Comisiones investigadoras y deber de reserva de información de la

Comisiones investigadoras y deber de reserva de información
de la Superintendencia de Valores y Seguros
La regla general dicta que los órganos del Estado están sujetos al principio de
publicidad de sus actos y resoluciones, que incluye a los fundamentos y
procedimientos que se utilicen para su dictación. Tal principio, sin embargo,
reconoce la posibilidad de que a través de una ley de quórum calificado, dichos
actos o resoluciones, sus fundamento o procedimientos, puedan ser declarados
como reservados o secretos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento
de las funciones de dichos órganos; los derechos de las personas; o la seguridad de
la Nación o el interés nacional.
La legislación nacional ha dispuesto de dos normas que, como excepción al principio
de publicidad, restringen el acceso a información de la Superintendencia de Valores
y Seguros (SVS) objeto de fiscalización por parte de una comisión investigadora de
la Cámara de Diputados. Estas son el deber de reserva establecido en el Decreto
Ley Nº 3.538 que crea la Superintendencia de Valores y Seguros; y la excepción a
la obligación de los órganos del estado de proporcionar antecedentes dispuesta en
la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
Sobre el deber de reserva, la Corte de Apelaciones de Santiago, frente a una
petición del Ministerio Público de ordenar a la SVS la remisión de los antecedentes
que inciden en la investigación relativa al denominado Caso Cascadas, estimó que el
deber de reserva debe interpretarse en el “contexto general del ordenamiento
jurídico (…)” y que éste cede ante el requerimiento del Ministerio Público, en razón
de que: a) al Ministerio Público corresponde en forma exclusiva la investigación de
hechos que podrían constituir delitos; b) la información requerida es necesaria para
el cumplimiento de sus fines, en materia de su competencia y en el marco de una
investigación no judicializada; y c) la naturaleza de la información no es óbice para
dar cumplimiento a lo solicitado, en atención a que el Ministerio Público dispone de
los mecanismos para mantener en reserva antecedentes reunidos en la
investigación.
Tabla de contenido
I. Regla General: Principio de publicidad ....................................................................... 2
II. Excepciones órganos fiscalizadores (SVS) .................................................................. 2
1. Deber de reserva de funcionarios de la SVS. ........................................................... 2
a. Sujetos afectos al deber de reserva..................................................................... 3
b. Objeto del deber de reserva ................................................................................ 3
c. Sanción ............................................................................................................ 4
d. Excepción al deber de reserva ............................................................................. 4
2. Excepción a la facultad de solicitar Antecedentes a organismos que ejercen funciones
fiscalizadoras ........................................................................................................... 5
Elaborado para la Comisión Investigadora sobre el conflicto entre accionistas de la empresa SOQUIMICH,
con ocasión de determinadas operaciones bursátiles, y el rol que habrían tenido en dicha materia
autoridades del gobierno anterior (cascadas).
Biblioteca del Congreso Nacional. James Wilkins Binder y Rodrigo Bermúdez Soto. Asesoría Técnica
Parlamentaria. jwilkins@bcn.cl, Anexo: 3183. Equipo de trabajo: Angelo Palli Cea. 19/08/2014.
2
Introducción
A solicitud de la Comisión Investigadora sobre el conflicto entre accionistas de la
empresa SOQUIMICH, con ocasión de determinadas operaciones bursátiles, y el rol
que habrían tenido en dicha materia autoridades del gobierno anterior (cascadas),
se describen las normas que regulan la publicidad de los actos de los órganos del
Estado. En específico se revisa las excepciones que al principio de publicidad se
contemplan respecto de la SVS como órgano que ejerce funciones fiscalizadoras.
I.
Regla General: Principio de publicidad
De acuerdo a la Constitución Política de la República, los órganos del Estado están
sujetos a principio de publicidad. En efecto, el artículo 8° inciso segundo 1, establece
el principio de publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado,
principio que también incluye a los fundamentos y procedimientos que se utilicen
para su dictación.
Tal principio, sin embargo, constituye la regla general, pues la Constitución
reconoce la posibilidad de que a través de un ley quórum calificado, los actos o
resoluciones, sus fundamento o procedimientos, excepcionalmente, puedan ser
declarados como reservados o secretos, cuando la publicidad:



