Los Servicios de Agua Potable y Desagües Cloacales en

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Seminario Internacional
Febr er o 27 a Mar z o 1 de 2.000, Car tagena de Indias ( Colombia)
Los Servicios de Agua Potable y Desagües
Cloacales en la Argentina
JOSE LUIS INGLESE
Asociación Argentina de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente
1. Introducción
La prestación de los servicios de agua potable y de desagües cloacales en Argentina ha pasado por un
proceso profundo de transformaciones institucionales y operativas.
Estas transformaciones están siendo acompañadas de la implementación de los nuevos roles de
regulación y de control de la calidad de la prestación de los servicios que debe cumplir necesariamente
el Estado, en los niveles nacional, provincial y municipal.
2. Evolución de las instituciones del sector
Los primeros sistemas de agua potable y desagües cloacales del país, se construyeron en la ciudad de
Buenos Aires, después de algunos fracasos iniciales, a partir de 1880, por la "Comisión Nacional de
Obras de Salubridad" que posteriormente cambió de nombre por "Obras Sanitarias de la Nación",
OSN.
Desde 1880, OSN tuvo a su cargo la construcción de las obras y la prestación de los servicios en la
mayoría de las principales ciudades del país. Sin embargo, en varias ciudades importantes (Rosario,
La Plata, Bahía Blanca, etc.), las instalaciones fueron construidas por entes provinciales y municipales
o por empresas privadas (algunas de ellas de capital inglés), quienes además prestaban los servicios.
En 1945, en consonancia con el proceso de estatización de todos los servicios públicos en el país, se
produjo una consolidación de la situación de OSN como organismo único estatal. Esta situación se
mantuvo hasta 1980, prestando en este período OSN los servicios de prácticamente todos los
principales centros urbanos del país. Solo quedaron afuera los servicios en pequeñas localidades y
algunas ciudades medianas, en particular en las Provincias de Buenos Aires y Mendoza que quedaron
en manos de los Municipios o de los mismos usuarios.
En 1964 se inició un proceso de transformación en el sector con la creación, en el ámbito del
Ministerio de Salud Pública de la Nación, del Servicio Nacional de Agua Potable, SNAP, con apoyo
financiero y técnico del Banco Interamericano de Desarrollo, BID. El SNAP formuló e implementó
mediante préstamos a las comunidades, y con apoyo de las Provincias, la instalación de sistemas de
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agua potable para pequeñas poblaciones (hasta 15.000 habitantes), no priorizadas hasta ese momento
por OSN, y propulsó la creación de Cooperativas y Entes vecinales que quedaron a cargo de la
operación de las instalaciones.
En las décadas previas a 1980, OSN tuvo una lenta pero constante reducción de su capacidad
operativa debido a falta de apoyo político, institucional y financiero que derivó en una ineficiencia
administrativa y, en consecuencia, en la imposibilidad de cumplir cabalmente con la prestación de los
servicios.
En 1980, por Ley 18.586, Decreto 258/80, todos los servicios que prestaba OSN en el interior del país,
pasaron a depender directamente de las Provincias, quedando a cargo de dependencias administrativas
provinciales o de nuevas Empresas del Estado a nivel provincial.
OSN quedó responsable solamente de la prestación de los servicios de la Capital Federal y de 13
Partidos del Gran Buenos Aires (Almirante Brown; Avellaneda; La Matanza; Lanús; Lomas de
Zamora; Morón; Olivos; San Fernando; San Isidro; San Martín; Tigre; Tres de Febrero; Vicente
López) que están vinculados a los mismos sistemas de potabilización, conducción y aún de
distribución de agua potable y parcialmente al mismo sistema de recolección y disposición de los
desagües cloacales.
El traspaso fue acompañado casi simultáneamente, en algunas Provincias, de una descentralización a
nivel municipal, quedando, en definitiva, muchos servicios a cargo de dependencias administrativas
municipales o en forma directa de Cooperativas de usuarios, en muchos casos proveedoras además de
otros servicios públicos.
En 1988, el SNAP se transformó en el Consejo Nacional de Agua Potable y Saneamiento, CoFAPyS,
incluyendo en sus objetivos también la formulación y el financiamiento de obras de desagües
cloacales y extendiendo posteriormente su accionar a través de otros Programas en todo el país y para
poblaciones de todo tamaño.
A partir de 1989 la Ley 23.696 de Reforma del Estado y la Ley 23.697 de Emergenc ia Económica
aportaron el marco legal para las nuevas reestructuraciones institucionales del sector, ya que declaró
en emergencia a la prestación de los servicios públicos y estableció procedimientos para su
privatización y concesión.
