Irán y Occidente: más allá del acuerdo nuclear

>> POLICY BRIEF
ISSN: 1989-2667
Nº 100 - DICIEMBRE 2013
Irán y Occidente:
más allá del acuerdo nuclear
Richard Youngs y Eric Wheeler
>>
Occidente e Irán tendrán que hacer frente a muchos desafíos a la
hora de implementar el acuerdo interino sobre el programa nuclear
iraní. No obstante, se espera que el acuerdo abra paso hacia mejores relaciones entre Irán y Occidente y con otras potencias en Oriente Medio y
Asia. Al mismo tiempo, la elección del presidente Hassan Rouhani en Irán
ha dado lugar a nuevas expectativas de reforma interna. Tras el primer paso que ha supuesto la firma del acuerdo nuclear, la comunidad internacional también debería tener en cuenta de manera más sistemática estos
aspectos. Las expectativas deben de ser realistas: el acuerdo nuclear interino
no supondrá avances inmediatos respecto de otros desafíos internos o regionales; de hecho, podría incluso dar lugar a nuevos problemas. Pero existen por lo menos verdaderas oportunidades que podrían aprovecharse, con
extremo cuidado y cautela, para consolidar una mejor relación con Irán.
LA AGENDA REGIONAL
Estados Unidos y la Unión Europea (UE) han respondido de manera
positiva al nuevo tono de la diplomacia iraní, a la vez que mantienen
los “ojos abiertos” ante posibles dificultades. Para mantener el impulso generado tras la firma del acuerdo nuclear interino en Ginebra, se
necesitan más esfuerzos dirigidos a fomentar la cooperación estratégica con Irán en cuestiones de importancia regional. Diseñar una nueva dimensión regional en base a mejores relaciones entre Irán y
C L AV E S
• El acuerdo nuclear interino con
Irán podría abrir paso a mejores
relaciones con Irán, pero
también podría acarrear nuevos
problemas.
• Se necesitan más esfuerzos
dirigidos a fomentar la
cooperación estratégica con Irán
en cuestiones de importancia
regional.
• Será clave manejar las
expectativas en torno a la
reforma interna con el fin de
evitar posibles frustraciones,
inestabilidad y reacciones
negativas por parte del régimen.
IRÁN Y OCCIDENTE:
MÁS ALLÁ DEL ACUERDO NUCLEAR
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>>>>>> Occidente debería ser una prioridad para Estados Unidos y la UE.
La lógica optimista siempre ha sido que si Irán se
siente menos presionado estratégicamente, no
buscará tanto el apoyo de clientes no estatales como Hezbolá. Incluir a Irán en temas clave para la
estabilidad regional podría contribuir a abrir el camino hacia una reconciliación duradera.
El tema más importante en este sentido es la guerra subsidiaria que se está llevando a cabo en Siria.
Teherán aún ejerce gran influencia sobre Damasco, y es uno de los principales financiadores tanto
del régimen de Assad como de Hezbolá. Estados
Unidos y Europa necesitan ampliar sus esfuerzos
diplomáticos para fomentar una postura más flexible por parte de Irán en Siria. Mientras que es
poco probable que Teherán cambie de posición de
repente en cuanto al conflicto sirio o retire su apoyo al régimen de Assad, este es posiblemente el
momento para entablar un diálogo con Irán sobre
el futuro de Siria. Para bien o para mal, Occidente ahora ve la necesidad de trabajar con el presidente Assad, mientras que un Irán menos aislado
quizás se sienta menos obligado a apoyar incondicionalmente al régimen. Por tanto, es posible que
haya una pequeña oportunidad para negociar con
Irán de camino a las conversaciones de Ginebra II
ahora previstas para enero de 2014.
La ayuda de Irán en Afganistán, país al que está ligado tanto cultural como lingüísticamente, también es de interés para Washington mientras se
aproxima la fecha prevista para la retirada de tropas
en 2014. Inicialmente Estados Unidos e Irán intentaron coordinar sus esfuerzos para luchar contra los
talibán, pero Washington puso fin a ese diálogo a
principios de 2002. En Afganistán, Estados Unidos
debería intentar incluir a Irán en la cooperación en
materia de seguridad con el fin de abordar desafíos
comunes, entre ellos el aumentar la estabilidad en
Asia Central y promover la “nueva ruta de la seda”
para disminuir la dependencia afgana de Estados
Unidos y fomentar la integración regional.
