Cesareo Rhadamés Guillermo Velos

Concurso
“Alianza público - privada como herramienta para promover estrategias para la buena
gobernanza”
Comisión Técnica de Prácticas de Buena Gobernanza (CTPBG) de la Organización
Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs)
Tema:
“Complejidad, cibernética y transdisciplinariedad en la lucha contra la corrupción:
la Mesa de Control como parte de un enfoque holístico y sistémico de fomento de
valores y la buena gobernanza”
Presentado por:
Cesáreo Rhadamés Guillermo Veloz
Cámara de Cuentas de la República Dominicana
Septiembre de 2015.
Índice
Constancia que avala la autoría del presente trabajo de investigación
Introducción
Marco teórico .................................................................................................................................................1
I. Promoción de la buena gobernanza en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD) ....1
II. Un encomiable esfuerzo de coordinación en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana
(CCRD): la experiencia de la Mesa de Control ............................................................................................9
III. Lineamientos mínimos para una propuesta de alianza público - privada para fomento de la buena
gobernanza: un modelo exportable ............................................................................................................13
VSM del sistema nacional de fiscalización propuesto como objeto de una gran alianza público privada .............................................................................................................................................17
Componentes y contenido mínimo para el proyecto de alianza público - privada propuesto..........18
Conclusión ...................................................................................................................................................19
Propuesta esquematizada del contenido mínimo, bajo una matriz del Marco Lógico, para implementar la
alianza público - privada propuesta .............................................................................................................20
Bibliografía & e-grafía
Constancia que avala la autoría del presente trabajo de investigación
Santo Domingo, R. D.
25 de septiembre de 2015.
Señores
Titulares y Enlaces de las EFS que conforman la
Comisión Técnica de Prácticas de Buena Gobernanza (CTPBG) de la
Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs),
Presentes.Atención: Honorables miembros del jurado evaluador.
Estimados todos:
Quien suscribe, Cesáreo Rhadamés Guillermo Veloz, actual encargado del Departamento de
Relaciones Internacionales de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD), da fe y
constancia de que el presente trabajo es de su autoría, con el tema: “Complejidad, cibernética y
transdisciplinariedad en la lucha contra la corrupción: la Mesa de Control como parte de un
enfoque holístico y sistémico de fomento de valores y la buena gobernanza”, el que ha sido
elaborado para los fines del concurso “Alianza público - privada como herramienta para promover
estrategias para la buena gobernanza” que la CTPBG tiene a bien promover.
Cabe resaltar que en cuanto a su forma hemos seguido los lineamientos provistos, por lo que para
contrarrestar las limitaciones de espacio, hemos adelantado las explicaciones relativas al contexto
histórico de actuación institucional y a las nuevas Ciencias de la Complejidad (base para el desarrollo
de nuestra propuesta) como parte de la introducción, cuyas páginas, según las Bases del Concurso, no
se contabilizan para el total permitido. Asimismo, hemos aplicado las nuevas reglas de la Real
Academia de la Lengua Española en cuanto a la escritura de las mayúsculas, según las cuales lo
correcto sería escribir “Intosai” y no “INTOSAI” (si son pronunciables, a partir de cuatro letras se escribe
solo la inicial en mayúscula).
La reciente adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), para los cuales tanto la Intosai
como la ONU proponen un nuevo “paradigma” a las EFS para su seguimiento integral, nos ha animado
a realizar la esta investigación. Agradecemos sobremanera la oportunidad provista para poder
intercambiar nuestras consideraciones sobre un tema de singular importancia como el que tan
pertinentemente seleccionaron para el concurso supraindicado, lo que reconocemos.
Agradeciendo de antemano su atención a la presente, queda de ustedes, con sentimientos de alta
estima y consideración,
Cesáreo Rhadamés Guillermo Veloz
Encargado de Relaciones Internacionales
Cámara de Cuentas de la República Dominicana
Introducción
“La gente quiere democracias genuinas, donde realmente pueda intervenir y tener el control de su
destino”1. Frases como estas intentaron caracterizar los intensos cambios que se produjeron a partir de
la última década del siglo XX para contrarrestar los grandes déficits fiscales que se venían registrando
en gran parte de las economías en desarrollo, con miras a elevar la productividad del Estado con una
serie de corrientes y herramientas que conformaron lo que se denominó “Nueva Gerencia Pública
(NGP)”, entre las que resaltaron la planificación estratégica con escenarios prospectivos, el incremento
de la participación ciudadana, la transparencia, la rendición de cuentas, la ética, las alianzas público privadas, la gobernanza y la gobernabilidad (son diferentes), la eficiencia y la eficacia, la innovación, la
calidad total, entre otros. Cabe resaltar que aun cuando muchos Estados ya tenían tradición de trabajo
conjunto con entidades del sector privado, esto se concentraba en acuerdos con empresarios para la
construcción de una gran obra de infraestructura o la oferta de un servicio social, pero la nueva ola de
esquemas se refirió a las alianzas público - privadas como el trabajo sinérgico entre entidades
públicas, empresarios, sociedad civil organizada y/o entidades de cooperación internacional para la
consecución de un objetivo común, que genere valor público, según podemos colegir de la referencia
que al respecto brinda el Banco Interamericano de Desarrollo (BID): “… [en este tipo de alianzas]
pueden participar organismos internacionales, nacionales y/o regionales, organizaciones donantes y
otras partes interesadas que trabajan juntas para aportar soluciones a dialogar en torno a intereses
comunes (…). Además de ayuda económica, estas alianzas pueden ser plataformas de conocimientos,
de asistencia técnica y formación, de contactos con los pequeños productores y otras partes
interesadas de las cadenas locales de suministro…”2.
De su parte, el término gobernanza nos refiere a un bagaje de definiciones, según sea leído desde el
punto de vista académico, político, empresarial, de la función pública, de la sociedad civil o de las
agencias internacionales de cooperación. Todas, empero, tienen un denominador común: relacionan la
eficiencia, eficacia, economía, probidad y equidad en la entrega de servicios públicos con las
respuestas a demandas realmente sentidas de una población con crecientes niveles de participación en
la definición y entrega de estos servicios, para así generar valor público, lo que redundaría en
mayores niveles de legitimidad, de gobernabilidad y de consolidación de un Estado Democrático de
Derecho. La propia Intosai publicó una serie de directrices para garantizar la buena gobernanza
(Intosai - GOV) y ha puesto mucho hincapié en su promoción como parte de los esfuerzos para
garantizar el valor y los beneficios de una Entidad Fiscalizadora Superior (EFS). El Tribunal de Cuentas
de la Unión (TCU) de Brasil realizó recientemente un importante esfuerzo para sintetizar diversos
conceptos, logrando formular una definición de gobernanza útil para las EFS: “Gobernanza en el sector
público comprende esencialmente los mecanismos de liderazgo, estrategia y control puestos en
práctica para evaluar, dirigir y monitorear la actuación de la gestión, con miras a la conducción de
políticas públicas y a la prestación de servicios de interés para la sociedad”3, concluyendo que el
concepto puede observarse desde las perspectivas de sociedad y Estado, poder y políticas públicas,
organismos y entidades y de las actividades intraorganizacionales. De acuerdo con el Informe Mundial
1
Kliksberg, Bernardo; “El rediseño del Estado para el desarrollo socioeconómico y el cambio: una agenda estratégica para la discusión”;
Revista CLAD para la Reforma y Democracia, n.º2, julio 1994; Caracas.
2
STDF/BID; “Alianzas público - privadas para mejorar la capacidad MSF: ¿qué enseñanzas pueden extraerse de este enfoque
cooperativo?”; documento conjunto del Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio (STDF) y el Banco Interamericano
para el Desarrollo (BID), 2012; Washington.
3
Tribunal de Cuentas de la Unión, “Referencial básico de gobernanza aplicable a los organismos y entidades de la administración
pública”, 2da versión, Brasilia, TCU, Secretaría de Planificación, Gobernanza y Gestión, 2014.
2007 del Banco Mundial, citado por el TCU de Brasil4, los principios de la gobernanza son “la
legitimidad, la equidad, la responsabilidad, la eficiencia, la probidad, la transparencia y la
accountability”.
Ahora bien, cabría esperar que con todo este esfuerzo encaminado a mejorar la capacidad de los
Estados, con un claro énfasis en la transparencia y la accountability, las estrategias de lucha contra la
corrupción hayan logrado su cometido. Sin embargo, cuando visualizamos el Indice de Percepción de
la Corrupción que cada año prepara Transparencia Internacional nos percatamos de que el escenario
luce sombrío. ¡Peor aún, si revisamos los Indicadores Globales de Gobernanza5 que prepara el Banco
Mundial, advertimos que los indicadores “Efectividad del Gobierno”, “Calidad Regulatoria”, “Imperio de
la Ley” y “Control de la Corrupción” disminuyeron! Esto plantea un escenario sombrío, si consideramos
que, cada día más, la deuda social en países en vías de desarrollo aumenta. Entonces, ¿qué ha
pasado? Parte de la respuesta la encontramos en el carácter multidimensional y complejo de la
corrupción.
Para explicar esto debemos recurrir un nuevo campo del saber denominado Ciencias de la
Complejidad. En este caso, “complejidad” no es sinónimo de “complicado” o “difícil” sino que se refiere
a ciertos sistemas impredecibles, no lineales, caracterizados por agentes, actores, nodos o entidades
diversos, conectados en redes abiertas, dinámicas y con interdependencia, en el que pequeños
cambios pueden desatar grandes eventos, con capacidad de adaptarse a las fluctuaciones de su
entorno produciendo auto-organización, emergencia “de abajo a arriba” e innovación. Y resulta ser que
la corrupción es un problema con características complejas, que ha estado enfrentándose con los
legados tayloristas, weberianos, lineales y ergódicos de la Modernidad. En otras palabras, los agentes
corruptores logran adaptarse y evolucionar, por lo que su enfrentamiento requiere de creatividad,
transdisciplinariedad6, robustez y de un enfoque holístico.
Cuando hablamos de formación de valores, hacemos referencia a la cultura, que a efectos de la
Complejidad se la puede definir como “un conjunto compartido de creencias, comportamientos y rutinas
(…) tanto implícitas como explícitas”7. A lo interno de un sistema, las personas tratarán de comportarse
como hace la mayoría. En todo sistema político se generan valores positivos, que si no se logran
fortalecer son absorbidos por los negativos, y si se permite que más y más agentes del sistema
expandan las prácticas malsanas, se corre el riesgo de que las mismas lleguen a legitimarse luego de
que más y más actores las hayan interiorizado, hasta el punto en que la mayoría las considere
“normales”. Esto se explica por el efecto de la homofilia, según el cual las personas buscan interactuar
con personas con atributos parecidos. Mediante la propiedad de recursividad, todo el sistema adquiere
entonces una nueva identidad engendrada por “patrones de interacción social cotidiana”8 sobre la base
de estas conductas negativas, a las que deben recurrir para poder sobrevivir o mantenerse en dicho
4
Íbidem.
