Grandes Intervenciones Urbanas Conceptos y características

Pereira, 29 y 30 de octubre de 2009
Grandes Intervenciones Urbanas
Conceptos y características fundamentales
Instituto del Conurbano
Universidad Nacional de
General Sarmiento
Eduardo
Reese
Programa para América
Latina y el Caribe
Estructura de la sesión
1/ Que se entiende por GPU y por que
es importante su análisis
2/ Características generales de los
GPU
3/ Los desafíos del urbanismo y del
manejo del suelo en AL y el papel de
los GPU
Que se entiende por GIU y por que es
importante su análisis
Que se entiende por GIU
• Búsqueda de nuevos instrumentos de
planificación en los últimos 25 años frente a la
crisis del planeamiento clásico o tradicional:
Planes Estratégicos, Plan de Proyectos, PlanPrograma, etc.
• Todos tienen como protagonista central a las
GIU como herramienta de trasformación territorial.
• La intervención en sectores urbanos y su
articulación con la totalidad como debate. La
resolución de la tensión entre la lógica de la
planificación urbana y la producción de la ciudad
real.
Que se entiende por GIU
• La ambiguedad de la noción de GIU: ¿Es toda
intervención que trascienda la escala de la parcela?
• Proyecto Urbano / GPU / Megaproyecto /
Proyectacione o Plan de escala intermedia
• La escala intermedia ó el “urbanismo urbano”
como articulación entre la arquitectura y la
planificación.
Que se entiende por GPU / Los elementos distintivos de los
GPU
• La escala de los impactos socio territoriales mas allá
de su entorno inmediato
• Carácter complejo – interdependiente de sus
componentes: el mix de usos
• Escala intermedia de la intervención y su
articulación con la variable tiempo
• Formalización de la intervención en el lugar con
independencia de su posterior resolución
arquitectónica
• Fuerte carga de los componentes “públicos”
• Complejidad institucional y de financiamiento
El análisis de las GIU
Interesa debatir las GIU a partir de analizar como
estos impactan, ponen en tensión o cuestionan
cuatro ejes de toda política de suelo:
• Las políticas y las estrategias urbanas
• Los instrumentos y procedimientos de gestión
urbana
• Las relaciones institucionales y de poder y la
gobernabilidad de nuestras ciudades
• La estructura urbana, los mercados de suelo y la
equidad en el reparto de cargas y beneficios
El precio del suelo es una especie de síntesis de lo que es la ciudad
Estructura urbana actual
Vías primarias
Vías secundarias
Area de servicios,
talleres e industrias
Area central
Barreras urbanas
Estructura de precios del suelo
600 / 820 $/m2
150 / 300 $/m2
95 / 145 $/m2
60 / 90 $/m2
45 / 60 $/m2
Areas residenciales con
déficit urbanos
35 / 50 $/m2
Area producción primaria
3 / 4 $/m2
La estructura de precios de la tierra está directamente
asociada con la estructura socio – territorial y funcional de la
ciudad
Entre 1400 y
2800 U$S/M2
Entre 900 y
1400 U$S/M2
Entre 600 y 900
U$S/M2
Entre 300 y 600
U$S/M2
Toda acción sobre el territorio que tenga
la capacidad de modificar
características de la estructura socio espacial
impactará de manera directa en la
estructura de precios y por lo tanto
en la distribución de las cargas y
beneficios del proceso de
urbanización
La importancia de analizar las GIU
desde el enfoque de las relaciones
entre estructura urbana, los
mercados de suelo y la equidad en
el reparto de cargas y beneficios
está dada por la capacidad de estos
tienen para modificar la estructura
de precios del suelo y para
internalizar las plusvalías ellos
mismos generan.
Noción de estructura urbana o socio espacial
El concepto de estructura urbana es un
concepto teórico que pretende describir la
realidad a partir de la descomposición en
sistemas en los cuales resultan relevantes
tanto las características propias de cada
uno como las relaciones entre ellos.
La utilización del concepto de estructura
presupone que el objeto que se analiza es
diseccionable a partir de elementos
identificables.
El carácter de totalidad de la estructura urbana
• Condiciona al sistema urbano, en la medida en
que se ajusta a criterios de discriminación entre
lo que es relevante y lo que no lo es
• Implica determinar las pautas y relaciones
cruciales del sistema urbano, cuyas partes sólo
adquieren significado en el marco del conjunto
El carácter dinámico de la estructura urbana
• Supone un análisis histórico que permita
estudiar los cambios y las recurrencias
• Implica determinar cómo se cristaliza la
conformación urbana en cierto momento y
supone la capacidad de identificar
tendencias
¿Porqué esta modalidad operativa fue
considerada durante las décadas de los
’80 y ‘90 como “la nueva forma de hacer
urbanismo”, convirtiendo a estos
“proyectos emblemáticos” en referentes
de la política urbana, y por lo tanto de las
transformaciones que en esa época
experimentó la ciudad?
