Presentación L a Conferencia se celebra en el marco del proyecto europeo de investigación: “Social Responsibility in the Public Sector: Responsibility, Trust, Participation and Cooperation”, financiado por la Comisión Europea a través de la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, en el que han participado la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de España (FSP-UGT), Funzione Pubblica: Confederazione Generale Italiana del Lavoro de Italia (CGIL) y el Sindicato dos Trabalhadores da Administraçäo Pública de Portugal (SINTAP), junto con la Universitat de València, como socio científico. El proyecto se inscribe en el marco del diálogo social europeo y su objetivo más importante es contribuir a la mejora de las relaciones laborales en el sector público en España, Italia y Portugal, así como en el resto de los países miembros de la Unión Europea, a través de la definición y formalización de un sistema de indicadores y un modelo de análisis de las relaciones laborales, tanto desde la perspectiva de las relaciones de confianza existentes en las instituciones del sector público como de la responsabilidad, la participación y la cooperación e implicación de los empleados públicos y sus organizaciones en los procesos de mejora de los servicios públicos. 3 ponentes Manuel Villoria Mendieta Alejandro Caparrós Gass Enzo Bernardo Manuel Villoria, catedrático, acreditado por la ANECA, desarrolla su docencia en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Es Director del Master de Alta Dirección Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset; Doctor en Ciencia Política y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, Licenciado en Derecho y Licenciado en Filología; fue becario Fulbright en USA, donde estudió el Master in Public Affairs por la Indiana University. Es autor de más de cien publicaciones (libros y artículos) sobre Administración pública y ética administrativa. Ha ocupado diferentes puestos en la Administración pública española como el de Secretario General Técnico de Educación y Cultura en la Comunidad de Madrid. Fundador y miembro de la Junta Directiva de Transparency Internacional, capítulo español. Profesor invitado en diversas universidades españolas y extranjeras, así como en diversos institutos de Administración Pública, consultor para el Banco Mundial, la OCDE, el BID, la Unión Europea, ha participado en distintas comisiones de estudio y reforma de la Administración en España y América Latina. Alejandro Caparrós Gass es Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense (2001). Desde 2003 ejerce su labor investigadora en el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, siendo actualmente Investigador Científico y Vice-Director del Instituto de Políticas y Bienes Públicos (IPP). Ha sido investigador visitante en el CNRS (Francia) y en las Universidades de Gotinga (Alemania), California en Berkeley (Estados Unidos), París Este y París II (Francia). Su principal área de especialización es el análisis de los bienes públicos desde la perspectiva microeconómica, centrándose en los bienes públicos de naturaleza ambiental (economía ambiental). Enzo Pio Bernardo, naciò en la provincia de Caserta, en el sur de Italia, el 15 diciembre de 1958. Es Graduado en Psicología y Medicina. Ingresó en el sindicato de la Funzione Pubblica CGIL como responsable de la oficina de prensa (1986). Trabaja en el sector europeo desde 1989. Es miembro del Comitè Ejecutivo de la EPSU (Federación Sindical Europea de Servicios Públicos) y responsable del departamento internacional de la FP CGIL desde el 2012. Ponentes José Manuel Pavía Joaquín Ruíz López Ricardo Freitas José Manuel Pavía es Catedrático de Métodos Cuantitativos para la Economía y la Empresa en la Universitat de Valencia. Licenciado en Ciencias Matemáticas y Doctor en Ciencias Económicas, acumula 21 años de experiencia en docencia e investigación. Es Director del Máster en Gestión de la Opinión Pública y editor asociado de la revista Metodología de Encuentas. Entre sus líneas de investigación se encuentran el muestreo en poblaciones finitas, los problemas de predicción, la estadística actuarial, la valoración de riesgos, el estudio de series temporales, la estadística espacial y la economía regional. Es autor o coautor de ochenta publicaciones, incluyendo artículos, capítulos de libros y libros, y ha participado como investigador responsable o como colaborador en diez proyectos de investigación y en treinta y cinco contratos de transferencia. Forma parte de diversos comités científicos y ha realizado estancias de investigación en las universidades de Stanford (EE.UU.), Carlos III y Autónoma de Madrid (España), Heilbronn (Alemania) y Hertfordshire, Leicester y Southampton (Reino Unido). Joaquín Ruíz es Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid (Especialidad en Estudios Iberoamericanos), Master en Gestión de la Administración Pública por el Instituto Nacional de Administración Pública y Diplomado en Gestión de Calidad de los Servicios por el Instituto Nacional de Administración PúblicaAsociación Española para la Calidad. Es Funcionario de Carrera del Cuerpo Superior de Técnicos de la Administración de la Seguridad Social y desde 2007 es Director del Departamento de Calidad de los Servicios de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Entre sus últimos puestos de trabajo destacan: Vocal Asesor del Ministro de Sanidad y Consumo (1986-1988); Vicesecretario General del Instituto Nacional de la Salud (1988-1991); Inspector General de Servicios de la Administración del Estado (Ministerio de Administraciones Públicas, 1991-2000); Subdirector General de Calidad de los Servicios (Ministerio de Administraciones Públicas, 2000-2007). Es Evaluador Acreditado EFQM. Ricardo Jorge Teixeira De Freitas trabaja en el Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira. Es licencado en Ciencias Religiosas por la Universidad Católica Portuguesa. Ha sido Dirigente Sindical no Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública 1978/1984; Dirigente do SINTAP desde 1984; Vereador na Câmara Municipal do Funchal em 1985; Deputado Regional na Assembleia Legislativa Regional da Madeira em 2004; Deputado na Assembleia da República em 2005 y Vice-secretário-geral do SINTAP desde 2008. 7 PONENTES Vincenzo Di Biasi Jose Abraáo Francisco José Casado Galán Vincenzo Di Biasi, nacido en Bagnara (Reggio Calabria) el 3 de mayo de 1958. Experto técnico mecánico industrial es Funcionario del Ministerio de Economía y Hacienda. Desde 1998 trabaja para el sindicato FP CGIL como Responsable del Departamento de Acción Sindical y Estudios Económicos. Miembro de la Junta Directiva del Fondo Perseo (fondo de pensiones complementarias para el personal de los servicios de salud y sanidad) y miembro del Consejo de Administración de Fondo Sirio (fondo de pensiones complementarias para el personal de los ministerios, organismos no económicos y agencia fiscal). Es Presidente de los Auditores de Assofondipensione. José Joaquim Abraão, es Técnico municipal de la Cámara Municipal de Vila Real desde 1980. Formado en Ciencias de la Comunicación por la UTAD (Universidade de Trás-osMontes e Alto Douro). Es miembro de la Assembleia Municipal de Vila Real desde 1986; miembro del Conselho Consultivo do Instituto de Emprego e Formação Profissional desde 2011; miembro del Conselho Geral do Centro de Estudos Autárquicos desde 2011; miembro de la Comissão Politica Nacional del Partido Socialista desde 2011; Presidente de la Junta de Freguesia de Vila Real en el mandato 2009/2013; Vice-secretário-geral do SINTAP desde 2003; Secretário Nacional da UGT y candidato a Secretário-geral em 2013. Francisco José Casado Galán, desarrolla su actividad profesional desde hace 21 años en el Ministerio de Economía y Hacienda. Es Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid y está especializado en Derecho Social Europeo, por la Universidad Carlos III de Getafe (Madrid), en Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por el Colegio de Abogados de Madrid, en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, por el INAP, en la Ley de Contratos del Sector Público, por el Colegio de Abogados de Madrid y en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, por la Universidad Carlos III de Getafe (Madrid). Es Experto en legislación sobre las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedad Profesional. Fue Asesor jurídico de la Sª Confederal de Acción Institucional y Consejero en el Consejo General de la Seguridad Social. Desde el año 1999, forma parte del Gabinete Técnico Federal de la FSP/ UGT como asesor jurídico. Ha formado parte de todas las Mesas de Negociación de Acuerdos o Pactos de carácter general en el ámbito del Diálogo Social (Estatuto Marco, EBEP, Plan Concilia, Acuerdos Gobierno-Sindicatos, etc.). Es Representante de UGT en el Consejo Asesor de la CORA. COORDINACIÓN ACADÉMICA Tomás García Perdiguero Tomás García Perdiguero es Doctor en Ciencias de la Información por la Universidad Complutense de Madrid y profesor de Dirección de Empresas en la Universidad de Valencia. Es miembro del Grupo de Investigación sobre la Responsabilidad Social de las Empresas de la Universidad de Valencia y de la Asociación Española de Investigadores en Comunicación. Es evaluador en el área de ciencias sociales de la Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva. Ha formado parte del Consejo de Asesores del Gobierno de España para el desarrollo de las políticas públicas de RSE y ha participado en el Foro de Expertos sobre la RSE en el capítulo de investigadores de las universidades públicas (2005-2007). Es miembro del Consejo Estatal de la Responsabilidad Social de las Empresas, CERSE, en el que ha presidido la Comisión de Educación. Ha sido miembro de la Comisión de Responsabilidad Social Universitaria del Ministerio de Educación (2010-2011). Con anterioridad, en veinte años de