo,
las alternativas de solución en la lógica del gobierno, no pueden ser generales, su riesgo
de afectar nuevamente la estructura jurídica del campo y revisar para volver al estatus
anterior. Suponiendo que el gobierno mexicano cumpla las demandas zapatistas, nos
atrevemos a mencionar cuatro posibilidades para solucionar la exigencia de reparto y que
a continuación enlistamos:
1) Establecimiento de una "Ley de los derechos de las comunidades indígenas",
que "estableciera como de utilidad pública la expropiación de tierras para entregar a las
comunidades que carezcan de ellas mediante un procedimiento realmente expedito". [6]
Cabe aclarar que si esta ley es de carácter federal, la misma solución se tendría para todas
las comunidades indígenas del país.
2) La revisión del rezago agrario en el Estado de Chiapas y de los expedientes
que le integran, con miras a realizar un reparto en el marco de la Ley Federal de la
Reforma Agraria anterior a la Ley Vigente.
3) Que se destine una partida presupuestal fuerte para comprar tierras a
propietarios privados que se excedan de los límites que fija la ley, ya que, según ésta, es
obligación vender las excedentes, aún por la vía coactiva.
4) Darle un giro total al Artículo 27 y revertir la reforma que ya se ha
implementado, que en realidad es la más difícil y la menos posible.
Estas alternativas que por ahora vislumbramos es un compromiso gigantesco y
complicado. Cualquiera que de ellos se asuma será un golpe al régimen del que
difícilmente se repondría. Es factible que no asuma por el momento ninguna de ellas y les
de largas en la espera de la desarticulación del movimiento zapatista. Sin embargo, está
de por medio el próximo evento electoral y el conflicto -que puede nuevamente
agudizarse- es un riesgo para las aspiraciones de continuidad del propio régimen.
Hay que reconocer que todo lo que se puede proponer es especulación porque a ciencia
cierta no se sabe cuál será el camino que se tome. Dados los últimos acontecimientos
políticos sólo se puede concluir que en este país "todo puede ocurrir".
Constitución y derechos indios
Hasta ahora hemos dejado constancia que en la cuestión indígena el problema de la
propiedad es fundamental, no obstante, es de primer orden mencionar que
adyacentemente subsiste el problema de su reconocimiento como pueblos y a la vez
como creadores y recreadores de diferentes expresiones culturales. Muchas veces se ha
hecho alusión a los caracteres culturales de estos actores, pero no hemos otorgado el
lugar principalísimo que realmente les corresponde. Primeramente porque desde el inicio
del proyecto nacional que nos dirige, los indios fueron considerados como iguales a los
mestizos. La posición predominante en los años triunfantes de la Revolución fue el
integrarlos, y para ello se hacía indispensable considerarlos iguales a todos los
mexicanos. Establecer jurídicamente la categoría de indios en las leyes eran tanto como
aceptar su discriminación. Empero en el real significado, -consciente o inconsciente,
intencionado o no-, se les estaba negando el derecho a existir como raza y como clase
social, y, lo más importante, se les reafirmó la negación a conformar una nación o
naciones propias. No fue factible aceptar la definición de un concepto de nación propio
para ellos. Tuvimos que ampararnos -como siempre se ha hecho- al concepto y a la
tradición que retomamos de la forma europea. Un concepto que sometió las diversidades
étnicas y culturales en el mismo marco jurídico-político. Es por eso que no se habla de
varias naciones sino de una sola nación aunada a un fenómeno, dominador y sometedor,
que se le ha tomado falsamente con sinónimo: el Estado.
Pese a todo, lo cierto es que hasta hace pocos años los indios mismos no habían
reclamado autonomía. En realidad, el movimiento indigenista clama más bien por el
reconocimiento de su existencia específica en la legalidad, más que por su autonomía
como nación. Recordemos que los zapatistas chiapanecos han reivindicado su espíritu
patriótico al venerar al mismo símbolo patrio que todos los demás mexicanos tienen.