II.
Afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos,
Afectare los derechos de las personas, y
Afectare la seguridad de la Nación o el interés nacional.
Excepciones órganos fiscalizadores (SVS)
En lo que respecta a la publicidad de los actos, resoluciones, fundamentos y
procedimientos de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), y a la facultad
de una comisión investigadora de la Cámara de Diputados de requerir información
sobre relativa éstos, la legislación nacional ha dispuesto en dos normas excepciones
al principio de publicidad, restringiendo el acceso a información por parte de la
citada comisión. Estos son el deber de reserva establecido en el Decreto Ley Nº
3.538 de 1980 que crea la Superintendencia de Valores y Seguros 2; y la excepción a
la obligación de los órganos del estado de proporcionar antecedentes dispuesta en
la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
1.
1
Deber de reserva de funcionarios de la SVS.
Disponible http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302&idParte=&idVersion=2010-01-07 (Agosto,
2010).
2
De acuerdo a la disposición cuarata transitoria de la Constitución Política de la República, se entenderá
que las leyes actualmente en vigor sobre materias que conforme a esta Constitución deben ser objeto de
leyes orgánicas constitucionales o aprobadas con quórum calificado, cumplen estos requisitos y seguirán
aplicándose en lo que no sean contrarias a la Constitución, mientras no se dicten los correspondientes
cuerpos legales
3
El artículo 23 del Decreto Ley Nº 3.538 que crea la SVS dispone textualmente que
“Los empleados o personas que a cualquier título presten servicios en la
Superintendencia estarán obligados a guardar reserva acerca de los documentos y
antecedentes de las personas o entidades sujetas a la fiscalización de ella, siempre
que tales documentos y antecedentes no tengan el carácter de públicos”.
Elementos del deber de reserva que establece la citada norma:
a.
Sujetos afectos al deber de reserva
Empleados de la Superintendencia: considera al personal de planta y personal a
contrata. El primero responde al conjunto de cargos permanentes asignados por la
ley a cada institución; y, el segundo, a personal de carácter transitorio en la
dotación de una institución.
Personas que a cualquier título presten servicios en la Superintendencia: comprende
a profesionales y técnicos o expertos contratados sobre la base de honorarios para
realizar labores accidentales, no habituales de la institución o para cometidos
específicos.
De acuerdo al artículo 4º letra l) el deber de reserva afecta, también, a los auditores
externos designados por la SVS en las entidades o personas fiscalizadas.
A este respecto, cabe considerar la presunción dispuesta en el artículo 166 de la Ley
de Mercado de Valores, que presume que poseen información privilegiada, en la
medida que tuvieron acceso directo al hecho objeto de la información, los
funcionarios públicos dependientes de las instituciones que fiscalicen a emisores de
valores de oferta pública o a fondos autorizados por ley.
Por resolución Nº 50 de fecha 30 de enero de 2008 la Superintendencia normó
reglamentariamente los alcances del deber de reserva en análisis. En cuanto a los
sujetos afectos a este deber, dicha resolución extiende este deber a los funcionarios
“de otros servicios públicos”3.
En lo que se refiere a tiempo por el cual subsiste el deber de reserva,
administrativamente la SVS ha entendido que la obligación subsiste “aún cuando
los funcionarios de la SVS hayan cesado en el ejercicio del cargo” 4.
b.
Objeto del deber de reserva
Supone la prohibición de comunicar información relativa a documentos y
antecedentes de las personas o entidades sujetas a la fiscalización de la SVS. Se
excluye de este deber, la información relativa a documentos y antecedentes que
tengan el carácter de públicos.
3
Inciso segundo del artículo 2 de la resolución Nº 50 de 2008.
http://www.svs.cl/portal/principal/605/articles-1293_doc_pdf.pdf (Agosto, 2014).
4
Ibidem.
Disponible
en:
4
La SVS en la citada resolución Nº 50 estima que el cumplimiento del deber de
reserva se traduce en las siguientes obligaciones y prohibiciones para los
funcionarios afectos:

Obligación de reserva respecto de la información que se dispone en razón del
cargo, posición o actividad;

Prohibición de utilizar en beneficio propio o ajeno, adquirir para si o para
terceros, directa o indirectamente, los valores sobre los cuales se posea
información;