ejercicio profesional ha trabajado en los diversos ámbitos de la comunicación y la gestión empresarial, así como en las relaciones institucionales en el Sector Público (19822002). Es autor de textos como “La Responsabilidad Social de las Empresas en un mundo global” (Anagrama, 2003). “Una revisión crítica de las relaciones empresa y sociedad” (Pirámide, 2005). “La Responsabilidad Social de las Empresas y los nuevos desafíos de la gestión empresarial” (PUV, 2005). “Responsabilidad Social de las Empresas, Políticas Públicas y Desarrollo Sostenible” (MTAS, 2008). “Consideraciones sobre la agenda de responsabilidad social empresarial” (F.T Prentice Hall, 2010). “La universidad, los principios y valores del modelo social europeo y la responsabilidad social de las empresas” (Netbiblo, 2010). Andrés García Reche Andrés García Reche es Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales. Es Profesor de Economía Aplicada en la Universidad de Valencia. Fue Conseller de Industria Comercio y Turismo de la Generalitat Valenciana entre los años 1987 y 1993, desde donde impulsó la creación del Instituto de la Pequeña y Mediana Industria Valenciana (IMPIVA), la red de Institutos Tecnológicos y de incubadoras de empresas (CEEIs), el Parque Tecnológico, el Instituto Turístico Valenciano, el Instituto Valenciano de la Energía y Promociones Comunidad Valenciana (actual IVEX). Es autor de numerosos artículos, libros e informes en las materias de política industrial y de innovación, estrategias de competitividad de las empresas, desarrollo turístico, y responsabilidad social de las empresas, entre los que destacan los libros: “Política Económica, estructural y de competitividad” y “La Responsabilidad Social de las Empresas y los Nuevos Desafíos de la Gestión Empresarial”. Dirige varios grupos de investigación en la Universidad de Valencia, entre los que se encuentran Sistemas y políticas de innovación y Estrategias de responsabilidad social de las empresas. Ha ejercido numerosas actividades de evaluación y diseño de programas en Latinoamérica en materia de política industrial y de innovación, desarrollo regional, estrategias en destinos turísticos y políticas de apoyo a pymes para diversos organismos internacionales (Comisión Europea, Banco Interamericano de Desarrollo, Agencia Española de Cooperación Internacional y gobiernos regionales del área). 9 Project VS/2012/0433 Social Responsibility in the Public Sector: Responsibility, Trust, Participation, and Cooperation SRPS: RTPAC-PS Call for Proposals VP/2012/001 Industrial Relations and Social Dialogue European Commission / Employment, Social Affairs and Inclusion DG Introducción al proyecto La Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de España (FSP-UGT) promueve el proyecto “Social Responsibility in the Public Sector: Responsibility, Trust, Participation and Cooperation” junto con las federaciones sindicales de otros dos países miembros de la Unión Europea: Funzione PubblicaConfederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) y el Sindicato dos Trabalhadores da Administraçäo Pública de Portugal (SINTAP), contando como socio académico con la Universidad de Valencia, España. En el proyecto se ha analizado la influencia de los siguientes cuatro tipos de factores en el fortalecimiento y renovación de la gestión del sector público en tres países europeos en el actual contexto de crisis: La sucesión de crisis que tiene lugar desde la última parte de los años noventa, como las crisis monetarias y financieras de 1997 y 1998, la crisis de las empresas tecnológicas del año 2000, los escándalos económico financieros protagonizados por altos ejecutivos de las grandes corporaciones privadas durante 2001 y 2002 y, finalmente, la crisis financiera, económica y de empleo iniciada en 2007, son pruebas incontestables del tipo de deriva hacia la irracionalidad que ha caracterizado a nivel global nuestra historia más reciente. El hecho más relevante es que este tipo de deriva ha provocado también fracturas en los equilibrios sociales esenciales sin los que no resulta posible el funcionamiento, con un mínimo de cohesión, de confianza y de consenso sobre el futuro en las sociedades complejas de principios del siglo XXI. 1) Los distintos requerimientos normativos y legales existentes en la Unión Europea para el desarrollo de un enfoque de gestión responsable y acorde con el paradigma del desarrollo sostenible en el sector público. 2) Las relaciones de confianza y su importancia como un factor de mejora de la cohesión interna en las organizaciones económicas, en particular en el caso del sector público empresarial. 3) Las formas que adopta en los países incluidos en el proyecto la cooperación e implicación de todos los miembros de la organización en los procesos de anticipación, preparación y gestión del cambio. 4) Las formas y procedimientos existentes de participación de los trabajadores en los sectores públicos de los países incluidos en el proyecto, así como las responsabilidades que pueden asumir los trabajadores y las organizaciones sindicales en los procesos de mejora de la gestión pública. Entendemos que es necesario mejorar los marcos regulatorios y de supervisión de las actividades económicas y productivas, pero al mismo tiempo se deben producir también avances decididos en el control democrático de los valores, principios y conductas que inspiran las decisiones en el ámbito de las actividades económicas y políticas. En el último texto escrito por el historiador británico Tony Judt poco antes de su muerte, se hace una apasionada vindicación de los valores que asociamos a lo público y a las causas comunes, como el principal hilo conductor de los principios que es necesario recuperar y que han sido subordinados a la búsqueda del interés propio, cuando no proscritos durante los últimos treinta años. “No podemos seguir viviendo así”, escribe Judt, y, sin embargo, “parecemos incapaces de imaginar nuevas alternativas”. Objetivos Las federaciones sindicales que hemos participado en el proyecto consideramos que es necesario plantear nuevas iniciativas de renovación y mejora de la gestión del sector público, pero al mismo tiempo creemos que los cambios que se realicen deben ser congruentes con los valores del modelo social europeo y con los objetivos sociales de la Estrategia Europa 2020, adoptada por la Unión Europea en 2010, así como con los objetivos a corto, medio y largo plazo de la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible (EEDS) revisada en 2006. Con este proyecto nos proponemos contribuir, precisamente, a mejorar la comprensión de la influencia que tienen los cuatro factores seleccionados en la mejora de la gestión y la eficiencia del sector público. El informe final del proyecto proporciona a los socios del proyecto y a la Comisión Europea un análisis actualizado de las distintas posibilidades de mejora de la gestión en el sector público que ofrecen los factores que hemos considerado estratégicos, como los enfoques responsables de gestión, la confianza, una participación satisfactoria de los trabajadores y los sindicatos en los procesos de gestión y unos niveles más altos de implicación y cooperación interna. El objetivo general del proyecto se inscribe en el marco del diálogo social europeo, en particular en el proceso de preparación, anticipación y gestión del cambio para hacer frente a los desafíos a los que se enfrenta el sector público en la Unión Europea en el marco de la salida de la crisis. Está motivado por la necesidad de mejorar los conocimientos y extraer conclusiones de las mejores prácticas y experiencias sobre la idea general de responsabilidad social en el sector público, el desarrollo de relaciones de confianza, la participación de los trabajadores y la cooperación e implicación que todos los empleados y los sindicatos tienen en el éxito final de los proyectos de reforma y de renovación. Aunque el eje principal de debate público iniciado en la última parte de los años noventa sobre la responsabilidad social es la crítica a la actuación y decisiones de las grandes empresas y corporaciones privadas y a sus modelos de gestión, la extensión del debate al sector público se justifica en dos planos diferentes. El primero afecta al análisis crítico de la respuesta que las empresas e instituciones públicas están dando a las necesidades de la sociedad, en su sentido más amplio, en esta primera parte del siglo XXI y, el segundo, a la necesidad de mejorar la eficiencia y resultados del sector público. Unas mejoras que tienen que ser planteadas también en los términos de aumentar la cohesión interna, la implicación y el compromiso de los empleados públicos y sus organizaciones con los resultados de gestión (una visión más plural y participativa de la gestión), al mismo tiempo que son considerados los impactos económicas, sociales y ambientales de la actividad y decisiones de cada uno de los organismos y administraciones públicas. En este sentido, en el debate iniciado en los años ochenta sobre las reformas administrativas que debe acometer el sector público se han identificado como factores de mejora la necesidad de poner el énfasis en la gente, un tipo de liderazgo más participativo, el desarrollo de estilos de trabajo más innovadores o la orientación de la gestión hacia los usuarios de los servicios (Aucoin 1995 y Barzelay 2001). Asimismo, en distintos documentos de trabajo de la OCDE se ha destacado que en los procesos de reforma y modernización de la función pública, además de los objetivos de mejora de los resultados en el ámbito de la eficiencia, deben considerarse también objetivos relacionados con la responsabilidad, la involucración de los empleados públicos, tanto de forma directa como a través de sus organizaciones, en la revisión de los valores y normas de gestión, así como facilitar el entendimiento y una puesta en marcha de las reformas de manera participativa. 