Hoy, los indígenas, no sólo de Chiapas, pugnan por el respeto a sus derechos establecidos
mínimamente -casi imperceptibles- en la constitución política. Nuestro país ha sido
prácticamente el último de América Latina en reconocer la conformación pluricultural
"sustentada en sus pueblos indígenas". Fue apenas el 22 de enero de 1992, que apareció
adicionado en el Artículo 40, un párrafo en el que se convalida, finalmente, su existencia
jurídica como pueblos indios, aunque todavía de manera insuficiente. Los indígenas
están, válgase el término, "en pie de lucha" por ganar espacios constitucionales en donde
puedan plasmar más y mejores derechos, derechos que no incluyen, por supuesto, una
nueva nacionalidad.
Si la lucha indígena fuese por la autonomía total, estaríamos hablando de devolverles la
originalidad de la propiedad de los territorios que históricamente han ocupado, a 500 años
de haberla perdido. Fuera esta acción una verdadera restitución. Pero en virtud de que eso
no está en juego, y en relación al problema de la propiedad, todo se reduce a luchar por
mantener, bajo un sentido Propio. la Reforma Agraria. Al decir de Bonfil Batalla para los
indígenas "el sentido de la Reforma Agraria [es...] la recuperación de un territorio que
[es] a la vez un recurso material indispensable, espacio social, elemento lleno de
significados, simbólicos y emotivos: posibilidad de sobrevivencia, pero sobre todo de
continuidad..." [7], una continuidad que no incluye el reclamo por la posesión del derecho
originario a ese territorio. ¿En qué se demuestra este argumento? En la aceptación misma
por estos pueblos, del reparto de tierras por el Estado, es decir, de la Reforma Agraria. En
su demanda a no cancelarla, exigiendo que sea el propio Estado Federal el que les dote de
tierras y aguas. Creemos que el método a seguir para conformar cada etnia una nación,
fuera primero, el declararla como lo han hecho croatas y musulmanes en la ex
Yugoslavia-, después, ocupar sus territorios. Todo esto implica, desde luego, la
instauración de un orden constitucional propio. Evidentemente, los indígenas tienen la
palabra.
A manera de conclusión
Aunque exista un derecho entendido a cada pueblo a buscar su independencia y con ello a
constituir su propio destino, no creemos que pronto, el o los movimientos indígenas que
se manifiesten se atrevan a pugnar por una autonomía total. Es más factible que luchen
por conquistar una autonomía parcial y relativa a organizarse como pueblos y a
emprender una autogestión en el marco legal que ahora se tiene. Sólo que si algún día se
reivindica una o varias demandas por la creación de diversas naciones, ojalá no sea como
la experiencia violenta yugoslava, precisamente al igual que las experiencias de ese tipo
que inundan nuestra historia. Que sea la paz y no la guerra como se reconozcan los
derechos de los pueblos indios completamente llenos de legitimidad y justicia.
CITAS:
[*] Jefe del Area de Derecho Económico y de la Propiedad, Depto. de Derecho, UAM.
[1] Véase "Cana del Lic. Andrés Molina Enríquez a los Sres. Ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación sobre la interpretación genuina del Artículo 27 de la
Constitución de Querétaro, de 1o. de Julio de 1919 En: Los Grandes problemas
Nacionales. Anexos, Molina Enríquez, Andrés, México, Editorial ERA.
[2] Léase "El Espíritu de la Constitución de Querétaro", de 1o. de Julio de 1919 En: Los
Grandes problemas Nacionales. Anexos, Molina Enríquez, Andrés, México, Editorial
ERA.
[3] Consúltese a Córdoba, Arnaldo En: Revista Nexos, "Nación y Nacionalismo en
México", núm. 83, 1984, pp. 27-33.
[4] Sobre este tema se recomienda leer a Bonfil Batalla, Guillermo, El México Profundo,
SEP-CONACULTA.
[5] Artículo tercero transitorio de la Ley Agraria publicada el 26 de febrero de 1992.
[6] Fernández Souza, Jorge, "Las Demandas Agrarias del EZLN y las propuestas
Gubernamentales" En: Suplemento La Jornada del Campo, La Jornada, martes 5 de abril
de 1994.
[7] Bonfil Batalla, Guillermo, El México Profundo, SEP-CONACULTA. p. 166.