5
The WGI Project; “World Governance Indicators (WGI)”; Banco Mundial; en www.info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home;
consultada el 25/09/2015.
6
Edgar Morin, en señala que “la transdisciplinariedad actúa a nombre de la visión -la del equilibrio necesario entre la interioridad y la
exterioridad del ser humano- y esta visión pertenece a un nivel de realidad diferente del mundo actual”. De ahí, a nuestro juicio, su
importancia en la promoción de valores positivos. (Ver “La Transdisciplinariedad, manifiesto” en www.edgarmorin.org/libros-sin-costo/85la-transdisciplinariedad-manifiesto.html).
7
8
Page, Scott E.; “Understanding Complexity”; The Great Courses, The Teaching Company, USA, 2009.
Sotolongo C., Pedro Luis; “Teoría social y vida cotidiana: la sociedad como sistema dinámico complejo”; Editorial Somos Literatura;
Santo Domingo, R. D.; 2011.
sistema. He aquí justamente el peligro que se corre cuando los casos de corrupción se mantienen
impunes, por el efecto replicador que desatan. En República Dominicana, el periódico Diario Libre de
fecha 8 de diciembre de 2006 destacó como uno de sus titulares: “Una encuesta revela tolerancia de
los dominicanos a corrupción”; fenómeno que se ha podido estudiar en otros países. La pregunta clave
es: ¿cuánta corrupción puede soportar un Estado sin colapsar? El caso de Guatemala nos ha tomado
a todos por sorpresa, constituyéndose en el espejo obligado en el que debe mirarse gran parte del
mundo, pues una especie de “primavera anti corrupción” puede desatarse si fallan los controles
estatales, en gran medida por no contar con el adecuado régimen de consecuencia al trabajo que
realizan muchas EFS. De ahí que saludamos la iniciativa de la Comisión Técnica de Prácticas de
Buena Gobernanza (CTPBG) de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (Olacefs) de promover una cultura de valores de transparencia, rendición de
cuentas y probidad administrativa, pues hoy más que nunca se hace necesario escapar del círculo
vicioso donde la corrupción genera pobreza, con ella desconfianza en el Estado y consecuentemente
más crímenes y más corrupción. Y el enfoque de la Complejidad nos puede ayudar. Como afirmara el
profesor Dr. Scott E. Page, de la Universidad de Michigan:
“Mientras más interactuamos con gente diferente a nosotros, más cómodos nos sentimos cuando esa interacción se
hace necesaria. Para construir confianza y entendimiento necesitamos interacciones entre grupos diversos. La
confianza es sumamente importante para sociedades bien cimentadas. Sociedades con elevados niveles de
confianza tienden a ser más exitosas económicamente y tienen menos crímenes”9.
Lo anterior cobra mayor relevancia hoy que el mundo cuenta con una nueva Agenda Post-2015 recién
aprobada en el 70.º período de sesiones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), con
diecisiete (17) Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y unas ciento sesenta y nueve (169) metas
relacionadas, en un esfuerzo renovado por erradicar la pobreza global, a 2030. La Intosai, sobre la
base de las resoluciones 66/209 y 69/228 adoptadas por la Asamblea de la ONU, insta a todas las EFS
a adoptar un rol de liderazgo en el seguimiento y evaluación de los indicadores que cada país definirá
para cada ODS, lo que supone un “nuevo paradigma” que requiere el incremento de capacidades para
fiscalizar los ámbitos económico, social y ambiental.
El presente trabajo de investigación se centra en la concepción de una plataforma sistémica a partir de
la exitosa experiencia de la Mesa de Control de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana
(CCRD), sobre la base de una gran alianza público - privada extensible a actores no tradicionales, que
se traduzca en un modelo exportable y replicable en otras EFS, con el objeto de que resulte exitosa la
adopción del nuevo paradigma planteado tanto por Intosai como por la ONU de cara a los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS), aplicando para ello técnicas de las Ciencias de la Complejidad. En este
sentido, brindamos respuestas a las siguientes tres (3) interrogantes: 1) ¿de qué manera ha
implementado la CCRD la buena gobernanza?; 2) ¿qué experiencia exitosa pudiera ser considerada
para adelantar estrategias de colaboración público - privada en la realización de iniciativas de
fiscalización que agreguen valor público?, y 3) ¿cuál sería el contenido mínimo para un proyecto de
alianza público - privada para el fomento de valores y de la buena gobernanza mediante la
fiscalización?
Antes de avanzar, es debido contextualizar la situación en la cual las actuales autoridades de la
Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD) tuvieron que implementar las iniciativas que
se describen como respuesta a la primera pregunta. En el año 2007 se gestó una crisis institucional en
la CCRD que en el 2008 obligó a un juicio público por parte de los legisladores, que resultó en la
9
Íbidem.
remoción de ocho (8) de sus entonces nueve (9) Miembros del Pleno, y la renuncia del restante, con
fatales consecuencias: elevada pérdida de la credibilidad ciudadana, alejamiento de socios nacionales
e internacionales y un clima de incertidumbre que se agravó con el rechazo del informe anual por parte
del Congreso Nacional -su principal producto-, matizado por una reconocida baja productividad del ente
fiscalizador. Para completar el período de cuatro (4) años por el que estaban electos esos Miembros
del Pleno, 2006 - 2010, el Congreso Nacional designó a nueve nuevos Miembros, con la Dra. Licelott
Marte de Barrios a la cabeza. Durante dos años y dos meses, de octubre 2008 a diciembre 2010, las
nuevas autoridades hicieron ingentes esfuerzos para revertir el deplorable estado de cosas heredado,
logrando encaminar una serie de iniciativas de incremento de capacidades y de alianzas público privadas que mejoraron el clima interno, elevaron la confianza ciudadana y acercaron a la cooperación
internacional, a tal punto que se instauró una oficina permanente del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) para la implementación conjunta de un proyecto de fortalecimiento
institucional y operativo. Se inició con un diagnóstico de la situación por parte de la reconocida firma
PricewaterhouseCoopers (PwC), que junto a uno complementario realizado por el PNUD sirvió como
parte de los insumos requeridos para la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo y Sostenibilidad
Institucional (Pedsi) 2010 - 2016, que a la par con la definición de misión, visión, valores y principios,
sirvió como marco operativo para todo el accionar conjunto de las distintas áreas de la organización,
que entonces se ajustaron a una nueva estructura interna. Tras la participación en una iniciativa estatal
denominada Iniciativa Participativa Anti Corrupción (iPAC), que contó con una amplia participación de la
sociedad civil organizada y de agencias de cooperación internacional, la CCRD fue de las
organizaciones que obtuvo reconocimiento por haber cumplido con los compromisos que asumió; se
aprovechó una ambiciosa reforma constitucional -quizás la más completa de la historia democrática
reciente del país- que reforzó el carácter constitucional del ente fiscalizador externo del Estado, al
tiempo que reducía la cantidad de Miembros del Pleno a cinco (5), tanto por razones de economía y
eficacia, como por el hecho de que ya no poseían las facultades jurisdiccionales contencioso administrativas que una vez le había conferido la Ley y que ahora son ejercidas por el Tribunal
Administrativo. Se introdujo una cláusula transitoria de manera que el mandato de las autoridades
congresales, municipales y de la Cámara de Cuentas transcurriera por un período de seis (6) años,
2010 - 2016, lo que no solo permitía que ciertos órganos tuvieran una planificación de desarrollo mayor,
sino que, principalmente, aunaba las elecciones presidenciales con las congresales y municipales, las
que se habían separado como parte de las respuestas dadas a la grave crisis política de 1994, que
cercenó en dos años el mandato del presidente de turno, bajo alegatos de fraude por parte de la
oposición y gran parte de la sociedad civil.
Para esta investigación hemos recurrido a un método descriptivo, de revisión de materiales
bibliográficos, tanto de libros de textos como de recursos en Internet, aunado a un análisis e inferencia
del objeto central estudiado (Mesa de Control), con potencial proyección hacia otras EFS, siempre que
se tomen en consideración las realidades de cada una. Animaríamos a que en un futuro esta
investigación pudiera complementarse con una simulación basada en agentes, en un software como
NetLogo, en la que pudiera visualizarse el comportamiento del sistema propuesto ante los cambios de
distintas variables y escenarios en fluctuación.
Finalmente, es debido agradecer por la oportunidad brindada para exponer nuestras consideraciones al
respecto de un tema tan trascendental como el que nos convoca.
Complejidad, cibernética y transdisciplinariedad en la lucha contra la corrupción:
la Mesa de Control como parte de un enfoque holístico y sistémico de fomento de
valores y la buena gobernanza
Por Cesáreo Rhadamés Guillermo Veloz, Cámara de Cuentas de la República Dominicana
Palabras clave: sistema viable, sinergia, coordinación, Complejidad, no linealidad, alianza público - privada, valores
anticorrupción, buena gobernanza, externalidades, homeostasis, retroalimentación, “Power Laws”, variedad absorbe variedad.
Hipótesis: Si se mira con los “nuevos lentes” de las Ciencias de la Complejidad, que propician por un
enfoque transdisciplinar holístico (integrador), no reduccionista, no ergódico y de distinción de
interacciones no lineales, la actual Mesa de Control de la Cámara de Cuentas de la República
Dominicana (CCRD) puede devenir en la piedra angular de todo un sistema abierto, adaptativo y
evolutivo, sobre la base de una alianza público - privada de mayor alcance, que permita a las EFS no
solo promover mejor los valores y la buena gobernanza, sino encarar los nuevos retos que tanto la Intosai
como la ONU le presentan para fiscalizar, adicionalmente, los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) y los fondos de cooperación internacional para el desarrollo.
Objetivo General: Potenciar la Mesa de Control de la Cámara de Cuentas de la República como parte
de un sistema nacional de fiscalización centrado en lo que pudiera considerarse como una histórica
alianza público - privada que incorpore actores no tradicionales en la adopción del “nuevo paradigma”
que se plantea a las EFS para concretar sus mandatos legales y la fiscalización de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) recién adoptados por la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Objetivos Específicos:
1. Identificar cómo la CCRD ha implementado la buena gobernanza en el país.
2. Presentar la experiencia única de la Mesa de Control como parte de una estrategia exitosa de
colaboración entre los sectores público y privado para realizar diversos proyectos de fiscalización.
3. Proponer, sobre la base de la experiencia anterior, un modelo ampliado sustentado en una gran
alianza público - privada para la fiscalización de áreas no tradicionales en las EFS.