Los GPU no son nuevos – El proyecto Avenida de
Mayo
Eje Avenida de Mayo
Eje Avenida de Mayo
Las respuestas son variadas:
• En primer lugar, el debate debe enmarcarse en la
conocida crisis de los paradigmas del planeamiento
tradicional principalmente desde mediados de la década
de los años ’70.
• En segundo lugar, el momento de la emergencia de
los GPU coincidió, no casualmente, con la ola neo
conservadora de los ’80 en Europa y de los ’90 en
América Latina. Esto supuso un rol más relevante del
mercado en las decisiones de construcción de la
ciudad.
• En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior,
fue simultánea con la aparición de nuevos actores de la
mano de la concentración del capital en grupos
globalizados dispuestos a operar selectivamente en
áreas de oportunidad de las ciudades.
Características generales de los GPU
Hacer urbanismo hoy
supone tomar decisiones
en dos niveles o escalas
que se complementan y
articulan:
estrategia urbana –
proyecto urbano
La relación entre plan y proyecto
Plan estratégico
•Definición de prioridades
•Determinación de temas / espacios
estratégicos
Planes parciales y sectoriales/
Programas de actuación
•Búsqueda de sinergias
•Definición de estrategias operativas
•Articulación intersectorial
•Articulación de acciones
Plan urbano
•Definición de estrategias físico /
espaciales / ambientales
•Definición de acciones a nivel de idea o
perfil
Proyectos urbanos
•Regulación
•Articulación pub - pub y pub - priv
•Definición de grandes áreas de
actuación
•Aprovechamiento de oportunidades
estratégicas
•Gestión ad hoc
Instrumentos formales
Instrumentos operativos
Desde este enfoque, el Plan
y el Proyecto se entienden
como herramientas de
gestión en un modelo de
territorio que tiene valor
referencial y por lo tanto
tiene, en términos de
gestión urbana, un “final
abierto”.
Los proyectos no son necesariamente el último
eslabón de una secuencia propia del
urbanismo normativo (diagnóstico-planproyecto).
Los GPUs tienden a cuestionar la jerarquía
temporal, estableciendo una
relación dialéctica, no secuencial, entre
elementos del diagnóstico, grandes
objetivos y grandes proyectos que, a menudo,
ya existen o están siendo
objeto de debate y propuesta por parte de
destacados actores urbanos
públicos o privados.
Características del Proyecto Urbano
Proyectos y acciones estratégicas son
aquellas que producen efectos o
impactos polivalentes y que por su
carácter, dimensión y/o localización
tienen una función estructurante y, por lo
tanto, contribuirán significativamente a la
transformación y desarrollo de la ciudad
y/o de la región.
Características del Proyecto Urbano
• Son proyectos que vehiculizan estrategias
de transformación y/o desarrollo urbano y
que van más allá del alcance de un proyecto
arquitectónico: por su tamaño, por su
programa, por su gestión, por su gestación.
• Capacidad de los GPU para inducir
transformaciones fuera del área de
intervención, potenciando el desarrollo de
tendencias que inciden sobre el
comportamiento general de la estructura
urbana.
Características del Proyecto Urbano
• Los proyectos urbanos son
proyectos de mediana o gran
escala, generalmente de
renovación urbana, planteados
como hitos catalizadores de la
regeneración de áreas de
influencia mayores.
Características del Proyecto Urbano
• Son proyectos con un alto
impacto en el mercado
inmobiliario, que pueden tener
funciones sociales y/o de prestigio
pero que, fundamentalmente,
deben ser capaces de atraer un
conjunto de proyectos menores
complementarios.
Características del Proyecto Urbano
•
•
•
•
Multiplicidad de escalas
Multiplicidad de tiempos
Multiplicidad de actores / intereses
Multiplicidad de referencias
sociales
• Multiplicidad de disciplinas /
abordajes
• Las escalas de análisis y
articulación
• Las escalas de intervención
• Las escalas de los impactos
• Los diferentes actores
asociados a las distintas escalas
Características del Proyecto Urbano
•
La confección del programa es una
variable de proyecto: se sabe que se
quiere hacer pero no se sabe bien cuales
son los usos y en que proporción.
• La variable tiempo juega un rol
fundamental en la definición de los
proyectos.
• La estrategia del proyecto debe ser una
carta de navegación
• El programa así entendido es mucho
mas que una simple lista de usos
posibles o de indicaciones de
volúmenes: es un programa
urbanístico.
• Debe pasar tres pruebas:
- Prueba de coherencia con los
objetivos.
- Prueba de la viabilidad política, social,
económica, financiera, etc.
- Prueba de visibilidad: adecuación y
respeto al contexto y a la cultura local.
La cuestión de la temporalidad es
otro aspecto clave de la
conceptualización
de los GPU.
