Desarrollo económico y condiciones laborales en las zonas francas

WP.3
Desarrollo económico y condiciones laborales
en las zonas francas industriales:
un examen de tendencias
por William Milberg
y
Matthew Amengual
Los documentos de trabajo son textos preliminares que se distribuyen
para estimular la discusión y las observaciones críticas
Oficina Internacional del Trabajo
Ginebra
2008
Copyright © Organización Internacional del Trabajo, 2008
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Amengual, Matthew; Milberg, William
Desarrollo económico y condiciones laborales en las zonas francas: un examen de tendencias/Matthew Amengual,
William Milberg; Oficina Internacional del Trabajo. - Ginebra: OIT, 2008, 85 páginas.
ISBN: 9789223209759;9789223209766 (web pdf)
Oficina Internacional del Trabajo
zona franca de exportación/condiciones de trabajo/normas del trabajo/responsabilidad de la empresa/desarrollo
económico/convenio comercial/países en desarrollo
09.05.8
Publicado también en francés Développement économique et conditions de travail dans les zones franches
d'exportation: un examen des tendances (ISBN 978-92-2-220975-0, Ginebra, 2008) y en inglés: Economic
development and working conditions in export processing zones: A survey of trends (ISBN 978-92-2-120975-1,
Ginebra, 2008).
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Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza
Prólogo
En el marco del Programa y Presupuesto de la Oficina para 2006-2007 se creó una
Iniciativa InFocus sobre las zonas francas industriales, a raíz de una solicitud formulada
con anterioridad a la Oficina para que siguiera examinando la cuestión desde una
perspectiva integrada que abarcase todos los aspectos del trabajo decente y dentro de un
marco tripartito 1. La Iniciativa InFocus, basada en el tripartismo y el diálogo social, fue
puesta bajo la responsabilidad del Sector de Diálogo Social, con el fin de identificar el
«conjunto de medidas de política» más apropiado para estimular una mejora sostenida de
la calidad de la producción y del empleo en los sectores manufactureros que compiten en
los mercados mundiales.
Se creó un Grupo de Trabajo para coordinar la aplicación en toda la Oficina. El
Grupo de Trabajo está compuesto por representantes de cada unidad de SECTOR IV
(ACT/EMP, ACTRAV, DIALOGUE y SECTOR) y puede ampliarse a otros
departamentos de la OIT.
El informe de la Iniciativa InFocus al Consejo de Administración de la OIT en su
reunión de marzo de 2008 acerca de las últimas tendencias y novedades en materia de
políticas en las ZFI se basó en el presente documento de trabajo, así como en estudios por
país y mesas redondas 2.
El alcance de este documento de trabajo se acordó en el seno del Grupo de Trabajo de
conformidad con el mandato de la Iniciativa InFocus. Se basa en dos estudios: «Zonas
Francas Industriales, progreso industrial y desarrollo económico: un estudio» del
Sr. William Milberg y «Un estudio sobre las normas del trabajo y las condiciones laborales
en las Zonas Francas Industriales» del Sr. Matthew Amengual. En los estudios se compara,
en la medida de lo posible, la situación dentro y fuera de las ZFI. Una característica
importante de los estudios es que en ellos se aborda el impacto de las ZFI en los mercados
nacionales y en las estrategias de desarrollo.
El Sr. William Milberg es Profesor Asociado de Economía y Jefe del Departamento
de Economía de la New School University de Nueva York, mientras que el Sr. Matthew
Amengual es Investigador del Departamento de Ciencias Políticas del Instituto de
Tecnología de Massachussets (Massachussets Institute of Technology).
Johanna Walgrave,
Funcionaria Responsable
del Sector de Diálogo Social.
1
Véase OIT, Informe de la Comisión de Empleo y Política Social, 286.ª reunión, documento
GB.286/15 (Ginebra, marzo de 2003), párrafo 96 – Repertorio de Decisiones, documento
GB.286/205, párrafo 58.
2
Véase OIT, Informe relativo a la Iniciativa InFocus sobre las ZFI: últimas tendencias y
novedades en materia de políticas en las ZFI, 301.ª reunión, GB.301/ESP/5.
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iii
Indice
Página
Prólogo ..............................................................................................................................................
iii
Introducción ......................................................................................................................................
1
Parte I. Zonas francas industriales, progreso industrial y desarrollo económico ..............................
5
1.
Tendencias de la actividad de las ZFI en el período 2002-2007 .............................................
5
2.
Exportaciones, empleo y salarios: análisis estático de los costos y beneficios
generados en las ZFI ...............................................................................................................
9
2.1.
Actividad exportadora de las ZFI en el período 2002-2006 .........................................
9
2.2.
Empleo en las ZFI en el período 2000-2006.................................................................
11
2.3.
Costos y beneficios estáticos de las ZFI .......................................................................
12
2.4.
Salarios y feminización del empleo en las ZFI .............................................................
14
Eliminación progresiva de los contingentes en el sector de los textiles y el vestido ..............
17
3.1.
Limitaciones al aumento de la cuota de mercado de China..........................................
22
Vínculos con la economía nacional.........................................................................................
24
4.1.
Vínculos de concatenación regresiva............................................................................
24
4.2.
Factores que influyen en el éxito de las ZFI .................................................................
26
Desafíos estructurales para el éxito de las ZFI........................................................................
30
5.1.
Progreso en las cadenas mundiales de suministro ........................................................
30
5.2.
La industrialización impulsada por las exportaciones y la falacia
de la composición .........................................................................................................
33
Repercusiones de los acuerdos de la OMC y de los acuerdos comerciales
regionales para las ZFI ............................................................................................................
35
3.
4.
5.
6.
6.1.
Subvenciones a la exportación en virtud del Acuerdo
sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias ..........................................................
35
Prorrogación hasta 2015 del período previsto para la eliminación completa
de las subvenciones a la exportación ............................................................................
36
6.3.
Las ZFI en el contexto del AGCS y del AMIC ............................................................
37
6.4.
Situación jurídica de las ZFI en los acuerdos comerciales regionales ..........................
38
Parte II. Normas del trabajo y condiciones laborales en las zonas francas industriales....................
40
1.
Panorama general de las tendencias mundiales.......................................................................
40
1.1.
Libertad sindical y diálogo social .................................................................................
41
1.2.
Tiempo de trabajo .........................................................................................................
42
1.3.
Seguridad y salud..........................................................................................................
43
1.4.
Salarios y prestaciones..................................................................................................
44
6.2.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
v
2.
Estudios por país .....................................................................................................................
45
2.1.
Bangladesh....................................................................................................................
45
2.2.
Camboya .......................................................................................................................
47
2.3.
Costa Rica .....................................................................................................................
50
2.4.
República Dominicana..................................................................................................
51
2.5.
Honduras.......................................................................................................................
54
2.6.
Madagascar ...................................................................................................................
55
2.7.
Sri Lanka.......................................................................................................................
58
Iniciativas no gubernamentales y de responsabilidad social de las empresas...............................
59
3.1.
Aplicación de códigos de conducta...............................................................................
60
3.2.
Iniciativas multilaterales ...............................................................................................
61
3.3.
Estudio de caso de una empresa multinacional de confección .....................................
66
Manera de avanzar ..................................................................................................................
68
4.1.
Enfoque pedagógico de la mejora de las condiciones laborales ...................................
68
4.2.
Combinación de iniciativas locales e internacionales...................................................
71
Conclusión.........................................................................................................................................
75
Referencias ........................................................................................................................................
78
3.
4.
vi
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
Introducción
Las zonas francas industriales (ZFI) son áreas reglamentarias de un país creadas para
atraer empresas orientadas a la exportación mediante el ofrecimiento de concesiones
especiales en materia de impuestos, aranceles aduaneros y reglamentaciones. Entre los
incentivos especiales que habitualmente ofrecen las ZFI cabe mencionar:
a)
la exención de algunos o de todos los impuestos a la exportación;
b)
la exención de algunos o de todos los derechos aplicables a las importaciones de
materias primas u otros bienes intermedios;
c)
la exención de impuestos directos tales como los impuestos sobre los beneficios, los
impuestos municipales y los impuestos sobre la propiedad;
d)
la exención de impuestos indirectos tales como el IVA en la adquisición de bienes
nacionales;
e)
la exención de los controles nacionales del cambio de divisas;
f)
la repatriación libre de impuestos de los beneficios de las empresas extranjeras;
g)
la prestación racionalizada de servicios administrativos, especialmente para facilitar
la importación y la exportación;
h)
la provisión gratuita de una mejor infraestructura física para la producción, el
transporte y la logística.
Existen otras características menos visibles de las ZFI que en ocasiones se utilizan
para incentivar aun más la inversión y las exportaciones. Una de ellas es la vigencia en las
ZFI de un entorno normativo laxo, incluso en lo que respecta al ejercicio de los derechos
laborales y al cumplimiento de las normas del trabajo (principalmente el derecho de
sindicación), así como de reglamentaciones relativas a la propiedad extranjera y al arriendo
o compra de terrenos 1 . Otra característica — aunque no se da en todos los países
simultáneamente — es la existencia de una moneda devaluada que abarata los costos (en
divisas) y aumenta la competitividad de las exportaciones.
Las ZFI reciben denominaciones diferentes en los distintos países. En el presente
estudio se empleará la denominación general de zona franca industrial para designar una
amplia gama de marcos normativos que incluyen algunas o la totalidad de las concesiones
especiales anteriormente enumeradas. Singa (2007, pág. 24) enumera 32 denominaciones
diferentes con las que se designa estas zonas del mundo. Cada denominación evidencia
ligeras diferencias relativas a las concesiones, las subvenciones y las reglamentaciones. En
el sector manufacturero, las ZFI engloban: las «zonas económicas especiales» que abarcan
provincias enteras de China y en las que se ofrece una rebaja de los impuestos sobre las
actividades económicas, la reducción del control de cambios y códigos del trabajo laxos;
las clásicas ZFI cercadas de Irlanda, Malasia, México, República Dominicana, Mauricio y
Kenya, en las que se ofrece la exención de impuestos durante 15 años, el libre cambio de
divisas, la libre repatriación de los beneficios y restricciones de la libertad sindical; y las
1
En lo que respecta al ejercicio de los derechos sindicales, véase OIT(2003a). En lo que respecta a
la propiedad de extranjeros y las cuestiones relativas a la propiedad, véase Engmen y otros (2007,
pág. 17).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
1
zonas de actividad empresarial como las de Indonesia y Senegal, con las que se persigue
recuperar territorios municipales deprimidos mediante el desarrollo de pequeñas y
medianas empresas. Así pues, la denominación ZFI puede aplicarse al tipo tradicional de
zona geográficamente delimitada o a fábricas individuales que operan en diferentes zonas
geográficas.
El ámbito de actividad de las ZFI se ha ampliado desde la producción y el montaje de
productos hasta la prestación de servicios. En efecto, en la India y el Caribe existen zonas
de procesamiento de información que ofrecen exenciones arancelarias respecto de la
tecnología de la información necesaria para la prestación de servicios; existen incluso
zonas de servicios financieros como las de Dubai, Turquía y las Islas Caimán, donde se
ofrece a las sociedades financieras desgravaciones fiscales y la exención de impuestos
sobre la repatriación de los beneficios 2.
Durante los últimos cinco años, las ZFI han crecido en cuanto a su número, al número
de países que las han establecido, a su tamaño y a la gama de industrias que abarcan. Dicha
expansión se ha producido pese a la creciente oposición económica y política contra las
ZFI a escala mundial. El Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido puso fin al régimen
mundial de contingentes aplicado a las prendas de vestir, que constituyen la principal
producción de las ZFI. Esto ya ha tenido como resultado un aumento considerable de la
participación de China en las exportaciones mundiales de prendas de vestir, así como una
enorme disminución de la cuota de mercado de otros países. Debido al incremento
continuado de la mano de obra en el mundo y a la generalización de la tecnología de
fabricación en serie, se ha incrementado considerablemente la capacidad mundial de
producción, no sólo en lo que respecta a las prendas de vestir, sino también a los artículos
electrónicos (el otro sector de producción que predomina en las ZFI) 3. Como consecuencia
de ello, los precios mundiales de estos artículos han bajado en comparación con los de
otras mercancías. Esta debilidad de las economías con un alto índice de ZFI en lo que
respecta a la relación de intercambio ha ejercido presión sobre los salarios y las normas del
trabajo, así como sobre los márgenes de beneficio de las empresas asentadas en las ZFI.