11 Sus objetivos específicos han sido los siguientes: 1) Seleccionar las mejores prácticas y experiencias de gestión en el sector público en cada país y definir el conjunto de indicadores y sus correspondientes sistemas de análisis y medida que serían pertinentes para la evaluación de los niveles de responsabilidad, confianza, participación y cooperación existentes en el sector público, y su relación con los resultados en términos de excelencia en la gestión, con la perspectiva general de la contribución del sector público a los objetivos de la Estrategia Europa 2020 de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, así como a los objetivos de la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible. 2) Realizar un estudio de campo para conocer de manera precisa en los cuatro países participantes en el proyecto y en tres organizaciones del sector público en cada país, la influencia que en el desarrollo de la gestión tienen los factores que han sido objeto de estudio en el proyecto. 3) Llegar a conclusiones en cuanto al marco en el que las relaciones laborales y el diálogo social pueden contribuir a aumentar la cohesión interna, a mejorar las relaciones de confianza y propiciar una mayor implicación de todos los miembros de las organizaciones del sector público en la consecución de mejores resultados, así como a generar las condiciones que permitan al sector público europeo hacer frente con éxito a los desafíos económicos, sociales y ambientales a los que se enfrentan en el segundo decenio del siglo XXI contribuyendo al fortalecimiento del modelo social europeo. 4) Difundir los resultados del proyecto, tanto de las investigaciones como de la conferencia europea, en los tres países participantes y en el nivel europeo, al mismo tiempo que se ponen a disposición de la Comisión Europea y de las distintas instituciones y partes interesadas en las relaciones laborales y el diálogo social en el sector público de la Unión Europea. Con la perspectiva de los cambios que deberán realizarse en el Sector Público en Europa durante los próximos años, puede afirmarse que uno de los resultados más relevantes del debate sobre la responsabilidad y la sostenibilidad durante estos últimos diez años es que los gobiernos de los países miembros y las instituciones europeas tienen la responsabilidad de organizar una administración y un sistema de gobierno de lo público compatible con los principios y valores del desarrollo sostenible y los nuevos requerimientos de responsabilidad. Sin embargo, aunque la voluntad y las intenciones de cambio del paradigma económico, social y medioambiental son fácilmente perceptibles en el discurso de las instituciones europeas, los avances concretos que se han producido durante el período 2000-2012 en los procesos de cambio de nuestro modelo de desarrollo son mucho más controvertidos y discutibles. Valor añadido/innovación del proyecto El Proyecto “Social Responsibility in the Public Sector: Responsibility, Trust, Participation and Cooperation” ha incorporado un alto grado de innovación al situar el estudio de los factores que influyen en las relaciones de confianza, así como la participación e implicación de todos sus miembros en el desarrollo de los objetivos organizacionales, como factores esenciales para el éxito de las empresas y en particular en el sector público, así como para la actualización y fortalecimiento de los valores nucleares del modelo social europeo. La noción de confianza ha adquirido una importancia cada vez mayor en el funcionamiento de la sociedad y de las instituciones, como se ha recogido en numerosos estudios e investigaciones. Consideramos que la confianza es un determinante clave para el éxito de cualquier tipo de organización y para el desarrollo económico. Afecta a la provisión de bienes y servicios públicos, a las relaciones con los usuarios de los bienes y servicios y con los trabajadores, y es también un factor esencial para el desarrollo del capital social que es imprescindible para el funcionamiento de las sociedades contemporáneas. Por otra parte, los factores que han sido objeto de estudio en el proyecto, como la responsabilidad, la confianza, la participación y la cooperación tienen en estos momentos más importancia, si cabe, ya que en el actual contexto de crisis en muchos países miembros de la Unión, se están abordando reformas del sector público con un enfoque general de reducción de los derechos de los trabajadores y, en algunos casos, de privatización de los servicios públicos que consideramos puede tener efectos muy negativos a medio y largo plazo sobre el propio proyecto europeo. 13 En este sentido, con los nuevos requerimientos de responsabilidad y los enfoques de gestión basados en la consideración de las partes interesadas, la necesidad de renovación y reorientación de las relaciones laborales para favorecer mayores niveles de “coparticipación” en el Sector Público se plantea en estos momentos como una verdadera exigencia para la mejora de los servicios públicos, en línea con las experiencias más fecundas de mejora de las relaciones de confianza entre las partes (principio de confianza), los beneficios mutuos y la consideración de lo público como un proyecto común de los gestores, los empleados públicos, los ciudadanos y otros individuos y grupos interesados. Efecto multiplicador del proyecto El proyecto contribuye a fortalecer la cooperación sindical en la Unión Europea, facilitando el intercambio de experiencias y buenas prácticas, así como el desarrollo de la capacidad de las federaciones sindicales del sector público para contribuir a su renovación y a la mejora de su gestión. El proyecto permitirá también desarrollar nuevas ideas que favorezcan la mejora de las relaciones de confianza en el Sector Público y el fortalecimiento de la implicación de todos los trabajadores en su desarrollo. En cuanto a sus efectos multiplicadores, los resultados del proyecto serán puestos a disposición de la Comisión y de los gestores públicos, así como de otras instituciones y de las partes interesadas en la renovación y modernización del sector público en Europa. Los programas de reforma que se están realizando en España, Italia y Portugal y en otros Estados miembros de la Unión Europea parecen tener un objetivo “latente” común de reducción de servicios públicos y de transferencia de la responsabilidad de la provisión de ciertos bienes y servicios públicos al sector privado, con la presunción de que los modelos de gestión de las empresas privadas son más eficientes, aunque la actual crisis ha puesto precisamente de manifiesto, como hemos documentado de manera exhaustiva en este informe, el agotamiento de los modelos de negocio y los enfoques de gestión dominantes en el sector privado de la economía, especialmente en las grandes empresas y corporaciones privadas. Consideramos, por el contrario, que puede definirse un modelo de gestión de lo público lo suficientemente eficiente desde el punto de vista económico, innovador e inclusivo, a través de la incorporación de variables cualitativas tales como la confianza, la responsabilidad, la participación y la cooperación, tanto en el ámbito de las relaciones internas como en las relaciones del sector público con los usuarios de sus servicios y de los bienes públicos. Resumen de resultados del estudio empírico E José M. Pavía, Juan C. Hortelano, Albert Mora Universitat de Valencia & INDECA n este epígrafe se ofrece un breve resumen del trabajo de campo y de las conclusiones alcanzadas dentro del proyecto RTPAC-PS. VS/2012/0433, Responsabilidad Social en el Sector Público: Responsabilidad, Confianza, Participación y Cooperación. El esquema del presente epígrafe es como sigue. En primer lugar se detallan las dimensiones y factores analizados y los indicadores utilizados para medir los elementos objeto de estudio. En el apartado segundo se ofrece una breve descripción de la metodología (modelo de análisis) implementada. Los principales resultados del trabajo de campo se ofrecen en la sección tercera. Finalmente, se detalla una lista de medidas concretas que las organizaciones que realizan buenas prácticas están implementando (que las organizaciones que deseen realizarlas deberían implementar) para incrementar su eficiencia y productividad mediante una mejor organización, ambiente y cultura en el trabajo. El sistema de indicadores Tras los consensos alcanzados en el debate teórico e institucional a nivel internacional, ya nadie discute el papel que la confianza, la responsabilidad, la participación y la cooperación juegan como factores esenciales en el correcto funcionamiento de las organizaciones, incrementando su eficiencia y productividad. Desde una perspectiva práctica, la primera dificultad reside en la imposibilidad de medir directamente las nociones de confianza y responsabilidad y, en menor medida, de participación y cooperación, pues, como es bien conocido, se corresponden con constructos teóricos no directamente observables. Su medición, por tanto, requiere identificar sus dimensiones y relacionarlas con conductas y comportamientos observables mediante definiciones operacionales que integrando un conjunto de indicadores (empíricamente observables) constituyan las manifestaciones externas y directas del constructo. Para ello, por tanto, es preciso listar el conjunto de estas dimensiones que los determinan. En concreto, de acuerdo con la literatura los conceptos de confianza, responsabilidad, participación y cooperación están relacionados con una larga lista de factores, los cuales ofrecemos, de forma sintética, a continuación: - Creencias en el saber hacer y la capacidad (competencia) de los miembros de la organización. - Creencias en las buenas intenciones y la honestidad (benevolencia) de las decisiones que adoptan responsables y directivos. - La congruencia que existe en la organización entre el discurso de las palabras y el de los hechos. - La existencia de una mentalidad