Es cada vez más evidente que Irán también ejerce
influencia sobre Irak, en particular bajo el Gobier-
no del primer ministro Nouri al-Maliki, quien estuvo exiliado muchos años en Irán durante el régimen de Saddam Hussein. La administración del
cada vez más autoritario Maliki está basada en
una identidad chiita más beligerante. Estados
Unidos necesita cooperar con Irán en Irak. El reto consiste en asegurar que la influencia de Teherán se use de manera productiva y no destructiva.
Eso implicará ir más allá de las simples lamentaciones occidentales sobre la injerencia iraní en lo
que es, al fin y al cabo, su vecino. Washington necesita intentar asegurar la cooperación tanto de
Bagdad como de Teherán en las áreas fronterizas
cercanas a Siria que se han desintegrado y que
ahora están siendo usadas por al-Qaeda para
transportar armas.
El presidente iraní Rouhani ha expresado su deseo
de mejorar las relaciones con Arabia Saudí. Algunos analistas insisten en que es fácil exagerar la dinámica religiosa detrás de la política exterior iraní,
y que una cooperación pragmática no es del todo
imposible. Harán falta muchos esfuerzos diplomáticos para conseguirlo. Diplomáticos europeos
y estadounidenses también buscarán evaluar el
posible impacto de una mayor reconciliación con
Irán sobre actores regionales como Catar, Kuwait
y los Emiratos Árabes Unidos. Las dinámicas geopolíticas y geoeconómicas en el Golfo cambiarán
si Irán deja de verse afectado por las sanciones
económicas. El antagonismo ya existente entre los
Estados del Golfo, tradicionalmente aliados con
Arabia Saudí, e Irán podría empeorar en la medida en que aumenta la competición a lo largo de la
región. Desde el comienzo de la primavera árabe,
las potencias occidentales no han hecho mucho
para cambiar sus alianzas basadas en la realpolitik
con las monarquías del Golfo; los costes de esa
inercia podrían ser cada vez más evidentes.
La relación entre Turquía e Irán será un factor clave para las futuras políticas europeas y estadounidenses. Los vínculos económicos entre Ankara y
Teherán han aumentado de manera exponencial.
De igual modo, también han aumentado el turismo iraní hacia Turquía y las inversiones directas
por parte de Irán en la economía turca, dado el
descenso en las relaciones económicas entre Tehe-
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rán y las naciones del Golfo a raíz de la presión occidental.
Pero los prósperos vínculos económicos no harán
desaparecer la posibilidad de que Irán y Turquía
compitan entre sí por el liderazgo regional. Recientemente, las relaciones entre ambos países se
vieron afectadas por las acusaciones por parte de
Ankara de que Teherán estaría albergando y entrenando a rebeldes kurdos. A pesar de los esfuerzos
anteriores de Ankara por mediar en un acuerdo
sobre el programa nuclear de Irán, muchos iraníes creen que Turquía se ha beneficiado del aislamiento de Irán para intentar consolidarse como la
potencia dominante
en Oriente Medio.
Las potencias occidentales tendrán que
incluir a Turquía de
manera sistemática
en su nueva reconciliación con Irán.
Hasta ahora los encargados de formular las políticas en
Washington han dado prioridad a la cooperación
en
materia de seguridad
con Ankara, pero
hace falta una coordinación más específica en torno a Irán. Lo ideal sería que Turquía
ayudara a disminuir las divisiones entre Irán y
Arabia Saudí.
La UE y
Estados Unidos
deben enmarcar
las negociaciones
sobre el programa
nuclear iraní
en un contexto de
cambios nacionales
y regionales
Arabia Saudí e Israel han expresado sus dudas sobre la fiabilidad de las nuevas promesas de cooperación y moderación por parte de Irán. A la hora
de escribir estas líneas, aún cabe la posibilidad de
que el Senado estadounidense invalide el acuerdo
interino con Irán por esa razón. Como era de esperarse, el acuerdo supondrá un desafío para las
relaciones entre Estados Unidos e Israel. Por un
lado, la comunidad internacional debe tomarse en
serio las preocupaciones de Israel, pero, por el
otro, es igualmente importante asegurarse de que
los objetivos de seguridad más amplios no se vean
afectados por la nueva reconciliación con Irán. En
particular, no se deberían aminorar los esfuerzos
actuales dirigidos a reanudar las negociaciones de
paz entre Israel y Palestina.