La opinión política también se ha vuelto contraria a la expansión de la producción en
las ZFI. La OIT, que ha vigilado y examinado atentamente las condiciones de trabajo en
las ZFI durante casi 30 años, sigue preocupada por la ausencia de «trabajo decente» en
ellas 4 . La lucha de las ONG contra las condiciones de explotación en las fábricas ha
acrecentado la conciencia mundial al respecto e impulsado el crecimiento de movimientos
que favorecen el comercio equitativo y el consumo ético, movimientos que, si bien no
persiguen criticar exclusivamente las condiciones de trabajo imperantes en las ZFI, se
centran ciertamente en ellas. Los economistas del Banco Mundial y de otras entidades se
han mostrado escépticos con las ZFI debido a su naturaleza distorsionadota; en efecto,
temen que funcionen como válvulas de seguridad que, aun generando algunos empleos y
favoreciendo la exportación, den lugar al aplazamiento de una liberalización generalizada
de la economía 5. El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo
2
Engman y otros (2007, pág. 11).
3
Respecto de la expansión de la capacidad de producción a escala mundial véase Freeman (2005).
4
Consúltese OIT (2003, nota 2) si se busca pruebas de esta evolución. En ILO (2005) se presenta
un estudio reciente sobre el trabajo decente en el marco del empleo en las ZFI.
5
La expresión «válvula de seguridad» es de Madani (1999, pág. 17). A continuación se ofrecen
algunos ejemplos de lo que plantea la teoría económica. Según Cling y otros (2005, pág. 785), desde
la perspectiva de «la teoría económica, las ZFI son una solución óptima pero de segundo orden
porque compensan la supresión de una distorsión (un derecho aduanero) con la introducción de otra
2
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SMC) de la OMC es la hoja de ruta para que los países en desarrollo eliminen
precisamente aquellos tipos de subvención a la exportación que definen las ZFI como tales
(aunque la OMC acordó recientemente prorrogar de forma efectiva hasta 2015 la exención
concedida a 19 países en desarrollo respecto del cumplimiento de esta prohibición). Los
acuerdos comerciales regionales (ACR) se han multiplicado, y algunos de ellos excluyen
de su ámbito de aplicación las mercancías procedentes de las ZFI.
Pese a la creciente oposición política y económica a las ZFI, los gobiernos de los
países en desarrollo siguen recurriendo de forma creciente a las ZFI. Ello se debe a que los
gobiernos de los países en desarrollo adoptan en su mayoría estrategias de industrialización
basadas en la exportación para favorecer el desarrollo y siguen considerando que la entrada
de inversión extranjera directa constituye un vínculo crucial entre las economías nacionales
y la economía global a través de las cadenas mundiales de valor. Según Aggarwal (2005,
pág. 4), la adopción de estrategias de crecimiento basadas en la exportación por parte de
los países en desarrollo ha provocado un aumento considerable del número de ZFI en todo
el mundo.
Así pues, las ZFI continúan ofreciendo la posibilidad de acceder a los mercados
mundiales mediante el aumento de la producción industrial y la elevación de las normas de
producción a los niveles mundiales, lo que aún no consiguen las empresas nacionales. Por
otra parte, y éste puede ser el factor político más importante, los gobiernos de los países en
desarrollo consideran que la creación de empleo en las ZFI es fundamental para absorber el
exceso de mano de obra. Las grandes sociedades de capital que controlan las cadenas
mundiales de producción continúan invirtiendo y produciendo en las ZFI, donde se
benefician de condiciones comerciales preferenciales y de precios especiales para los
insumos, de reglamentaciones liberales respecto de la repatriación de los beneficios, y de
normas laborales relativamente laxas que permiten un mayor control del proceso de
producción.
En los países en desarrollo, el debate acerca de los costos y los beneficios de las ZFI
ha sido muy controvertido casi desde que éstas se establecieron por primera vez a fines del
decenio de 1950. El objetivo inmediato de los países con ZFI es atraer la inversión
extranjera directa, aumentar las exportaciones, generar divisas y crear empleo, lo que no
ocurriría si éstas no existiesen. En algunos países estos objetivos se han alcanzado,
especialmente en lo que respecta a las exportaciones. En la mayoría de los casos, las ZFI
no representan un gran porcentaje del empleo total. Así, las ganancias que reportan las ZFI
deben contraponerse al costo de la generación de dichas ganancias y, en particular, a la
posible pérdida de ingresos por concepto de impuestos y aranceles aduaneros no
percibidos.
El objetivo último de las ZFI debe ser elevar el nivel de vida de las personas y
promover el desarrollo económico. Las ZFI tienen el potencial para contribuir al logro de
este objetivo de forma directa o indirecta. Una vía directa consiste en los vínculos de
concatenación regresiva que se generan cuando las empresas asentadas en las ZFI
aumentan su demanda de productos procedentes del resto de la economía; otra consiste en
la transferencia indirecta de tecnología que se produce cuando las calificaciones
desarrolladas en el marco de la actividad de las ZFI se transfieren al resto de la economía.
Pese a la presencia de ZFI — desde hace más de 30 años en algunos países —, son muy
pocos los casos en que éstas han desempeñado un papel importante en la consecución de
distorsión (una subvención). En opinión de Madani (1999, pág. 7)» «la mejor opción en materia de
políticas no es crear una ZFI, sino liberalizar totalmente la economía» Según Aggarwal (2005,
pág. 4), «la teoría neoclásica considera las ZFI como la segunda mejor opción en materia de
políticas, ya que compensan una distorsión (los derechos sobre las importaciones) con otra (una
subvención)».
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
3
los objetivos del desarrollo. Por otro lado, incluso en dichos casos (entre los que se suele
mencionar los de la República de Corea, Taiwán, Mauricio, Madagascar y, más
recientemente, China), existe una gran controversia acerca de los otros factores
económicos, demográficos y políticos que, en combinación con las ZFI, estimulan el
desarrollo. Si se tiene en cuenta que actualmente existen ZFI en 130 países, la lista de
éxitos no representa un gran porcentaje. En este estudio concluimos que las perspectivas de
éxito de los países que no son de Asia Oriental corren un gran peligro, ya que dichos países
pueden experimentar una reducción significativa de su participación en los mercados
mundiales de exportación debido en particular a la competencia de China. Además, tal
como se argumenta más abajo, para explicar el crecimiento dinámico y la competitividad
de las exportaciones de muchos países de Asia Oriental es necesario analizar aspectos que
exceden del ámbito de las ZFI propiamente dicho.
No obstante, las ZFI pueden contribuir indirectamente al logro del objetivo del
desarrollo económico creando las condiciones necesarias para que puedan aplicarse
políticas que favorezcan el desarrollo. En particular, simplemente por el hecho de generar
la entrada de divisas, las ZFI pueden contribuir a proporcionar a los gobiernos el espacio
fiscal o el poder adquisitivo con respecto a activos externos que en último término
promueven el desarrollo económico. En este sentido, la realidad de las ZFI es más positiva,
ya que existen algunos casos en que el total de las exportaciones netas ha aumentado
debido a la actividad de las ZFI.
Aunque las condiciones de trabajo y la aplicación de las normas del trabajo en las ZFI
siguen suscitando polémica en los debates sobre las normas internacionales del trabajo, se
dispone de pocos datos de calidad comparables sobre las condiciones de trabajo en las ZFI
de todo el mundo. Muchos de los estudios disponibles se centran en una industria o un país
determinados y, en su mayoría, no utilizan métodos comparables. Asimismo, de los pocos
estudios que proporcionan datos transnacionales, muchos se centran en la aplicación de los
llamados «códigos de conducta», o normas del trabajo elaboradas por corporaciones
multinacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG), en lugar de centrarse en la
aplicación de la legislación nacional o internacional. A pesar de la escasez de datos, este
informe (parte II) contiene un análisis de estudios procedentes de diversas fuentes que
utilizan diferentes métodos para ofrecer una visión global de las tendencias de las
condiciones de trabajo.
4
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Parte I.
1.
Zonas francas industriales, progreso
industrial y desarrollo económico
Tendencias de la actividad de las ZFI
en el período 2002-2007
Según Singa (2007), el número de países con ZFI aumentó hasta 130 en 2006, desde
los 116 registrado en 2002 y los 25 registrados en 1975 (véase el cuadro 1). En estos 130
países había 3.500 ZFI, en las que se empleaba a 66 millones de personas. China ha sido
con diferencia el país en que más se ha expandido la actividad de las ZFI. Se estima que,
en este país, 40 millones de personas trabajan actualmente en ZFI o en actividades
relacionadas con las ZFI, lo que representa un aumento de 10 millones de trabajadores con
respecto a 2002. Sin embargo, China no es el único país donde se ha producido una
expansión de la actividad de las ZFI. Fuera de China, el empleo en las ZFI se duplicó entre
2002 y 2006, pasando de 13 a 26 millones. En 2006, en todas las regiones del mundo (a
excepción de América del Sur), la presencia de las ZFI era bastante importante en cuanto al
empleo. El recurso activo a las ZFI en Asia Oriental, América Central y el Caribe es
ampliamente conocido y se ha estudiado en profundidad desde la implantación de éstas en
los decenios de 1970 y 1980. Actualmente existen más de 90 ZFI en el Africa
Subsahariana y en las economías en transición de Europa Oriental y Central; algunas de
ellas, concretamente las del Gabón, Ghana, Kenya, Lesotho, Malí, Mozambique, Nigeria,
Zimbabwe, la República Checa y Lituania, contribuyen en un porcentaje significativo a las
exportaciones del país (OIT, 2007). En el cuadro 2 se muestran los niveles de empleo en
las ZFI, por región, en 2002 y en 2006. La cifra relativa a China es de 40 millones, y su
aumento desde 2002 da cuenta de casi la mitad del incremento global del empleo en las
ZFI en el período considerado.
Cuadro 1.
Desarrollo de las ZFI, 1975-2006
1975
1986
1995
1997
2002
2006
Número de países con ZFI
29
47
73
93
116
130
Número de ZFI
79
176
500
845
3.000
3.500
Empleo (millones)
n.d.
n.d.
n.d.
22.5
43
66
–
en China
n.d.
n.d.
n.d.
18
30
40
–
en otros países para los
que se dispone de datos
0,8
1,9
n.d.
4,5
13
26
Fuente: OIT (2003), Singa (2007).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
5
Cuadro 2.
Variación del empleo en las ZFI, por región (2002-2006)
Región
2002
2006
Variación porcentual
Norte de Africa
440.515
643.152
46,0
Africa Subsahariana
421.585
860.474
104,1
Océano Indico
170.507
182.712
7,2
Oriente Medio
328.932
1.043.597
217,3
Asia
7.710.543
14.741.147
91,2
China
30.000.000
40.000.000
33,3
4.490.757
5.252.216
16,9
Sudamérica
299.355
459.825
53,6
Caribe
215.833
546.513
153,2
Europa Central y Oriental
543.269
1.400.379
157,8
13.590
145.930
973,8
América Central
Pacífico
Fuente: OIT (2002).
Gráfico 1.
Variación porcentual del empleo en las ZFI, por región (2002-2006)
Cambio porcentual (2002-2006)
Fuente: OIT (2002), Singa (2007).
En el gráfico 1 se muestra la variación porcentual del empleo en las ZFI a nivel
regional para el mismo período. En él se puede apreciar que el empleo en las ZFI aumentó
en un 33 por ciento en China y se incrementó enormemente en Africa Subsahariana, que
registra un porcentaje incluso mayor al de China. Si bien la actividad de las ZFI en Africa
Subsahariana se concentraba en Kenya, Madagascar, Mauricio y Sudáfrica, actualmente se
encuentra mucho más dispersa. En Asia Meridional y en Europa Central y Oriental,
incluida Rusia, también se aprecia un incremento significativo. También hay que tener en
cuenta que la creación de empleo en el marco del programa de maquiladoras de México ha
6
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
permanecido estancada en los últimos años y que Sudamérica sigue estando menos
orientada hacia a actividad de las ZFI que la mayoría de las demás regiones.
Cuadro 3.
Intensidad del empleo en las ZFI y acumulación de reservas de divisas
(en una selección de países, ordenados en función de la intensidad del empleo en las ZFI)
Países
Mauricio
Hong Kong
Túnez
Lituania
Seychelles
República Dominicana
Honduras
China
México
El Salvador
Filipinas
Sudáfrica
Costa Rica
Malasia
Jamaica
Ucrania
Sri Lanka
Panamá
Arabia Saudita
Pakistán
Marruecos
Venezuela
Egipto
Guatemala
Polonia
Bolivia
Vietnam
Chile
Indonesia
Colombia
Brasil
Reservas acumuladas 2002-2006
(en millones de dólares de los EE.UU.)