abierta, dispuesta al cambio. - Nivel de apertura (transparencia interna y externa) de la organización. - La existencia de un código de normas y conductas legítimo que es aplicado con transparencia. - La autonomía de que gozan los miembros de la organización. - La preocupación que exista en el seno de la organización por el impacto de decisiones y conductas de sus miembros. - El grado en el que los individuos consideran que sus méritos y logros son reconocidos (reconocimiento de méritos). - El sentimiento de neutralidad e imparcialidad en la toma de decisiones. - El sentimiento de pertenencia e identificación. - El grado de existencia de comportamientos oportunistas (previsibilidad). - Los niveles de respeto imperantes en el seno de la organización. - La percepción de reciprocidad y de trato equitativo. - Los niveles de cordialidad y franqueza imperantes entre los miembros de la organización. - El nivel de diálogo imperante en la organización. - El nivel de participación que gozan los empleados en el diseño y desarrollo de las misiones de la organización y en la organización del trabajo. - La existencia de mecanismos institucionales que permitan el control y la supervisión social de la organización. - La existencia de mecanismos para involucrar y vincular al conjunto de ciudadanos con la organización. - La existencia de canales ágiles (formales e informales) de comunicación interna. - La existencia de programas de formación dedicados a mejorar la capacitación de los trabajadores. - Los niveles de concordancia existentes entre los niveles de calificación y las funciones exigidas en el puesto de trabajo. 15 - El interés que exista en conocer la realidad de la organización, vía, por ejemplo, la existencia de encuestas sobre el clima laboral o satisfacción. - Y, la atención que se presta por parte de la dirección a las quejas y reclamaciones. Las dimensiones del análisis de la literatura vienen referidas a organizaciones cualesquiera dentro del conjunto de sectores y países, por lo que es preciso preguntarse si hay algunos factores o cuestiones adicionales que pudieran ser relevantes dentro del contexto de las organizaciones públicas de los países objeto de estudio en esta investigación. Así, las dimensiones anteriores fueron complementadas con aquellas que los informantes clave aportaron y que también inciden sobre la confianza, responsabilidad, participación y cooperación en las organizaciones del sector público, entre ellas se encuentran: - La confianza existente en la ciudanía en el sistema democrático, las instituciones y los políticos. - La imagen que trasladan los medios de comunicación sobre los empleados públicos y su labor. - La existencia de estrategias de debilitación y desprestigio de lo público. - Los niveles de cooperación existentes (y percibidos) entre organizaciones del sector público. Una vez identificadas las dimensiones que integran las nociones de confianza, responsabilidad, participación y cooperación para su medición en las organizaciones públicas, éstas se han transformado en un conjunto de 90 enunciados operativos sobre los que se ha pedido, de acuerdo con el modelo de análisis seguido, a los empleados públicos que manifestaran su nivel de acuerdo/ desacuerdo. Modelo de Análisis Metodológicamente, el análisis se lleva a cabo empleando un doble enfoque: cualitativo y cuantitativo. Desde la perspectiva cualitativa se ha utilizado la entrevista en profundidad semi-estructurada con informantes clave como mecanismo de recogida de información y el análisis del discurso, con comparación de categorías y búsqueda de conclusiones, como instrumento de análisis. En concreto, se ha llevado a cabo 18 entrevistas, 6 en cada uno de los países objeto de este estudio (España, Italia, Portugal), tratando de incorporar un conjunto variado de perfiles heterogéneos, representativos de los empleados públicos; especiales (informantes con alto conocimiento del sector público): 12 empleados de servicios públicos (universidades, cámaras municipales, cargos de gestión, justicia, servicios sanitarios…), 5 entrevistados vinculados a la acción sindical y 1 entrevistado de puesto directivo. Desde la perspectiva cuantitativa se han encuestado 450 empleados públicos (150 en cada país) utilizando un cuestionario cerrado que constaba, además de con un conjunto de cuestiones generales, con un grupo de enunciados sobre los que los encuestados han manifestado, a través de una escala Likert con 7 opciones, su nivel de acuerdo/ desacuerdo. En particular, el cuestionario se estructuró en 4 secciones para (i) recoger información sobre las características sociodemográficas del encuestado, (ii) conocer la opinión del empleado sobre los niveles en que los elementos de estudio están presentes en su puesto de trabajo (servicio/unidad/empresa/organización), (iii) explorar la percepción del encuestado sobre cómo percibe que la sociedad entiende la labor de los empleados públicos y (iv) recoger la opinión del trabajador sobre su experiencia en el puesto de trabajo en relación con las nociones objeto de estudio. Con esta estructura de cuestionario se logra recoger información sobre (a) la realidad actual de la organización, (b) la opinión del entrevistado y (c) la disposición al cambio del encuestado. Los niveles de medición, por tanto, comprenden los niveles de diagnóstico, de valoración y de evolución. La selección de los encuestados se realizó mediante muestreo estratificado, con selección aleatoria dentro de cada estrato y afijación proporcional, utilizando como variables de estratificación el sector de actividad, el área geográfica donde se realiza la actividad y el tipo de contrato del encuestado (en España se empleó también el sexo como variable adicional de estratificación) y teniendo como marco muestral el conjunto de empleados públicos de España, Italia y Portugal. Con ello buscamos que las respuestas recogidas fueran significativas, replicasen la estructura de los trabajadores del sector público y que la variada tipología de empleados públicos estuviese representada. A través de un sistema CAWI los encuestados fueron invitados a participar en la encuesta mediante correo electrónico utilizando el programa LimeSurvey. El cuestionario fue por tanto auto-administrado. Asimismo, para evitar sesgos sistemáticos en las respuestas de los encuestados, dentro de cada uno de los seis bloques en que fueron divididos los enunciados correspondientes a las secciones 2, 3 y 4, los ítems fueron ordenados aleatoriamente. Trabajo de campo. Principales Resultados. Análisis Cualitativo La confianza: un bien malogrado que necesita ser restituido urgentemente La confianza se entiende como aquel valor que permite que las instituciones y servicios funcionen correctamente. Porque tanto a nivel interno (en las relaciones entre sus miembros) como a nivel externo (en las relaciones con la ciudadanía) es necesario confiar en el otro para que pueda darse una relación fructífera. En el seno de las organizaciones, se plantea mayoritariamente la confianza como aquello que genera un sentido de pertenencia a las mismas y una identificación con su misión que proporciona al trabajador una sensación de sentirse útil para la colectividad en la ejecución de su trabajo y de sentirse comprometido en todo momento en la tarea de ofrecer un servicio al ciudadano. Existe, según alguna de las personas entrevistadas, una relación intrínseca entre la confianza en el interior de las organizaciones y aquella que los ciudadanos tienen hacia ellas: un clima de confianza en el interior de una organización fortalece la imagen de la misma e inspira confianza entre los ciudadanos. Todos los discursos recogidos inciden en la importancia que tiene la confianza para el buen funcionamiento del sector público. Es una posición unánime aunque se defienda con matices diferentes. Así, algunas de las personas entrevistadas ponen énfasis en que la confianza otorga seguridad a las relaciones, reduce los conflictos en las organizaciones, genera motivación entre los trabajadores y contribuye a garantizar unas buenas prestaciones públicas que respondan a los intereses de los ciudadanos. La confianza de los ciudadanos hacia la ad- ministración pública es, según algunas de las personas entrevistadas, fundamental para crear satisfacción entre los empleados públicos y sentido de pertenencia a una entidad colectiva valorada positivamente. Varios son los elementos que los entrevistados creen que deben darse para que la confianza en el seno de las organizaciones sea una realidad. Entre ellos, destacan el diálogo, la transparencia, la participación de los empleados en sus servicios, el establecimiento de relaciones internas democráticas y participativas que no se construyan desde un planteamiento jerárquico vertical, la existencia de un futuro compartido por el que trabajar y la importancia de que el trabajo sea reconocido. A nivel externo, se vuelve a poner énfasis en la necesidad de que las instituciones públicas sean transparentes, rindan cuentas a la ciudadanía, y sean leales a su misión. Desde todos los países considerados emergen discursos que hablan de una mala imagen de lo público entre la ciudadanía, de una pérdida de confianza hacia lo público. Una desconfianza que, según varias de las personas entrevistadas, se enmarca en una crisis de confianza generalizada hacia las instituciones y el propio sistema político. Y esa pérdida de confianza supone una grave amenaza, afirman algunos, para la democracia. Sin unas instituciones que representen los intereses reales de los ciudadanos y que lo hagan desde un ejercicio permanente de transparencia será imposible que los ciudadanos confíen en los gestores públicos. Algunos de los entrevistados remarcan que esa crisis de confianza no viene motivada por la crisis económica y sus repercusiones, sino que es algo que va mucho más allá y que afecta al sistema de raíz. En Italia, una de las personas