I. Promoción de la buena gobernanza en la Cámara de Cuentas de la República
Dominicana (CCRD)
Sobre la base de la contextualización plasmada en la introducción, haremos ahora un recorrido sucinto
por las iniciativas a través de las cuales la CCRD ha implementando las directrices de la Intosai
referentes a la buena gobernanza, las que no son exhaustivas, pero que, por la naturaleza de cada una,
poseen incidencia elevada en la manera como se han venido adoptando las Normas Internacionales de
las Entidades Fiscalizadoras Superiores (Issai, por sus siglas en inglés), en específico las relativas al
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Principio 9 sobre “Garantizar la buena gobernanza de las EFS1” mediante acciones apropiadas de
información [ciudadana]; realizar evaluaciones independientes de desempeño, incluso de pares; poseer
una gestión organizacional y estructura adecuadas y la evaluación periódica del riesgo organizativo, así
como en los demás principios relativos a la eficiencia organizacional, la transparencia, la rendición de
cuentas y la ética. A saber:
• Preparación del Informe Anual al Congreso Nacional y de su versión amigable. Siendo este el
principal producto de carácter constitucional que la CCRD entrega a la sociedad a través del Congreso
Nacional, desde 2008 a la fecha la CCRD ha entregado puntualmente, tanto en formato físico como
digital, cada Informe al Congreso Nacional de la Evaluación de la Ejecución Presupuestaria y la
Rendición de Cuentas Generales del Estado, de forma responsable y con la periodicidad requerida, sin
que el mismo haya sido devuelto ni una sola vez.
Cada año, el informe es objeto de mejoras
considerables, incluyendo adicionalmente acápites dedicados a la evaluación de la deuda pública, las
necesidades de financiamiento, el déficit fiscal, el gasto social, los recursos de las municipalidades y las
transferencias a las ONG, lo que figura en las evaluaciones internacionales que se han realizado al
respecto. El mismo está disponible abiertamente a todo público interesado a través del portal web de la
entidad.
A solicitud, se imparten talleres técnicos a senadores y diputados que forman parte de la
Comisión Bicameral de Cámara de Cuentas, para comprender mejor el contenido, con énfasis en el
alcance de las recomendaciones que requieren seguimiento y las mejoras a introducir en la gestión
financiera pública. Asimismo, reconociendo que para una efectiva participación de la sociedad civil en
asuntos del control de los recursos públicos es imprescindible que se posea información actualizada y
en un formato que resulte comprensible para la población en general, más allá de los tecnicismos, con
apoyo del Banco Mundial se elaboró una versión amigable de este informe, también disponible tanto en
formato físico como electrónico.
• El Control Social y el “Manual de Deliberación Pública”. Aun cuando estaba previsto desde el año
2004 como uno de los cuatro (4) pilares del Sistema Nacional de Control y Auditoría, junto al Control
Interno (Contraloría General de la República), al Control Externo (Cámara de Cuentas) y al Control
Legislativo (Congreso Nacional), la responsabilidad de impulsar la participación ciudadana que como
rectora del sistema posee la CCRD se encontraba muy mermada. Lo que era una simple y olvidada
oficina dentro de la Dirección de Auditoría fue objeto, en menos de dos años, de dos reformas
estructurales que elevaron su nivel para constituirla -dependiendo directamente de la Presidencia- en el
Departamento de Control Social, con su División de Recepción y Trámite de Denuncias y su Sección de
Divulgación. Desde entonces, la sociedad civil organizada cuenta con un mecanismo a través del cual
realizar consultas, denuncias de fraudes e indicios de corrupción, y solicitudes de auditorías o
investigaciones especiales, las que son debidamente depuradas y remitidas al Pleno de la institución,
1
Intosai; “Issai 12: El Valor y Beneficio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores - marcando la diferencia en la vida de los
ciudadanos”; Secretaría General de la Intosai; Viena, Austria, 2010.
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que las aprueba, incluyéndolas como parte del Plan Anual de Auditoría. También, con apoyo de AC
Colombia, se preparó el Manual de Deliberación Pública, mediante el cual los ciudadanos aprenden a
hacer un árbol sencillo de las causas, consecuencias y posibles soluciones de los problemas que les
afectan, y su validación se realizó con representantes de organizaciones de base, tomando como tema
los problemas que ellos entendían afectaban a la Cámara de Cuentas de la República, lo que resultó
sumamente interesante.
El Control Social ha realizado encuentros en universidades, escuelas,
comunidades y ferias, en los que los participantes aprenden sobre los servicios que ofrece la entidad y
la manera como pueden encaminar sus denuncias y constituirse en veedores del accionar de los
funcionarios públicos en sus respectivas comunidades. Para facilitar el acceso a estos servicios, la
CCRD habilitó un espacio abierto en su website de manera que la población pueda incoar sus
denuncias de manera virtual, sin necesidad de trasladarse directamente al edificio sede.
Un esfuerzo muy encomiable lo constituye el programa “Yo rindo cuentas”, que persigue el fomento
de valores de responsabilidad cívica, transparencia y rendición de cuentas en la población juvenil,
desde muy temprana edad, con énfasis en las escuelas, iglesias y centros comunitarios, mediante
métodos participativos que han sido elogiados incluso en el ámbito internacional. El Departamento de
Control Social ha logrado articularse con la Comisión Técnica de Participación Ciudadana (CTPC) de la
Olacefs, a tal punto que se está encaminando a apoyar la definición de indicadores regionales para
medir el impacto de la participación ciudadana en las EFS. Asimismo, fue un brazo colaborador con el
programa de GIZ/AC Colombia para promover la rendición de cuentas, a tal punto que República
Dominicana fue uno de los países escogidos para la validación de los esquemas y metodologías para el
Manual de Rendición de Cuentas que actualmente circula a nivel regional. Actualmente colaboran con
la Dirección de Análisis Presupuestario para ayudar a las ONG con los reportes que por Ley deben
hacer de la ejecución de los fondos públicos que reciben. Estos esfuerzos han suscitado un
acercamiento creciente de la sociedad civil, lo que se ha visto impulsado por una campaña que no solo
ha incluido material divulgativo a través de distintos medios de comunicación, sino el entrenamiento de
periodistas y comunicadores (en colaboración con el Depto. de Relaciones Públicas y Comunicaciones)
y la edición de un Cómic titulado “Cuentas Claras”, destinado a estudiantes de primaria, que explica en
forma de historieta el accionar del control externo del Estado dominicano y el valor de la transparencia.
• Género y Transparencia en la Fiscalización Superior. Es innegable que la buena gobernanza ha de
incluir un aspecto de equidad de género. En este sentido, como legado de su reconocida trayectoria de
lucha a favor de la equidad de genero, la presidenta, Dra. Licelott Marte de Barrios, lanzó esta iniciativa
en 2012, en momentos en que once (11) incumbentes femeninas estaban al frente de igual número de
EFS de la región, con miras a aunar esfuerzos para incrementar la participación de la mujer en las
actividades de fiscalización. Lo que inició con un masivo encuentro en Santo Domingo con apoyo de la
GIZ y su consecuente Declaración de Santo Domingo, refrendada incluso por la Olacefs, provocó un
encuentro con la entonces presidenta de ONU-Mujer, la Dra. Michelle Bachelet, hoy presidenta de la
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República de Chile, que resultó en la firma de un memorando de cooperación entre la Olacefs y OnuMujer, que hoy está siendo implementado en su fase inicial con auditorías de género en tres EFS en
países piloto: Chile, Puerto Rico y Costa Rica.
• Oficina de Libre Acceso a la Información Pública. Creada al amparo de la Ley n.º200-04 de Libre
Acceso a la Información Pública, esta oficina provee un mecanismo a los ciudadanos, tanto físico como
virtual, para solicitar información sobre cualquier aspecto señalado en dicha ley, desde aspectos de
funcionamiento interno hasta certificaciones de auditorías y de investigaciones especiales. A través de
esta oficina la CCRD forma parte de la iniciativa país de Gobierno Abierto que promueve la Dirección
General de Ética e Integridad Gubernamental (Digeig), participando en las evaluaciones que se realizan
sobre una base anual, tendientes a medir el nivel de apertura y calidad de la información servida,
incluso en el portal web institucional.
Transparencia2
Las últimas calificaciones obtenidas en el Índice Anual de
han promediado 92 puntos de 100, desde el 2012 a la fecha, al igual que las encuestas
de satisfacción que periódicamente se practican a los usuarios externos.
• Website y cuentas en las principales redes sociales. Una de las grandes preocupaciones de las
autoridades de la CCRD radicaba en cómo acercar más al ciudadano al quehacer institucional así como
en la necesidad de mejorar su portal web, ante las numerosas quejas que recibía por parte de clientes
internos y externos, en cuanto a que dificultaba el acceso a la información que deseaban consultar. En
este sentido, con apoyo del PNUD, se implementó un nuevo y mejor portal en Internet
(www.camaradecuentas.gob.do) que resulta más atractivo y amigable para los usuarios, sobre una
base transaccional que le da mayor vitalidad y utilidad. El mismo fue presentado a la sociedad civil y a
la comunidad de periodistas y comunicadores sociales, con una explicación de su accesibilidad.
El
portal es también objeto de evaluaciones, tanto a nivel de Gobierno Abierto en su sección
“Transparencia” como de las normativas de la Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (Optic), logrando al momento las ansiadas certificaciones Nordic A1 y A2 de
Gobierno Electrónico. En adición, se creó una cuenta Twitter a través de la cual los ciudadanos pueden
leer noticias actualizadas y comentarlas, así como postear mensajes relativos al proceso de control
externo y sus propias expectativas. La CCRD posee cuentas de YouTube, donde pone a disposición
del público los videos institucionales, y en LinkedIN, donde se ofrece información sobre la entidad y los
concursos que realiza para llenar las vacantes de personal que posee, con presencia también en
Facebook y Google Plus.
La edición de este material se inscribe en una estrategia
• Carta Compromiso al Ciudadano.
impulsada por el Ministerio de Administración Pública (MAP) para fomentar la transparencia de la
gestión pública, incrementar la calidad de los servicios y fortalecer la confianza entre los ciudadanos y
2
El Índice Anual de Transparencia es una iniciativa de la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (Digeig), que mide los
avances a nivel institucional.
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el Estado, de la cual la CCRD forma parte. Con un lenguaje llano y accesible, el documento presenta a
la ciudadanía lo que es la Cámara de Cuentas, con sus declaraciones de misión, visión y valores, un
desglose de su normativa y un detalle de los servicios que la entidad ofrece, indicando los atributos de
los mismos, estándares de calidad e indicadores, que incorporan plazos de respuesta al ciudadano por
cada servicio que solicite. Posee acápites que indican las formas de comunicación con la institución,
cómo realizar trámites de quejas y sugerencias, así como las medidas de subsanación
correspondientes. También disponible en la página web.
• Guías de auditorías y el uso de las TIC. Respondiendo al interés de mejorar los servicios de las
áreas sustantivas de la entidad, con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (Usaid) se diseñaron guías, tanto para los auditores y analistas presupuestarios como
para los entes auditados, de manera que el trabajo se realice con uniformidad y respondiendo a ciertos
estándares establecidos. Así, el Manual Operativo de Auditoría Gubernamental describe paso a paso el
proceso para realizar auditorías gubernamentales con enfoque integral;
la Guía del Sujeto de
Fiscalización busca perfeccionar la relación entre los entes auditados y los representantes de la
Cámara de Cuentas, precisando los derechos y obligaciones de las partes que convergen en el proceso
de auditoría, y la Guía de Análisis Presupuestario ofrece un marco para la elaboración de los informes
de evaluación de las ejecuciones presupuestarias y los destinados al Congreso Nacional.
