Otras entidades locales TAMAÑO

OTRAS ENTIDADES LOCALES: LAS COMARCAS, LAS ÁREAS METROPOLITANAS Y
LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS. ENTIDADES LOCALES MENORES
REGÍMENES MUNICIPALES ESPECIALES.
OTRAS ENTIDADES LOCALES.
A)
Introducción.
El fenómeno asociativo municipal tiene una amplia tradición entre nosotros, si bien hasta el pasado siglo
XIX las asociaciones habían sido constituidas exclusivamente para la Administración,
aprovechamientos y disfrute de tierras.
Son las Leyes del Régimen Local las que contemplan la posibilidad de que, junto a la Provincia y al
Municipio, existan otras Entidades formadas por la asociación de Municipios para la prestación de
servicios.
B)
Referencia constitucional.
Nuestra Constitución señala en sus artículos 140 y 141 como entes locales al municipio y la provincia,
no obstante, en el artículo 141.3 menciona la posibilidad de crear agrupaciones de municipios diferentes
de la provincia “se podrán constituir agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia”.
C)
Ley de Bases de Régimen Local.
Dicho reconocimiento expreso de otras Entidades Locales distintas del Municipio y de la Provincia se
presenta en el artículo 3 de la Ley de Bases de Régimen Local (en adelante LBRL Ley 7/85). Según este
artículo:
1.
Son Entidades Locales territoriales:
El Municipio.
La Provincia.
La Isla en los archipiélagos Balear y Canario.
2.
Gozan, asimismo, de la condición de Entidades Locales:
a. Las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio.
b. Las Comarcas y otras Entidades que agrupen a varios Municipios.
c. Las áreas Metropolitanas.
d. Las Mancomunidades de Municipios.
LAS COMARCAS.
a)
Concepto
La Constitución española sin emplear el término Comarca permite llegar a la identificación de la misma
con la idea de agrupación de municipios diferentes de la Provincia, tal y como hemos visto en el artículo
141.3. Incluso en el artículo 152.3, cuando se refiere a las llamadas Comunidades Autónomas históricas,
se dice que mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer
circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica. Por lo tanto, la
Comarca es una Entidad Local territorial constituida por la agrupación de Municipios limítrofes con
características históricas, culturales u otras que determinen intereses comunes para la prestación de
servicios y gestión de sus asuntos. El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana la contempla
en su artículo 46.
b)
Potestades.
Las competencias de las Comarcas pueden ser propias, es decir, señaladas como tal por la Ley
autonómica o atribuidas por delegación, tanto por parte de la propias Comunidad Autónoma como del
Estado, la Provincia e, incluso, de los Ayuntamientos que agrupa. Como tales podemos mencionar:
1. Potestad reglamentaria y de autoorganización.
2. Establecimiento de tasas, contribuciones especiales y precios públicos.
3. Potestad de programación y planificación.
4. Potestad expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
5. Presunción de legitimidad y de ejecutividad de sus actos.
6. Ejecución forzosa y sancionadora.
7. Potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
a.
b.
c.
8. Inembargabilidad de sus bienes y derechos.
c)
Procedimiento para su constitución.
La creación de las Comarcas supone un procedimiento que será regulado por las Leyes de cada
Comunidad Autónoma. No obstante, pueden señalarse algunos principios a que se sujetará este
procedimiento contemplados en el artículo 42 de la LRBRL. Como tales principios, podemos señalar los
siguientes:
1. Iniciativa.
El procedimiento puede iniciarse por acuerdo del órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma o por
iniciativa de los Municipios interesados.
2. Audiencia de los Municipios afectados.
Los Municipios no promotores tienen derecho a intervenir en el procedimiento y oponerse a la creación
de la comarca. Además, no podrá crearse una Comarca si se oponen las dos quintas partes de los
Municipios que incluya, siempre que representen la mitad del Censo Electoral del Territorio
correspondiente.
3. Audiencia de las Diputaciones Provinciales.
Cuando la Comarca que se proyecta deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario
el informe favorable de las Diputaciones a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios.
4. Ámbito territorial, composición y funcionamiento.
Las leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las comarcas, la
composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los
Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos.