entrevistadas explica cómo las administraciones públicas son incapaces de responder a las necesidades de la gente (contraponiendo esta realidad a la que existe, según su experiencia, en otros países entre los que cita a España) y cómo los gobiernos han ido apostando por políticas populistas e individualistas que han erosionado la confianza de los ciudadanos. También se afirma 17 que el hecho de que en algunos países la política haya “colonizado” a la administración pública incrementa la desconfianza entre la ciudadanía. La mala imagen de las instituciones públicas afecta, lógicamente, a la imagen que se tiene de sus empleados, identificándose a estos como un grupo de personas privilegiadas, poco trabajadoras, que se benefician del sistema a costa del resto de la población. Se trata de una imagen a la que contribuyen, en ocasiones, los medios de comunicación y que responde, según alguno de los entrevistados, a una estrategia premeditada de desprestigio de lo público. Una estrategia que tiene por objeto promover la privatización de los servicios públicos y que en España, señala uno de los entrevistados, estaría promovida por el mercado y el propio gobierno. En Italia, sin embargo, una de las personas entrevistadas achaca esa mala imagen de lo público al hecho de que, en realidad, lo público funciona bastante mal en el país y señala cómo los empleados públicos acaban siendo responsabilizados por la ciudadanía de ese mal funcionamiento del sistema público. Entre los propios empleados públicos también se acusa una falta importante de confianza (aunque se pone más énfasis en esa desconfianza ciudadana generalizada). El empeoramiento de las condiciones de trabajo y la pérdida de ciertos derechos contribuyen a que los empleados públicos pierdan la confianza en la institución en la que trabajan. En general, los discursos de los entrevistados transitan por los mismos lugares en los tres países. También a la hora de proponer medidas que permitan incrementar la confianza tanto en el interior de las organizaciones públicas como desde el exterior de las mismas. Se repiten propuestas que orbitan en torno a la necesidad de mejorar la eficiencia y la calidad de las prestaciones (una de las entrevistadas en Italia propone, a tal fin, incrementar la inversión en innovación, mejorar las condiciones de trabajo de los empleados públicos, modernizar el sector público y apostar por la formación continua de los mismos), promover un “saneamiento” del ejercicio de la política que permita que los políticos trabajen, de manera clara y transparente, por el interés general, e incrementar la participación de los ciudadanos en el diseño y orientación de los servicios públicos y en la adecuación de estos a sus necesidades. También se menciona la necesidad de evitar o, incluso, de cortar de raíz, los comportamientos fraudulentos o poco éticos de algunos empleados públicos, de disponer de personal capaz de gestionar equipos y solucionar conflictos o de poner en marcha campañas de comunicación que difundan la importancia de lo público y contrarresten la mala imagen del sector. La desvinculación de la gestión de los servicios públicos de los intereses de los partidos, el establecimiento de normas y procedimientos más simples, transparentes y accesibles, o el establecimiento de estrategias a largo plazo, que no impliquen continuos cambios de orientación en las políticas de gestión pública, son otras de las medidas sugeridas en las entrevistas. En algunas de las organizaciones de las que participan los entrevistados, se han conseguido avances gracias a medidas puestas en marcha específicamente para promover un clima de confianza. Es el caso del Servicio de Recursos Humanos de la Cámara de Comercio de Lisboa, donde se ha estado trabajando por promover la participación de sus empleados y se han convocado varios grupos focales para conocer los intereses de los mismos, o del Departamento de Economía y Sociología de la Universidad de Tras-os-Montes e Alto Douro de Porto, donde se ha conseguido crear un clima de participación frente a las relaciones jerárquicas que predominan en otros departamentos universitarios. La responsabilidad: una actitud necesaria para garantizar la calidad del sector público La responsabilidad es señalada, por la mayor parte de los agentes consultados, como un valor de suma importancia para garantizar unos servicios públicos de calidad que sean valorados positivamente por los ciudadanos. El ejercicio de la responsabilidad es especialmente importante en el caso de los empleados públicos que deben ejercer su trabajo cumpliendo con sus obligaciones, pensando en las repercusiones que sus acciones tienen para el conjunto de la ciudadanía y siendo respetuosos con los usuarios de los servicios públicos. Ser responsable desde lo público implica también rendir cuentas, de manera transparente, y este es un elemento que aparece reiteradamente en diversas entrevistas. Para varias de las personas entrevistadas, ejercer la responsabilidad desde las organizaciones públicas implica desarrollar un sentido de compromiso entre sus empleados, de modo que estos se identifiquen con la misión de servicio público, crean en ella y, por lo tanto, se responsabilicen de su trabajo. En momentos de crisis como los actuales, donde se reducen los presupuestos públicos y el gasto social, es especialmente importante que las organizaciones públicas trabajen de manera responsable. Una de las personas entrevistadas, con amplia trayectoria en el campo de la gestión pública en España, hace especial hincapié en el hecho de que trabajar respon- sablemente desde lo público implica velar hoy por el mantenimiento de un Estado de Bienestar universal y de calidad y que, en esa misión, es fundamental que estén juntos las administraciones, los empleados públicos y las organizaciones sindicales. Entre las diferentes condiciones que deben darse en el sector para garantizar el trabajo responsable, destacan la transparencia en el funcionamiento de las organizaciones públicas y en las relaciones que se establecen en el interior de las mismas, el desarrollo de un sentido de “misión colectiva”, el establecimiento de mecanismos de vigilancia, control y evaluación de resultados y la rendición de cuentas. Aquí la responsabilidad, señala alguna persona, no es sólo de los técnicos de la administración, sino también de los dirigentes políticos, pues la tarea de gobierno de lo público debe también ser ejercida por políticos responsables. Algunos entrevistados refieren buenos niveles de responsabilidad entre los trabajadores de su sector pero otros consideran que la responsabilidad es menor de lo deseable y atribuyen esta circunstancia, entre otras posibles, al hecho de que el avance del individualismo haya hecho que se pierda ese sentido de lo colectivo que mueve a una responsabilidad compartida. Las personas entrevistadas han enunciado diferentes medidas que podrían desarrollarse para ampliar el nivel de responsabilidad en el ejercicio público. La más ampliada entre ellas es la relativa a la promoción de la participación y la implicación de los empleados públicos en sus respectivos servicios. Se cree que es participando como se puede generar ese sentimiento de pertenencia que mueve a la percepción de una entidad colectiva que sólo puede alcanzarse desde la responsabilidad compartida. 19 La fiscalización de la actuación pública por parte de la ciudadanía se plantea como un elemento más que puede incidir en una mayor responsabilidad de los empleados y dirigentes públicos. Y, en el caso de Italia, una persona refiere la necesidad de un cambio cultural que lleve a una generación de sentires colectivos que posibiliten la identificación de lo público como algo que debe ser cuidado responsablemente por todos. Se trata de un elemento que no aparece claramente expuesto en el resto de entrevistas pero que, considerando el conjunto de los discursos emitidos en las mismas, parece que podría ser considerado como necesario por buena parte de los entrevistados. El fomento de la transparencia y del compromiso ético en las instituciones públicas, la rotación en los cargos de gestión y la “humanización” de la administración son otras de las medidas que se proponen para promover la responsabilidad en el sector. La participación en el sector público: una asignatura pendiente El valor de la participación, como elemento de mejora de la calidad del sector público, es explícitamente reconocido por la práctica totalidad de los entrevistados. La participación, entendida como la acción de tomar parte de las instituciones, de incidir en el funcionamiento de las mismas, de poder influir en la toma de decisiones y de poder involucrarse también en la evaluación de resultados y en el planteamiento de necesidades, es considerada como un elemento clave sin el cual el sector público no puede funcionar correctamente. Además de esta participación a nivel interno, también se menciona en varias ocasiones la importancia de la participación de la ciudadanía en el establecimiento de prioridades a abordar desde la administración, en la definición de los problemas sociales que deben ser llevados a la agenda pública o en la valoración de las actuaciones públicas. Si bien la confianza y la responsabilidad son valores que, de alguna manera, se consideran presentes en los organismos públicos (aunque algunos opinen que deben fomentarse con mayor intensidad), la participación aparece como algo ausente, prácticamente inexistente en el seno del sector público. Se habla de una escasa participación en general, de una sociedad adormecida, poco acostumbrada a alzar la voz, y se entiende que esto se traslada también al ámbito de las instituciones públicas. En todos los países considerados se mencionan estas cuestiones y se aducen escasos niveles de participación social en la toma de decisiones en general y en el funcionamiento de los servicios públicos en particular. El avance hacia un sistema