Intensidad del empleo en las
ZFI 2002 (en porcentaje)
230,9
9.296,2
2.435,9
3.189,9
-52,0
52,8
663,8
852.152,9
26.942,0
81,3
6.280,1
15.124,0
558,6
46.370,8
483,4
19.060,1
-2.777,4
331,2
8.377,7
7.666,1
1.280,6
13.280,4
6.367,9
1.713,1
13.290,0
1.544,4
5.614,3
3.345,5
797,5
4.177,6
57.056,4
17,7
10,4
8,9
7,1
5,6
5,5
4,7
4,1
3,5
2,9
2,7
2,6
2,1
2,1
1,9
2,0
1,7
1,4
1,1
1,1
0,8
0,6
0,6
0,4
0,4
0,3
0,3
0,2
0.1
0,1
0,1
Fuentes: OIT (2002), Singa (2007), FMI (2007). Nota: la «intensidad del empleo en las ZFI» se calcula dividiendo el número de
puestos de trabajo en las ZFI por el número total de puestos de trabajo en el país para el año 2002. Las «reservas» consisten
en la suma de los datos anuales que figuran en la línea 79 del cuadro correspondiente en la publicación del FMI (2007).
Pese al crecimiento de la actividad en las ZFI durante los últimos cinco años, en la
mayoría de los países éstas siguen dando empleo a un porcentaje relativamente pequeño de
la población. En el cuadro 3 se muestra la «intensidad del empleo en las ZFI» para 2002,
que se define como el porcentaje de empleo en las ZFI con respecto al empleo total del
país para el año en cuestión. Debido a la falta de datos, sólo podemos calcular la intensidad
del empleo en las ZFI con respecto a 30 países. Los seis países con mayor intensidad de
empleo en las ZFI son: Mauricio (18 por ciento), Hong Kong-China (10 por ciento), Túnez
(9 por ciento), Lituania (7 por ciento), Seychelles (6 por ciento) y la República
Dominicana (6 por ciento). La intensidad promedio del empleo en la muestra de países es
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
7
inferior al 3 por ciento, lo que indica que en muchos países las ZFI desempeñan un papel
poco importante en lo que respecta al empleo 1 . En la India, que no figura en nuestra
muestra, las ZFI apenas representan el 1 por ciento del empleo total. No obstante, a partir
de 2000, el Gobierno de ese país ha promovido activamente las zonas económicas
especiales, con mayor éxito en lo que respecta a los servicios, pero también a la producción
de mercancías. La Ley sobre zonas económicas especiales de 2005 2 entró en vigor a
comienzos de 2006 y se tradujo rápidamente en la aprobación de 181 nuevas zonas,
quedando pendientes de aprobación otras 200 más 3. Esta expansión, aun dándose en un
marco de baja intensidad del empleo en las ZFI, ha suscitado rechazo dentro del país,
concretamente entre los terratenientes que perderán sus tierras a causa de la misma.
En la India, así como en muchos otros países que cuentan con una amplia oferta de
trabajadores muy calificados, entre ellos China, Rusia, otras economías en transición y, en
cierta medida, México, se considera que las ZFI contribuyen a captar nuevos mercados
para los servicios a las empresas, la tecnología de la información y los servicios
informatizados posibilitados por la digitalización y por la rápida expansión de la demanda
mundial en este sector. Tales zonas se crean según el modelo tradicional de ZFI, es decir,
como un entorno que facilita la actividad empresarial mediante, entre otras cosas, la
exención de impuestos y la repatriación de beneficios libre de impuestos, si bien dependen
de los resultados de las exportaciones. No obstante, estas zonas en las que se utiliza
tecnología sofisticada no generan especialmente mucho empleo y con frecuencia funcionan
como enclaves innovadores pero desvinculados del resto de la economía 4.
1
Según Engeman y otros (2007), mundial en las ZFI 38,2 millones, lo que representa tan sólo el
0,2 por ciento del empleo mundial.
2
Aggarwal (2005, pág. 18).
3
Engman et al. (2007, pág. 18).
4
Engman y otros (2007, págs. 18-21) se analizan el carácter de enclave que revisten las zonas
tecnológicas de la India, Rusia y China.
8
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
2.
Exportaciones, empleo y salarios: análisis
estático de los costos y beneficios
generados en las ZFI
Los costos y los beneficios de las ZFI suelen considerarse desde la perspectiva de su
impacto inmediato sobre las exportaciones, el empleo y la inversión extranjera directa, por
un lado, y desde el enfoque de sus consecuencias para el desarrollo a un nivel más general
y a largo plazo, por otro. En este capítulo se calificará el primer tipo de impacto como
«efectos estáticos» y el segundo tipo de impacto como «consecuencias dinámicas» de la
presencia de las ZFI. En realidad, ambas dimensiones están vinculadas y a veces resulta
difícil trazar una línea divisoria entre ellas. Por ejemplo, si bien el ingreso de divisas se
suele considerar como un beneficio estático, la utilización que un país hace de esta
atenuación de su restricción cambiaria puede tener consecuencias a largo plazo para el
desarrollo. Hecha esta salvedad, en este capítulo se analizarán los efectos estáticos,
mientras que los efectos dinámicos se tratarán en el capítulo 4.
2.1.
Actividad exportadora de las ZFI en el período 2002-2006
En la mayoría de los países de nuestra muestra — en Asia, Africa, América Latina y
el Caribe —, las exportaciones generadas en las ZFI siguen constituyendo una parte
considerable de las exportaciones nacionales. En el cuadro 4 se indican las exportaciones
generadas en las ZFI como porcentaje de las exportaciones nacionales para 2002 y 2006.
En muchos países, las exportaciones generadas en las ZFI siguieron representando en 2006
el 80 por ciento o más del total de las exportaciones. Algunos países experimentaron un
aumento de la participación de las ZFI en el total de las exportaciones entre 2002 y 2006,
entre ellos Sri Lanka, Bangladesh y Maldivas. Aunque este informe se centra en estos
últimos años, cabe señalar que, durante el decenio de 1990, en muchos países las
exportaciones generadas en las ZFI aumentaron considerablemente hasta llegar a los
niveles indicados en el cuadro 4. En 1990, las ZFI de Costa Rica absorbían el 10 por ciento
de las exportaciones de productos manufacturados; a comienzos del decenio de 2000, esta
cifra era del 50 ó 52 por ciento 1 . En Bangladesh, el porcentaje de las exportaciones
generadas en las ZFI aumentó del 3,4 por ciento en 1990 al 21,3 por ciento en 2003 2. Por
otro lado, en varios países disminuyó dicho porcentaje, concretamente en México,
Filipinas, Túnez y Mauricio. En algunos casos, ello se debió a un aumento de la
competencia en el comercio mundial de prendas de vestir, como consecuencia de la
supresión progresiva del sistema de contingentes en el sector de los textiles y la
confección. En México, otro factor que contribuyó a ello fue el aumento de las
exportaciones generadas fuera de las ZFI, en particular de artículos electrónicos.
1
Engman y otros (2007), pág. 26.
2
Aggarwal (2005, cuadro 7.6).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
9
Cuadro 4.
Variación del porcentaje de participación de las ZFI en las exportaciones
en una selección de países (2002 y 2006)
Países
2002
2006
Variación porcentual
Filipinas
87,0
60,0
-31,0
Malasia
83,0
83,0
0,0
México
83,0
47,0
-43,0
Gabón
80,0
80,0
0,0
Macao, Rep. Popular
China
80,0
80,0
0,0
Zimbabwe
80,0
80,0
0,0
Vietnam
80,0
80,0
0,0
República Dominicana
80,0
80,0
0,0
Túnez
80,0
52,0
-35,0
Kenya
80,0
86,9
9,0
Senegal
80,0
n.d.
n.d.
Mauricio
77,0
42,0
-45,0
Marruecos
61,0
61,0
0,0
Bangladesh
60,0
75,6
26,0
Costa Rica
50,0
52,0
4,0
Haití
50,0
50,0
0,0
Madagascar
38,0
80,0
111,0
Sri Lanka
33,0
38,0
15,0
Camerún
32,0
33,0
3,0
Maldivas
13,2
47,7
261,0
Colombia
9,3
40,0
330,0
Fuente: OIT (2002).
Las cifras globales no muestran algunos de los cambios sectoriales ocurridos en las
exportaciones de las ZFI; esta diversificación de las exportaciones es, según algunos
analistas, un rasgo importante de las ZFI. Por ejemplo, en 2002, la India (no figura en el
cuadro 4) generaba un 5 por ciento de sus exportaciones en las ZFI; sin embargo, en el
decenio de 1990, dichas exportaciones experimentaron un cambio significativo, dejando de
centrarse en el sector de los productos farmacéuticos y mecánicos para orientarse hacia los
productos electrónicos (especialmente los programas informáticos), las joyas y las piedras
preciosas 3. Las ZFI de Costa Rica han seguido diversificando sus exportaciones en los
últimos tiempos: han reducido sus exportaciones de prendas de vestir e incrementado las
de otros productos manufacturados, como los productos farmacéuticos y los artículos
electrónicos. En un estudio sobre la diversificación de las exportaciones en las ZFI de
Africa Subsahariana durante el decenio de 1990, Cling y otros (2005) concluyeron que
Madagascar había realizado el mayor progreso a este respecto, ya que aumentó de 38 a 70
el número de artículos diferentes exportados por más de 1 millón de dólares de los EE.UU.
Según estos autores, dicha diversificación contribuyó de manera importante a que la zona
franca de Madagascar fuera la única ZFI que tuvo éxito en un país del grupo de los países
africanos menos adelantados.
3
10
Aggarwal (2005, cuadros 7.6, 7.9).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
En muchos países, la producción de las ZFI continúa centrándose en el sector de los
textiles y el vestido, tal como se evidencia en la sección dedicada a la composición del
empleo en las ZFI que figura más abajo. No obstante, esto no es necesariamente una
indicación de falta de dinamismo. Tal como se explica más adelante, el progreso industrial
suele ocurrir en el seno de un mismo sector: las empresas dejan de enfocarse al montaje y
se orientan hacia una producción más completa, caracterizada por un mayor valor añadido.
En varios países, las empresas del sector de la confección que operan en las ZFI han
evolucionado o se han orientado hacia una producción de paquete completo 4.
2.2.
Empleo en las ZFI en el período 2000-2006
Tal como evidencian las cifras regionales y mundiales, el empleo en las ZFI ha
seguido creciendo a nivel mundial en los últimos años. En lo que respecta a los países de
nuestra muestra, se han producido aumentos considerables en Maldivas, Marruecos,
Madagascar, Vietnam, Sri Lanka, Malasia y Filipinas (véase el cuadro 5).
Cuadro 5.
El empleo en las ZFI en una selección de países (2002-2006)
(ordenados en función del empleo en 2002)
País
2002
2006
Variación porcentual
1.355.000
1.212.125
-11,0
Filipinas
820.960
1.128.197
37,0
Túnez
239.800
259.842
8,0
Malasia
200.000
369.488
85,0
República Dominicana
170.833
154.781
-9,0
Macao, Rep. Popular China
131.010
131.010
0,0
Bangladesh
121.000
188.394
56,0
Sri Lanka
111.033
410.851
270,0
Vietnam
107.000
950.000
788,0
Mauricio
87.607
65.512
-25,0
Madagascar
74.000
115.000
55,0
Marruecos
71.315
145.000
103,0
Costa Rica
34.000
36.000
6,0
Kenya
27.148
38.851
43,0
Zimbabwe
22.000
22.000
0,0
Haití
10.000
10.000
0,0
8.000
4.690
-41,0
Senegal
940
3.409
263,0
Gabón
791
791
0,0
México
Camerún
Fuente: OIT (2002), Singa (2007).
4
Véase, por ejemplo, Sánchez-Ancochea (2006) acerca de la evolución hacia la producción de
paquete completo ocurrida en la República Dominicana.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
11
No obstante, las ZFI siguen desempeñando un papel relativamente insignificante
respecto del empleo total. Representan apenas el 2 por ciento del empleo mundial, cifra
que abarca una gama de porcentajes que va desde el 2,3 por ciento en Asia y el Pacífico
hasta el 1,5 por ciento en el Oriente Medio y Norte de Africa, el 1,2 por ciento en las
Américas, el 0,2 por ciento en Africa Subsahariana y el 0,001 por ciento en Europa Central
y Oriental 5.
En muchos países, las exportaciones de las ZFI se concentran en los textiles, las
prendas de vestir y la electrónica. En 2003, el 94 por ciento de la mano de obra de las ZFI
de Mauricio trabajaba en el sector de la confección, y este porcentaje era el 69 por ciento
en la República Dominicana. A finales del decenio de 1990, los porcentajes
correspondientes a Túnez y Sri Lanka eran del 76 por ciento y del 66 por ciento
respectivamente. En ese mismo período, el 65 por ciento de la mano de obra de las ZFI de
Malasia trabajaba en el sector de la electrónica, y este porcentaje era del 35 por ciento en
México 6 . En la India, las ZFI empleaban a más de 1 millón de trabajadores en 2005,
constituía apenas el uno (1) por ciento del empleo total en la manufactura, nivel que se
alcanzó a mediados del decenio de 1990. Aunque en la India el sector de los textiles sigue
estando dominado por las ZFI, éstas también dan cuenta de la mayor parte de la
producción, del empleo y de las exportaciones en la industria de los artículos de cuero, los
alimentos, la electrónica y los programas informáticos.
