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PALABRAS Y M U N D O S Transcribiremos a continuación la afortunada síntesis de George Renard acerca del paso trascendental, históricamente verificable, del absolutismo al imperio del Derecho, en la cuna de las constituciones democráticas. El profesor Renard señala el aporte de las ideas revolucionarias al derecho constitucional, esto es: la doctrina de los derechos del hombre, la soberania nacional, la separación de los poderes y las constituciones escritas. Tomado del libro Cours Élémentaire du Droit Public -Droit Constitutionnel, Droit Administratif, Droit Financier- del profesor de Derecho Público de la Universidad de Nancy, George RENARD. Librairie de la Société du Recueil Sirey. Paris, 1922, págs. 13 a 18. FORMATION HISTORIQUE D E S PRlNClPES D U DROIT CONSTITUTIONNEL FRANFAIS La France n'avait pas de constitution avant 1789. La doctrine du pouvoir absolu était, en effet, que le chef de ~'Étatn'est responsable que devant Dieu : c'était dire, (. . .) que la matiere de la limitation des pouvoirs des gouvernants ne tombait pas sous la préhension du droit. Deux efforts furent tentés cependant pour la ramener a des formes juridiques et I'armer de sanctions. Les États généraux du XIV siecle proclamerent un certain nombre de regles de droit constitutiounel, telles que les lois de la dévolution de la couronne, le vote de I'impot, la périodicité de leurs sessions. Le Parlement, de son caté, distingua les lois fondamentales du royaume des simples lois du roi et cassa les testaments de Louis XIII et de Louis XIV pour violation des prernieres. Mais les États généraux cesserent de se réunir des le début du XVII siecle, et la théorie des lois fondamentales ne fut jamais qu'une opinion contestée. Les quatre idées principales apporíées ou accréditées par la Révolution, en matiere de droit constitutionnel, sont la doctrine des droits de I'homrne, celle de la souveraineté nationale, celle de la séparation des pouvoirs, celle des constitutions écrites. 358 ELEMENTOS DE JUICIO L'idée que l'homme a, en tant qu'homme, des droits opposahles a l'État est vieille comme le monde. Socrate la proclamait deja en buvant la cigue. Le christianisme a donné aux droits individuels la garantie de la séparation du pouvoir laique et du pouvoir religieux, séparation a laquelle pourrait exactement s'appliquer le mot célebre de Montesquieu : « Pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrete le pouvoir » ;e'est le premier pas vers la protection juridique des droits de I'homme. La philosophie du XVIII siecle s'est appliquée a approfondir le contenu des droits de l'homme. L'exemple de 1'Amérique a suggéré a I'Assemblée nationale la pensée de les promulguer dans une Déclaration, a titre de préambule de la constitution. Au point de vue de son contenu, il convient de remarquer que la Déclaration de 1789 n'est qu'une charte incomplete des libertés modernes. La liberté d'enseignement n'apparaitra qu'en 1833 (ens. Primaire), 1850 (ens. Secondaire) et 1875 (ens. Supérieur) ; la liberté syndicale en 1884 ; la liberté d'association en 1904. Au point de vue de son caractere, elle n'est qu'une profession de foi, dont les propositions s'imposent aux législateurs et gouvemants a venir, et tout d'ahord a 1'Assemblée nationale elle-meme, a titre de devoir de loyalisme, mais sans la garantie d'aucune sanction : telle n'était pas la signification des déclarations américaines, qui ont, a plus d'une reprise, requ la consécration de la justice par le refus d'application d'une mesure législative contraire a leurs propositions. On ne peut pas ne pas etre frappé de la timidité de cet effori du droit pour réaliser les orientations politiques de la Révolution. Le meme caractere appartient aux Déclarations ultérieures, ainsi qu'a diverses manifestations d'opinion exprimées, en ces demieres années, par le pouvoir législatif, en forme de loi, et dénuées de toute sanction judiciaire ou administrative (loi du 9 déc. 1905, art. 2 : La République ne