más participativo sería el gran reto al que se enfrentan, en este momento, las organizaciones del sector público. Algunos de los entrevistados enmarcan esta falta de participación en el contexto más amplio de crisis económica (donde se profundiza en la toma de decisiones de carácter autoritario, que afectan a los derechos de los trabajadores, y que se toman sin considerar la voz de los mismos) y de crisis de representatividad (que ha incidido en la pérdida de sentido de lo público como un bien colectivo). Otros mencionan también que la participación es asociada, en ocasiones, con un mero mecanismo artificial que tan solo se promueve para dotar de legitimidad a decisiones que, en realidad, han sido adoptadas sin contar con la participación de las personas implicadas. Y otro obstáculo más que se plantea como inhibidor de la participación (y que es calificado por una de las entrevistadas como “represión política”) es el miedo que en ocasiones pueden tener algunos empleados a la hora de hacer oír su voz y trasladar sus opiniones cuando estas pueden ser contrarias al criterio de los órganos de dirección y, en consecuencia, pueden conducir a la pérdida del empleo. Por último, se menciona el hecho de que la participación “está apagada” en una sociedad que se conforma con lo que hay y no participa para transformar su realidad. Como medidas para fomentar la participación en el sector, se expone, a nivel general, la necesidad de avanzar hacia democracias más participativas que fomenten la cultura de la participación entre la ciudadanía y que luchen contra la indiferencia, facilitando así el ejercicio del derecho a la participación. En el ámbito de las instituciones públicas, se plantea (en va- rias de las entrevistas) la posibilidad de organizar foros de trabajo donde, huyendo de esquemas jerarquizados, los empleados puedan trasladar su experiencia y conocimientos acerca de los servicios en los que trabajan y proponer mejoras en el funcionamiento de los mismos. También se expresa la necesidad de impartir formación sobre participación a los empleados públicos, de modo que pueda conseguirse que estos conozcan y valoren en mayor medida las oportunidades que ofrecen los proyectos participados. De algún modo, y en el contexto de instalación actual en la indiferencia, la formación y reflexión sobre las utilidades de la participación debe contemplarse en las organizaciones para promover la motivación entre sus integrantes. Algunas personas inciden en la importancia de incrementar la información disponible en el interior de las organizaciones, de modo que sus miembros puedan conocer más y mejor los aspectos que pueden resultar de su interés y sobre los que pueden incidir desde sus respectivos puestos de trabajo. Se exponen también algunas buenas prácticas, entre las que destaca la conocida como “Día P” de la Cámara Municipal de Lisboa, que consiste en el establecimiento de un día dedicado a recoger las propuestas de los trabajadores y que se ha utilizado para diseñar el plan estratégico de la institución. Según explica un cargo directivo de esta institución, en el último año, el 56% de los proyectos llevados a cabo en el plan de actividades de la Cámara habían surgido de las propuestas recogidas en el “Día P”. La cooperación: un valor en decadencia eclipsado por la competitividad De nuevo, como en el resto de los conceptos trabajados, se considera que la cooperación es fundamental para un buen funcionamiento del sector público. Una cooperación que es definida en términos de colaboración, de corresponsabilidad, de empatía, y que parte de un compromiso compartido con lo público que actúa como elemento de unión. La cooperación en el seno de las organizaciones mejora las relaciones entre los trabajadores y, aplicada a las relaciones entre las diferentes administraciones y servicios, posibilita una mejor eficiencia del sector público. El contexto actual de crisis, afirman varios de los entrevistados, hace especialmente necesario apostar por la cooperación como estrategia para optimizar el trabajo del sector público y seguir garantizando unos servicios de calidad a pesar de los recortes presupuestarios. Al igual que ocurre con la participación, la cooperación no se considera una práctica habitual en la mayor parte de las organizaciones estudiadas. Se alude a la creciente competitividad en los servicios y entre los servicios como uno de los principales elementos que imposibilitan la cooperación. También a la escasa información que se comparte entre algunas administraciones y a esa pérdida del sentido de la colectividad que neutraliza cualquier planteamiento de colaboración mutua. Las personas entrevistadas proponen varias medidas encaminadas a incrementar los niveles de cooperación en 21 el sector público. Varios de ellos mencionan la importancia de incidir en la construcción de proyectos compartidos, de un sentido de compromiso colectivo con lo público y con los objetivos de los servicios públicos que permita que la cooperación se instale en este sector. Se menciona la importancia de garantizar los derechos de los trabajadores y unas buenas condiciones de trabajo, de manera que se genere un terreno propicio a las relaciones cooperativas. La movilidad de los trabajadores, de forma que estos se impliquen en servicios y programas diferentes, es señalada por algunos como un elemento que incrementa la identificación de estos con otros sectores o programas y facilita la cooperación. Por último, también se hace referencia a la importancia de promover estilos de liderazgo abierto, no autoritarios, que faciliten la cooperación en las organizaciones. Como buena práctica en este campo se mencionan las comunidades de aprendizaje, puestas en marcha en la Cámara Municipal de Lisboa, que han permitido la creación de una red colaborativa compuesta por trabajadores que van rotando por otros servicios diferentes al suyo, aportando a los mismos su práctica y sus experiencias y propiciando así la cooperación entre servicios. Confianza, responsabilidad, participación y cooperación en el sector público: cuatro valores relacionados entre sí e imprescindibles para acometer la mejora del sector público La estrecha relación entre los cuatro conceptos analizados es algo que resaltan la práctica totalidad de los entrevistados. Todos ellos se influyen entre sí, de modo que el incremento de las cuotas de uno de ellos incrementa las del resto. Se trata de elementos imprescindibles para un buen funcionamiento del sector público, un sector que se considera fundamental para garantizar los derechos de los ciudadanos y la democracia (especialmente en contextos de mayor precariedad como los actuales) y que se ha visto sometido a una estrategia de desprestigio que persigue facilitar la privatización de los servicios públicos. En el contexto actual de crisis (económica, pero también de representatividad) y de desafección política, todos estos valores se hallan en retroceso, según la visión de buena parte de las personas entrevistadas. En el caso de Italia, varias de las personas entrevistadas refieren que los últimos gobiernos, bajo el mandato de Silvio Berlusconi, han sido especialmente nocivos para el sector público que se ha visto sometido a una estrategia gubernamental de demonización. En los últimos años, refiere una de las entrevistadas en Italia, no se ha aplicado ninguna medida legislativa encaminada a la mejora de la confianza, la responsabilidad o la cooperación en el sector público. La crisis de desconfianza en la clase política aparecería así como especialmente intensa en este país, haciendo necesario volver a situar a los ciudadanos en el centro de la actividad política para restablecer esa relación entre política y ciudadanía que hace posible la identificación con un proyecto colectivo de país. Como posibles medidas para la mejora general del sector público, algunos entrevistados mencionan la necesidad de desarrollar campañas informativas que contrarresten esa mala imagen de lo público que se ha instalado entre la ciudadanía. La mejora de las condiciones salariales y laborales de los empleados públicos es otra de las medidas que apuntan algunos con la convicción de que esto permite generar un mayor apego al servicio en el que se trabaja y hace posible que el sector público cuente con buenos profesionales (evitando que estos acaben trabajando en empresas privadas que les ofrezcan mejores condiciones de trabajo). La acción sindical se considera, por buena parte de las personas entrevistadas, como especialmente necesaria para la garantía de unos servicios públicos de calidad, y se menciona la necesidad de incrementar las cuotas de colaboración entre sindicatos (también a nivel internacional) y de mejorar las relaciones que estos mantienen tanto con los gobiernos como con los trabajadores. En definitiva, se apuesta por unos servicios públicos universales y de calidad donde la confianza, la responsabilidad, la participación y la cooperación sean realidades arraigadas, y se propone trabajar para, aun en estos tiempos difíciles, garantizar la cobertura de las necesidades de la población y, especialmente, de la más vulnerable, evitando que se incremente la desigualdad entre los ciudadanos. A la luz de los diferentes discursos recabados, puede afirmarse que cualquier estrategia conducida a la mejora del sector público pasa por fomentar los cuatro valores considerados en esta investigación. Una tarea complicada que, afirman los entrevistados, reviste carácter de urgencia. Trabajo de campo. Principales Resultados. Análisis Cuantitativo Del análisis de las respuestas de los encuestados se deduce que: Los empleados públicos se sienten moralmente desprotegidos y consideran que ello repercute negativamente en su trabajo. En concreto, los empleados públicos consideran que: - Los medios de comunicación no trasladan una imagen realista de su labor. - Piensan que existe una campaña de desprestigio de lo público que tiene