2.3.
Costos y beneficios estáticos de las ZFI
Los resultados de exportación y empleo de las ZFI son en ocasiones bastante
impresionantes. De las ZFI se espera, además, que atraigan la inversión extranjera directa y
que generen beneficios para las empresas nacionales, ingresos en divisas y, en cierta
medida, ingresos fiscales. Existe un número creciente de estudios acerca del efecto neto de
todos estos factores. Jayanthakumaran (2003) proporciona un resumen de los estudios
relativos a los costos y beneficios de las ZFI en seis países: República de Corea, Filipinas,
Indonesia, Malasia, Sri Lanka y China. Todos estos países han obtenido los beneficios
previstos en lo que respecta al empleo, a los impuestos y a otros ingresos, y la mayoría de
ellos consiguió los ingresos en divisas esperados, con lo que el valor actual neto de la
actividad de las ZFI es positivo en todos esos países excepto en Filipinas. No obstante, en
muchas de las categorías analizadas — fundamentalmente la compra de maquinaria y
materias primas nacionales y otros beneficios para la economía nacional —, casi ninguno
de los países de la muestra consiguió los beneficios previstos.
Las exportaciones son el tema principal de la mayoría de los estudios sobre las ZFI.
Ello se debe a que las exportaciones constituyen uno de los objetivos declarados de la
política de las ZFI y proporcionan valor añadido a un país, ya que obligan a que los
artículos producidos sean competitivos a nivel mundial la producción, algo que se espera
se difunda al resto de la economía. Estos efectos derivados se abordarán más adelante. Sin
embargo, el crecimiento de las exportaciones genera un beneficio más inmediato y, en
algunos casos, urgente: los ingresos en divisas. Este tipo de ingresos permite al país
importar bienes esenciales — ya sean bienes de capital, bienes materiales o bienes de
consumo — que pueden ser necesarios para impulsar la industrialización y mantener los
niveles de vida. Habida cuenta del alto porcentaje de exportaciones de productos
manufacturados que emanan de las ZFI, parecería que las ZFI son una fuente importante de
5
Engman y otros (2007, cuadro 6).
6
Estas cifras figuran en OIT (2005), Sánchez-Ancochea (2006), Engeman y otros (2007, pág. 27),
y Aggarwal.
12
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
divisas. Las ZFI tienden a importar la totalidad o la mayor parte de sus insumos materiales
(más adelante se examinan los vínculos de concatenación regresiva), por lo que es
importante determinar el valor neto de dichas importaciones a la hora de calcular la
contribución de las ZFI a la acumulación de reservas de divisas. Esto es, en la medida en
que el valor neto de las exportaciones generadas directamente por las ZFI es positivo (el
valor de las exportaciones menos el valor de las importaciones), puede decirse que las ZFI
son en términos globales una fuente de ingresos en divisas.
No existen datos suficientes sobre las importaciones de las ZFI para realizar un
cálculo exacto de la contribución de las ZFI a la acumulación nacional de reservas de
divisas. En Sánchez-Ancochea (2006) se establece una comparación entre Costa Rica y la
República Dominicana en lo que respecta al valor añadido de las exportaciones generadas
en las ZFI de dichos países como porcentaje del valor total de las mismas. En Costa Rica,
dicho porcentaje aumentó del 17 al 26 por ciento durante el período 1988-2002
(caracterizado por una gran inestabilidad). En la República Dominicana, si bien el nivel es
mayor, el aumento porcentual fue menor durante dicho período (del 33 al 39 por ciento
entre 1986 y 2002), registrándose además una inestabilidad menor que en el caso de Costa
Rica. Estas cifras son inferiores a las registradas en la zona franca de Massan (Corea) en el
decenio de 1970, donde el valor añadido de las exportaciones subió del 28 por ciento en
1971 al 52 por ciento en 1979 7.
Una cuestión de orden más general que vincula las consecuencias estáticas y
dinámicas de las ZFI es la relación entre las ZFI y la generación de reservas de divisas. Sin
especificar un modelo de acumulación de reservas, hemos examinado la relación entre la
intensidad del empleo en 2002 y la acumulación de reservas de divisas en el período de
cinco años 2002-2006, y el resultado ha quedado plasmado en un gráfico de puntos
(gráfico 2). La línea de regresión de los mínimos cuadrados normales que relaciona ambas
variables muestra una pendiente descendente que indica que, cuanto mayor es la intensidad
del empleo en las ZFI en 2002, menor es la acumulación de reservas 8.
7
Citado en Jenkins y otros (1998).
8
En el gráfico de puntos y en la línea de regresión se excluyen dos países atípicos de nuestra
muestra: China y Mauricio China registró una intensidad del empleo en las ZFI del 4,1 por ciento en
2002 y, posteriormente, acumuló reservas por un total de 852.1000 millones de dólares de los
EE.UU. durante el período 2002-2006. Por otro lado, Mauricio que era el país de nuestra muestra
que registraba con mucho la mayor intensidad de empleo en las ZFI (17,7 por ciento), acumuló
reservas por un total de apenas 231 millones de dólares. Si se hubiese incluido China en la muestra
(con o sin Mauricio), la línea de regresión habría sido ligeramente ascendente y habría mostrado una
relación directamente proporcional entre la intensidad del empleo en las ZFI y la acumulación de
reservas.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
13
Gráfico 2.
Intensidad del empleo en las ZFI (2002) y acumulación de reservas (2002-2006)
Existen muchas explicaciones posibles de esta relación negativa entre la intensidad
del empleo en las ZFI y la acumulación de reservas. En primer lugar, existen muchos
factores que influyen en la acumulación de divisas. El método adecuado sería controlar los
demás factores que influyen en la acumulación de reservas para, de esta forma, aislar la
variable de la intensidad del empleo en las ZFI y medir su impacto. Incluso este método no
es inequívoco, puesto que algunas de las variables habituales que se supone que influyen
en el resultado también podrían verse afectadas por la presencia de las ZFI. Por ejemplo,
los incentivos que ofrecen las ZFI pueden atraer recursos del resto de la economía
nacional, y de esta forma, reducir la capacidad de exportación en el resto del país. También
puede ocurrir que las exportaciones generadas en las ZFI provoquen la revalorización de la
moneda nacional y que ello frene las exportaciones generadas fuera de las ZFI. En su muy
citado estudio sobre el efecto catalizador de las ZFI, Johansson y Nilsson (1997)
proporcionaron uno de los pocos modelos detallados de la contribución de las ZFI a las
exportaciones nacionales. Encontraron un efecto positivo en Malasia y un efecto negativo
en México y la República Dominicana, lo que indica que las ZFI pueden influir en los
resultados económicos nacionales de forma diferente en los distintos países y que los
beneficios estáticos no conllevan necesariamente un impacto positivo en los resultados del
resto de la economía.
2.4.
Salarios y feminización del empleo en las ZFI
Aunque la legislación laboral vigente en las ZFI suele ser la misma que la que se
aplica en el resto del país, algunos países han adoptado códigos laborales especiales para
las ZFI que ofrecen una mayor flexibilidad a las empresas que operan allí, prevén prácticas
de inspección laboral relativamente laxas y reconocen menos derechos a los trabajadores
(OIT, 2005, pág. 26). Según Cling y otros (2005, pág. 786), incluso en aquellos países
donde la legislación laboral se aplica de manera uniforme a nivel nacional, existen pruebas
de que, en las ZFI, dicha legislación se aplica de forma más laxa y se restringe la creación
14
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
de sindicatos y su actividad, lo que significa que las jornadas laborales son más largas y el
ritmo de trabajo es mayor; así mismo, los sindicatos suelen estar prohibidos (como ocurría
hasta hace poco en Bangladesh), o su labor se ve obstaculizada (de ahí que se utilice en
ocasiones la expresión «talleres en los que se trabaja en condiciones de explotación» — en
inglés sweatshops: talleres en los que se suda trabajando — para referirse a esta situación).
La mayor parte de los estudios sobre los salarios en las ZFI indican que su nivel es
prácticamente el mismo que el de los salarios pagados por trabajo equivalente en el resto
de la economía. Muchos de los estudios sobre salarios se refieren al sector de la
confección. Tanto Romero (1995) como Kusago y Tzannatos (1998), cuyos estudios se
centran en la industria de la confección de Asia, concluyeron que no había diferencias
significativas entre los salarios pagados dentro y fuera de las ZFI en ese sector. Según
Cling y otros (2005), los salarios pagados en la ZFI de Madagascar no diferían
significativamente de los pagados en las empresas de la economía formal no asentadas en
la ZFI, aunque eran más elevados que los pagados en la economía informal. Dichos autores
concluyen que trabajar en la ZFI mejora la situación del trabajador si se la compara con su
situación laboral previa, tal como concluyeron también Nicita y Razzaz (2003). Cling y
otros (2005, pág. 799) y Jenkins (2005, pág. 22), utilizando datos de un sondeo
empresarial, concluyen que, en Costa Rica, la gran mayoría de las empresas que operan en
las ZFI paga salarios superiores al salario mediano nacional para la misma categoría de
ocupación. Aggarwal (2007), en un detallado estudio transversal sobre las ZFI de la India
concluye que los salarios medios de los trabajadores en las ZFI son prácticamente iguales o
ligeramente inferiores a los salarios pagados en las fábricas no asentadas en las ZFI.
Así, pese al problema del incumplimiento demostrado de la legislación laboral
vigente en las ZFI de muchos países y, en ciertos casos, a la existencia en ellas de normas
laborales de alcance reducido, se ha demostrado que el nivel salarial en las ZFI no es
inferior al del resto de la economía. Una razón puede ser la relativamente elevada
productividad de la mano de obra en las ZFI. Cling y Letilly (2001, pág. 19) señalan que
las ZFI también pueden verse obligadas a mantener los salarios altos para retener a los
trabajadores o atraer a otros más calificados.
El empleo de las mujeres en las ZFI se encuentra bien documentado. Las mujeres
ocupan más del 70 por ciento de los puestos de trabajo en las ZFI y, en ocasiones, más del
90 por ciento 9. En el Caribe, las empresas que operan en las ZFI han puesto de manifiesto
una acusada preferencia por la contratación de trabajadoras, ya que éstas resultan más
baratas, son menos proclives a sindicarse y tienen más paciencia a la hora de realizar el
trabajo aburrido y monótono de las cadenas de montaje 10. Criterios similares se aplican en
las ZFI del resto del mundo.
Sin embargo, la feminización del empleo en las ZFI parece haber alcanzado su nivel
máximo y puede estar disminuyendo, aunque, debido a la parte correspondiente a China
del empleo mundial en las ZFI, resulta difícil extraer una conclusión sin disponer de
información más detallada sobre la intensidad del empleo femenino en las ZFI de ese país.
En estudios anteriores sobre la composición por géneros de la mano de obra en las ZFI, se
ha concluido por lo general que la intensidad del empleo femenino es mayor cuando las
calificaciones que el trabajo exige son menores. Cuando las ZFI se orientan hacia una
producción de mayor nivel tecnológico — como algunos tipos de productos electrónicos o
servicios comerciales —, la intensidad del empleo femenino suele disminuir en aquellos
países en que, en general, las mujeres están menos calificadas. Según Cling y Letilly
9
10
En el documento OIT (2003) se pueden consultar las cifras al respecto desglosadas por país.
Safa (1994, pág. 258), citado en Heron (2004).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
15
(2001, pág. 19): Un factor clave para el equilibrio entre empleados y empleadas en las ZFI
es el nivel educativo de las mujeres en el país en que dichas zonas estén establecidas.
Mientras que en Malasia y Taiwán muchos técnicos son mujeres, la situación es muy
distinta en los países más pobres; en estos últimos, las ZFI, en lugar de readaptar
profesionalmente a la mano de obra mayormente femenina ya empleada, prefieren
contratar a hombres mejor calificados cuando se incrementa el contenido tecnológico de la
producción.
16
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
3.
Eliminación progresiva de los contingentes
en el sector de los textiles y el vestido
La evolución de la actividad en las ZFI en los últimos tiempos no puede abordarse de
manera adecuada si no se presta una especial atención al mercado de las prendas de vestir.
El sector de la confección, al que se debe la mayor parte de las exportaciones generadas en
las ZFI desde el punto de vista tanto del valor como del empleo, se ha visto afectado por un
profundo cambio de políticas durante los últimos años como consecuencia de la
eliminación progresiva del Acuerdo Multifibras (AMF).