Los diplomáticos europeos y estadounidenses deben intentar alcanzar un acuerdo que pueda alentar a Irán a jugar un mayor papel en Oriente
Medio. Dicho acuerdo deberá basarse en la implementación del acuerdo nuclear, pero también en
las políticas de Irán hacia los conflictos regionales
existentes. Un equilibrio de poder entre diversas
naciones podría sentar las bases para un Oriente
Medio más estable. Hace falta un sistema que sea
capaz de evitar las políticas abiertamente unilaterales o expansionistas y, al mismo tiempo, fomentar el comercio regional y la cooperación
económica independientemente de las diferentes
creencias ideológicas o religiosas.
Estados Unidos debería trabajar en estrecha colaboración con sus socios tanto en Europa como en
Oriente Medio para proporcionar el tipo de concesiones y el apoyo necesarios para permitir el desarrollo de dicho escenario. Tendrá que alentar a
Irán para que adopte medidas que promuevan la
transparencia y apacigüen los temores a nivel regional. Estados Unidos tiene mucho que hacer
para tranquilizar a los Estados del Golfo y hacerles sentir parte del proceso, en lugar de sus víctimas.
El contexto regional es cada vez más inestable, en
la medida que yihadistas suníes incrementan sus
ataques en Irak y en Siria, en parte debido a temores ante la posibilidad de que Irán vuelva a recobrar influencia, y dada la preocupación de los
Estados del Golfo ante los incipientes cambios en
el equilibrio de poder regional. Está claro que Irán
es, en gran parte, culpable del aumento del sectarismo. Pero el nuevo Gobierno iraní ha expresado,
por lo menos retóricamente, su deseo de cooperar
para solucionar este mal que ahora domina la geopolítica de Oriente Medio (en particular con vistas
a contrarrestar las actividades de los yihadistas suníes). Las potencias occidentales no deberían dejarse inmiscuir en la lucha sectaria y verse
obligadas a favorecer un lado u otro. No obstante, >>>>>>
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>>>>>> si el nuevo discurso iraní llega a convertirse en una
verdadera voluntad política, podría dar lugar a un
mayor interés compartido entre Estados Unidos, la
UE e Irán en abordar ese aumento del sectarismo.
Asimismo, Arabia Saudí también podría verse motivada a apreciar el valor de un diálogo más amplio
sobre el radicalismo: mientras que el país apoya a
algunos grupos suníes extremadamente conservadores a lo largo de la región, también teme que
grupos radicales lleguen a tener tanto poder como
para desafiar el Gobierno de la familia saudí.
En suma, la nueva relación con un presidente menos antagonista en Teherán debería ir acompañada
de un enfoque regional integral. De hecho, los líderes internacionales, entusiasmados con las perspectivas de un nuevo tono bilateral en las relaciones
con Irán, también deben tener en cuenta que el
cambio en Teherán hace con que sea aún más urgente la necesidad de abordar los vínculos regionales. Se ha hablado mucho de la necesidad de
diseñar un marco regional de seguridad en Oriente
Medio. La reconciliación con Irán afectará los actuales equilibrios de poder, aumentando aún más la
importancia de contar con dicho marco. Sin embargo, mientras que los diplomáticos europeos han
expresado cierta intención de fomentar el diálogo
en un foro de este tipo (a menudo se ha llegado a
proponer, aunque muy vagamente, algo similar a la
Organización para la Seguridad y la Cooperación
en Europa, OSCE), Estados Unidos aún se muestra reticente a contemplar grandes cambios. Aún
hace falta un ajuste estratégico mucho mayor. Eso
no quiere decir que habrá resultados positivos de
inmediato o que, de hecho, estos sean los más plausibles, sino simplemente que los acontecimientos
recientes con relación a Irán proporcionan potenciales puntos de entrada para lograr un Oriente
Medio menos hobbesiano.
¿REFORMAS INTERNAS?
Una segunda serie de cuestiones versa sobre los
debates en torno a la reforma interna en Irán. Se
han creado nuevas esperanzas entre los reformistas
desde las elecciones celebradas en junio de 2013.