Todas
disponibles en el portal web.
• El Sistema de Gestión para la Gobernabilidad Democrática (Sigob), el sistema de metas, los
indicadores de gestión y el “Boletín Estadístico”. Una de las primeras medidas implementadas por
las autoridades de la CCRD con el concurso del PNUD fue la implementación de un sistema de
información gerencial, que posee módulos para transparentar la información que fluye tanto a lo interno
como a lo externo de la entidad (TransDoc); los Trámites Regulares Estructurados (TRE), que iniciaron
con el TRE de Compras y prosiguen con el TRE de Auditoría, y el Sistema de Gestión. El TransDoc se
hizo acompañar de una política aprobada por el Pleno de “cero papel”, lo que refleja un compromiso
progresivo hacia la protección del medioambiente, y el Sistema de Gestión posee un submódulo de
metas institucionales enmarcadas en el plan estratégico de la entidad (Pedsi) y un subsistema
de
indicadores de gestión mediante el cual cada área define indicadores con sus medios de verificación
para articular su accionar con los objetivos institucionales, lo que apoya la medición del desempeño
individual y colectivo, los que tras una primera fase de implementación están siendo redefinidos y
sincerizados de cara a las nuevas prioridades y la capacidad institucional.
Estos indicadores
proporcionan parte de los insumos para la elaboración del Boletín Estadístico que muestra al público en
general las principales estadísticas emanadas del accionar de las distintas áreas de la entidad, con una
edición trimestral.
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• Evaluación MMD-EFS (SAI-PMF). Cónsonos con las recomendaciones de la Intosai, en 2013 los
Miembros del Pleno de la CCRD aprobaron que la entidad fuera una de las EFS piloto de la Intosai en
la implementación de la evaluación de desempeño sobre la base de la herramienta diseñada al efecto
por el Grupo de Trabajo sobre Valor y Beneficios de las EFS (WGVBS, por sus siglas en inglés). Esta
fue realizada bajo la modalidad de autoevaluación asistida, con el apoyo del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), concentrándose en las esferas del ambiente de la EFS, su independencia y marco
legal, la estrategia de desarrollo organizacional, las normas y metodologías de auditorías, las
estructuras y directivas de apoyo, los recursos humanos y el liderazgo, y la comunicación y gestión de
las partes interesadas. La evaluación y su revisión de calidad finalizaron en agosto 2015 y se espera
que para octubre 2015 el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) de Brasil finalice la revisión de la
adherencia a la metodología de la IDI / Intosai.
La CCRD ha participado asimismo en diversos
encuentros promovidos por el Comité de Creación de Capacidades (CCC) de la Olacefs y la propia
Intosai para compartir experiencias sobre la aplicación de esta metodología, con miras a lograr una
versión definitiva que pueda aprobarse en la Incosai de 2016.
• Evaluación par con la EFS de Honduras. Observando las recomendaciones brindadas tanto por la
Olacefs como por la Intosai sobre la materia, la CCRD aprobó participar en una evaluación par, la que
fue conducida por el Tribunal Superior de Cuentas de la República de Honduras, finalizada en 2014.
Fruto de esta evaluación, se firmó un acuerdo de cooperación con la EFS de Honduras y se gestaron
las condiciones para la implementación de un proyecto tripartito con la Auditoría Superior del Estado de
Puebla, México, tendente a implementar un sistema de gestión de la calidad y de evaluación del
desempeño de los funcionarios de la CCRD, que se está encaminando actualmente.
• Evaluación de la Cooperación Intosai-Donantes. La CCRD fue uno de los cuatro (4) países
seleccionados por la Intosai para evaluar en el terreno el grado de avance en la implementación del
Memorando de Entendimiento de la Cooperación Intosai-Donantes, suscrito en octubre de 2009 entre la
Intosai y quince (15) agencias de cooperación, con los objetivos de movilizar financiamiento para el
fortalecimiento de las EFS, adoptar un enfoque estratégico del rol de las EFS en materia de
gobernanza, desarrollo y reducción de la pobreza, mejorar la coordinación del apoyo ofrecido y ampliar
las iniciativas de desarrollo. Esta evaluación finalizó a mediados de 2015 y se espera que el informe
sea conocido en una reunión del Comité Directivo de la Cooperación Intosai - Donantes, que será
celebrada en octubre 2015 en Brasil.
• Oficina de Declaración Jurada del Patrimonio. Respondiendo al clamor de parte de la sociedad
dominicana en el sentido de que las declaraciones juradas de bienes no resultaban suficientes para
establecer si un funcionario público se enriquecía de manera ilícita, el Congreso Nacional aprobó la Ley
n.º311-14 sobre Declaración Jurada del Patrimonio, del 8 de agosto de 2014, que instituye el Sistema
Nacional Automatizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio, facilitando la coordinación,
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promoviendo la ética y proveyendo las herramientas necesarias para los órganos públicos de control e
investigación involucrados.
La misma ley señala los funcionarios que deberán realizar sus
declaraciones juradas de patrimonio, así como la periodicidad, plazos, contenido y notarización, y en su
artículo 4.º da a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD) las atribuciones de órgano
responsable del control, fiscalización y aplicación de la referida ley.
Cumpliendo con estas
disposiciones, la CCRD instaló la Oficina de Evaluación y Fiscalización del Patrimonio de los
Funcionarios Públicos en su edificio sede, lo que se pudiera considerar como un indicador de la
renovada confianza pública que la entidad ha ido recuperando tras la crisis de 2008, que ha significado
un segundo incremento presupuestario (aunque todavía no alcanza el porcentaje establecido por Ley).
El inicio de las operaciones de esta oficina se ha hecho acompañar de una campaña informativa y de
concienciación en los medios de comunicación, así como de la elaboración del correspondiente
reglamento de aplicación.
• Programa de Jóvenes Auditores. Como una forma de ampliar las oportunidades de la juventud
dominicana, la CCRD lanzó en 2013 el Programa de Jóvenes Auditores orientado a captar los nuevos
talentos emanados de las principales universidades del país, lo que también representa un esfuerzo de
equidad para este segmento importante de la población, que a su vez introduce visiones y esquemas
novedosos de trabajo que complementan el aprendizaje institucional.
Los jóvenes son escogidos
mediante concursos abiertos para las áreas de auditoría, jurídica, finanzas, fiscalización de obras,
etcétera, según las necesidades puntuales de las áreas sustantivas de la entidad. Primero son objeto
de un riguroso esquema de formación de tres (3) meses, en el cual no solo reciben capacitación técnica
sobre cómo realizar una auditoría gubernamental, sino que se acompaña de sesiones prácticas al
incluirlos como parte de los equipos de auditoría, con lo que ganan experiencia en el terreno y
construyen confianza.
• Promoción de la ética y la integridad. Periódicamente la CCRD retroalimenta las iniciativas de la
Comisión Interamericana contra la Corrupción a través de la Digeig, respondiendo a diversos
cuestionarios y remitiendo un informe de avance sobre la materia sobre una base anual. En adición, el
Pleno de la CCRD aprobó la implementación de la iniciativa IntoSAINT de la Intosai, que posee
herramientas para la evaluación de la vulnerabilidad y riesgos a las transgresiones de integridad,
evaluando sus controles internos y proponiendo alternativas de corrección. Se posee una moderadora
formada en un taller patrocinado por la Intosai y la Auditoría Superior de la Federación de México y se
está actualmente en el proceso de implementación del taller interno para sus funcionarios clave.
• Promoción de la gobernanza mundial y las Comisiones Pares a las de la Olacefs. En sus
directrices para la buena gobernanza, la Intosai es muy enfática en el sentido de que las EFS no solo
deben fomentar la gobernanza organizacional y a lo interno de sus respectivas sociedades, sino
también interesarse y participar activamente en las iniciativas internacionales para construir una fuerte
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gobernanza mundial, que tenga como centro la mejora de la calidad de los servicios públicos para así
contribuir a crear bienestar humano. Es así como desde el 2008 la CCRD ha venido incrementando su
participación en los comités, comisiones y grupos de trabajo, tanto de Olacefs como de la Intosai, así
como su activismo en diversas iniciativas de agencias de cooperación internacional (existe un grupo de
trabajo de la cooperación internacional, liderado por el Banco Mundial, que periódicamente se reúne
con la Presidenta de la CCRD para evaluar el avance en materia de transparencia, fiscalización y
rendición de cuentas del país) y de entidades regionales como la Organización Centroamericana y del
Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Occefs), a tal punto que sus pares han confiando a la
CCRD la Presidencia de Occefs para el período 2015 - 2017, en un claro reconocimiento a sus niveles
de liderazgo y de fortalecimiento institucional. Como una forma de viabilizar la coordinación a lo interno
de la CCRD para dar respuesta a la creciente demanda de apoyo, en 2010 el Pleno aprobó la creación
de comisiones, comités y grupos de trabajo pares a los de Olacefs, bajo la coordinación de alguno de
los Miembros del Pleno y la participación de los incumbentes de las áreas afines, sobre una base
rotativa, flexible y bajo los lineamientos de un reglamento preparado a tales efectos, las que
periódicamente son revisadas y adecuadas según vayan cambiando las de Olacefs. Actualmente, la
CCRD es la auditora de gestión de la Olacefs, habiendo ya practicado la primera auditoría.
• Participación en auditorías coordinadas regionales. Ante el nuevo paradigma que tanto la Intosai
como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) han estado forjando para las EFS, las que de cara
a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda Post-2015 deben incrementar sus
capacidades para realizar auditorías financieras, sociales y ambientales, la CCRD se ha interesado en
participar en iniciativas regionales de auditorías coordinadas, para así empezar a ganar experiencia en
áreas con las que hasta el momento no está muy familiarizada. Actualmente participa en la Auditoría
Coordinada de Pasivos Ambientales de la Industria Extractiva Minera de la Comisión Técnica de Medio
Ambiente (Comtema) de la Olacefs, conducida por la EFS de Paraguay, así como en la Auditoría
Coordinada de Obras de Viviendas Populares que adelanta el Grupo de Trabajo de Obras Públicas
(GTOP) de la Olacefs, liderado por la EFS de Brasil. El Pleno también aprobó participar en el año 2016
en la Auditoría Coordinada de Educación, sobre la base de ciertos indicadores de la Organización de
las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco).
• La Mesa de Control. Quizás uno de los esfuerzos de coordinación más trascendentales que, a juicio
del experto argentino en finanzas públicas Oscar Díaz constituye “una iniciativa única en
Latinoamérica”3, la Mesa de Control constituye un espacio de creación de sinergias entre los órganos
rectores de las entidades afines al control del Estado dominicano, con participación del Control Social y
diversas agencias internacionales de cooperación, como el PNUD y la Unión Europea. A dos años de
operación, sus frutos son reconocibles y se han revertido en una mejora de los procesos intra e
3
Díaz, Oscar; “Mesa de Control: sinergia útil para una mejor gestión de las finanzas públicas” (artículo);
Institucional y Operativo CCRD/PNUD; Santo Domingo, R. D.; 22 de octubre de 2015.