Prohibición de valerse de la información privilegiada para obtener beneficio o
evitar pérdidas mediante operaciones con los valores a que ella se refiera o con
instrumentos cuya rentabilidad esté determinada por esos valores;

Los funcionarios de la SVS (ya no los de otros servicios) tienen la obligación de
abstenerse de comunicar la información a terceros o recomendar cualquier
operación sobre dichos valores.
c.
Sanción
Para estos efectos, el DL Nº 3.583 se remite al artículo 247 del Código Penal, que
sanciona con reclusión menor en sus grados mínimo a medio, y multa de seis a diez
unidades tributarias mensuales al funcionario público que descubriere secretos de
un particular que hubiere conocido en razón de su cargo.
La superintendencia, en la resolución ya citada, considera el deber de reserva como
parte de las obligaciones asumidas por los funcionarios de la SVS, por lo que frente
a su infracción hace aplicable como sanción administrativa las siguientes medidas
disciplinarias dispuestas en el Estatuto Administrativo5: a) censura; b) multa; c)
suspensión del empleo desde treinta días a tres meses, y d) destitución.
d.
Excepción al deber de reserva
No obstante la afectación al deber de reserva, la ley faculta al Superintendente,
como jefe superior del servicio, a difundir o hacer difundir por las personas y medios
que determine, la información o documentación relativa a los sujetos fiscalizados. El
ejercicio de esta facultad, sin embargo, sólo puede tener como finalidad velar por la
fe pública o por el interés de los accionistas, inversionistas y asegurados.
e.
Jurisprudencia sobre el deber de reserva de la SVS
En noviembre de 2013 la Corte de Apelaciones6 de Santiago accedió a la petición del
Ministerio Público de ordenar a la SVS la remisión de los antecedentes que inciden
en la investigación relativa al denominado Caso Cascadas, que fueron denegados
5
Artículo 121 del DFL Nº 29 de 2004 del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido, coordinado y
sistematizado de la ley nº 18.834, sobre estatuto administrativo. Disponible en: www.leychile.cl (Agosto,
2014).
6
Por sentencia de fecha 14/10/2013, rol Corte: 2802-2013, pronunciada por la Segunda Sala de la Corte
de Apelaciones de Santiago.
5
por la SVS amparándose en el deber de reserva del artículo 23 del DL Nº 3.538, ya
descrito.
Al efecto la Corte estimó que el deber de reserva que grava la función de
fiscalización de la SVS debe interpretarse en el “contexto general del ordenamiento
jurídico (…)” y que este cede ante el requerimiento de Ministerio Público. Ello, en
razón de las siguientes consideraciones:



Al Ministerio Público corresponde en forma exclusiva la investigación de hechos
que podrían constituir delitos;
La información requerida es necesaria para el cumplimiento de sus fines, en
materia de su competencia y en el marco de una investigación no judicializada;
y
La naturaleza de la información no es óbice para dar cumplimiento a lo
solicitado, en atención a que el Ministerio Público dispone de los mecanismos
para mantener en reserva antecedentes reunidos en la investigación.
Por último, la Corte ordena al Ministerio Público adoptar las medidas pertinentes
para evitar la divulgación de los antecedentes.
2. Excepción a la facultad de solicitar antecedentes a organismos que
ejercen funciones fiscalizadoras
La Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional 7 establece, como regla
general en su artículo 9º, que los órganos que forman parte de la Administración del
Estado están obligados a proporcionar los informes y antecedentes específicos que
les sean solicitados por las comisiones o por los parlamentarios debidamente
individualizados en sesión de Sala o de comisión. Tal información debe ser
proporcionada por el respectivo organismo y, en caso de estar sujeta a reserva o
secreto ésta debe ser mantenida.
A la regla anterior, el inciso final del artículo 9º antes citado establece una
excepción: no deben proporcionar informes y antecedentes “los organismos de la
Administración del Estado que ejerzan potestades fiscalizadoras, respecto de los
documentos y antecedentes que contengan información cuya revelación, aun de
manera reservada o secreta, afecte o pueda afectar el desarrollo de una
investigación en curso.”.
Al respecto, la SVS se encuentra realizando una investigación sobre operaciones de
Sociedades Cascada8.
7
8
Disponible http://bcn.cl/1m97o (Agosto, 2014).
Disponible en: http://www.svs.cl/portal/prensa/604/w3-article-16372.html (Agosto, 2014).