En 1990 se inició un amplio proceso de concesiones a Empresas privadas para la prestación de los
servicios de agua potable y desagües cloacales, el que está aún en marcha. Las primeras concesiones
fueron las de los servicios de la Provincia de Corrientes en 1991 y de los servicios prestados por OSN
en el Gran Buenos Aires en 1992.
En los años siguientes se licitaron y concretaron las concesiones de los servicios de las Provincias de
Tucumán, Santa Fe, Formosa Santiago del Estero, Salta, Buenos Aires y servicios de la ciudad de
Córdoba y la ciudad de Posadas así como de otras localidades medianas. Actualmente están en
procesos avanzados de licitación la concesión de los servicios en otras provincias. En una Provincia,
Jujuy, se creó una Sociedad Anónima con el 90 % del capital en mano de la Provincia. Además un
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número importante de Municipalidades ha entregado la prestación de servicios a Cooperativas de
usuarios.
En paralelo se crearon, en todos los casos, los Entes Reguladores de las concesiones y se establecieron
Marcos Regulatorios específicos que constituyen los Términos de Referencia técnicos de los contratos
de concesión.
Asimismo se continúa descentralizando la prestación de los servicios desde el nivel provincial al nivel
municipal donde también se han creado Entes de Regulación y Control.
3. Situación actual
Como consecuencia de la evolución histórica del sector indicada, en la Argentina se dispone
actualmente de diferentes tipos de Entes que prestan servicios de agua potable y de desagües cloacales
a nivel nacional, provincial y municipal.
Debe destacarse que hoy, para más del 67% de la población urbana a servir, los servicios son
prestados por entes privados , sean estos Empresas de capital privado, Sociedades Anónimas de capital
mayoritariamente provincial, Cooperativas de usuarios o Centros vecinales.
Ver los Cuadros donde se indica la evolución de la cobertura.
4. Inversión
La evolución de la inversión y sus necesidades futuras se indican en el gráfico siguiente
5. La regulación
La necesidad de la regulación como nuevo rol básico y prioritario del Estado, surgió, en Argentina,
como consecuencia directa del actual proceso de transformaciones institucionales en la prestación de
servicios públicos monopólicos.
Esta necesidad, en el caso de la prestación de los servicios de agua potable y de desagües cloacales, se
basa en los siguientes aspectos:
? Los servicios de agua potable y de desagües cloacales constituyen esencialmente por
razones técnicas y de economía de escala, un monopolio.
? Estos servicios están estrechamente vinculados con la preservación de la salud, ya que
constituyen la principal barrera para la prevención de enfermedades de origen hídrico.
? La prestación de estos servicios tiene una relación impor tante con la protección del medio
ambiente.
? Los usuarios interpretan al derecho de disponer de agua potable y aún al derecho de
disponer de desagües cloacales como derechos inherentes a su condición de ciudadanos,
tendiendo a responsabilizar su vigencia.
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La existencia de un sistema de regulación debe permitir dar una respuesta clara y adecuada a las
inquietudes que derivan de cada uno de los aspectos indicados, independientemente del tipo de Entes
que presten los servicios.
En este contexto, las acciones de regulación deben ser concebidas como las herramientas de
planificación necesarias para compensar el rol monopólico de los prestadores de servicios y servir
para canalizar los reclamos de los usuarios, respetando, a la vez, los marcos sanitarios y ambientales
que el Estado fije como metas.
Debido al carácter de estado federal del país y como consecuencia directa de la misma evolución de
los Entes prestadores de servicios señalada, la regulación de la prestación de los servicios de agua
potable y desagües cloacales, presenta en la Argentina, un panorama variado e incompleto desde los
puntos de vista institucional y operativo ya que no existe un Sistema General de Regulación a nivel
nacional.
La Constitución Nacional delega el manejo de la prestación de los servicios y su regulación y control
a las Provincias. Un Marco General de Regulación de nivel nacional solo podría surgir por medio de
un acuerdo federal, avalado posteriormente por el Congreso nacional y cada una de las Legislaturas
provinciales.
La regulación y el control a nivel provincial de las prestaciones de servicios (cuando existen) se
realizan con base en leyes o reglamentaciones ad hoc. La región Metropolitana de Buenos Aires y 16
de las Provincias disponen de un Marco General de Regulación y Control, 5 Provincias tienen
actualmente el tema en estudio y 2 no están realizando acciones por el momento.
En lo que respecta al ámbito y jurisdicción de la regulación, los Sistemas o Marcos Generales de
Regulación y Control a nivel provincial no siguen un esquema o modelo uniforme en todas las
Provincias.