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Proyecto de Fortalecimiento
interinstitucionales, así como en la recuperación de importantes sumas de dinero pertenecientes al
fisco, que no era reportadas por algunos agentes retenedores y que la CCRD detectó en sus auditorías.
Este mecanismo, que ha operado de forma flexible y fluida, posee ciertas consideraciones que pueden
ser analizadas desde el punto de vista de las Ciencias de la Complejidad, por lo que constituye el punto
a desarrollar en la siguiente sección del presente trabajo.
II. Un encomiable esfuerzo de coordinación en la Cámara de Cuentas de la República
Dominicana (CCRD): la experiencia de la Mesa de Control
Desde inicios de su gestión como presidenta de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, la
Dra. Licelott Marte de Barrios se percató de la elevada incidencia que en el quehacer institucional tenía
una de las graves falencias de muchos Estados en vías de desarrollo:
interinstitucional.
la falta de coordinación
Esto se hacía evidente en la falta de seguimiento a las recomendaciones de las
auditorías; la falta de interrelacionamiento entre el control interno (ejercido por la Contraloría General de
la República) y el control externo, aun cuando la ley n.º10-04 taxativamente ordenaba la conformación de
un Comité ad-honórem entre ambas;
la falta de sanciones a aquellos casos con indicios de
responsabilidad administrativa y/o penal;
la pérdida millonaria de recursos del Estado por parte de
agentes retenedores de impuestos que no reportaban oportunamente al fisco, aun cuando esta situación
se reflejaba constantemente en las auditorías de la CCRD; en la asignación cada vez mayor de recursos
públicos a entidades con serias fallas estructurales de sus sistemas de control interno; en el bajo
involucramiento del Control Legislativo y la prácticamente inexistente participación de la sociedad civil en
aspectos del control. Pero quizás uno de las puntos más impactantes tenía que ver con la salida tardía
del Estado de Recaudación e Inversión de las Rentas (ERIR), preparado por el Poder Ejecutivo y que por
mandato constitucional se constituye en el insumo básico para que la CCRD realice la evaluación de las
cuentas públicas y de la ejecución del Presupuesto General de la nación, lo que aunado al hecho de que
la Dirección General de Contabilidad Gubernamental (Digecog) y la Dirección General de Presupuesto
(Digepres) no se habían logrado poner de acuerdo y cada una manejaba un catálogo de cuentas
diferente, es decir, ¡el Estado dominicano no contaba con un catálogo de cuentas únicas, requisito sinequa-non para una adecuada gestión financiera pública!
En la práctica, la CCRD debía de analizar y
preparar el Informe al Congreso Nacional de la Evaluación de la Ejecución Presupuestaria y la Rendición
de Cuentas Generales del Estado en un promedio de 22 días…
Diversas acciones se llevaron a cabo: se firmó un acuerdo con la Contraloría General de la República; se
remitieron las auditorías cuyos hallazgos entrañaban responsabilidad penal a la Procuraduría General de
la República, al tiempo que se colgaban junto a todas las auditorías realizadas en un portal web cada vez
más amistoso y transaccional; se fortalecieron mecanismos de participación ciudadana; se produjo un
acercamiento con la prensa y se impartieron talleres a los comunicadores para comprender mejor los
servicios del control externo;
se impartieron talleres técnicos a senadores y diputados del Congreso
Nacional para una mejor comprensión y seguimiento a las recomendaciones del informe anual que la
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CCRD les remitía; se fortalecieron los lazos con las agencias internacionales de cooperación, a tal punto
que desde el 2009 funciona una oficina técnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) en el marco de un proyecto conjunto de fortalecimiento institucional y operativo; entre muchas
otras acciones; sin embargo, los efectos seguían siendo limitados producto de un mismo problema que
resultaba transversal: la falta de coordinación interinstitucional. Como nos indica la Complejidad: es tan
importante la variedad como las interacciones que existan entre los diferentes nodos de una red, en
especial cuando hay externalidades, es decir, cuando las acciones de unos dependen de las de otros.
Consciente de esto, la presidenta Licelott Marte de Barrios concibió la idea de realizar una reunión
conjunta con los principales actores institucionales afines al control, lo que fue bien visto por los demás
Miembros que conforman el Pleno de la entidad, procediéndose a realizar el 21 de febrero de 2013, en
las instalaciones de la propia CCRD.
Visualizando el alcance que pudiera tener esta iniciativa, el
entonces Secretario General Auxiliar de la CCRD le propuso a la Presidenta levantar una minuta de esa
reunión, la que contendría un resumen de los “puntos objeto de seguimiento”, para así establecer un
cierto hilo conductor entre potenciales futuras reuniones.
Participó una veintena de representantes y
técnicos de seis (6) entidades rectoras, constituyéndose en todo un éxito, con una relación de diecisiete
(17) asuntos objeto de seguimiento, entre los que se reflejó “Implementar una mesa de trabajo
interinstitucional permanente con las entidades de Control (con mecanismo de seguimiento)”. Resulta
ilustrativa la motivación que realizó la presidenta, Dra. Licelott Marte de Barrios, en la apertura:
“Tanto las leyes que les rigen a ustedes como la que rige a la Cámara de Cuentas requieren de acciones conjuntas,
pero real y efectivamente nosotros hemos estado inmersos en un proceso de transformación muy fuerte en la Cámara de
Cuentas y quizás en una oportunidad, cuando intentamos una reunión similar a esta, no pudo lograrse; porque es
necesario que las acciones que nosotros tomamos tengan el seguimiento debido si no, no estamos haciendo nada, y ese
seguimiento solo se puede lograr si las instancias que ustedes dirigen dan seguimiento. Ustedes han oído, como yo, que
en la República Dominicana se dice que no hay régimen de consecuencia y en alguna medida es falta de seguimiento;
naturalmente hacemos abstracción de lo que comprende la justicia, pero por las medidas administrativas que nosotros
detectamos en las experticias que hace la Cámara de Cuentas a través de los informes de auditorías, real y efectivamente
el seguimiento que tienen es muy deprimente –por no decir que prácticamente nulo– y lograrlo devendría en un
mejoramiento de la calidad del desempeño de todos nosotros, en beneficio del país y para satisfacción nuestra, porque de
todas maneras somos servidores públicos, pero también nos anima el deseo de dejar una impronta en la labor que
realizamos, todos estamos de paso pero debemos tener una mística alta para poder dejar algo para los que vienen detrás.
Entonces esta es una reunión de intercambio de opiniones para que ustedes nos digan qué podemos nosotros
mejorar y en qué ustedes nos pueden ayudar, que de alguna manera lo que ustedes hagan por nosotros lo estarán
haciendo por sus respectivas instituciones, porque ustedes también requieren de un desempeño adecuado, oportuno y de
calidad”.
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En un principio, dado que todo fluyó naturalmente y respondiendo a necesidades muy puntuales (por lo
que no hubo lineamientos rigurosos preestablecidos, lo que resulta cónsono con las teorías de la
Complejidad) no se sabía qué nombre ponerle a la minuta, debatiéndose los de “Minuta de las entidades
afines al Control” y “Minuta de la Mesa de Control”. Al final, se utilizaron indistintamente ambos nombres,
con preeminencia del primero.
La minuta se remitió con una comunicación firmaba por la Presidenta y para plena satisfacción la misma
fue muy bien acogida, sin mayores observaciones.
Era como si las demás entidades del Estado
relacionadas con el Control finalmente lograban un espacio en el que pudieran “desahogarse”, solicitar
apoyo y exponer sus propias ideas;
todas hicieron evidente la necesidad de coordinarse mejor.
segunda reunión se produjo el 1.º de octubre de 2013, con una asistencia todavía mayor.
La
Meses
después se produjo un encuentro, que formaba parte de los acuerdos de la segunda reunión, en la que
se tocó un punto de elevada preocupación para todos:
la rendición de cuentas por parte de las
municipalidades, centrado en un informe preliminar sobre la base de un muestreo preparado
conjuntamente por el PNUD y la CCRD, cuya aceptación provocó la ampliación del estudio a nivel
nacional, que está publicado en el portal web.
Ante la relevancia que este mecanismo estaba teniendo, junto a un inusitado fervor de participación, la
Presidenta de la CCRD tomó entonces la acertada decisión de retomar las reuniones de la Mesa de
Entidades Afines al Control con el apoyo del PNUD y de la Unión Europea, quienes facilitaron la
contratación de un experto internacional en Finanzas Públicas y Auditoría, el Lic. Oscar Díaz, para brindar
un seguimiento día a día como coordinador, con énfasis en los compromisos asumidos en el seno de las
reuniones. Un consultor internacional, en este caso argentino, integraba un carácter de imparcialidad a
la mesa, lo que contribuiría al fomento de la confianza, tan necesaria en instancias de esta naturaleza.
Una vez alistado todo un marco de seguimiento, con las matrices correspondientes, la tercera reunión se
celebró el 8 de septiembre de 2014, en la que se presentó al Coordinador de la Mesa, se consensuó un
esquema de matrices de presentación de informes de avances, que entraña visitas periódicas a enlaces
técnicos que a lo interno de cada entidad fueron definidos para operativizar las soluciones identificadas,
se acordó preparar un reglamento operativo y se adaptó la minuta de las reuniones para responder a esta
nueva dinámica. A decir del propio Oscar Díaz, a propósito de la escritura de un artículo para orientar la
realización del guión de un video promocional que sería presentado en la XXV Asamblea General
Ordinaria de la Olacefs, a celebrarse del 23 al 27 de noviembre de 2015 en Querétano, México:
“Desde entonces, las reuniones de la Mesa de Control se han desarrollado regularmente de forma bimestral,
habiéndose realizado a la fecha 7 reuniones ordinarias y 1 reunión extraordinaria a pedido de sus integrantes. Cabe
destacar que al reconocerse los primeros resultados y beneficios derivados de las reuniones, la asistencia y
participación en las mismas ha crecido paulatinamente, pasando de cerca de 15 asistentes a más de 30 en la
actualidad, con solicitudes expresas de espacios de participación en las reuniones para la presentación de propuestas
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o información por parte de los distintos integrantes, todo lo cual ha excedido las expectativas que se tenían sobre este
espacio de articulación, coordinación y convergencia (…).
La Mesa de Control funciona bajo un mecanismo de identificación y reconocimiento de necesidades
individuales o conjuntas sinceradas por sus integrantes, acompañando siempre el respectivo planteo de compromisos
de solución (con fechas límites y responsables) todo lo cual queda registrado en una Minuta que es la base para el
posterior seguimiento presencial y virtual a cargo del consultor coordinador, quien monitorea y presta asistencia
técnica para el cumplimiento de dichos compromisos”4.