reconnait aucun culte », principe démenti au moins par I'article 8 3 : dévolution des biens au profit de I'association constituée « conformément aux regles générales du culte dont elle se propose d'assurer I'exercice ; -loi du 17 avr. 1919, art. l C r :« La Répuhlique proclame I'égalité et la solidarité de tous els Francais devant les charges de la guerre N). L a souveraineté nationale ne peut etre entendue en ce sens que le peuple souverain délegue l'exercice de la puissance publique a un corps de mandataires, qui le suhdéleguent eux-memes aux agents, de telle sorte que c'est le pouvoir du peuple qui anime toute l'activité parlernentaire, gouvemementale, judiciaire et administrative. Cette interprétation simpliste se heurte a une foule d'ohjections, entre autres l'irrévocabilité du soi-disant mandat de représentant (le mandant peut révoquer le mandataire), l'interdiction du mandat impératif (les ordres du mandant ohligent le mandataire) ; de plus le corps électoral n'est qu'une partie du peuple ; le corps des élus ne représente les suffrages que de la majorité du corps électoral REVISTA DE TEMAS CONSTITUCIONALES 359 de la nation; et mime chacun d'eux ne représente que les suffrages de la majonté du corps électoral d'une circonscription, soit une poignée d'électeurs. La souveraineté est, non fractionnée en une multitude de portions individuelles, mais reconnue a la nation, représentée, comme telle, par chacun des élus, dans son unité indivisible. L'élection est une opération purement instrumentale, dont I'unique objet est de composer le corps de représentants auquel est dévolu, en bloc, I'exercice de la souveraineté de la nation. L'élu est donc indépendant de ses électeurs. C'est I'application de cette théorie qui, apres le traité de Francfort, a permis a plusieurs députés d'Alsace Lorraine de continuer a siéger a I'Assemblée Nationale, comme représentants -non des provinces arrachées a la France- mais de la France tout entiere. 11 faut bien avouer qu'ainsi formulée (et c'est la formule classique), la théorie de la souveraineté nationale encourt le gnef d'un mysticisme assez étrange. 11 est bien plus exact de voir I'expression de la souveraineté de la nation dans I'adhésion générale qu'elle donne, par le fait mime de I'obéissance volontaire du grand nombre, aux inesures Iégislatives élaborées dans la publicité des débats parlementaires, et suivant une procédure dont les phases successives sont autant d'appels a I'assentiment ou a la contradiction du public. Suivant cette interprétation, que précisera plus tard la comparaison de la loi et du reglement (. ..), la souveraineté nationale s'analyse en un mouvement continu de relations entre le corps Iégislatif et le pays ; son expression technique est autant dans la procédure Iégislative que dans I'opération électorale'. 11 n'est pas sans intérit de remarquer que cette doctrine coincide sensiblement avec la théorie de I'origine providentielle du pouvoir, enseignée par les théologiens, et au nom de laquelle les papes Léon XIII et Benoit XV ont ordonné, le premier aux catholiques de France (16 mai 1892). le second aux catholiques de Portugal (18 sept. 19 IY), de tenir la République pour le gouvemement Iégitime et les ont engagés a s'y « rallier >C. N ? Le referendum (. . .) n'est qu'une mise en forme plus approchée de cette conception de la souveraineté nationale. La souveraineté nationale est. en France, consolidée par cet itat de la conscience publique qui veut que les organes gouvemementaux, encore qu'issus des partis politiques, s'en considerent comme affranchis dans I'exercice de leurs fonctions. Ce sentiment est particulierement vif touchant la personne du Président de la République ;mais il existe mime au sujet des ministres ; I'opinion sait leur reprocher, le cas échéant, de faire la politique de leur parti, au lieu de la politique du pays : et ils s'en défendent. Tout autre est la situation aux Etats-Unis, ou le gouvememcnt est ouvertement aux mains du parti victorieux, ou le Président est