Pero si bien el presidente Rouhani ha empezado a
llevar a cabo algunas reformas, sigue siendo fiel al
régimen y, sin duda, decepcionará a los “liberales”
que esperan reformas políticas de gran alcance.
Uno de los principales retos consistirá en manejar
las expectativas. Aunque no se debe desperdiciar
la oportunidad para llevar a cabo pequeñas reformas, tener expectativas demasiado altas podría dar
lugar a frustraciones, inestabilidad y reacciones
negativas por parte del régimen.
Rouhani ha declarado que tiene el objetivo de restaurar la “confianza mutua” entre el pueblo y el
clero, no eclipsar a este último. Parece tener una
visión más bien basada en una tecnocracia pragmática que en la competición política. Algunos
observadores comentan que el líder supremo, el
ayatolá Jamenei, ha permitido que Rouhani ganara las elecciones precisamente porque es más fiel al
régimen que Ahmedinejad. Rouhani no tiene la
intención de desafiar al régimen, sino que intentará avanzar con la reforma desde dentro del sistema.
La mayoría de las instituciones estatales sigue bajo
control de aquellos nombrados por el ayatolá Jamenei. Un factor clave será el posicionamiento de estas instituciones vis-à-vis el nuevo presidente. Ya se
están llevando a cabo luchas internas dentro del sistema sobre el regreso de los exiliados y una serie de
nombramientos ministeriales hechos por Rouhani.
Una variable particularmente importante será el
equilibrio de poder entre el clero y la Guardia Revolucionaria. Hasta ahora, el resultado ha sido mixto, y se ha podido presenciar tanto compromisos
hacia la reforma como reticencia al cambio.
Irónicamente, después de la fuerza del movimiento verde en 2009, el cambio en 2013 se debió menos a la presión desde abajo que a la apertura
proporcionada por la élite. Aún así, la victoria de
Rouhani refleja el deseo de los ciudadanos de poder hablar sobre cuestiones que tienen un impacto directo sobre sus vidas, desde la corrupción a la
falta de medicamentos y el colapso del rial iraní
bajo la presión de las sanciones occidentales. Un
porcentaje extraordinariamente alto de la población, el 72 por ciento, acudió a las urnas en las
elecciones de junio, poniendo de relieve la profundidad de dichos problemas cotidianos.
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La estructura sociológica subyacente en Irán también apunta hacia un posible cambio. Los jóvenes
iraníes representan casi dos tercios de la población
y son los que determinarán el futuro del país. En
la actualidad, se estima que casi 5 millones de jóvenes están desempleados en Irán.
de periodistas extranjeros, es difícil saber qué está
pasando realmente en Irán en ese sentido. Habrá
que convencer a Teherán de que una mayor transparencia ayudará al país a realizar su objetivo declarado de “reincorporarse” por completo a la
comunidad internacional.
¿Cuáles son las implicaciones políticas de todos
estos factores para la UE y Estados Unidos, así como las para las organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales que quieran apoyar la
reforma? Las potencias y las organizaciones occidentales deberían actuar con cautela y no de manera intrusiva. Deben tener muy en cuenta que
incluso las mejores intenciones pueden llegar a ser
contraproducentes y despertar fuertes reclamos
históricos en Irán. No obstante, no se puede pasar
por alto el potencial para, y la necesidad de, un
cambio en el país.
La prioridad más acuciante es la reactivación económica, un reto que va mucho más allá de la retirada
de las sanciones. Es clave que el apoyo internacional sea consciente de la compleja brecha existente
entre la reforma política y económica. Las exportaciones de petróleo iraní han caído un 60 por ciento
durante los dos últimos años y la inflación ha llegado a los dos dígitos. No obstante, el compromiso
del Gobierno hacia una amplia reforma económica
no está nada claro. De hecho, Rouhani ya le ha informado a la Guardia Revolucionaria de que podrán mantener su papel dominante en la esfera
económica a cambio de no bloquear la política exterior más pragmática del presidente. Es probable
que esta especie de quid pro quo perjudique la separación entre Estado y economía, que es necesaria
para asegurar que la riqueza llegue también a las
partes más pobres de la población.
Muchos reformistas del movimiento verde están
poco a poco volviendo a la esfera pública, hablando en los medios de comunicación por primera
vez desde 2009. La comunidad internacional deberá encontrar la mejor manera de cooperar con
esos actores, ofreciéndoles una protección legítima ante posibles represiones pero sin fomentar
tensiones que podrían disminuir las perspectivas
de reforma.