La CCRD habilitó un espacio en su website para facilitar las labores de la Mesa de Control: http://
enc.ed.do/mesadecontrol/. Al mismo tienen acceso todos los integrantes de este mecanismo de
coordinación y sus respectivos enlaces técnicos, en el que pueden consultar no solo las minutas de las
distintas reuniones y los compromisos asumidos, sino las matrices individuales y colectivas de
cumplimiento de los mismos, con las requeridas evidencias y la validación que a nivel individual realiza el
Coordinador sobre la base de un “semáforo de cumplimiento de compromisos”, según se muestra en la
ilustración siguiente:
<<En el semáforo: verde, 100%; amarillo, 50%, y rojo, 0%. Diseñado así para incidir a nivel de la psiquis
colectiva sobre la necesidad de llegar a un estado verde. A septiembre de 2015, se habían establecido
más de 100 compromisos, logrando el considerable cumplimiento de un 80% de los mismos. La base
para esto está en la adopción de metas realistas y con elevada posibilidad de ser cumplidas desde el
inicio, para lograr cimentar la confianza grupal en el esfuerzo colectivo. Para la Complejidad, las redes
deben permitir un actuar fluido y poco restringido de sus actores, de manera que generen emergencia de
fenómenos y patrones escalares, pero sobre una base de establecimiento de protocolos de operación>>.
En la medida en que se fueron complejizando los niveles de interacción colectiva, se hizo más y
más evidente la necesidad de adoptar el reglamento que regulare la organización y funcionamiento de la
Mesa de Entidades Afines al Control. Una propuesta que había sido preparada y circulada por parte del
Coordinador para retroalimentación, sencilla pero eficaz, fue aprobada a unanimidad en la reunión
celebrada el 18 de febrero de 2015, en la que se decidió emplear el nombre de “Mesa de Control”. El
mismo posee siete (7) títulos, a saber: Título I: Objeto y ámbito; Título II: Objetivos de la Mesa de
Control: Título III: Organización (presidencia de la mesa, integración, representantes de las entidades
afines al control, adopción de compromisos y temática de la mesa); Título IV: Normas generales de
funcionamiento (convocatoria, lugar de las sesiones, agenda, periodicidad y duración de las sesiones,
desarrollo de las sesiones y elaboración y envío de la minuta); Título V: Seguimiento a los compromisos
asumidos en la Mesa de Control (compromisos asumidos, seguimiento y medios y frecuencia del
seguimiento), y Título VI: Derechos y obligaciones de los integrantes de la Mesa de Control.
Así, de acuerdo con el “Reglamento de Funcionamiento de la Mesa de Control”, en cuanto a su ámbito
esta “representa una instancia de diálogo abierto y democrático entre las entidades afines al control para
plantear, debatir, dar a conocer y acordar acciones tendentes a fortalecer la coordinación de los sistemas
de administración financiera y de control, los cuales alcanzan a las instituciones y dependencias
responsables por rectorar, controlar, auditar y fiscalizar los recursos del Estado”. Sus objetivos “se
refieren a mejorar los niveles de interacción, coordinación e interrelación entre las entidades afines al
control, para lograr una mayor sinergia que permita un desempeño eficaz, eficiente y de calidad de dichas
4
Díaz, Oscar; “Mesa de Control: sinergia útil para una mejor gestión de las finanzas públicas” (artículo); Proyecto de Fortalecimiento
Institucional y Operativo CCRD/PNUD; Santo Domingo, R. D.; 22 de octubre de 2015.
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entidades a efecto de fortalecer los sistemas de administración financiera y de control y, por ende,
mejorar la gestión de las finanzas públicas por parte de las entidades del Estado”. La presidencia recae
indefectiblemente en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD), al ser la rectora del
Sistema Nacional de Control y Auditoría, y con ella son inicialmente nueve (9) los miembros
permanentes, rectores en sus respectivos ámbitos: 1) la propia CCRD, 2) la Contraloría General de la
República, 3) el Ministerio de Hacienda, 4) la Tesorería Nacional de la República, 5) la Dirección General
de Contabilidad Gubernamental, 6) la Dirección General de Presupuesto, 7) la Dirección General de
Impuestos Internos, 8) la Dirección General de Crédito Público y 9) la Dirección General de
Contrataciones Públicas. En adición, respondiendo a invitaciones consensuadas, participan
representantes del Congreso Nacional (Control Legislativo), de la sociedad civil (Control Social) y toda
otra entidad que pueda coadyuvar en la consecución de los objetivos de esta instancia.
De acuerdo al artículo 8 del referido reglamento, los temas a tratar entrañan, de manera no limitativa, los
siguientes: “Información, articulación, coordinación o acciones que una entidad o dependencia requiere
de otra para cumplir sus responsabilidades, mejorar el trabajo en equipo o contribuir a un mejor
desempeño a través de los compromisos asumidos; socialización o necesidades de políticas y normativa
relacionadas al área o desempeño de actividades de otros integrantes de la Mesa de Control; dificultades
en la aplicación de normativa por falta de recursos financieros, humanos, materiales u otros; necesidad
de informes de auditoría sobre áreas de competencia de alguna entidad o dependencia de control;
acciones a tomar por área de competencia para apoyar la implementación de recomendaciones de
auditoría; complementación de acciones de auditoría para evitar duplicidad de esfuerzos intra e
interinstitucional (…) e identificación de temas de capacitación recíproca para facilitar las funciones de
gestión, control y auditoría”.
En cuanto al valor agregado de esta iniciativa, hasta el momento se pueden destacar los siguientes:
fortalecimiento de la coordinación interinstitucional; mejora en la entrega a tiempo de insumos;
recuperación de más de 1,000 millones de pesos dominicanos para el Estado a través de los agentes
retenedores que no reportaban a la DGII; resolución de conflictos; involucramiento de la cooperación
internacional; mayor flujo de la información; desarrollo del Sistema Integral de Seguimiento de Auditorías
(SISA) y operación sinérgica bajo una visión de conjunto.
Como se colige, este mecanismo, al contemplar al Control Social, le permite a la Cámara de Cuentas
(CCRD) establecer alianzas público - privadas sobre la base de la formalización de acuerdos específicos.
Sin embargo, hasta el momento se estaría todavía en el marco de la tradicional participación Estado sociedad civil organizada en acciones conjuntas de fiscalización con los entes rectores de las entidades
afines al Control y de abógasis para el cumplimiento de los compromisos asumidos en un marco de
coordinación interagencial que contribuyan a mejorar los cuatro pilares del control sobre la base de
auditorías gubernamentales integrales, que todavía son netamente financieras, centradas en la denuncia
pública. ¿Cabría pensar en otros actores usualmente no considerados como afines al Control? En la
siguiente sección propondremos un esquema ampliado que permita el establecimiento de alianzas mixtas
para avanzar el nuevo paradigma al que deben adherirse las EFS, que necesariamente requiere el
concurso de nuevos actores, quizás no contemplados hasta el momento.
III. Lineamientos mínimos para una propuesta de alianza público - privada para fomento
de la buena gobernanza: un modelo exportable
Veíamos anteriormente que para poder obtener los mayores beneficios de un sistema complejo nos debe
interesar fomentar la diversidad de sus actores en una red de interdependencia y constante adaptación a
los cambios del entorno. Sin embargo, esa diversidad de actores contectados en red no debe ser
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excesiva, pues limitaría la robustez del sistema, el que entonces se verá forzado a disminuir sus rangos
de interacciones para autocalibrarse, lo que disminuirá el tránsito de la información que debe circular
hacia todos sus nodos. Llevado esto a la praxis inicial de la Mesa de Control, podemos colegir que fue
acertada la decisión de ingresar escalonadamente a actores que, como las organizaciones de la sociedad
civil (OSC), requieren de cierto nivel de madurez del sistema para que pueda dar respuestas a las
demandas o solicitudes que estos de seguro introducirán. De aquí, una lección aprendida: este tipo de
alianzas público - privadas requieren un proceso de planificación bien estructurado, que sobre la base de
una identificación de potencialidades y riesgos de cada uno de los actores, logre escalonadamente ir
aumentando su diversidad hasta llegar a un punto que mantenga al sistema en equilibrio, es decir, que no
lo haga colapsar. La entrada de actores debe por tanto abarcar no solo a los incumbentes de las distintas
entidades, sino al nivel técnico, el que en definitiva pone en ejecución las directrices del nivel superior.
Debe haber una estrategia para la entrada, salida y/o renovación de actores, la que responderá a la
siguiente lógica: deben entrar actores que incrementen los niveles de sinergia; saldrán aquellos que la
disminuyan o posean menores grados de conectividad. Ya es sabido, la diversidad produce robustez e
innovación, y en sistemas que involucran al Control de un Estado, un punto importante es que limita las
retroalimentaciones negativas producidas por las amistades y contubernios. Es así que los incumbentes
necesitan concentrarse en tener nodos o actores que sean “Power Laws", es decir, que posean a nivel
individual elevados grados de conectividad con diferentes actores e iniciativas, tanto a lo interno como a
lo externo del sistema, mejor si son transdisciplinares, pues serán justamente estos nodos los que
devendrán en estratégicos y permitirán mantener la identidad y la homeostasis del sistema antes las
fluctuaciones del azar. Es esta una de las razones por las que las entidades que buscan ser exitosas
deben lograr balancear empleados muy disciplinados (que mantienen el equilibrio, pero a costa de la
creatividad pues se limitan a explotar la situación prevalente con métodos tayloristas y lineales) con
aquellos “más inquietos” (que poseen conocimientos transversales, retan al sistema llevándolo más allá
de su umbral crítico mediante una continua exploración, provocan transiciones de fase y fomentan la
innovación y el aprendizaje continuos). Como a los sistemas complejos debe permitírseles un mayor
nivel de flexibilidad, es muy importante reconocer que no debe haber imposiciones, pues limitan los
característicos procesos de auto-emergencia de orden y funcionalidad “de abajo hacia arriba”, incidiendo
negativamente en la cultura del sistema que se habrá producido en el marco de la alianza público privada. No obstante, tampoco puede evolucionar el sistema sin directrices claras que constriñan la
aparición de tensiones, por lo que otro requisito es la definición de normativas de funcionamiento,
extensibles a la resolución de conflictos. Como bien señala el afamado científico Dr. Scott E. Page: “Un
actor en un sistema complejo controla básicamente nada, pero lo influencia todo”5. De ahí la importancia
de contar con líderes honestos a todos los niveles y/o subsistemas.
Ahora bien, aplicando todo lo anterior a la Mesa de Control como base para construir nuestra propuesta
de alianza público - privada de fomento de los valores y la buena gobernanza, debemos inexorablemente
reconocer que el pasado viernes 25 de septiembre de 2015, en el marco de su 70.º período de sesiones,
la Organización de las Naciones Unidas aprobó diecisiete (17) Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS),
que reemplazan los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), como parte de una ambiciosa
Agenda Post-2015 que se espera cumplir a 2030. Su abordaje debe ser integral, como parte de un
esfuerzo que traspasa las fronteras nacionales. Como esbozáramos en la introducción, el nuevo
paradigma que se plantea para las EFS requiere que desarrollen capacidades y establezcan alianzas
para poder evaluar el logro en la consecución de cada uno de los indicadores que los distintos países se
abocarán a definir para cada uno de los ODS, lo que implica un abordaje no solo de los aspectos
económicos - financieros, sino también de los sociales y los ambientales, realizando auditorías
financieras, de cumplimiento y de gestión. Y ya el reloj está en marcha…
5
Page, Scott E.; “Understanding Complexity”; The Great Courses, The Teaching Company, USA, 2009.