5. Aprobación.
La aprobación final de la creación de la Comarca, así como su modificación o supresión, corresponderá
al órgano que señale la Ley de la Comunidad Autónoma. La creación de las comarcas no podrá suponer
la pérdida para los municipios de las competencias para prestar los servicios enumerados en el artículo
26 de la LRBRL
LAS ÁREAS METROPOLITANAS.
a)
Concepto.
Las Áreas Metropolitanas son Entidades Locales integradas por los Municipios de grandes
aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen vinculaciones económicas y sociales
que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
Vienen contempladas en el artículo 43 de la LRBRL.
En la mayoría de los 17 Estatutos de Autonomía se contienen diversas opciones desde una perspectiva
típicamente municipal en el sentido de considerar estas realidades y hechos urbanísticos como
fenómenos inherentes a la organización territorial propia de la Comunidades Autónomas y, en
consecuencia, como un ámbito de competencias específicas de las mismas en el marco de la legislación
básica del Estado sobre régimen local.
Los Estatutos no contienen modelos específicos de gobierno y administración de las Áreas
Metropolitanas, sino que se limitan a la simple previsión de las mismas, remitiendo a la legislación
regional su definitiva configuración, si bien, como hemos dicho antes, su denominador común subraya
su suporte eminentemente local.
b)
Clases.
1. Por su naturaleza, pueden ser Entidades Territoriales, auténticas estructuras de convivencia y
Entidades no territoriales, para fines específicos.
2. Por su implicación en las estructuras territoriales preexistentes, puede hablarse de Comunidades
Autónomas Metropolitanas, como Madrid, Áreas Metropolitanas provinciales y Áreas Metropolitanas
infraprovinciales, constituidas por una fracción.
3. Por su morfología se clasifican en mononucleares y plurinucleares, según los municipios se muevan
alrededor de una sola gran ciudad que actúa de factor aglutinante, o el tejido metropolitano esté formado
por varias ciudades de igual o semejante significación demográfica.
c)
Competencias.
Tal y como recoge el artículo 43.3 de la LRBL, corresponderá a las Leyes de la Comunidad Autónoma
el señalamiento de los servicios y obras cuya competencia corresponde al Área Metropolitana, así como
el procedimiento para su ejecución.
Cabe distinguir, sin embargo, entre materias (obras y servicios) y funciones administrativas. Dentro de
estas predominarán las de planificación y coordinación, e implícitamente las de inspección y control.
Las obras y servicios de interés metropolitano pueden ser originariamente, dado el carácter potestativo
de las Áreas Metropolitanas, de competencia municipal, provincial, de la propia Comunidad Autónoma
o, incluso, de la Administración del Estado. Por lo tanto, su ámbito competencial puede ser más amplio
que el de las comarcas..
Al mismo tiempo, las competencias pueden ser propias (determinadas por la ley de creación) y
delegadas, o atribuidas por acto de delegación de los municipios, de la provincia o provincias, de la
Comunidad Autónoma o del Estado. Las CCAA determinarán los recursos de las mismas.
d)
Procedimiento para su constitución.
En el procedimiento para la creación de un Área Metropolitana podemos distinguir las siguientes fases:
Iniciativa. Teniendo en cuenta que las Áreas Metropolitanas sólo pueden crearse por Ley, la iniciativa
la tendrán atribuida los órganos que tengan reconocida la iniciativa legislativa en cada Comunidad, es
decir, el órgano de Gobierno y los grupos parlamentarios autónomos.
Audiencias. En el procedimiento de constitución deberá darse el trámite de Audiencia al Estado,
Diputaciones y Municipios afectados, aunque la oposición de éstos no impedirá el que pueda aprobarse
el que pueda aprobarse su constitución.
Aprobación. La aprobación definitiva de un Área Metropolitana, así como la modificación o supresión,
deberá hacerse por Ley de la Comunidad Autónoma.
LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS.
a. Concepto.
Podemos encontrar su origen, tal y como nos indica Bermejo Gironés, en las asociaciones de pueblos
para el disfrute de bienes comunales, ejemplo de los cuales son las “Hermandades de Villa y Tierra”, de
tiempos de la Reconquista y las denominadas “Comunidades”, regidas Por Juntas Administrativas
integradas por representantes de cada pueblo. Es a partir de la Ley Municipal de 1877, y más
concretamente con el Estatuto Municipal de 1924 cuando se puso de relieve la capacidad jurídica de los
municipios en todos los órdenes del derecho, con la posibilidad de creación de entidades mayores o
agrupaciones de Ayuntamientos, denominados Mancomunidades.