Los tiempos largos conllevan una
gestión compleja y minuciosa de la
programación de la operación, desde
la programación, concepción,
financiación, ejecución, hasta la
comercialización del proyecto.
Características del Proyecto Urbano
• Por su escala permiten y requieren
canalizar formas de intervención de
diferentes niveles del Estado y de sectores
privados.
• Cooperación público-privada significa que
los proyectos sean liderados desde el sector
público basados en premisas de
redistribución de la riqueza urbana.
• Coordinación de inversiones entre actores.
Características del Proyecto Urbano
• Necesitan incorporar marcos jurídicos y
espacios de participación institucional
innovadores y complejos.
• Se suelen crear fórmulas de gestión más
dinámicas.
• Construcción de consensos y acuerdos de
las partes sobre la visión de largo plazo
para el área
Características del Proyecto Urbano
• Requieren una fuerte integración entre
herramientas urbanísticas (plan / proyecto /
norma)
• Requieren una fuerte integración entre estas
y herramientas fiscales / tributarias,
administrativas, económicas, etc.
Características del Proyecto Urbano
• El proyecto urbano trabaja
fundamentalmente sobre las relaciones
entre sectores y objetos urbanos y mucho
menos sobre la definición arquitectónica de
los elementos construibles.
• Por esto el PU intenta provocar nuevos
sistemas relacionales en lo urbano.
AMENABA R
TINEZ
E. MAR
LA PAZ
CIUDAD DE
(3128)
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NICAR AGUA (14021)
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Los desafíos del urbanismo y del manejo
del suelo en AL y el papel de los GPU
Características del Proyecto Urbano en AL
• Los GPU se justifican y legitiman como necesarias
para atraer inversiones y/o consumidores y asegurar
o reforzar las ventajas competitivas dinámicas de la
ciudad.
• Los GPU como uno de los pilares de las
operaciones de marketing urbano cuyo objetivo es
vender la ciudad al exterior mediante arquitecturas
emblemáticas y diseños espectaculares de figuras
de renombre internacional.
• Los GPU como parques temáticos de la
arquitectura / El sobreuso del prestigio del star
system de la arquitectura sin programa y sin
objetivos.
Características del Proyecto Urbano en AL
• Este enfoque subraya los efectos negativos
del urbanismo liderado por GPU sobre la
segregación social y espacial en las ciudades,
la elitización de áreas renovadas, la captación
diferencial de recursos públicos, la valorización
especulativa del suelo y la apropiación privada
de plusvalías generadas por estos proyectos.
• Los GPU como instrumentos que acentúan
las desigualdades.
La ciudad latinoamericana como
entramado de intereses
La reproducción de la ciudad es el
resultado de la articulación de tres
lógicas o sentidos: la de la
acumulación del capital, la del poder
político y la de la reproducción de la
vida humana.
Identificación de tres
mecanismos
que articulan el proceso de
reproducción social con su
espacialización en el territorio:
• la calificación del espacio
urbano,
• la valorización del territorio y
• la diferenciación espacial.
Los desafíos actuales del
urbanismo en América Latina
• Recuperar la ciudad construida
• Cohesión social
• Contribuir a los procesos de
redistribución de los ingresos y de
las rentas.
Desigualdad y exclusión
son las notas centrales de
la estructura social vigente
Un proyecto urbano en AL debe dar
respuesta simultáneamente:
1/ A los viejos déficits heredados.
2/ A los nuevos desafíos:
• sociales / reducir desigualdades
• ambientales / sostenibilidad
• socio económicos / austeridad de
recursos escasos / creación de
empleo
Desafíos del Proyecto Urbano en AL
Los impactos y consecuencias de los GPUs
sobre el entorno y sobre el conjunto de la
ciudad dependen de:
1/ Grado de integración física y social del
proyecto
2/ Complementariedad socioeconómica y
complejidad funcional
3/ Características de los agentes que se
apropien de las plusvalías inmobiliarias
generadas y de la utilización que se haga de
éstas bien sea con fines especulativos o
redistributivos.
Desafíos del Proyecto Urbano en AL
• Tensión entre norma / regla y discrecionalidad /
flexibilidad.
• Discrecionalidad no es arbitrariedad.
• ¿Como hacer? Hoy toda estrategia territorial debe
contener un sistema de gestión con procedimientos e
instrumentos.
• Flexibilidad no es igual a desregulación
• El debate no es tener más o menos normas sino cual
es el tipo de normas adecuadas.
• Las normas más reglamentaristas son más adecuadas
para regular las características de la ciudad construída.
• Las normas con mayor flexibilidad son más adecuadas
para los territorios de incertidumbre de las periferias.
La discusión de la
política urbana es la
discusión de la
concentración de la
renta
“Los efectos perversos del
mercado sobre la ciudad no
son fatales sino resultado de
opciones políticas perversas”