Los actores internacionales también podrían ofrecer apoyo para abordar cuestiones relativas a los
derechos de las minorías sin ser abiertamente polémicos. Irán se enfrenta a serios desafíos en materia de los derechos de las minorías, pero el
Gobierno no parece considerarlos una prioridad.
Una parte considerable de la población no es ni
persa ni chiíta. La mayoría de estos han votado
por Rouhani y ahora esperan una mayor protección de los derechos de las minorías. En este contexto, la insatisfacción y las pequeñas protestas en
las comunidades kurda y turco/azerí podrían aumentar y estallar.
Los actores internacionales también podrían ofrecer entrenamiento y capacitación en materia de la
libertad de prensa. Dadas las restricciones actuales
sobre los medios de comunicación y la expulsión
La medida que probablemente conllevaría protestas contra el nuevo Gobierno sería la retirada de
los subsidios. Tres cuartos de la población depende de los subsidios para el combustible u otras
ayudas, pero el nivel de deuda los hace insostenibles. Habrá serias disputas sobre dónde efectuar
los recortes. Será necesario alcanzar un delicado
equilibrio: la reforma económica es necesaria para
contar con unas finanzas sostenibles, pero la
adopción de medidas muy duras podría dar lugar
a un rechazo nacional del proyecto de reforma.
En términos generales, la UE y Estados Unidos
–así como las ONG internacionales– deberían ser
prudentes y evitar albergar demasiadas esperanzas
en un presidente aparentemente reformista. Las relaciones futuras no sólo dependerán de Rouhani sino también de la consolidación de una serie de
vínculos entre los actores sociales y económicos en
Irán y a nivel internacional, sobre todo porque el
presidente, fiel al régimen, podría pronto decepcionar a los iraníes que esperan reformas políticas de >>>>>>
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>>>>>> gran alcance. Ello no implica una confrontación
con el régimen, sino preparar el terreno con una serie de socios para mejorar las condiciones económicas y sociales, así como los estándares de
gobernanza dentro del sistema actual.
CONCLUSIÓN
La reconciliación con Irán es una buena noticia.
Mientras que la atención se ha centrado en la mejora de las relaciones entre Irán y Estados Unidos,
se puede decir que la UE se ha adelantado al conseguir por lo menos un compromiso mínimo en
un entorno tan poco propicio como el que existía
antes de la elección de Hassan Rouhani. La Alta
Representante de la UE, Catherine Ashton, y varios ministros de Asuntos Exteriores han desempeñado un papel importante en la cuestión
nuclear iraní. Algunos líderes árabes y europeos
temen que Rouhani sólo esté intentando lograr
concesiones en torno a las sanciones que han perjudicado la economía iraní. Sin embargo, a pesar
de todas las incertidumbres, hay que aprovechar la
oportunidad.
Para lograrlo, la UE y Estados Unidos deben enmarcar las negociaciones sobre el programa nuclear iraní en un contexto de cambios nacionales y
regionales. El primer paso hacia un acuerdo nuclear integral que se logró en noviembre es un
acontecimiento clave pero parcial, tanto para los
iraníes como para Oriente Medio y los intereses
occidentales en el largo plazo. Existen muchos
desafíos por delante en las relaciones de Irán en
Oriente Medio y sobre cómo manejar las diferentes opiniones sobre la reforma interna. Pero para
lograr un Irán más abierto, que esté dispuesto a
cooperar en un Oriente Medio menos fragmentado, hará falta el compromiso total de la comunidad internacional.
Richard Youngs es investigador senior en
Carnegie Endowment for International Peace.
Eric Wheeler ha sido asistente de investigación en
FRIDE.
Los autores agradecen a Ghita Tadlaoui y a Elisa
Lledó por sus valiosas contribuciones.
Este Policy Brief forma parte del proyecto “Transiciones
y geopolítica en el mundo árabe”, liderado por
FRIDE y HIVOS. Agradecemos el generoso apoyo del
Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega. Para más
información sobre el proyecto, contactar con: Kawa
Hassan, Hivos (k.hassan@hivos.nl) o Ana Echagüe,
FRIDE, (aechague@fride.org).
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Las opiniones expresadas en este documento son del autor y no reflejan necesariamente la opinión de FRIDE y Hivos.
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