Debido a la introducción en 1970 del régimen de contingentes respecto del comercio
de artículos de confección en los Estados Unidos, Canadá y Europa Occidental, más de
cincuenta países comenzaron a exportar a dichos mercados 1. A raíz del AMF se crearon
muchas ZFI, ya que las empresas migraban a nivel mundial para beneficiarse de los
contingentes asignados a los diferentes países con arreglo a lo dispuesto en dicho
acuerdo 2.
La eliminación progresiva del régimen de contingentes con arreglo al AMF se
desarrolló de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido
(ATV) de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales. La eliminación
progresiva se desarrolló a lo largo de 10 años, y el ATV expiró el 31 de diciembre de 2004.
Sin embargo, el grueso de la liberalización se hizo efectivo al final de ese período. Así
pues, actualmente disponemos únicamente de datos comerciales relativos a los dos últimos
años para hacernos una idea del impacto total del proceso en las pautas comerciales
mundiales.
Cuadro 6.
Comercio mundial de prendas de vestir por país, 1990-2006
(en mil millones de dólares de los EE.UU.)
País
1990
1995
2000
2006
China
10,2
24,0
36,1
95,4
Hong Kong
15,7
21,3
24,6
28,4
República de Corea
7,9
5,0
5,0
2,2
Taiwán
4,2
3,5
3,5
n.d.
Indonesia
1,6
3,4
4,7
5,7
Tailandia
2,8
5,0
3,8
3,7
Vietnam
0,1
0,9
1,8
3,5
Filipinas
0,7
1,1
2,5
2,3
Malasia
1,3
2,3
2,3
2,8
Camboya
0,0
0,1
1,0
2,0
Singapur
1,6
1,5
1,8
1,7
Asia Nororiental
Asia Sudoriental
1
Gereffi (2006, pág. 22).
2
Jayanthakumaran (2003, pág. 63).
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17
País
1990
1995
2000
2006
India
2,5
4,1
6,2
6,6
Bangladesh
0,6
2,0
3,9
4,4
Pakistán
1,0
1,6
2,1
3,9
Sri Lanka
0,6
1,1
2,6
2,8
Turquía
2,2
6,1
6,5
11,3
Rumania
0,4
1,4
2,3
4,4
Polonia
0,4
2,3
1,9
2,2
Bulgaria
0,1
0,4
0,7
n.d.
Túnez
1,1
2,3
2,2
3,3
Marruecos
0,7
0,8
2,4
3,2
Jordania
0,01
0,03
0,1
1,3
Mauricio
0,6
0,8
0,9
0,8
México
0,0
2,7
8,6
6,3
República Dominicana
n.d.
n.d.
0,01
0,01
Costa Rica
0,1
0,1
0,4
0,5
Haití
0,1
0,0
n.d.
n.d.
Asia Meridional
Europa Central y Oriental
Africa y Oriente Medio
América del Norte
Fuentes: Base de datos ONU COMTRADE, Gereffi (2006).
Notas: En el caso de Tailandia, Vietnam, Filipinas, Camboya, Singapur, India, Bangladesh, Sri Lanka, Polonia y Túnez, los
datos más recientes corresponden a 2005; «n.d.» significa «dato no disponible».
China ha sido con mucho el principal beneficiario de la eliminación progresiva del
régimen de contingentes aplicado a los productos textiles y a las prendas de vestir. En el
cuadro 6 se muestran las exportaciones mundiales de prendas de vestir respecto de varios
países en desarrollo. Desde el comienzo de la eliminación progresiva de los contingentes
en 1995 hasta 2006 (esto es, dos años después de que se completara el proceso), las
exportaciones chinas de prendas de vestir se triplicaron con holgura, alcanzando un valor
de 95.000 millones de dólares. Se prevé que esta cifra aumente mucho más una vez que se
complete el proceso de eliminación. China ya era el principal país exportador de prendas
de vestir en 2001. Su cuota de mercado respecto de las importaciones estadounidenses de
prendas de vestir se duplicó entre 2000 y 2005, pasando del 13 al 26 por ciento. Hong
Kong (China) también ha obtenido grandes ganancias, ya que ha aumentado sus
exportaciones en casi 4.000 millones de dólares desde 2000.
Varios países han conseguido conservar o incluso expandir sus respectivas cuotas de
mercado, aun cuando China se ha apoderado de la mayor parte de los mercados mundiales,
entre ellos Vietnam, Camboya, Sri Lanka y Turquía. Lo han conseguido bien
disminuyendo el costo de la mano de obra a niveles inferiores a los de China, bien
adoptando medidas para aumentar la productividad.
Otros países se han visto claramente arrollados por la competencia china. Con
respecto a las categorías de prendas de vestir cuyos contingentes se suprimieron en 2002,
la participación de China en las importaciones de los Estados Unidos aumentó del 21 por
18
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
ciento en 2002 al 65 por ciento en 2006, mientras que las importaciones de los Estados
Unidos de productos procedentes de México y el Caribe bajaron del 16 al 4 por ciento. Por
otro lado, tanto la República Dominicana como Costa Rica vieron cómo su participación
en las importaciones de prendas de vestir realizadas por los Estados Unidos se redujo en un
25 por ciento y en un 66 por ciento respectivamente entre 1998 y 2004, reducción que
ocurrió incluso antes de que se eliminaran totalmente los contingentes. En lo que respecta a
las categorías de prendas de vestir cuyos contingentes se suprimieron en 2005, la
participación de China en el mercado estadounidense pasó del 11 por ciento en 2001 al 46
por ciento en 2006 3.
Aunque actualmente la base de las exportaciones de México está bastante
diversificada (las prendas de vestir representan el 5 por ciento de las exportaciones, y el
sector de la electrónica es el que más empleo da en las ZFI), se prevé que el valor de las
exportaciones de prendas de vestir del país se reduzca en miles de millones de dólares.
Muchos otros países siguen dependiendo mucho de las exportaciones de prendas de vestir
para obtener divisas y generar empleo, entre ellos algunos países del Caribe, de Asia
Meridional y de Africa Septentrional. La producción en las ZFI es extremadamente
vulnerable en algunos países como Madagascar, la República Dominicana, Mauricio,
Túnez y Lesotho, porque en ellos el empleo en las ZFI depende fundamentalmente de la
producción de prendas de vestir 4.
Con la supresión de los contingentes aplicados a las prendas de vestir, los ACR
perdieron importancia como motores del comercio de este tipo de artículos. Por ejemplo, el
porcentaje de importaciones de prendas de vestir por los Estados Unidos realizadas en
virtud de los acuerdos concertados entre los Estados Unidos y América Latina, América
del Sur y el Caribe (TLCAN, CBPTA, TLCCA-RD y Pacto Andino) cayó del 23 por ciento
en 2002 al 18 por ciento en 2006 5.
Otra consecuencia de la supresión del AMF es que los acuerdos relacionados con el
sistema de contingentes dejan de surtir efecto. Un ejemplo de ello es el Acuerdo entre
Estados Unidos y Camboya, que vincula la introducción de mejoras en las normas del
trabajo (bajo la supervisión de la OIT) a un aumento de las exportaciones de prendas de
vestir desde ese país hacia los Estados Unidos. El Acuerdo había sido objeto de elogios
como modelo potencial para mejorar las normas del trabajo porque vinculaba dichas
normas al comercio internacional, utilizando «zanahorias» en lugar de «palos» (véase
Berik y Rogers, 2006). El Acuerdo se ha vuelto efectivamente inoperante porque ya no es
necesario aumentar un contingente. Tras la extinción de facto del Acuerdo como resultado
de la supresión de los contingentes aplicados a las prendas de vestir, se ha producido al
parecer un colapso de las mejoras que se habían introducido en los derechos y las normas
del trabajo en virtud del Acuerdo 6.
La base del gran éxito de China en la exportación de prendas de vestir reside en sus
bajos costos unitarios. En el gráfico 3 se comparan los costos de la mano de obra en varios
países. El salario medio por hora en China es de 0,90 dólares, en comparación con los 1,60
dólares de Sudáfrica, los 1,80 dólares de México y los 5,10 dólares de la República de
Corea. Cabe señalar que en varios países el salario medio por hora es inferior al que se
3
National Council of Textile Organizations (2007).
4
Cling y Leitilly (2001).
5
National Council of Textile Organizations (2007).
6
Véase CIOSL (2005).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
19
paga en China (India, Sri Lanka, Indonesia y Pakistán, tal como se indica en el gráfico 3).
Precisamente, estos últimos países, entre otros, han mantenido sus cuotas de mercado de
exportaciones pese a la supresión del régimen de contingentes.
Además de sus bajos salarios, China tiene una abundante mano de obra tanto
calificada como no calificada, y destaca por su laxismo frente al cumplimiento de la
legislación laboral. China se beneficia de una moneda subvalorada y de su capacidad para
operar a muy gran escala, lo que posibilita las economías de escala. Todos estos elementos
resultan atractivos para las grandes empresas transnacionales, que se ven motivadas
además por las políticas favorables a la inversión extranjera directa vigentes en las ZFI.
Las primeras zonas económicas especiales (ZEE) de China se establecieron en 1980. Sin
embargo, ya en 1991 China suprimió todos los privilegios especiales acordados a los
inversores extranjeros en las ZEE, extendiendo a toda la inversión extranjera directa que
llegaba a su territorio las mismas condiciones que anteriormente sólo acordaba a la
inversión extranjera directa en las ZEE. Por otro lado, a partir de finales del decenio de
1980, se autorizó que los establecimientos de producción pudieran ser de capital totalmente
extranjero, a condición de que por lo menos la mitad de la producción se destinara a la
exportación o que el establecimiento produjera productos tecnológicamente avanzados que
las empresas nacionales pertinentes no pudieran producir por carecer de la tecnología
necesaria 7. La inversión extranjera directa en China aumentó ligeramente después de 1986
y posteriormente se disparó con la liberalización de dicha inversión en 1991. Como era de
esperar, al mismo tiempo (esto es, en 1991), las exportaciones generadas por las empresas
de inversión extranjera en China aumentaron de forma continuada en términos absolutos y,
lo que es más extraordinario, como porcentaje del total de las exportaciones chinas hasta
superar el 50 por ciento en 2000, ritmo que se mantuvo posteriormente 8.
Gráfico 3.
Costo de la mano de obra en la producción de prendas de vestir en 2000,
en una selección de países (en dólares de los EE.UU. por hora)
Fuente: UNCTAD (2005).
20
7
Graham (2004, pág. 90).
8
Ibíd., diagrama 3.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
La producción de prendas de vestir se encuentra dominada cada vez más por las
grandes empresas transnacionales, y la capacidad de China de acoger operaciones de una
magnitud extremadamente amplia es importante para mantener bajos los costos de
producción. Así, no es inusual ver empresas individuales con grandes plantas en las que se
emplea a decenas de miles de trabajadores (50.000 e, incluso, 80.000) 9. En este caso, las
economías de escala se producen tanto en el seno de las grandes empresas como fuera de
cualquier empresa individual, debido a la creación de reservas de recursos específicos, al
aumento del número de trabajadores con calificaciones especializadas, a la prestación por
las empresas locales de servicios especializados, etc. 10 . La UNCTAD (2005, pág. 19)
predijo acertadamente que la eliminación progresiva del sistema de contingentes daría
lugar a una concentración de la actividad en empresas incluso más grandes y a una
reducción del número de países proveedores, fundamentalmente para facilitar las
economías de escala.
El bajo nivel de los costos y la producción a gran escala conllevan que los precios de
las prendas de vestir en China sean muy inferiores a los de la mayoría de los países del
mundo. En el gráfico 4 se presentan datos comparativos sobre los precios en el sector de
las prendas de vestir. La ventaja de precios de China respecto de estos artículos de uso
corriente varía del 32 por ciento en el caso de las camisas de tejido al 70 por ciento en el
caso de las camisas de punto de algodón. Esto constituye una formidable ventaja de
precios, y en ella se basan las predicciones de que la cuota de mercado de China respecto
de los artículos cuyos contingentes se suprimieron al final de 2004 seguirá aumentando
hasta la elevada cota del 60 por ciento alcanzada respecto de los artículos cuyos
contingentes se suprimieron en fechas anteriores.
Gráfico 4.
Precios de una selección de prendas de vestir en China y en el «resto del mundo», en 2003
(en dólares de EE.UU. por unidad)
Fuente: National Council of Textile Organizations (2007).
La polifacética habilidad competitiva de China ejerce una presión enorme sobre los
demás productores no nacionales, induciéndoles a controlar estrictamente los salarios y la
aplicación de las normas laborales y a reducir la presión sobre los márgenes de beneficios.
Según Gereffi (2006, pág. 19): La dependencia de China respecto de los compradores
mundiales y la supervivencia del enfoque del menor precio han creado una
9
10
Kaplinsky (2005, pág. 193).