Podríamos decir que la Mancomunidad es una “Entidad Local constituida por la asociación voluntaria
de Municipios para la prestación en común de obras y servicios determinados y regulados por el
Derecho Administrativo”, siendo sus notas características:
1. Son Entidades municipales.
2. Son Entes institucionales.
3. Son voluntarias.
4.
5.
Son especialmente aptas para las exigencias de los modernos servicios públicos al tener una órbita
superior.
Tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines.
Por otra parte debemos indicar que la Mancomunidad no puede asumir la totalidad de las competencias
asignadas a los respectivos municipios.
b. Organización.
El órgano de gobierno de la Mancomunidad estará integrado por representantes de los municipios en la
forma que manifiesten sus estatutos. A este respecto el RPDT, en su art. 37 dispone:
1.Los órganos de gobierno o Juntas de Mancomunidad estarán integrados por un Presidente, un
Vicepresidente que lo sustituya en sus ausencias y el número de vocales que señalen los Estatutos y un
Secretario.
2.Sin no indica nada los Estatutos, el Presidente y el Vicepresidentes son elegidos en el seno de la Junta,
en sesión extraordinaria por mayoría absoluta.
3.El cargo de Secretario o Secretario-Contador, así como los de Interventor-Tesorero, si existieren, serán
ejercidos por Funcionarios con Habilitación de carácter nacional.
4.El funcionamiento se ajustará a lo dispuesto en sus Estatutos y en su defecto, a las normas que se
dicten reglamentariamente.
c. Procedimiento y trámite para su constitución
El procedimiento para la constitución de una Mancomunidad, que es el de la aprobación de sus
Estatutos, se ajustará a las siguientes reglas:
1. La elaboración de los Estatutos corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios
promotores de la Mancomunidad, constituidos en Asamblea.
2. La Diputación o Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informes.
3. Información pública por plazo de un mes.
4. El texto definitivo de los Estatutos y por consiguiente, la Constitución de la Mancomunidad, es
aprobado por los Plenos de todos los Ayuntamientos con el voto favorable de la mayoría absoluta
legal de sus miembros.
Se seguirá procedimiento similar para la adhesión o separación de la Mancomunidad, tal como recoge el
RPDT.
d. Regulación
Las Mancomunidades se rigen por las normas aplicables a la Administración Local y por sus propios
Estatutos, que deberán expresar, al menos, los siguientes extremos:
1. Los Municipios que comprende.
2. Lugar en que radiquen sus órganos de gobierno y administración.
3. El número y forma de designación de los representantes de los Ayuntamientos.
4. Los fines de la Mancomunidad.
5. Los recursos económicos.
6. El plazo de duración.
7. El procedimiento para modificar los Estatutos
8. Las causas de disolución.
AGRUPACIONES.
A. Concepto y fundamento.
En el Derecho local, el término agrupación ha sido fundamentalmente utilizado para designar aquellas
formas de asociación que tienen carácter forzoso. Al igual que las Mancomunidades, su fundamento
reside en constituir fórmulas asociativas que permitan resolver problemas en la gestión de los pequeños
municipios. Para ello, la vigente legislación solo contempla un supuesto de agrupación en el artículo
161 TRRL en el que se contempla que en todas las entidades locales existirá al menos, un puesto de
trabajo que tenga atribuida la responsabilidad administrativa de la función de Secretaría, reglamentando
la Administración General del Estado los supuestos, requisitos y otras condiciones para la agrupación
de municipios para su sostenimiento. Dichas agrupaciones serán acordadas por el órgano competente de
su Comunidad Autónoma.
ENTIDADES LOCALES MENORES.
B. Concepto.
Dentro del ámbito municipal encontramos, frecuentemente, unos núcleos de población separados del
casco urbano que reciben denominaciones muy diversas. Así, se habla de caseríos, poblados, parroquias,
pedanías, aldeas, etc... A estos núcleos de población, en ocasiones se les reconoce personalidad jurídica
pública, otorgándoles el Derecho una cierta autonomía, dentro del Municipio en el que se encuentran
situados y al cual pertenecen, para la prestación de servicios que afecta exclusivamente a los residentes
en ellos.