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Nuestra propuesta consiste en ampliar la diversidad de actores y/o el alcance de la Mesa de Control, de
manera que abarque la pluralidad requerida para cumplir con este nuevo paradigma de la fiscalización,
añadiendo una sub-red o clúster de ejecución que permita un abordaje sectorial, organizados
pertinentemente (mesas, grupos de trabajo sectoriales, …) a la luz de los indicadores de los ODS, sobre
la base de una gran alianza público - privada permanente. Esto requiere la participación de nuevos
actores:
entidades gubernamentales que tengan a su cargo la coordinación de los sistemas de
planificación e inversión pública (o sus equivalentes en los distintos países), las universidades, las ONG,
las empresas privadas, las iglesias, los centros de pensamiento, los consejos comunitarios, los
sindicatos, los consejos locales de desarrollo, etc. Pero también se requiere participación del Ministerio
Público, pues no será suficiente con la promoción de la transparencia, la equidad, la rendición de cuentas
y la eficiencia, sino que debe haber sanción para las transgresiones que se puedan comprobar. Nos
aproximamos así a un modelo exportable que conjuga coordinación, ejecución y seguimiento.
Pero el éxito de este modelo, y debemos recalcarlo, radica en los niveles adecuados de interacción que
se deberán suscitar entre actores heterogéneos que provoquen sinergia, con una concentración en
aquellos nodos estratégicos cuyos niveles de conectividad sean multi-niveles, es decir, que para el caso
se extiendan desde lo nacional hacia lo local. Esto así, porque se requiere articulación con el nivel más
local, el comunitario, que en definitiva es donde se ejecutarán muchas de las políticas públicas para
alimentar a los indicadores de los ODS, a través de planes, programas y proyectos de desarrollo.
Cabría ahora preguntarse si ante el alcance de esta necesaria gran alianza finalmente estamos
contemplando todos los ámbitos necesarios. La respuesta es no, lo que nos resultará más evidente con
el siguiente análisis: si hacemos una mirada desde el punto de vista sistémico a lo que sería nuestra
renovada Mesa de Control, es fácil percatarnos que estamos frente a tres (3) de los subniveles que están
llamados a conformar un sistema viable según la teoría VSM de la cibernética organizacional6; es decir,
la propia Mesa de Control conforma el nivel de coordinación (subsistema 2), la implementación la realizan
los técnicos de las entidades públicas y privadas, en los niveles nacional, regional, provincial, municipal y
local (subsistema 1) y, actualmente, el experto internacional e imparcial que da seguimiento y se asegura
que cada actor cumpla con los compromisos asumidos, amparado en evidencias, realiza acciones de
control (subsistema 3). Para completar los subsistemas, requerimos del nivel de conducción o dirección
del sistema (subsistema 5), aun sea el mismo de la Mesa, y del nivel de inteligencia (subsistema 4).
Pasamos ahora a una parte importante, pues estaríamos otorgándole a nuestra propuesta de alianza un
carácter holístico. En el caso de la República Dominicana, la propia ley n.º10-047, instituye en su artículo
5 el Sistema Nacional de Control y Auditoría, al que define como “el conjunto de principios, normas y
procedimientos que regulan el control interno institucional y el control externo de la gestión de quienes
administran o reciban recursos públicos en entidades sujetas al ámbito de acción de esta Ley, con el
propósito de lograr el uso ético, eficiente, eficaz y económico de tales recursos y, además, con el debido
cuidado del ambiente” y en su artículo 6 le otorga a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana la
rectoría de dicho sistema, con facultad para “emitir normativas de carácter obligatorio, promover y
alcanzar la coordinación interinstitucional de los organismos y unidades responsables del control y la
auditoría de los recursos públicos y formular un plan nacional tendente a estos fines”. Notemos que es
interesante que esta Ley, a pesar de ser de 2004, ya contemplaba el pilar ambiental en el que la Intosai y
6
El Viable System Model, o Modelo del Sistema Viable, fue creado por Stafford Beer en 1959 y desde entonces ha evolucionado para dar
respuesta a las fluctuaciones que pudieran afectar un sistema. Hay mucha literatura al respecto. Distingue cinco subsistemas: 5)
Dirección (políticas), 4) Orientación (inteligencia y desarrollo), 3) Control (seguimiento), 2) Coordinación y 1) Ejecución.
7
Congreso Nacional; Ley n.º10-4 de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana; aprobada el 20 de enero de 2004.
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la ONU están haciendo tanto hincapié, junto con el social, lo que no nos sorprende si reconocemos que la
elaboración de la misma contó con asesores de expertos internacionales. Sin embargo, notemos
también cómo a pesar de que en su artículo 7 dicha pieza jurídica señala taxativamente que el sistema
estará integrado por cuatro (4) elementos (el Control Interno, el Control Externo, el Control Legislativo y el
Control Social), en la definición que recién transcribimos solo menciona a dos de ellos. Algunos eruditos
señalan que esto es debido a que los controles social y legislativo no deben sujetarse a esa normativa,
argumento que no compartimos bajo el entendido de que los sistemas viables tienen la particularidad de
que se autoregulan y abarcan a todos los elementos que le son inherentes; quizás por esto en algunos
países se habla del Control o la Fiscalización como otro de los Poderes del Estado… Afortunadamente
esto pudiera ser objeto de corrección en las modificaciones que la momento se están planteando para
adecuar la referida ley nº10-04 a las exigencias de los nuevos tiempos.
En vista de lo anterior, podemos ahora completar nuestro sistema, sobre la base de la operativización
primigenia del Sistema Nacional de Control y Auditoría de República Dominicana. El subsistema (5) de
rectoría está bien identificado, pues recae en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana. Para el
subsistema (4) de inteligencia, orientación o desarrollo, es importante señalar que por definición el mismo
articula al sistema con su medioambiente, de donde cabe reconocer que si queremos ampliar la variedad
del sistema (pues un axioma del VSM es que “sólo variedad absorbe variedad”) entonces este
subsistema 4 no puede recaer en una sola entidad, ya que no le sería posible asumir más estados que
aquellos en los que puede colocarse el entorno, por lo que se requiere una instancia horizontal, la que a
nuestro juicio, para el caso, debe estar conformada por los cuatro elementos definidos por la ley n.º10-04,
junto con los más altos representantes de las principales coaliciones de empresarios (ya vimos en la
introducción que estos constituyen un actor que puede ayudar a avanzar la temática), de universidades,
de las ONG (solo las especializadas en la temática para poder controlar la variedad), de los grupos de
agencias donantes internacionales (las que en el país representen a aquellas que firmaron en 2009 el
MOU de la Cooperación Intosai - Donantes), del Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (por
ser rectora del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, eje de la consecución de los ODS,
que brindaría la necesaria conexión con este sistema), del Ministerio Público (pues se hace necesario la
parte de sanción a los actos de corrupción, en cualquiera de sus manifestaciones), el Ministerio de
Relaciones Externas (para una “diplomacia de la fiscalización”), entre otros actores claves. Esta instancia
del subsistema 4 pudiera denominarse “Consejo Nacional de Fiscalización” o “Consejo Nacional de
Control y Auditoría” (en lo particular, prefiero el primero), y por supuesto requerirá también de un
reglamento operativo propio. A todo esto es debido consensuar una declaración de identidad y para
todos los subniveles deben existir lineamientos claros y objetivos, aunque flexibles, que permitan al
sistema sacar el mayor provecho de la Complejidad; asimismo, debe haber un fondo de incremento de
capacidades, que pudiera denominarse “Fondo Nacional para la Fiscalización”, con su reglamento y un
sistema de incentivos (por ejemplo, se puede constituir el “Premio a la Integridad y la Buena Gobernanza”
que pudiera otorgarse sobre una base anual, por parte de los integrantes del subsistema 4, lo que
permite premiar las buenas acciones y así enseñar con el ejemplo. Todo este sistema deberá estar
soportado en un bien estructurado sistema de información gerencial, elaborado sobre una plataforma web
amigable, abierta, flexible y transaccional, en la que cada actor tenga una esfera de actuación bien
delimitada (por ejemplo, las organizaciones de la sociedad civil debieran poder contribuir a un sistema de
calificación que sobre la base de criterios predefinidos y consensuados permita ver mediante un esquema
de estrellas, como las cinco estrellas que califican las aplicaciones que un usuario desea adquirir de la
tienda AppStore o de Android). Se debe poseer también una herramienta de modelación que permita
realizar escenarios sobre la base de ciertas variables, para apoyar la correcta toma de decisiones.
Recapitulamos que este sistema sería el objeto de una gran alianza público - privada a nivel de cada
país, según mostramos en la siguiente tabla, fruto de nuestra autoría, con indicación de su equivalencia
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para la construcción de un modelo exportable a otros países (para los que deberán observarse las
realidades y estructuración estatal de cada uno) y en el cual las organizaciones que conforman el Control
Social agotarían un proceso de incremento de capacidades para poder constituirse en veedoras de la
implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y para participar en todas las etapas del
proceso de auditoría (planificación, ejecución, diseminación y seguimiento a las recomendaciones):
VSM del sistema nacional de fiscalización propuesto como objeto de una gran alianza público - privada a nivel de
cada país con atributos similares
Subsistema /
correlación
SISTEMA NACIONAL DE
CONTROL Y AUDITORÍA
DE REPÚBLICA
DOMINICANA
Cámara de Cuentas de
la República
Dominicana
EFS del país
SUBSISTEMA 5
Rectoría - conducción de todo el sistema; amite
normativas obligatorias sobre las base de las Issai
y otras aplicables.
Consejo Nacional de
Fiscalización
Consejo Nacional de
Fiscalización o su
equivalente
Estudia el entorno; define políticas y estrategias;
articula lineamientos con el resto de los
subsistemas.
Oficina de Seguimiento
a lo interno de la CCRD
Oficina de Seguimiento a
lo interno de la EFS
Brinda control y seguimiento, corrigiendo
desviaciones e informando al respecto.
Mesa de Control
Mesa de Control o su
equivalente
Coordina los técnicos, comisiones, comités y
grupos de trabajo que se formen en el subnivel 1
SUBSISTEMA 1
Subredes sectoriales de
técnicos de todas las
entidades afines al
Control y otros actores
en los niveles nacional,
regional, provincial y
local.
Subredes sectoriales de
técnicos de todas las
entidades afines al Control
y otros actores en los
niveles que apliquen
(federal, nacional, regional,
provincial y local).
Implementa a través de mecanismos emergentes
y flexibles la política, estrategias y lineamientos
predefinidos, ejecutando las acciones
correspondientes a cada ámbito, participando en
todas las fases del proceso fiscalizador con
énfasis en alcanzar los ODS.