lui-mime chef de parti et ou I'on ne songe point a lui faire grief d'user de la magistrature supreme pour le triomphe des vues particulieres de son groupe politique, et, par exemple, de faire peser son influence dans les luttes 360 ELEMENTOS DE JUICIO La séparation des pouvoirs procede de la séparation des fonctions. Autre chose est la fonction de légiférer, qui implique essentiellement I'expression de la volonté générale sous la forme habituelle de défenses ou de commandernents impersomels ; autre chose les fonctions gouvemementale et administrative, qui tendent, chacune dans sa sphere, a la gestion des affaires publiques, sous l'autorité de la loi ; autre chose la fonction de juger, dont I'analyse difficile et discutée sera faite plus tard (. . .), et dont nous constaterons seulement, quant a présent, que la conscience publique se fait bien l'idée d'un r8le original et d'un tempérament propre, irréductibles aux deux premieres, en mime temps qu'elle I'entrevoit sous I'auréole d'une majesté plus distante et d'une impartialité plus rassurante. Partant de la, le principe est qu'a I'exercice de chacune des fonctions doit correspondre un corps d'agents -ou pouvoir -propre : les pouvoirs se tiennent ainsi en équilihre est la garantie suprime de la liberté individuelle. Ainsi la séparation des pouvoirs se superpose a la séparation des fonctions, et le point de vue dynamique I'emporte définitivement en intéret politique sur le point de vue fonctionnel. La théorie étant ainsi transposée, l'objectif de la constitution devient, non plus de spécialiser tres exactement chaque (( pouvoir » dans la fonction a laquelle il emprunte son nom. mais de le doter d'un noids d'aiiributs suffisant nour fixer l'éauilibre au point voulu : ce qui devient un probleme d'adaptation technique d'une vue politique. Ainsi le pouvoir Iégislatif se trouve chargé d'attributions administratives. De meme, si, du point de vue de la fonction, la juridiction se distingue tres ceriainement de I'administration, la division iripariite ne presente plus le mime avautage dans la ligne du pouvoir : no incline a ne plus considérer le pouvoir judiciaire ou juridictionnel comme distinct du pouvoir exécutif ; mais telle n'était cettainement pas encore la doctrine en cours en 1789 ; nous en aurons bientot la preuve3 (.. .). ' électorales ou de peupler les emplois publics de ses partisans (...). En Angletene, la robuste organisation des partis apparait comme un ressost essentiel du fonctionnement du régime parlementaire. En France, le désordre et I'instabilité des groupements politiques favorisent une conception plus large de la souveraineté nationale, mais, en meme temps, rendent plus difficilele fonctionnement du régime parlementaire (...). Mis le systeme, récemment introduit au Parlement, des commissions permanentes constituées avec représentation proportionnelle (. ..), tend arapprocher le régime fiancais du régime américain, c'est-a-dire a favoriser I'immixtion des partis dans le fonctionnement de I'organe Iégislatif ; I'étahlissement de la représentation proportionnelle dans les élections législatives accuse ce mouvement, et c'est la grosse, mais non décisive, objection qu'il peut soulever ; I'objection est concluante, au contraire, croyons-nous, contre l'introduction de ce systeme dans les élections dépastementales et municipales (...). D'autrepart, unepartie de la juridiction (juridiction administrative) appartient au pouvoir exécutif et non au pouvoir judiciaire. REVISTA DE TEMAS CONSTITUCIONALES 361 Avec I'idée de la Déclaration des droits de l'homme, le systeme des constitutions kcrites (ou rigides) nous vient d'Amérique. 