Graham (2004, pág. 96).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
21
superabundancia de producción que ejerce una enorme presión sobre los salarios, las
condiciones de trabajo y los márgenes de beneficio en las empresas. Una empresa de
exportación típica del sur de China que paga un sueldo de 40 dólares mensuales, que es
inferior en un 40 por ciento al salario mínimo local. Las jornadas de trabajo son de 18
horas, los lugares de trabajo están en malas condiciones, la formación es mínima y la
presión por aumentar la producción es permanente.
3.1.
Limitaciones al aumento de la cuota
de mercado de China
La producción de prendas de vestir en las ZFI se reducirá en la mayoría de los países,
a excepción de China. Existen, sin embargo, varias razones por las que China tal vez no
pueda elevar su cuota de mercado en los Estados Unidos más allá del 60-65 por ciento,
nivel que alcanzó en 2007 respecto de la mayoría de los artículos de vestido. Una de ellas
es que algunos países han conseguido mantener sus costos unitarios bajos y competitivos
frente a China. El gráfico 3 pone de manifiesto que varios países tienen costos laborales
inferiores a los de China — entre ellos Sri Lanka y Pakistán — y han seguido aumentando
sus exportaciones de prendas de vestir durante el período de eliminación progresiva de los
contingentes. Además del bajo costo, la habilidad para mantener una productividad
razonablemente elevada será crucial para la competitividad en el futuro, y Vietnam, Sri
Lanka y Camboya, entre otros países, han tenido éxito a este respecto.
Una segunda razón es la cláusula especial de salvaguardia aplicable a los textiles que
figura en el acuerdo de acceso de China a la OMC y que expira el 31 de diciembre de
2008. Los Estados Unidos invocaron esta cláusula en diciembre de 2003 e impusieron
contingentes a la importación de cinco categorías de exportaciones chinas que se habían
liberalizado en 2002. El impacto de esta medida en el comercio es evidente: el porcentaje
de participación de China en las importaciones estadounidenses de prendas de vestir
pertenecientes a las categorías excluidas del régimen de contingentes en 2002 ha
aumentado rápidamente hasta alcanzar el 65 por ciento; en cuanto a aquellas categorías
cuyos contingentes sólo se suprimieron en 2005, la cuota de mercado de China ya ha
alcanzado aproximadamente el 55 por ciento; en lo que respecta a las categorías de prendas
de vestir sometidas a salvaguardias, la cuota de mercado de China es aproximadamente del
15 por ciento 11.
Entre 2009 y 2013, los países miembros de la OMC también podrán acogerse a las
medidas de salvaguardia habituales de la OMC, pero de forma selectiva frente a las
importaciones procedentes de China. El Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, permite
a los países restringir temporalmente las importaciones de un producto «si las
importaciones de ese producto han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan
causar daño a una rama de producción nacional». Asimismo, las medidas antidumping
contra las importaciones chinas pueden aplazar la aplicación del acuerdo de liberalización
del comercio hasta diciembre de 2016 12.
Una tercera razón es que, en el caso de determinados productos, una parte de la
demanda del mercado sólo puede satisfacerse desde lugares geográficamente cercanos. El
sistema de comercio minorista «racionalizado» o «de adaptación en masa a las
especificaciones de los clientes» exige que las empresas puedan reponer o ajustar sus
existencias con gran rapidez. Con respecto a la cadena de suministro de prendas de vestir,
22
11
National Council of Textile Organizations (2007).
12
Véase UNCTAD (2005, pág. 24).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
Abernathy y otros (2004, pág. 44) consideran que el tiempo transcurrido entre el pedido y
la entrega del producto se ha convertido en un factor competitivo muy importante. Esto
significa en general que algunos de los proveedores deberán estar ubicados en lugares
cercanos al mercado y ser suficientemente flexibles para entregar productos de encargo en
plazos reducidos, a veces incluso de 24 horas (Sargent y Matthews, 2004). Así, por
ejemplo, los minoristas de Estados Unidos necesitarán recurrir en cierta medida a la
capacidad productiva de México y de los países del Caribe e incluso a la capacidad
productiva local para satisfacer sus necesidades de «moda rápida». Según Sargent y
Matthews (2004), varias empresas transnacionales que se abastecen en China también se
están aprovisionando en México — pese a los mayores costos de producción en este país
— por su proximidad al mercado estadounidense. Estas empresas han adoptado una
estrategia dual de abastecimiento: Para mejorar el tiempo de respuesta, la fábrica de China
puede encargarse de la producción de un millón de unidades, mientras que la fábrica de
Reynosa (ubicada en México) se empleará para fabricar las unidades que sobrepasan el
millón. Mediante esta estrategia de abastecimiento dual, la empresa matriz puede sacar
partido del bajo costo de producción de China y, al mismo tiempo, mantener las
existencias bajas y responder en cuestión de días — y no de meses — a los pedidos
urgentes que le suelen hacer sus enormes, poderosos y despiadados clientes (minoristas
como Wal-Mart y Home-Depot) (Sargent y Matthews. 2004, págs. 2023).
Las ZFI de Europa Oriental, incluidas las de Turquía, tienen posibilidades similares
respecto del mercado de la Unión Europea, pese a que sus costos son muy superiores a los
de China. En algunos casos, las exportaciones de prendas de vestir generadas en dichas
zonas han dado muestras de solidez, incluso durante el período de supresión de los
contingentes.
Una cuarta razón es el riesgo que implica abastecerse exclusivamente en un solo país.
Es posible que las empresas líderes en las cadenas de suministro de prendas de vestir
intenten diversificar en cierta medida sus fuentes de abastecimiento para reducir los riesgos
que conllevaría una disminución brusca de la oferta ocasionada por una eventual alteración
del ritmo de producción en China. Algunos casos recientes de productos peligrosos para la
salud detectados en envíos de alimentos, productos farmacéuticos, comida para animales
de compañía y juguetes procedentes China pueden empujar a las empresas líderes en el
sector a diversificar más sus fuentes de abastecimiento.
Por último, es probable que en algún momento el mercado laboral de China se torne
menos laxo y que las normas del trabajo del país mejoren, lo que aumentará la
competitividad de otros países con respecto a China. Hasta la fecha, existen pruebas
puntuales de un cierto aumento de la presión sobre los salarios chinos, pero existen pocos
indicios que apunten a una convergencia de éstos con los de los países industrializados.
China, que ha realizado claramente un enorme progreso en materia de industrialización,
todavía no parece haber emprendido el esperado proceso de convergencia salarial con los
países de industrialización reciente de Asia Oriental. Según Hung (2007), la elevada tasa
de inversión y el bajo nivel de consumo de la economía china contrastan enormemente con
la pauta de desarrollo de Taiwán y la República de Corea, países que registraron una tasa
de inversión en activo fijo aproximadamente equivalente a la mitad de la tasa de inversión
actual en China y una tasa de consumo que prácticamente duplicaba la tasa de consumo
actual en China.
En China, la mano de obra no manufacturera es muy numerosa. De hecho, durante el
decenio de 1990, cuando se consolidaron las empresas de propiedad estatal, el empleo en
la manufactura decayó, ralentizando aun más el ritmo de convergencia. El empleo en las
ZFI de China aumentó en 10 millones de trabajadores entre 2002 y 2006. Este es el número
estimado de puestos de trabajo que deberían crearse cada año para absorber la creciente
mano de obra del país.
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23
4.
Vínculos con la economía nacional
Durante decenios se ha reconocido que para que las ZFI contribuyan a un desarrollo
económico sostenido tendrían que estar vinculadas al resto de la economía. Jenkins (2005,
pág. 24) resume así esta postura: la fuerza de los vínculos entre las ZFI y el resto de la
economía nacional parece desempeñar un papel importante a la hora de determinar si el
país huésped se beneficia de la implantación de las ZFI y en qué medida lo hace.
El problema ha radicado siempre en que, por su propia naturaleza, las ZFI se resisten
a tales vínculos. En primer lugar, las ZFI se crean por lo general para atraer a las empresas
extranjeras porque las empresas nacionales no son competitivas a escala internacional y no
pueden generar divisas 1. Así, desde un comienzo, las empresas nacionales tienen por lo
general menor capacidad para proporcionar insumos de bajo costo y alta calidad a la
producción en las ZFI. En segundo lugar, las ZFI suelen caracterizarse por la exención de
los impuestos aplicables a la importación de insumos materiales. Las empresas que no se
encuentran en las ZFI no pueden importar insumos sin pagar impuestos 2. Esto coloca a las
empresas nacionales en una situación de desventaja respecto del costo de la producción de
insumos. Según Madani (1999, pág. 28) «... los insumos exentos de impuestos a que
acceden las empresas en la ZFI actúan como subvenciones a la importación, lo que impide
a las empresas nacionales ser competitivas en la producción de insumos y disuade de la
creación de vínculos de concatenación regresiva 3.
A ello hay que añadir que las empresas implantadas en las ZFI son fundamentalmente
extranjeras y tienen vínculos sólidos con productores de insumos extranjeros. Así, no es de
extrañar que la mayoría de los estudios realizados desde el decenio de 1990 contenga muy
pocas pruebas que apunten a la creación de vínculos de concatenación regresiva o
progresiva. En el presente capítulo se analiza con más detalle esta cuestión y se examinan
los factores que parecen correlacionarse con mejores resultados en las ZFI.
4.1.
Vínculos de concatenación regresiva
Se dice que las repercusiones de las ZFI en el desarrollo económico derivan de sus
efectos directos en el empleo, las exportaciones y la inversión extranjera, aunque también
de sus efectos a largo plazo en la economía, es decir, los vínculos de concatenación
regresiva y progresiva que generan. Como las ZFI están orientadas hacia el mercado de
exportación, la probabilidad de que éstas establezcan vínculos de concatenación progresiva
(esto es, que vendan sus productos en el mercado nacional) son mínimas. Así, los analistas
en materia de desarrollo suelen interesarse por los vínculos de concatenación regresiva,
1
Schrank (2001) observa que las ZFI concilian los intereses divergentes de los gobiernos (que
desean crear empleos y fomentar las exportaciones), las empresas extranjeras (que buscan
condiciones de producción beneficiosas) y las empresas nacionales (que no son competitivas a
escala internacional).
2
Para proteger a los productores nacionales, algunos países, entre ellos Kenya y Tanzanía, limitan
la cantidad de productos que las empresas con base en las ZFI pueden vender en la economía
nacional.
3
Heron (2004) aduce este argumento en el caso de las empresas exportadoras del Caribe que se
acogen al régimen arancelario estadounidense núm. 9802.00, en el que se contempla una exención
de aranceles aduaneros e impuestos exclusivamente para los productos fabricados con insumos
estadounidenses. La Ley sobre Crecimiento y Oportunidad en Africa exime a los países de ingresos
bajos del cumplimiento de las normas de origen. Véase Gibbon y Ponte (2005).
24
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
esto es, aquellos que se establecen cuando las empresas de las ZFI compran insumos en el
mercado nacional o subcontratan.
Si bien las ZFI difieren en cuanto a la importancia global que revisten para las
economías de los países en desarrollo, en la mayoría de los casos dichas zonas especiales
han estado operando durante un tiempo suficiente como para haber repercutido
indirectamente en el resto de la economía. Sin embargo, en la mayoría de los estudios
realizados sobre la intensidad de los vínculos de concatenación regresiva se concluye que
éstos son mínimos y que los pedidos al mercado nacional y las transferencias indirectas de
tecnología siguen estando a un nivel bajo. Existen algunas excepciones importantes, como
la República de Corea, donde el porcentaje de insumos adquiridos en la economía nacional
aumentó del 13 por ciento en 1972 al 32 por ciento en 1978, nivel que se mantuvo durante
todo el decenio de 1980 (Kusago y Tzannatos, 1998). Las ZFI de la República de Corea se
establecieron con el objeto de atraer la inversión extranjera y promover el sector de la
electrónica. Así, el grado de integración es bastante espectacular, teniendo en cuenta que
aproximadamente el 80 por ciento de la inversión en las ZFI era extranjera. El Estado
desempeñó un papel importante para favorecer el establecimiento de dicho vínculo, ya que
eximió del pago de aranceles aduaneros a las empresas que operaban fuera de las ZFI en el
marco de su «política de trato igualitario» 4 . Taiwán experimentó una transformación
similar: los insumos de origen nacional, que en 1967 sólo representaban el 5 por ciento del
total de insumos, alcanzaron el 27 por ciento en 1978 5. En las ZFI de Mauricio, el 41 por
ciento de los insumos materiales se compraba en el mercado nacional (Willmore, 1995).
Las empresas nacionales de Mauricio han invertido en la ZFI en mayor grado que las
empresas de la mayoría de los demás países, estabilizando de esta forma el sector de las
ZFI y creando las bases para la interiorización de la tecnología y los conocimientos 6.