POTENCIAL
DEFINICIÓN:
Es el conjunto de principios, normas y procedimientos que regulan las relaciones de interdependencia
sinérgica de las entidades que conforman los ámbitos interno, externo, político (legislativo) y social del
Control del Estado [dominicano] con el propósito de lograr el uso ético, eficiente, eficaz y económico de
los recursos públicos, protegiendo así el patrimonio del Estado y abarcando los pilares económico, social
y ambiental que garanticen bienestar humano.
PRINCIPIOS
ORIENTADORES:
Transparencia - Participación - Buena Gobernanza - Coordinación - Rendición de Cuentas - Integridad Consistencia - Desarrollo Inclusivo -
SUBSISTEMA 4
SUBSISTEMA 3
SUBSISTEMA 2
SISTEMA NACIONAL DE
FISCALIZACIÓN DEL PAÍS
“X” (o nombre que ya
posea)
RESPONSABILIDADES PRINCIPALES
Es muy importante enfatizar que aun cuando pueda haber una jerarquización implícita, para cumplir con
los preceptos de la Complejidad el sistema debe entenderse como una operación dinámica más
horizontal, en la que no hay “jefes y subordinados” sino actores pares con responsabilidades diferentes,
pero con un mismo objetivo común.
Esto fomenta la confianza y el sentido de pertenencia.
Para
completar la viabilidad del sistema, podemos recurrir a una adaptación de la técnica TASCOI, según se
indica:
• Transformaciones: Convierte la información que fluye a través de todo el sistema, así como las
demandas de sus actores, en la medida que redunden en una adecuada fiscalización integral del
Estado. Se implementan los planes, programas y proyectos de lugar.
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• Actores: Todos los actores que formen parte del sistema, nacionales e internacionales, como parte de
una gran alianza público - privada.
• Suministradores: Las entidades que alimenten el sistema de información gerencial (con auditorías,
estudios especiales, lineamientos, etcétera) que se defina en la plataforma web, accesible por todos los
actores, incluyendo los cuatro componentes del Control en sus respectivas atribuciones legales para
suministrar los recursos necesarios.
• Clientes o Usuarios: La sociedad en sentido general.
• Owners o Dueños: El Consejo Nacional de Fiscalización.
• Intervinientes: La Cámara de Cuentas de la República Dominicana o la EFS del país de que se trate,
amparada en la Constitución y/o en la normativa legal correspondiente.
Finalmente, en un proyecto de alianza público - privada como el propuesto deben figurar al menos los
siguientes componentes:
Componentes y contenido mínimo para el proyecto de alianza público - privada propuesto
Componente de
identificación:
Componente de
estructuración:
• Estudio del entorno.
• Diagnóstico de actores para cada subsistema (mapeo sinergético y de recursos), nacionales e
internacionales.
• Identificación de oportunidades y objeto de la alianza.
Estructuración de grupo “semilla”.
Elaboración de lineamientos y normativa base. Consenso sobre objetivos a proponer.
Selección de actores, con énfasis en los “Power Laws”.
Firma de acuerdos y documentación para la gran alianza público - privada.
Estructuración de los mecanismos correspondientes a cada subsubsistema, en los ámbitos
geográficos correspondientes (federal, nacional, regional, provincial, municipal y local).
• Formulación consensuada del plan estratégico, a la luz de la política anticorrupción del país.
• Definición de la estrategia de comunicación interna y externa, con sus instrumentos.
•
•
•
•
•
Implementación de controles y diferentes tipos de auditorías.
Formación pertinente a cada subsistema (auditorías forenses, proyectos sociales, liderazgo, …)
Participación escalonada de la sociedad civil en todas las fases de la fiscalización.
Seguimiento a recomendaciones de auditorías.
Veedurías sectoriales por cada uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Ejecución de planes, programas y proyectos contenidos en la planificación.
Componente de
consolidación:
•
•
•
•
•
•
Componente de
retroalimentación:
• Informes de seguimiento y evaluación, veedurías.
• Encuestas y otros instrumentos de medición de calidad del servicio.
• Innovación.
Componente de
incentivos:
• Establecimiento del “Fondo Nacional para la Fiscalización” y su esquema de proyectos.
• Instauración del Premio a la Integridad y la Buena Gobernanza”.
En el anexo se muestra una propuesta mínima bajo una matriz del Marco Lógico para realizar esta gran
alianza público - privada que proponemos para la fiscalización del patrimonio público, la promoción de
valores, el fomento de la buena gobernanza y la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) en cada país.
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Conclusión
Superadas las visiones “modernistas” caracterizadas por su reduccionismo, linealidad y ergodicidad
gracias a los nuevos “lentes” de la Complejidad, comprobamos que la exitosa Mesa del Control creada en
la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD), puede evolucionar a un verdadero sistemapaís más dinámico y abierto, auto-organizante, diseñado sobre la base de una gran alianza público privada que articule actores no tradicionales para así poder implementar con éxito el “nuevo paradigma”
que la Intosai y la ONU impulsan para poder fiscalizar los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) que forman parte de la Agenda Post-2015, lo que requerirá abarcar todos los indicadores que a
nivel de cada país se definan para los pilares económico, social y ambiental. Todo esto con el fin de
promover valores positivos en un marco de buena gobernanza, que generen valor público.
Hemos advertido que la corrupción responde a un sistema complejo, en el que los agentes corruptores
buscarán contrarrestar los constreñimientos que se les impongan para mantenerse activos. El peligro
radicaría en que si no se toman a tiempo medidas tanto de prevención como de castigo (régimen de
consecuencia), los valores positivos serían reemplazados por otros negativos, los que con la praxis de la
cotidianidad forzarían a que el sistema-sociedad adopte una identidad malsana, con legitimidad y
tolerancia hacia la misma. En consecuencia, las entidades del Estado se pudieran ver mermadas por el
accionar más acelerado y certero de organizaciones paraestatales que, aun cuando contribuyan a la
lucha contra la corrupción, minan la confianza ciudadana en sus instituciones públicas. El reciente caso
de Guatemala debiera constituirse en un espejo para todos.
Para que la alianza planteada bajo esta nueva concepción sea exitosa, junto a una adecuada
planificación estratégica que articule una visión común y haga uso de los recursos que fruto de las
interacciones entre agentes diversos puedan apalancarse, es necesario respetar los preceptos de la
Complejidad en cuanto a su flexibilidad, horizontalidad y emergencia de patrones, pero con lineamientos
claramente establecidos para que el sistema no colapse.
Asimismo, la entrada y salida de nuevos
actores debe darse sobre la siguiente lógica: ingresan actores que generen más sinergias, salen los que
resten.
Esto implicará que algunos actores ingresarán automáticamente atraídos por las dinámicas
internas que se generen, otros deberán ser convencidos y otros excluidos (por ser tóxicos). Lo realmente
importante es lograr una interconexión total de la red, lo que permitirá que la información fluya hacia
todos los puntos y fuerzas vivas de la sociedad, fomentando actores que sean “Power Laws”, es decir,
que posean un grado de conectividad tal que devengan en nodos estratégicos que permitirán al sistema
autocalibrarse ante cualquier fluctuación que de seguro se suscitará, bajo un esquema de confianza
compartida y de formación permanente, lo que entonces redundaría en un exitoso modelo de alianza
público - privada para la promoción de valores y la buena gobernanza.
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Medios de
Verificación
Narrativa
Indicadores
Fin: Se ha contribuido al bienestar y desarrollo
inclusivo y equitativo de la sociedad [dominicana]
gracias al incremento de la eficiencia de la
gestión e inversión públicas, en un marco de
valores positivos y buena gobernanza.
- A los # años se producen
mejoras en las variables de
desarrollo e indicadores de
los ODS en un % mayor que
años de línea base.
- Informe
Propósito: Consolidado una sistema nacional de
fiscalización, abierto, holístico e inclusivo, sobre
la base de una gran alianza público - privada, que
permita el efectivo seguimiento a los ODS 2030.
- El sistema opera sin
- Documentos
Componentes:
- A los 3 meses de iniciado
interrupción al EOP, con
incidencia en los demás
sistemas nacionales.
1. Identificadas las oportunidades y potenciales
actores de la alianza.
2. Estructurado una plataforma nacional de
fiscalización, integral, abierta y participativa.
-
3. Consolidada la plataforma sobre la base de
interacciones sinérgicas.
-
4. Implementado un mecanismo de retroalimentación continua.
-
5. Fomentados los incentivos y sostenibilidad
del sistema.
-
el proyecto, se produce un
diagnóstico situacional,
mapeo de recursos e
identificación de actores.
Al 6to mes de operación se
implementan las normas
del sistema
Al 8vo mes de operación
se firman acuerdos
requeridos.
Al concluir el primer año
se cuenta con un plan
estratégico del sistema
Al MOP se lanza la
alianza con programa de
formación, esquema M&E
y subvenciones.
5.1 Crear un fondo de promoción, incentivos y
sosteniblidad, con sus lineamientos operativos.
- Informes
-
-
-
elaborados
Listas de
participantes
en las diversas
actividades
Acuerdos
firmados
Encuestas por
grupos focales
a integrantes
de la alianza
Observación
directa
Evidencias de
subsistemas
en marcha
- Mejora la
inversión pública
- Se articulan los
demás sistemas
- Gobernabilidad
- Se aplican reco-
-
la ejecución
presupuestaria
Documentos
de sistema
contable y
financiero
mendaciones de
auditorías
Recursos adec.
- Se logra
-
consolidar una
alianza con
actores públicos
no tradicionales
comprometidos.
La cooperación
internacional
apoya
Se implementan
las normas Issai
La EFS participa
en la
elaboración de
los indicadores
país de los ODS
- Se consiguen
financiación
- Evidencias de
-
(Presupuesto)
-
3.1 Implementar un sistema de seguimiento a las
recomendaciones de auditorías.
3.2 Ejecutar un programa de formación
3.3 Operar los subsistemas y sus planes.
4.1 Elaborar/implementar mecanismo de M&E
-
soporte
Encuestas de
satisfacción
- Convenios de
Actividades:
1.1 Realizar diagnóstico del entorno y actores.
1.2 Mapear de recursos y razón de la alianza.
2.1 Grupo “semilla” y elaboración de normativa.
2.2 Consensuar beneficios y riesgos compartidos.
2.3 Selección de actores y firma de acuerdos.
2.4 Realizar formulación consensuada del plan
estratégico, a la luz de la política anticorrupción
del país.
2.5 Estructurar de los mecanismos de cada
subsubsistema, a todos los niveles.
2.6 Definir la estrategia de comunicación interna y
externa, con sus instrumentos.
-
Desarrollo
Humano (IDH)
Informe país
sobre ODS
Supuestos
Importantes
los recursos
necesarios.
Existen actores
dispuestos a
apoyar el
Control Social
sobre la base de
una alianza
público - privada
La legislación
permite la
instauración del
sistema
No ocurren
fenómenos que
impidan la
ejecución
Propuesta esquematizada del contenido mínimo, bajo
una matriz del Marco Lógico, para implementar la
alianza público - privada propuesta (se completa de
acuerdo a la realidad de cada país).
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