Desde el punto de vista jurídico, estos Entes Públicos son denominados por la Ley 7/1985 como
“Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio”, en su artículo 45, artículos 38-45 TRRL y 40-45
del RPDT. Respecto a la fórmula de Concejo Abierto la desarrollaremos en los Regímenes municipales
Especiales, pero en definitiva no varían mucho sobre la siguiente exposición.
C. Competencias.
Las Entidades Locales de ámbito inferior al Municipio tendrán las siguientes competencias:
1.
2.
3.
4.
5.
La construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos.
La Policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos.
La limpieza de calles.
La administración de su patrimonio.
La realización de obras y prestación de servicios de su interés, cuando no esté a cargo del
respectivo Ayuntamiento.
D. Organización.
Los órganos de decisión de esta Entidades son el Alcalde pedáneo y la Junta o Asamblea vecinal.
a)
Alcalde pedáneo.
El Alcalde pedáneo es un órgano unipersonal de carácter ejecutivo, que es elegido directamente por los
electores de la Entidad por el sistema mayoritario y tendrá las atribuciones que estén señaladas por la
Ley para el Alcalde del Ayuntamiento, aunque referidas únicamente a la administración de su Entidad.
En concreto, le corresponderán, entre otras, las siguientes atribuciones:
1.
Convocar y presidir las sesiones de la Junta o Asamblea vecinal, así como decidir los empates
con voto de calidad.
2.
Ejecutar y hacer cumplir los acuerdos de la Junta o Asamblea vecinal.
3.
Aplicar el presupuesto y rendir cuentas.
4.
Vigilar la conservación de caminos rurales, fuentes públicas y montes, así como los servicios de
policía urbana y de subsistencias.
5.
Todas las demás facultades de administración de la Entidad no reservadas expresamente a la
Junta o Asamblea vecinal.
b)
Junta o Asamblea vecinal.
Las Juntas vecinales están formadas por el Alcalde pedáneo y dos vocales en los núcleos de población
inferior a 250 residentes y por cuatro vocales en los de población superior, siempre que el número de
vocales no supere el tercio del número de Concejales que integran el Ayuntamiento, en cuyo caso el
número de Vocales será de dos.
La Asamblea vecinal, que existirá cuando la entidad funcione en régimen de Concejo abierto, estará
formada por todos los vecinos de la Entidad. Tanto la Junta, en su caso, la Asamblea vecinal, tendrán
entre otras, las siguientes funciones:
1. La aprobación de presupuestos y ordenanzas de tributos, censura de cuentas y reconocimiento de
créditos.
2. La administración de sus bienes y derechos.
3. El ejercicio de acciones judiciales y administrativas.
4. En general, las que correspondan al Pleno del Ayuntamiento, aunque reducidas a las materias de la
competencia de la Entidad.
No obstante, los acuerdos de la Junta o de la Asamblea vecinal sobre disposición de bienes, operaciones
de crédito y expropiación forzosa, deberán ser ratificados por el Ayuntamiento respectivo
E. Procedimiento para su constitución, modificación y disolución.
a) La constitución de nuevas Entidades Locales de ámbito inferior al Municipio estará sujeta al
cumplimiento de los siguientes requisitos:
1.
2.
3.
4.
5.
Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en el territorio que haya de constituir la
Entidad, o acuerdo del Pleno del Ayuntamiento.
Información pública vecinal durante el plazo de 30 días
Informe del Ayuntamiento sobre la petición y reclamaciones habidas que deberá emitirse dentro del
plazo de los 30 días siguientes.
Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
Publicación de la constitución en los Boletines Oficiales de la Comunidad Autónoma y de la
Provincia.
b) La modificación y disolución de estas Entidades podrá llevarse a efecto:
1. A petición de la propia Entidad con el procedimiento seguido para su constitución.
2. Por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, previa audiencia de la Entidad
interesada y del Ayuntamiento respectivo e informe del Consejo de Estado.
REGÍMENES MUNICIPALES ESPECIALES.
a) Concejo Abierto.
La LBRL destina el Capítulo Cuarto de su Título II al régimen especial del Concejo Abierto. Este es un
claro ejemplo de democracia directa, ya que el gobierno y la administración corresponde a un Alcalde y
a una Asamblea vecinal integrada por todos los electores.