11 se ramene a une distinction formelle entre la procédure de la confection des lois et la procédure de la confection des articles constitutionnels: ces demiers sont ainsi placés hors des atteintes du pouvoir Iégislatif et trouvent dans cette position plus de garantie de stabilité. Ce systeme convient particulierement aux pays neufs comme les États américains ou aux pays renouvelés, comme était le n6tre au début du siticle demier, parce que les fondements de l'ordre politique n'y sont pas naturellement protégés contre les soubresauts de I'opinion par une tradition antique et respectée : la constitution écrite au rigide y tient lieu de passé historique. On comprend des lors pourquoi I'Angleterre a pu se contenter d'une constitution souple, c'est-a-dire susceptible de revision par le pouvoir Iégislatif. Mais, ces circonstances de fait mises a part, il faut bien reconnaitre qu'au fond les articles constitutionnels ne sont pas des lois ; I'existence du pouvoir Iégislatif suppose un régime d'État préétabli ; la constitution et la revision de ce régime échappent donc normalement a sa compétence ; et la distinction du pouvoir Iégislatif et du pouvoir constituant est, en définitive, dans la nature des choses. Elle n'est qu'imparfaitement réalisée en France. Les constitutions bonapariistes mises a part, aucune des constitutions qui se sont succédé chez nous depuis la Révolution n'a sanctionné I'obligation qui incombe au pouvoir Iégislatif de respecter leur dispositions4; il y a lieu de répéter, a propos des articles constitutionnels, e qui a été dit a propos de la Déclaration des droits de l'homme. V e Tribunal des Conflits ( . . ) est bien le gardien d'un principe constitutionnel, -mais pas a I'encontre du pouvoir legislatif. F O R M A C I ~ NH I S T Ó R I C A D E LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL FRANCÉS' Francia no tenia Constitución antes de 1789. La doctrina del poder absoluto pregonaba que el Jefe de Estado sólo era responsable ante Dios, es decir que la materia de limitación de los poderes de los gobernantes estaba por fuera del campo de la coacción jurídica. En todo caso se presentaron dos tentativas de hacer uso de la forma juridica e imponer sanciones a los Gobernantes. Los Estados generales del siglo XIV proclamaron un cierto número de reglas de Derecho Constitucional, como las leyes de la dévolución de la corona, el voto de los impuestos y la periodicidad de sus sesiones. El Parlamento por su parte distinguió las leyes fundamentales del reino, de las simples leyes del rey, y desconoció los testamentos de Luis Xlll y de Luis XIV porque habían violado las leyes del reino. Pero los Estados Generales dejaron de reunirse a principios del siglo XVII, y la teoría de las leyes fundamentales quedó convertida apenas en discutible opinión. Las cuatro ideas principales que aportó o acreditó la Revolución, en materia de Derecho Constitucional, son la doctrina de los derechos del hombre, la soberania nacional, la separación de poderes y las constituciones escritas. La idea de que el hombre tiene, en cuanto tal, derechos oponibles al Estado es vieja como el mundo. Sócrates la proclamaba ya desde el inicio de los tiempos. El cristianismo ha dado a los derechos individuales la garantia de la separación del poder laico del poder religioso, separación a la cual podría perfectamente aplicarse la célebre frase de Montesquieu: "Para que no se pueda abusar del poder, es necesario que, por la fuerza de las cosas, el poder frene al poder"; este es el primer paso hacia la protección jurídica de los derechos del hombre. La filosofia del siglo XVlll se detuvo en profundizar el contenido de los derechos del hombre. El ejemplo de los N Traducción libre de Laura Ospina Mejia. Tomado del libro Cours Élementaire du Droit Public Droit Constitutionnel, Droit Administratif, Droit Financier- del profesor de Derecho Público de la Universidad de Nancy, George RENARD. Lihrairie de la Sociéte du Recueil Sirey. Paris, 1922, págs. 13 a 18. 