por objeto su privatización y que la crisis institucional y económica, junto al desprestigio de los responsables políticos, indirectamente ha erosionado la confianza de la ciudadanía en lo público. - Y piden (“a gritos”) a las autoridades acciones para dar a conocer su labor. Los empleados públicos reconocen que las organizaciones públicas mantienen importantes rigideces. - Los encuestados señalan que existe mucha burocracia. - Los canales de comunicación son algo jerárquicos. - Es muy complicado realizar cambios en el horario laboral. Los empleados públicos se muestran algo críticos con los directivos. - Consideran que, en general, los directivos no están altamente cualificados. - Italianos y portugueses piensan que los directivos tienen como prioridad atender las consignas de las autoridades. - De acuerdo con los encuestados, en España e Italia, la organización del trabajo no se realiza priorizando las necesidades de los usuarios, a pesar de observarlo como prioritario. Los encuestados consideran que los sistemas de reconocimiento de méritos (cuando existen) no son suficientemente objetivos. - En Portugal, los sistemas de reconocimiento de méritos son prácticamente inexistentes de acuerdo con los encuestados. - El conjunto de encuestados está de acuerdo en considerar los sistemas de reconocimiento de méritos existentes como poco objetivos. Los empleados públicos se muestran muy comprometidos con su trabajo, presentan elevados niveles de responsabilidad, y en gran parte, están contentos de trabajar en el sector público. - Manifiestan soler trabajar más horas de las que les corresponde. - Se muestran muy comprometidos con su profesión, a la que califican de nada monótona, creativa y demandante de iniciativa y de formación continua. - Cuidan lo público como si fuera propio. - Manifiestan conocer cuáles son sus responsabilidades. - En general, los encuestados se muestran en todos los países satisfechos trabajando en el sector público, siendo las cifras de España sensiblemente más altas que en Portugal, donde se observa mayor descontento. - Los encuestados no consideran la gestión privada más eficiente que la pública, especialmente los españoles. Los niveles de participación de los empleados públicos son bajos y demandan ser mejorados. - Los encuestados consideran que existe un sistema algo centralizado de toma de decisiones. - Manifiestan no participar muy activamente en la toma de decisiones y, en general, no tener demasiada influencia en el trabajo que se les asigna. - Los encuestados señalan realizar algunas tareas de manera ineficiente, y que podrían ser mejoradas cambiando el modo de realización. - Se quejan, especialmente en España, de que no se les consulta cómo realizar y organizar mejor su trabajo. - Aunque, reconocen su parte de culpa por falta de una cultura de participación suficiente. La cooperación en las organizaciones del sector público es aparentemente adecuada, siendo, sin embargo, claramente mejorable dentro y entre organizaciones. - Por una parte, existen buenos ambientes de trabajo. - Existe un clima de ayuda mutuo. - Los empleados se sienten parte de un grupo, y suelen colaborar realizando tareas que no son de su responsabilidad. - Aunque, por otra parte, los encuestados reconocen que no se fomenta el trabajo en equipo (si bien tampoco especialmente la competencia). - Piensan que el sentimiento de solidaridad entre compañeros no es muy elevado, especialmente en España, y que en general, los intereses de los distintos estamentos no son convergentes. - El trabajo y las cargas no se reparten de forma equi- 23 tativa y que la relación entre los distintos estamentos profesionales es mejorable. - La mejora de cooperación entre niveles y tipos de administraciones incrementaría la confianza de la sociedad en los empleados públicos. Los niveles de confianza en las organizaciones públicas son preocupantemente bajos, aunque muestran indicadores esperanzadores. - Por una parte, los encuestados manifiestan que la información no fluye adecuadamente. - No disponen de suficiente autonomía para tomar decisiones. - Sus opiniones no suelen ser consideradas. - Existe poco margen para adaptar el horario laboral. - En este panorama, las organizaciones italianas son las que más confianza depositan en sus empleados. - A pesar de lo anterior, los empleados públicos señalan tener autonomía para decidir cuándo hacer un descanso y el orden en que realizan sus tareas. - Que se hace un uso adecuado de sus capacidades. Los empleados públicos se muestran algo escépticos ante los cambios en la organización del trabajo. - Los encuestados además de manifestarse escépticos ante nuevos cambios en la organización del trabajo. - Se muestran indiferentes ante el cambio en el modo de trabajar. - Y consideran que la mentalidad dominante en sus organizaciones no es abierta y propensa al cambio. Medidas Concretas para las Organizaciones. Indicadores de Buenas Prácticas. De esta investigación se derivan un conjunto de resultados operativos sumamente interesantes, que pueden servir para identificar aquellas organizaciones públicas en la vanguardia en la aplicación de los mejores métodos organizativos o para conocer cuáles deberían ser las medidas a implementar por aquellos responsables que deseen aplicar estos modelos de gestión en sus organizaciones. En concreto, las empresas/organizaciones/unidades/servicios que implementan buenas prácticas en cuanto a las dimensiones de confianza, responsabilidad, cooperación y participación se caracterizan por: 1. Realizar análisis y estudios periódicos para conocer y evaluar los climas de confianza internos y externos. 2. Mantener procesos generadores de la cultura de la responsabilidad (hasta su consolidación) basados en análisis y evaluaciones. 3. Ser socialmente transparentes, disponiendo de una carta de compromisos con sus usuarios y manteniendo un compromiso ético de cara a la sociedad. 4. Facilitar, mediante medidas y programas concretos, la formación continua de su personal. 5. Disponer de canales ágiles que faciliten la transmisión de la información y la participación de empleados y usuarios en la toma de decisiones. 6. Disponer de sistemas objetivos de reconocimientos de méritos. 7. Disponer de flexibilidad en la organización del trabajo, implementando asimismo mecanismos que fomenten la sinergia entre los distintos colectivos que integran la organización. 8. Disponer de acuerdos de negociación colectiva que favorecen la participación y la co-responsabilización de los empleados públicos en la gestión, permitiendo la incorporación de representantes de los trabajadores en los órganos decisores. 9. Disponer de acuerdos que respaldan la autonomía en el funcionamiento y la toma de decisiones de los empleados ante las autoridades políticas. 10.Promover el trabajo en equipo, realizando evaluaciones y reconocimientos conjuntos, por áreas de trabajo. 11.Facilitar la coordinación y que fluya la información entre los distintos servicios que puedan componer la organización. 12.Mantener una cultura abierta al cambio y a la innovación. La posición de la FSP-UGT: Revalorizar el diálogo y la Negociación Colectiva para restablecer el equilibrio en las relaciones laborales L a negociación colectiva y el diálogo social en el seno de las Administraciones Públicas en España se ha ido configurando lenta pero paulatinamente desde el año 1987 con la aprobación de la Ley de órganos de representación y participación de las Administraciones Públicas. Sucesivas modificaciones normativas, decisiones jurisprudenciales y un diálogo social intermitente, pero sólido en sus planteamientos y postulados, han ido perfilando un derecho que alcanzó su máxima expresión, sin ninguna duda, el año 2007 con la aprobación de la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público. Fruto precisamente de una intensa negociación, diálogo y consenso con los Sindicatos, supuso un importante avance para la definitiva democratización de las relaciones laborales de los empleados públicos. Esta circunstancia quedó evidenciada en la ampliación de las materias de obligada negociación, el aval a una negociación colectiva común para todos los empleados públicos, la eficacia directa de ciertos Pactos y Acuerdos, el establecimiento de una estructura y organización de la negociación adaptada a la realidad territorial y sectorial de las Administraciones Públicas, reducción de los supuestos de decisión unilateral de la Administración, etc., aunque no logró superar la dualidad de regímenes existentes ni la doble negociación colectiva que surge como consecuencia de ello. Realidad que se vio inmediatamente concretada en el Acuerdo Gobierno-Sindicatos del 25/9/2009, para el periodo 2010-2012, que contenía 50 medidas de tal calado que fue considerado el más importante en la historia de la Negociación Colectiva en las Administraciones Públicas. Así fue, y a la estela de trascendentales Acuerdos como los del año 1997 y 2004, los del 2009 pretendían un salto cualitativo en el funcionamiento de las Administraciones Públicas y en las condiciones laborales de los empleados públicos. 