Deberán tenerlo aquellos municipios que tengan menos de 100 habitantes, aquellos otros que
tradicionalmente contaran con este sistema y los que por su localización geográfica mejoren su gestión
de intereses municipales.
El régimen de Concejo Abierto es una peculiar forma de organización, en la cual, los electores elegirán
directamente al Alcalde por mayoría de los mismos, y en lugar de Pleno existirá una Asamblea integrada
por todos los electores y el Alcalde que la preside, pudiendo designar Tenientes de Alcalde, hasta un
máximo de 3, entre los electores del municipio.
b) Municipios de gran población.
Con la Ley 57/2003 el legislador a tratado de romper con el tradicional uniformismo que ha
caracterizado el régimen municipal español. Los únicos ejemplos de la aplicación de un régimen
especial de carta tuvieron lugar mediante leyes especiales de 1960 y 1963 para las ciudades de
Barcelona y Madrid, respectivamente, que no contenían realmente grandes innovaciones. Con la
aprobación de la LRBRL se mantuvo el tradicional criterio uniformista salvo lo dispuesto para los
Concejos Abiertos, dejando vigente los regímenes especiales de Madrid y Barcelona ya mencionados,
en lo que no contradijese la nueva legislación básica local y posibilitando a las Comunidades
Autónomas desarrollar algún tipo de regímenes especiales municipales para aquellas entidades o
municipios con características especiales, como puedan ser turísticos, históricos, industriales, mineros,
etc.
No ha sido hasta esta reciente reforma, cuando se ha abordado la problemática de las grandes ciudades,
regulándose por el Título X de la LRBRL con su añadido de la Ley 57/2003, indicando que serán de
aplicación a los siguientes municipios:
1. Mpios. Cuya población supere los 250.000 habitantes.
2. Mpios. Capitales de provincia que superen los 175.000 habitantes.
3. Mpios. Que sean capitales de provincia, autonómicas o sede de instituciones autonómicas.
4. Mpios. Cuya población supere los 75.000 habitantes y que presenten circunstancias económicas,
sociales, históricas o culturales especiales.
En los dos útltimos casos se exigirá que así lo decidan las Asambleas legislativas correspondientes a
iniciativa de los respectivos Ayuntamientos.
Resumiendo las principales innovaciones de este régimen especial destacaremos:
1. Respecto al Pleno es relevante la posibilidad de que el Alcalde delegue la presidencia en
cualquier concejal, la supresión de sus funciones ejecutivas o administrativas que se concentran
en los órganos de tal naturaleza y la posibilidad de delegar funciones resolutorias en las
comisiones.
2. En cuanto al Alcalde ostenta menos atribuciones gestoras o ejecutivas que el Alcalde del
régimen común, ya que se perfila una Junta de Gobierno Local “fuerte” que sustituye la anterior
Comisión de Gobierno y se le dota de amplias funciones de naturaleza ejecutiva, convirtiéndose
en un órgano esencial en la dirección política del Ayuntamiento, siendo además novedoso que
sus miembros designados y cesados por el Alcalde, hasta un máximo de un tercio de estos
miembros (excluido el Alcalde) pueden no ser concejales.
3. También se regula y se refuerza la asesoría jurídica de los ayuntamientos, se establece el
Consejo Social de la Ciudad como mecanismo participativo de carácter consultivo de las
principales organizaciones económico y sociales del municipio, y se potencian los distritos
como instrumentos esenciales para el desarrollo de políticas de proximidad y participación en
los municipios altamente poblados.
4. Por último, una novedad importante es la creación de una Comisión de sugerencias y
reclamaciones, formada por miembros del Pleno con participación de todos los grupos políticos.
5. El resto del Título X lo dedica a la regulación de las peculiaridades económico, financieras y
presupuestarias de estos grandes municipios.
c) Otros.
La Leyes de las Comunidades Autónomas sobre materia de régimen Local podrán establecer regímenes
especiales para municipios pequeños o de carácter rural, y para aquellos otros cuyas características lo
hagan aconsejable, como en el caso de municipios turísticos, industriales, mineros, etc.
Bibliografía utilizada:
Admón. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla 2002.
Centro del opositor – Madrid 2001.
Centro de Estudios financieros, Valencia 2003.