Los casos de la República de Corea, Taiwán y Mauricio, que evidencian una
vinculación considerable entre las ZFI y el resto de la economía, son excepcionales. Es
más habitual que el mercado doméstico proporcione entre un 3 y un 9 por ciento de los
insumos, como indican los informes que ocurrió en Sri Lanka, Filipinas, Guatemala y El
Salvador desde mediados hasta finales del decenio de 1990. En 2004, tras 30 años de
presencia en el país y un crecimiento vigoroso de su número de empleados y de sus
exportaciones, las ZFI de la República Dominicana adquirieron el 0,0001 por ciento de sus
insumos materiales en el mercado nacional 7.
Los indicios de transferencia indirecta de tecnología también son escasos, ya que la
producción en cadenas de montaje, que exige escasas calificaciones de la mano de obra y
es típica de las ZFI, simplemente no propicia la transferencia de tecnología. Por otro lado,
las ZFI donde la exigencia de calificaciones profesionales es elevada, como aquellas
dedicadas a la producción de programas informáticos o a la prestación de otros servicios
comerciales, suelen operar como enclaves desvinculados del resto de la economía, excepto
en lo que respecta a la fuerza de trabajo muy calificada 8.
4
Engman y otros (2007, pág. 39).
5
Citado en Heron (2004, págs. 220-221).
6
Baissac (2003, pág. 72).
7
Engman y otros (2007, págs. 34-35).
8
La mayor parte de los estudios sobre las ZFI aborda este tema de una u otra manera. Consúltense,
por ejemplo, los estudios de Heron (2004) sobre Jamaica, de Armas y Sadni Jallab (2002) sobre
México, de Aggarwal (2007) sobre la India y de la OIT (2006) sobre Madagascar.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
25
Además de las razones estructurales ya presentadas, existen numerosas razones de
orden práctico que explican la incapacidad de las ZFI para generar los esperados vínculos
de concatenación regresiva con la economía nacional. En primer lugar, las empresas que
operan en las ZFI están fundamentalmente orientadas hacia la exportación, por lo que
necesitan insumos baratos y de una calidad suficiente para competir con éxito a nivel
internacional, exigencia que las empresas nacionales no pueden satisfacer. En segundo
lugar, la economía nacional puede simplemente carecer de las materias primas necesarias
para su producción. En tercer lugar, la inexistencia de transferencias indirectas de
tecnología hacia la economía nacional se explica porque la mayor parte de la producción
en las ZFI no requiere calificaciones elevadas. La tecnología se encuentra incorporada
principalmente en los bienes de capital, que se importan, y en el conocimiento, que se
refiere fundamentalmente al ámbito de la gestión. Los datos evidencian, como en el caso
ya mencionado de la República de Corea a mediados del decenio de 1980, que la
transferencia de conocimientos aumenta cuanto mayor es el nivel de calificaciones exigido
por la producción 9.
En el decenio de 1990, los investigadores se propusieron reconsiderar el concepto de
vínculo de concatenación regresiva desde la perspectiva de las nuevas teorías sobre el
crecimiento. Johansson (1994) y Johansson y Nilsson (1997) en particular adujeron que
estas nuevas teorías reflejaban la importancia de las externalidades en la esfera de la
acumulación de capital humano, incluidos los conceptos del «aprendizaje práctico» y de la
«capacitación en el empleo», que podían transferirse al resto de la economía para aumentar
la productividad. Sin embargo, son pocos los indicios que apunten a que este enfoque
puede aplicarse a las ZFI. Johansson y Nilsson encontraron evidencias de ese efecto
catalizador en el caso de Malasia, pero también encontraron efectos negativos de las
externalidades en México y en la República Dominicana. Plantearon la hipótesis de que la
existencia de ZFI en esos países había suscitado reacciones de protección anticompetitiva
en el resto de la economía, lo que provocó un claro efecto negativo sobre las
exportaciones.
4.2.
Factores que influyen en el éxito de las ZFI
En lugar de enumerar las razones habituales con las que se explica la inexistencia de
vínculos de concatenación regresiva y de transferencias indirectas de tecnología, resulta
más provechoso abordar esta importante cuestión tomando en consideración los vínculos y
los efectos derivados de las ZFI como hechos contingentes. En otras palabras, países con
una trayectoria similar en relación con las ZFI — tanto por su número como por el tiempo
que llevan funcionando — han tenido experiencias muy diferentes en cuanto al desarrollo.
Consideremos el caso de la República de Corea y de la República Dominicana, que fueron
los primeros en crear ZFI hace más de treinta años. La República de Corea consiguió
mejorar y elevar el nivel educativo y de calificaciones y construir una base industrial
diversa fuera de las ZFI. En la República Dominicana, en cambio, las ZFI generan muy
pocos vínculos de concatenación regresiva, pese a su larga presencia en el país y su éxito
en materia de exportaciones. Esta comparación permite plantear la hipótesis de que la
razón de las diferencias reside en las instituciones y las actividades exteriores a las ZFI.
Los estudios sobre las ZFI y el desarrollo económico señalan algunos factores que
posiblemente influyen en el éxito de las ZFI. Los estudios de casos ponen de manifiesto
que estos vínculos son más estrechos cuando se dan ciertas condiciones, a saber:
1)
9
26
Cuando la actividad de la ZFI se centra en sectores que utilizan una tecnología más
sofisticada, como el de la electrónica, y no en aquellos que utilizan una tecnología
Engman y otros (2007).
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poco sofisticada, como el de la confección. Esta conclusión se desprende de lo
ocurrido con las ZFI en Asia Oriental, donde varios países utilizaron la fabricación de
productos electrónicos en las ZFI para aumentar lentamente las exportaciones y
establecer vínculos con la economía nacional.
2)
Cuando el tamaño del mercado doméstico es considerable. El tamaño no sólo implica
la existencia de tal mercado, sino que también se refiere a su capacidad para sustentar
una producción a gran escala y una amplia infraestructura. Schrank (2001) hace
hincapié en este factor al analizar el éxito de México en materia de exportaciones y
explica las dificultades que plantea el establecimiento de vínculos con la economía
nacional cuando ésta es pequeña y carece de potencial para acoger la diversificación
que los vínculos pueden generar.
3)
Cuando el nivel básico de desarrollo industrial del país es más elevado.
4)
Cuando el Estado promueve y da prioridad de forma más activa al desarrollo
económico de los territorios aduaneros que se encuentran fuera de las ZFI. Esta
conclusión no dimana sólo del análisis de la situación de los países de reciente
industrialización de Asia Oriental, sino también del análisis de lo ocurrido en la
República Dominicana, Costa Rica y Mauricio. En todos estos países, pese a existir
una fuerte dependencia de las ZFI, el Estado se empeñó en aplicar una política
industrial que implicaba una gestión cuidadosa de las ZFI y el desarrollo gradual de la
capacidad interna de absorción. Baissac (2003), por ejemplo, al analizar el caso de
Mauricio, destaca no sólo la gestión de la economía nacional, sino también la
cuidadosa administración de la propia ZFI. Mauricio gestionó eficazmente los costos
de las ZFI y fomentó la titularidad nacional de las empresas establecidas en ellas, lo
que incrementó su integración en el resto de la economía.
Así pues, cuantos más factores de los mencionados concurran, más posibilidades
habrá de que se produzcan efectos derivados y se establezcan vínculos de concatenación
regresiva. Por supuesto, existe un rasgo común a todos estos factores que influyen en el
éxito de las ZFI: el éxito de las ZFI no está relacionado ni con su número ni su tamaño,
sino con el grado de capacidad del Estado, con el grado de iniciativa empresarial en el país,
con el nivel educativo y con la capacidad de absorción fuera de la ZFI. Por tanto, en cierta
medida, la razón de que las ZFI tengan éxito en unos países y no en otros debe buscarse en
las condiciones externas a las propias ZFI.
Otro rasgo común a los factores que influyen en el éxito de las ZFI enumerados
anteriormente es de carácter tautológico, a saber, que la economía del país debe haber
realizado algún progreso — en materia de modernización tecnológica o desarrollo
industrial — para que las ZFI tengan éxito, tal como se indica en los puntos 1) y 3) que
figuran más arriba. Madani (1999, pág. 18) distingue entre aquellos países que
establecieron ZFI para que se convirtieran en motores del crecimiento y aquellos que,
como la República de Corea, Taiwán e incluso los Estados Unidos, las crearon una vez que
sus sectores manufactureros estuvieron bastante desarrollados y se hubieron iniciado con
éxito en la actividad exportadora. En Taiwán, por ejemplo, el sector manufacturero
generaba la mitad de las exportaciones antes de que se crearan las ZFI en el decenio de
1960 (Rhee, 1990, pág. 43). En tales casos, en lo que respecta a las políticas, resulta mucho
más fácil sobrepasar la etapa de las ZFI y aplicar una política industrial a escala nacional.
Según Gereffi, muchos países tempranamente exportadores como la República de Corea,
México y Taiwán (China) prescindieron relativamente pronto de las ZFI y pasaron al
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
27
sistema de incentivos generalizados a la exportación para todas las empresas establecidas
en el país 10.
El punto 4) es quizás el más controvertido de los cuatro factores que influyen en el
éxito de las ZFI, ya que en él se da por sentado que el Estado desempeña un papel en el
desarrollo económico. Un buen número de académicos considera que las ZFI
desempeñaron un papel crucial como «invernaderos» de las reformas realizadas en Asia
Oriental en los decenios de 1960 y 1970 (en la República de Corea, Hong-Kong y
Singapur) y en los decenios de 1990 y 2000 (en China). Desde este punto de vista, las ZFI
constituyen un primer paso positivo que anima al Estado, a los empresarios nacionales y a
las empresas extranjeras trasnacionales a reclamar una liberalización más amplia 11. Esto se
aplica al caso de China. En China, las ZFI se establecieron inicialmente de forma limitada
como enclaves para atraer la inversión extranjera directa. Sólo después se extendieron a
otras ciudades y, finalmente, a todo el país. Graham (2004) aduce que, en el decenio de
1980, las zonas económicas especiales de China representaron una suerte de compromiso
político entre los partidarios y los detractores de las reformas. Asimismo afirma que,
gracias a la experiencia adquirida con las zonas económicas especiales y la inversión
extranjera durante dicho decenio, el Gobierno y las empresas extranjeras posibilitaron una
gran expansión de la inversión extranjera directa y las exportaciones en los decenios de
1990 y de 2000, lo que no hubiera sido posible si la liberalización hubiera sido más general
y temprana.
Estos argumentos han sido rebatidos enérgicamente por quienes proclaman que la
clave residió en la coherencia y el poder de la política industrial aplicada por el Estado, a la
que Robert Wade se refiere como una política de «gobierno del mercado». Al examinar el
caso de la República de Corea, Amsden (1989) se centra en la capacidad del Estado para
subvencionar la promoción de las exportaciones y la inversión productiva (lo que esta
autora denomina intencionadamente «estrategia de precios equivocados») y, al mismo
tiempo, implantar un sistema de «control recíproco» donde el costo se controla no sólo
mediante la supresión de los salarios y las normas del trabajo, sino también mediante la
imposición a los empresarios nacionales de normas vinculadas a resultados como
condición para seguir percibiendo las subvenciones protectoras del Estado.
Schrank (2005), al analizar el caso de la República Dominicana, aduce que tanto los
que opinan que las ZFI constituyen un primer paso como los que consideran que es el
Estado el que gobierna el mercado en el marco del desarrollo tal vez exageren sus
afirmaciones acerca de la aplicación de una política de desarrollo. En cambio, hace
hincapié en el papel que desempeña la presencia de una comunidad más amplia del
desarrollo, la cual no suele tener su origen en el gobierno central (sea éste liberal o
intervencionista), sino en las élites provinciales, es decir, en los empresarios nacionales
(que suelen operar fuera de los centros industriales tradicionales) que se asocian a los
inversores extranjeros para promover una impresionante expansión de las exportaciones.
Cita como ejemplos el Valle del Cibao en República Dominicana, la industria de
fabricación de maquinaria en Penang (Malasia), las diversas exportaciones de
10
Gereffi (2006, pág. 10).
11
Véanse Radelet y Sachs (1997) y Radelet (1999) respecto de la República de Corea, así como Ge
(1999) y Graham (2004) con respecto a China.
28
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
manufacturas de Chihnuaha (México) y varias iniciativas emprendidas en las provincias de
China 12.
La conciliación de estos diferentes puntos de vista sobre el papel del Estado en la
gestión de las ZFI en el marco del desarrollo económico sobrepasa el objetivo de este
artículo. En cambio, analizaremos algunas fuerzas económicas y políticas globales que
suponen un reto para las estrategias de desarrollo basadas en las ZFI.