364 ELEMENTOS DE JUICIO Estados Unidos sugirió a la Asamblea Nacional la idea de promulgar los derechos en una Declaración, a titulo de preámbulo de la Constitución. Desde el punto de vista de su contenido, conviene resaltar que la Declaración de 1789 es sólo una carta incompleta de las libertades modernas. La libertad de enseñanza apenas aparece en 1833 (enseñanza primaria), 1850 (enseñanza secundaria) y 1875 (enseñanza superior); la libertad sindical en 1884; la libertad de asociación en 1901. Desde el punto de vista de su carácter, esa carta de derechos sólo es un acto de fe, cuyas prescripciones se imponen a los legisladores y gobernantes hacia el futuro, y ante todo a La Asamblea Nacional como un deber de lealtad pero sin posibilidad de sanción: ese no era el significado de las declaraciones americanas que han recibido más de una vez la consagración de la justicia, al rechazarse la aplicación de una ley contraria a sus mandatos. No deja de sorprender esta timidez del esfuerzo del Derecho para realizar las orientaciones políticas de la Revolución. El mismo carácter corresponde a las declaraciones posteriores así como a las diversas opiniones expresadas en estos últimos años por el poder legislativo a través de la ley, liberadas de toda sanción judicial o administrativa (ley del 9 de diciembre de 1905, articulo 2: "la República no reconoce ningún culto", principio desconocido por lo menos por el artículo 8-3: devolución de bienes en provecho de la asociación constituida, "de acuerdo a las reglas generales del culto al cual se propone asegurar el ejercicio"; -ley del 17 de abril de 1919 art. 1: "la República proclama la igualdad y la solidaridad de todos los franceses ante las cargas de la guerra"). La soberanía nacional no puede ser entendida en el sentido de que el pueblo soberano delega el ejercicio del poder público a un cuerpo de mandatarios, quienes subdelegan ellos mismos a los agentes, de tal suerte que es el poder del pueblo el que anima toda la actividad parlamentaria, gubernamental,judicial y administrativa. Esta interpretación simplista se enfrenta a muchas objeciones, entre otras, la irrevocabilidad del llamado mandato de representante (el mandante puede revocar al mandatario), la prohibición del mandato imperativo (las órdenes del mandante obligan al mandatario); adicionalmente el cuerpo electoral sólo es una parte del pueblo; el cuerpo de los elegidos sólo representa los sufragios de la mayoría del cuerpo electoral de la Nación; y a su vez cada uno de ellos sólo representa los sufragios de la mayoría del cuerpo electoral de una circunscripción, es decir, un pufiado de electores. La soberanía es, no dividida en una multitud de porciones individuales, sino reconocida a la Nación, representada como tal, por cada uno de los elegidos, en su unidad indivisible. La elección es una operación puramente instrumental, cuyo único objeto es el de componer el cuerpo de representantes al cual está destinado, en bloque, el ejercicio de la soberanía de laNación. El elegido es entonces independiente de sus REVISTA DE TEMAS CONSTITUCIONALES 365 electores. Es la aplicación de esta teoria la que, después del Tratado de Francfort, permitió a varios diputados de Alsacia-Lorena continuar siendo parte de la Asamblea Nacional como representantes -no de las provincias usurpadas a Francia sino de Francia toda entera-. Cabe confesar que así formulada (y esta es la fórmula clásica), la teoria de la soberania nacional puede ser acusada de un misticismo bastante extraño. Es más exacto ver la expresión de la soberania de la nación en la adhesión general que a ella se da, por el hecho mismo de la obediencia voluntaria del gran número, a las medidas legislativas elaboradas en el debate público parlamentario, siguiendo un procedimiento cuyas fases sucesivas son un claro llamado a la aceptación o al rechazo del público. Siguiendo esta interpretación, que se precisará más tarde con la comparación de la ley y del reglamento, la soberania nacional se analiza en un movimiento continuo de relaciones entre el cuerpo legislativo y el país; su expresión técnica está tanto en el procedimiento legislativo como en la operación electoral. No deja de llamar la atención que esta doctrina coincida sensiblemente con la teoria del origen providencial del poder, enseñada por los teólogos, y a nombre de la cual los papas León XIIl y Benoit XV ordenaron, el primero a los