25 Sin embargo, la dureza y persistencia de la crisis económica en España ha conllevado que los recortes llevados a cabo por el Gobierno en inversión social “devoren” la negociación colectiva preexistente, con reiterados y numerosos incumplimientos de Pactos, Acuerdos y Convenios; y condicione la negociación futura, con unas medidas legales restrictivas que suponen una reinterpretación de los objetivos del Estatuto Básico del Empleado Público que vuelve a desequilibrar la relación Administración-Sindicatos en la fijación de las condiciones de trabajo, en la mayoría de los supuestos con el consentimiento de las más altas instancias judiciales del país. No cabe duda que el EBEP ha supuesto un importante avance, con respecto a la legislación anterior, en el derecho a la Negociación Colectiva y el Diálogo Social de los empleados públicos. Así, se puede afirmar que con su aprobación se llevó a cabo la plena democratización de las relaciones laborales de los empleados públicos, equilibrando la situación entre las Administraciones Públicas y los Sindicatos. Este avance queda patente en los siguientes aspectos: • Ampliación del número de materias a negociar. • Se refrenda legalmente la negociación colectiva común en muchas materias para el conjunto de empleados públicos. • Se articula una estructura de la negociación colectiva que, además de dotar a la misma de una mayor seguridad jurídica, hace posible su desarrollo en todos los ámbitos y sectores de las Administraciones Públicas. • Las medidas autoorganizativas llevadas a cabo por las distintas Administraciones Públicas serán negociadas siempre que incidan sobre las condiciones de trabajo de los empleados públicos. • Se plantean mecanismos extrajudiciales para la resolución de conflictos colectivos. Lo apuntado supone un dato objetivo incontestable, pero sin embargo, la utilización de los artículos 32 y 38.10 del EBEP por la Administración Pública, de manera indiscriminada, con el aval del mismísimo Tribunal Constitucional, ha difuminado peligrosamente el marco normativo de la Negociación Colectiva. Es decir, insistimos, una cláusula prevista para situaciones excepcionales, se está utilizando de manera habitual para suspender los logros obtenidos durante décadas por la Negociación Colectiva. De cara al futuro, con la finalidad de intentar solventar esta realidad, restablecer de nuevo el equilibrio entre las partes, y encauzar la negociación colectiva a los principios que la resultan esenciales (buena fe, publicidad, transparencia, eficacia y vinculación a lo firmado, etc.), se debería profundizar en las siguientes líneas argumentales que tan solo apuntamos: • Buscar una mayor convergencia en los sistemas de negociación colectiva de los funcionarios y del personal laboral, pues en diversas materias aún son asimétricos y transcurren en paralelo sin un nexo común, cuando objetiva y razonablemente no existe motivo alguno para un trato diferenciado. Haciéndola más viable y operativa. • Intentar acotar, de una manera más precisa y objetiva, los supuestos tasados conforme a los cuales la Administración Pública puede aplicar los “descuelgues” previstos en el EBEP, pues acatamos, pero no compartimos, la doctrina constitucional hasta el momento imperante. • Dotar de una continuidad en el tiempo (en cuanto a forma, protagonismo y contenidos) a los distintos ámbitos de negociación existentes, más allá del resultado final. Pues mientras que el acuerdo, aunque deseable, no es obligatorio, la negociación colectiva sí lo es. • En relación con lo anterior, se debería profundizar en la negociación colectiva común ya existente, para que pueda ser el eje central de la negociación colectiva de todos los empleados públicos. • La negociación específica del personal laboral precisa de un mayor desarrollo, lo que provoca en muchos casos inseguridad jurídica, al partir de una concepción legal a medio camino entre el EBEP y el Estatuto de los Trabajadores. • Procurar el desarrollo de los mecanismos de solución extrajudicial de conflictos para las cuestiones litigiosas derivadas de la Negociación Colectiva. Complementariamente, plantear que la jurisdicción de lo social sea competente para conocer de la Negociación colectiva que afecta al conjunto de los empleados públicos. María del Carmen Barrera Chamorro, Secretaria Acción Sindical FSP-UGT y Coordinadora del proyecto VS/2012/0433, Networking day for project promoters, Bruselas (21-03-2013) Reunión de trabajo proyecto VS/2012/0433, Roma (30-10-2013) Reunión de trabajo proyecto VS/2012/0433, Madrid (08-02-2013) 27 El triunfo de los servicios públicos Artículo de Ralf Dahrendorf publicado en La Vanguardia el 2 de enero de 2004 Ralf Dahrendorf (01-05-1929/18-06-2009) fue sociólogo, filósofo y politólogo. Fue miembro de la Cámara de los Lores, Rector de la London School of Economics y Decano del St. Anthony’s College de Oxford. Es considerado uno de los autores fundadores de la teoría del conflicto social. “ ¿Cómo juzgar la calidad de los servicios públicos? Esa pregunta es mucho más capciosa de lo que parece. En algunos casos, la respuesta se antoja sencilla: que los trenes salgan y lleguen a tiempo. Pero, ¿acaso es todo lo que esperamos de nuestros trenes? Ciertamente no. También deben ser seguros y razonablemente confortables. Deben salir no sólo a tiempo, sino a las horas adecuadas y a intervalos satisfactorios. Lo más importante, deben tener precios accesibles. A medida que la lista de condiciones crece, se hace evidente que el componente más fácilmente mensurable, la puntualidad, es sólo una de las muchas características deseables y no necesariamente la más importante. Este ejemplo es relevante para la política de los servicios públicos, que acapara el debate en muchos países porque es parte central de los grandes problemas tanto de los presupuestos gubernamentales (y cómo reducirlos) como de los impuestos (y cómo recortarlos). Para ir de acuerdo con los tiempos, los gobiernos aplican criterios empresariales para medir la eficiencia (y el éxito, en términos más generales) de los servicios públicos. Eso significa, sobre todo, que fijan metas de rendimiento. Así, los ministros proclaman que en la próxima primavera los delitos callejeros caerán a la mitad, o que la proporción de las personas que van a la universidad aumentará un 50% en cinco años. Las listas de espera para obtener atención en hospitales se reducirán en una tercera parte en dos años. Este método de administración hace que parezca que por fin lograremos que los políticos rindan cuentas al examinar si las metas se alcanzaron o no. Pero, ¿es esto lo que realmente que- 29 remos? Los ejemplos precedentes están tomados de la vida real. Sin embargo, en la vida real las metas de desempeño también tienen efectos secundarios curiosos. Reducir las listas de espera en hospitales ha llevado a que los médicos traten las enfermedades menos graves con mayor rapidez y mantengan a quienes tienen dolencias más serias fuera de esas listas. El rápido aumento de los estudiantes universitarios ha llevado a una baja en los requisitos de admisión y en la calidad de los grados académicos. Para cumplir con la reducción de los delitos callejeros, la policía ha dejado de registrar ciertas infracciones. En resumen, debido a que el apoyo al Gobierno depende de que se alcancen metas aparentemente precisas, los incentivos para buscar logros aparentes, y no tanto reales, se convierte entonces en una tentación casi irresistible. Además, muchos servicios públicos son lo que se denomina servicios suaves. La atención en hospitales implica mucho más que una línea de ensamblaje eficiente para operaciones quirúrgicas. La educación, en todos los casos, significa algo más que alcanzar un cierto nivel de producción. Los servicios sociales en general requieren tiempo, incluyendo el tiempo de quienes los proveen, y frecuentemente se necesitan en momentos impredecibles, hecho que va totalmente en contra de la metamanía. Obviamente, los recursos públicos no deben desperdiciarse. Pero incluso en este caso surgen preguntas. Consideremos las investigaciones científicas financiadas por el Estado. La naturaleza de esas investigaciones es el proceso de ensayo y error. Por cada camino que se abra hacia nuevos descubrimientos, habrá varios resultados negativos y callejones sin salida. Si el financiamiento se concentrara únicamente en investigaciones que garantizaran el éxito, habría una alta probabilidad de que los investigadores innovadores emigraran a países o instituciones que tuvieran un punto de vista más generoso y apropiado sobre la relación entre fondos y éxito. (Continúa en la página siguiente) (Viene de la página anterior) Aunque todo lo anterior sea cierto, queda la pregunta: ¿cómo nos aseguramos de que los servicios públicos operen con una eficiencia razonable y produzcan los resultados que los gobiernos se plantean y que los contribuyentes esperan? Una respuesta tiene que ver con los insumos, más que con los resultados (es decir, con la calidad y las características de quienes administran y trabajan en los servicios públicos). Aquí la analogía empresarial simplemente no basta. El viejo sistema francés de capacitación administrativa para los servicios públicos daba tanto una formación técnica relevante como una ética de compromiso cívico. El viejo servicio civil en países como Inglaterra o Alemania funcionaba con un enfoque que hacía que un desempeño bueno de las tareas fuera una cuestión de honor. El interés propio y la caridad no son las únicas motivaciones humanas; también lo es el servicio, y es necesario cultivarlo. En el otro extremo (el de los resultados), ciertas metas tienen sentido. Los trenes deben operar a tiempo. Pero más allá de este hecho se encuentra el juicio humano de quienes resultan más afectados. Por eso, los consejos de padres de familia para las escuelas, o los comités de usuarios del transporte público o las juntas de pacientes para los hospitales resultan cruciales. Esos órganos pueden parecer débiles a primera vista. Incluso pueden ser considerados como una molestia por los profesionales. Sin embargo, de hecho ofrecen un freno muy valioso en contra de proveedores de servicios malos e ineficientes. Debemos tener cuidado con los enfoques hacia los servicios públicos que se guían con criterios empresariales. En ciertos momentos y en ciertos países, los servicios que no tienen por qué ser públicos tuvieron que privatizarse y apegarse a líneas empresariales con el fin de funcionar mejor (o para poder funcionar siquiera). Pero los servicios públicos esenciales como la salud, la educación, el transporte y unos cuantos más, siempre serán sólo eso, servicios, y por ello se les tendrá que medir con criterios más complejos que el logro de metas cuantificables.”