En efecto, se pueden destacar los siguientes diferentes tipos de Sistemas o Marcos Generales de
Regulación: a) Regulación de los servicios prestados por un solo concesionario que tiene jurisdicción
en la gran mayoría de todas las poblaciones urbanas del ámbito provincial; b) Regulación de los
servicios prestados por un concesionario, que tiene jurisdic ción sobre parte del ámbito provincial, y
regulación de la prestación de los servicios por otros prestadores en el resto del ámbito provincial; c)
Regulación de los servicios prestados por distintos Entes operadores a nivel municipal en todo el
ámbito provincial.
Por otra parte las funciones de los diecisiete Entes Reguladores actualmente existentes son variadas ya
que algunos Entes, además de regular la prestación de los servicios de agua potable y desagües
cloacales, prestan ellos mismos directamente servicios en algunas de las localidades de su misma
jurisdicción, o prestan asistencia técnica a media nas y/o pequeñas localidades y a la población
dispersa.
6. El rol de las organizaciones no gubernamentales
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Las Organizaciones no Gubernamentales deben cumplir el importante rol de pulsar y transmitir las
opiniones de sus asociados como miembros de una sociedad en todos aquellos aspectos de su
quehacer contribuyendo así al desarrollo de su área de influencia.
La Asociación Argentina de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente, AIDIS Argentina, es una
Organización no Gubernamental creada en mil novecientos cuarenta y ocho conjuntamente con la
creación de la Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental, AIDIS, a impulsos de
la entonces Oficina Sanitaria Panamericana.
En sus ya cincuenta y dos años de existencia, AIDIS Argentina se abocó fundamentalmente a temas
técnicos de la ingeniería sanitaria, ampliando posteriormente su acción a los múltiples aspectos que
forman toda la problemática de los sectores sanitario y ambiental.
Cabe destacar que en los últimos años AIDIS Argentina ha crecido hacia fuera, integrándose
activamente al quehacer de AIDIS Interamericana y hacia el interior del país a través de la
conformación de secciones en distintas provincias y regiones (Córdoba, Mendoza y Jujuy, y
próximamente Comahue y Patagonia Sur).
Como organización no gubernamental, AIDIS cree que entre sus roles está la obligación de interpretar
las opiniones de los distintos actores del Sector y emitir opinión en todos los aspectos del quehacer
sectorial, así como de participar activamente en órganos técnicos de consulta.
Es por ello que ha tomado el rol de convocar periódicamente a Congresos, Seminarios y Talleres, con
fin de tener una visión obje tiva y profesionalizada de los distintos procesos de organización y
reformas que se están llevando a cabo.
Como resultado se cuenta con 24 Asociaciones afiliadas que representan a 36 países de toda la Región
de las Américas, se tienen mas de 20.000 socios, se han realizado 26 Congresos Interamericanos y
más de 200 Congresos Regionales y Nacionales Y anualmente sus 24 Capítulos y sus 12 Divisiones
Técnicas realizan mas de 150 actividades específicas, en especial con apoyo o en coordinación de
organismos como la OPS, Banco Mundial, BID, OEA, IWA (IWSA y IAWQ), AWWA, WEF,
ISWA, UPADI, etc., con los cuales se dispone de convenios de cooperación mutua.
Respecto a la regulación y el control de la prestación de los servicios, AIDIS Argentina ha
considerado desde un principio que es indispensable y necesario su implementación
independientemente quien sea el prestador, sea éste un organismo del Estado o uno privado. Cabe
mencionar, en particular, la actuación de AIDIS Argentina como integrante del Consejo Asesor del
Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) el principal Ente Regulador del país.
Como resultado de varios Talleres organizados sobre el tema por AIDIS, se destacan las siguientes
conclusiones: a) Es necesario establecer y fortalecer el desarrollo de organismos de regulación y de
control independientes de las empresas que prestan los servicios de agua potable y alcantarillado
cloacal, sean estas estatales o privadas; b) En todos los casos la creación del organismo de regulación
y control debe ser previa a la formulación del convenio de concesión de prestación de los servicios; c)
Es indispensable disponer con indicadores de eficiencia de desempeño empresarial que permitan las
comparaciones necesarias para cumplir con uno de los principales objetivos de la regulación, cual es
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el control del monopolio; d) Debe fortalecerse la intervención de los usuarios en la regulación y
asegurarse que exista un claro entendimiento y trabajo en equipo, entre el organismo de regulación y
control, las empresas prestadoras de los servicios, y los usuarios; e) Es necesario realizar acciones
permanentes de capacitación a todos los niveles y en todas las disciplinas, para los integrantes de los
organismos de regulación y de control; f) En los países con estructura federal, como en el caso de la
Argentina, es conveniente y necesario establecer directrices de regulación a nivel nacional.
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