católicos de Francia (16 de mayo de 1892). y el segundo a los católicos de Portugal (18 de septiembre de 1919), considerar la República como el gobierno legítimo y los conminó a "adherir a ella". La separación de poderes procede de la separación de funciones. Una cosa es la función de legislar, que implica esencialmente la expresión de la voluntad general bajo la forma habitual de prohibiciones o de órdenes impersonales; otra cosa son las funciones gubernamental y administrativa, que tienden, cada una dentro de su esfera, a la gestión de los asuntos públicos, bajo la autoridad de la ley; y otra cosa es la función de juzgar, (. ..) de la que nosotros sólo constataremos en este momento que la conciencia pública tiene una idea clara del rol original y del temperamento propio, no asimilable al de las dos primeras funciones, al tiempo que se percibe bajo la aureola de una majestad más distante y de una imparcialidad más confiable. Apartir de allí, el principio es que el ejercicio de cada una de esas funciones debe corresponder a un cuerpo de agentes 4 poder propio-. Los poderes se tienen así en equilibrio y ese equilibrio es la garantía suprema de la libertad individual. Así, la separación de poderes se superpone a la separación de funciones, y el punto de vista dinámico se impone definitivamente en interés político sobre el punto de vista funcional. A la luz de la teoria así expuesta, el objetivo de la Constitución se convierte, no tanto en especializar cada "poder" en la función de la cual él toma su nombre, sino en dotarlo de un peso y de atributos suficientes para obtener un equilibrio necesario: lo que lleva a que estemos frente a un problema de adopción técnica de una visión política. Así el poder legislativo se encuentra encargado de 366 ELEMENTOS DE JUICIO atribuciones administrativas. De la misma manera si, desde el punto de vista de la función, la jurisdicción se distingue indiscutiblemente de la administración, la división tripartita no presenta las mismas ventajas en la línea de poder. Uno se inclina a no considerar el poder judicial o jurisdiccional como distinto del poder ejecutivo; pero esa no era ciertamente todavía la doctrina aplicable en 1789 (.. .). Con la idea de la Declaración de Derechos del Hombre el sistema de constituciones escritas o rígidas proviene de los Estados Unidos. Ella se traduce en una distinción formal entre el procedimiento de formación de las leyes, y el procedimiento de formación de los mandatos constitucionales: estos últimos están así situados fuera del alcance del poder legislativo para que puedan ser objeto de garantia y estabilidad. Ese sistema conviene especialmente a los países nuevos como los de las Américas, o a países renovados, conlo lo era el nuestro al comienzo del siglo pasado, porque los fundamentos del orden político no están protegidos naturalmente por una tradición antigua y respetada contra los sobresaltos de la opinión: la Constitución escrita o rígida tiene entonces visos de pasado histórico. Así se comprende por qué Inglaterra ha podido contentarse con una constitución flexible, es decir, susceptible de revisión por el poder legislativo. Pero aparte de esas circunstancias de hecho, debe reconocerse que en el fondo los artículos constitucionales no son leyes en sentido estricto; la existencia del poder legislativo supone un régimen de Estado preestablecido; la constitución y revisión de ese régimen escapan entonces normalmente a su competencia; y la distinción entre poder legislativo y poder constituyente está, en definitiva, en la naturaleza de las cosas. Ello no ha sido sino imperfectamente realizado en Francia. Dejando de lado las constituciones bonapartistas, ninguna de las constituciones que se han sucedido entre nosotros desde la Revolución, ha establecido la obligación que incumbe al poder legislativo de respetar las disposiciones constitucionales. Hay lugar a repetir entonces, a propósito de los artículos constitucionales, lo que se ha dicho en relación con los derechos del hombre.