12
Wong y Tang (2005, pág. 309) indican que en China han existido 3.837 zonas de desarrollo. Sólo
un 6 por ciento de éstas recibió la aprobación del Consejo del Estado, y el resto recibió la
autorización de los gobiernos provinciales o de autoridades de nivel inferior.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
29
5.
Desafíos estructurales para el éxito de las ZFI
En la lista de elementos que influyen en el éxito de las ZFI no se tienen en cuenta las
fuerzas económicas mundiales que actúan con independencia de cualquier política o
iniciativa empresarial de un determinado país. Es importante reconocer la acción de tales
fuerzas cuando se toma en consideración la posibilidad de utilizar las ZFI para iniciar un
proceso de aumento de la producción y de mejora de los niveles de vida. Comenzaremos
analizando el concepto de progreso industrial en las cadenas mundiales de valor desde una
perspectiva mundial, para enseguida retomar el tema de las ZFI y sus resultados en los
diferentes países.
5.1.
Progreso en las cadenas mundiales de suministro
A falta de vínculos de concatenación regresiva claramente identificables, la actividad
de las ZFI puede seguir siendo beneficiosa para el resto de la economía a través del
progreso industrial. Tal progreso se define habitualmente como el avance hacia la
utilización de tecnología más sofisticada y hacia la realización de actividades de mayor
valor añadido a lo largo de una determinada cadena de suministro. El progreso industrial se
define también como la utilización de procesos de producción cada vez más sofisticados.
Las empresas comienzan realizando operaciones de montaje, es decir, ensamblando
componentes importados. En esta etapa, la principal fuente de valor añadido es la mano de
obra. A medida que van adquiriendo experiencia, las empresas pasan a abastecerse de
materias primas a nivel local y a fabricar los productos ciñéndose a las especificaciones
establecidas por el comprador: es la denominada fabricación de equipos originales. Una
vez que se adquiere un conocimiento aun más exhaustivo de la tecnología, el diseño y la
comercialización, las empresas pueden pasar a la fabricación de productos de marca
originales, etapa en la que la totalidad del valor añadido en el proceso de producción queda
en manos de la empresa 1.
Varios países han tenido éxito en lo que respecta al progreso industrial, algunos de los
cuales han recurrido a las ZFI. La mayoría de ellos son países de reciente industrialización
de Asia Oriental. En otros países — entre ellos Mauricio —, el proceso de progreso
industrial ha sido menos fructífero, incluso antes de que se suprimieran los contingentes y
de que se interrumpiera su producción en Madagascar como consecuencia de la violencia y
la perturbación económica originadas por la crisis política que estalló en el país. Pese a una
estructura de costos desfavorable, las empresas de Mauricio consiguieron aumentar
considerablemente su productividad y la calidad de sus productos, así como obtener un
acceso preferencial al mercado de la Unión Europea en virtud de la Convención de Lomé y
al mercado estadounidense en virtud del contingente asignado con arreglo al AMF. Gibbon
y Ponte (2005, pág. 91) informan de que los esfuerzos realizados por el país para pasar a
fabricar prendas de vestir de diseño y marca propios fueron costosos e infructuosos, ya que
alejaron a las empresas de Mauricio de su ámbito fundamental de competencia. En efecto,
tal como afirman estos autores, las empresas de Mauricio simplemente se encontraban
demasiado lejos de los mercados de destino para poder instaurar una moda o seguirla de
cerca. Así pues, estas empresas cambiaron de rumbo y adoptaron una estrategia de
1
Gibbon y Ponte (2005, capítulo 3) presentan un panorama general de los estudios sobre la
agregación de valor en las cadenas de suministro.
30
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
expansión horizontal basada en la ampliación de la escala de sus operaciones, incluida la
producción fuera del territorio nacional 2.
En gran parte de los análisis del progreso industrial se da por hecho que cuanto más
sofisticada sea la producción desde el punto de vista tecnológico mayor será el valor
añadido, y que un mayor valor añadido se traduce en mejores salarios y condiciones de
trabajo. Este razonamiento presenta dos posibles puntos débiles: en primer lugar, es
cuestionable que el progreso tecnológico aumente necesariamente el valor añadido; en
segundo lugar, se puede poner en duda que el progreso industrial se traduzca
necesariamente en un mayor bienestar social, definido como mejores salarios, mayores
beneficios, mejores normas laborales y mayor respeto de los derechos de los trabajadores.
La evidencia preliminar relativa a estos dos supuestos infunde escepticismo. Si bien
en los últimos 20 años los países en desarrollo han expandido con gran éxito su
participación en las exportaciones mundiales de productos manufacturados, no han
obtenido los mismos resultados en lo que respecta al valor añadido mundial. El cuadro 7
muestra la evolución de ambas variables desde 1980. Si consideramos que ha habido
«progreso» cuando el incremento porcentual de la participación en el valor añadido
manufacturero supera en un 30 por ciento o más el incremento porcentual de la
participación en las exportaciones de productos manufacturados, cabe concluir que desde
1980 hasta 2004 sólo se produjo «progreso» en muy pocos países, en su mayoría de Asia
Oriental (Hong-Kong, República de Corea, Malasia, Singapur, Tailandia y China). Los
únicos otros países que alcanzaron este umbral de progreso fueron la India, Chile y
Colombia.
Cuadro 7.
Exportaciones, valor añadido y progreso industrial en una selección de países (1980-2004)
Aumento de la participación del
país en las exportaciones
mundiales de productos
manufacturados 1980-2004
Aumento de la participación del Progreso industrial
país en el valor añadido mundial
correspondiente al sector
manufacturero 1980-2004
(1)
(2)
(2)/(1)
6
-25
-3,98
Bolivia
129
-14
-0,11
Brasil
-29
-23
0,79
Chile
122
40
0,33
Colombia
37
11
0,30
Costa Rica
526
41
0,08
87
-12
-0,14
El Salvador
163
13,0
0,08
Guatemala
101
-3
-0,03
Honduras
364
30,0
0,08
México
672
5,0
0,01
Nicaragua
147
-53
-0,36
América Latina
Argentina
Ecuador
2
Véase también Nathan Associates (2003).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
31
Aumento de la participación del
país en las exportaciones
mundiales de productos
manufacturados 1980-2004
Aumento de la participación del Progreso industrial
país en el valor añadido mundial
correspondiente al sector
manufacturero 1980-2004
(1)
(2)
(2)/(1)
Panamá
17
-7
-0,40
Paraguay
85
0
0,00
Perú
-31
-21
0,69
Uruguay
-53
-42
0,78
Venezuela
95
-16
-0,17
Hong Kong (Región
Administrativa Especial)
117
42
0,36
Indonesia
703
111
0,16
69
176
0,16
Malasia
480
173
0,36
Filipinas
510
-13
-0,02
Singapur
156
106
0,68
Tailandia
521
202
0,39
China
723
446
0,62
India
83
110
1,34
Asia
República de Corea
Fuente: Milberg y von Arnim (2007).
Los datos muestran que los países en desarrollo han conseguido aumentar su cuota de
mercado respecto de las exportaciones mundiales de productos manufacturados. No
obstante, en general, su participación en el valor añadido manufacturero no ha aumentado
en la misma proporción. En consecuencia, cabe concluir que la mayoría de los países en
desarrollo, en particular todos los países de América Latina incluidos en la selección, no ha
progresado. México constituye un caso especialmente extremo: su participación en las
exportaciones se multiplicó por más de seis, pero su participación en el valor añadido
manufacturero no experimentó incremento alguno 3. En cambio, la República de Corea y la
India experimentaron un «superprogreso», puesto que su participación en el valor añadido
manufacturero mundial aumentó más que su participación en las exportaciones mundiales
de productos manufacturados. Cabe señalar que China registró un aumento gigantesco de
su participación en las exportaciones manufactureras (del 723 por ciento) y de su
participación en el valor añadido manufacturero (del 446 por ciento).
La segunda cuestión planteada más arriba acerca del progreso industrial era la de en
qué grado el aumento del valor añadido de la producción ha conllevado mejoras en el
ámbito social. Lo importante a este respecto es determinar cómo se distribuye el valor
añadido en la producción de las ZFI. La principal dificultad radica en que, en la mayoría de
los países, la producción en las ZFI está estructuralmente acaparada por empresas
extranjeras. Estas empresas se benefician de considerables exenciones tributarias respecto
de sus ganancias y, por lo general, de la libre repatriación de sus beneficios. Se dispone de
muy pocos datos sobre los beneficios generados por la producción de las ZFI. Según
algunos estudios recientes, las ganancias se suelen repatriar, por lo que la economía
3
32
Moreno-Brid (2005) obtienen conclusiones similares sobre México.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
nacional se ve privada de esta importante fuente de valor para la reinversión o la mejora
social. En un estudio comparativo de las experiencias de Costa Rica y la República
Dominicana en relación con la aplicación de estrategias de aumento de las exportaciones
basadas en las ZFI, Sánchez-Ancochea (2006) se refiere al éxito obtenido por Costa Rica al
sustituir sus exportaciones de prendas de vestir por exportaciones de productos
tecnológicamente más sofisticados, algo que pudo lograr gracias fundamentalmente a la
inversión de 300 millones de dólares realizada por Intel, empresa productora de
semiconductores que emplea a más de 3.000 personas y que es la principal empresa
exportadora del país. Sin embargo, como la mayor parte del valor añadido se traducía en
beneficios para dicha empresa transnacional, beneficios que en su mayor parte se
repatriaban, el paso a una producción de mayor valor añadido en la ZFI no conllevó en ese
caso el esperado estímulo al desarrollo nacional. Según Sánchez, los nuevos sectores de
exportación todavía carecen de vínculos suficientes con el resto de la economía, y la mayor
parte de su valor añadido se traduce en beneficios para las empresas transnacionales.
Jayamthakumaran (2003, pág. 63) concluye que la mayoría de los seis países que
estudió no consiguió satisfacer sus expectativas respecto de la generación de beneficios
para la economía nacional en las ZFI, y que esto podría ser un factor crucial a la hora de
contemplar el futuro de estas zonas:
Las ZFI han resultado ser un mecanismo eficaz para absorber el exceso de mano de obra
en las etapas iniciales. Sin embargo, a medida que el desarrollo industrial sigue su curso, se
espera que la brecha existente entre el interés del mercado y el interés nacional en ellas tienda
a desaparecer. El interés nacional en las ZFI sólo se mantendrá si éstas generan beneficios
privados para los accionistas nacionales.
5.2.
La industrialización impulsada por las exportaciones
y la falacia de la composición
La industrialización impulsada por las exportaciones depende de la captación de la
demanda externa para inducir el desplazamiento de recursos hacia sectores económicos no
tradicionales y de mayor productividad. El incremento de la productividad así inducido se
traduce en mejores niveles de vida, a lo que se suma el efecto acumulativo potencial de que
las ganancias generadas por las exportaciones también estimulan el crecimiento de los
ingresos debido al efecto multiplicador del comercio exterior. Se suele considerar que las
ZFI constituyen una plataforma de lanzamiento de las exportaciones que se encuentra a la
vanguardia de la estrategia de crecimiento basada en las exportaciones de un país. Se
espera que la liberalización atraiga la inversión directa de empresas mundialmente
competitivas y facilite el acceso a los mercados externos. Según Cling y Letilly (2001,
pág. 2), «la adopción por los países en desarrollo de estrategias de crecimiento basadas en
el estímulo a las exportaciones es directamente responsable de la considerable expansión
de las ZFI en los últimos años.
La búsqueda simultánea por parte de muchos países de todo el mundo de un
crecimiento neto de sus exportaciones ha puesto de manifiesto una vulnerabilidad de
ámbito mundial a la que en ocasiones se hace referencia como el problema de «la falacia
de la composición». En otras palabras, si bien puede resultar ventajoso para un país
alcanzar él solo una posición destacada como exportador en un sector económico o incluso
a nivel general, se producen alteraciones en el sistema cuando muchos países persiguen a
la vez el objetivo del crecimiento a través de las exportaciones. En primer lugar, se
produce un efecto de suma: a escala mundial, las importaciones se igualan por definición a
las exportaciones. Es decir, no todos los países pueden lograr a la vez exportaciones netas
positivas. El gran déficit comercial de los Estados Unidos durante los últimos diez años
(765.000 millones de dólares en 2006) ha permitido a muchos países lograr exportaciones
netas positivas. Sin embargo, si los Estados Unidos decidieran disminuir su déficit o
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
33
equilibrar su balanza de pagos, las exportaciones netas de los demás países del mundo se
verían considerablemente mermadas.
Un segundo aspecto de la falacia de la composición que debe tenerse en cuenta en lo
que respecta a la industrialización impulsada por las exportaciones es el deterioro de los
términos de intercambio que trae consigo una entrada masiva en los mercados de
exportación, especialmente en lo que respecta a los artículos uniformes y de un valor
añadido relativamente bajo, que son habituales en el sector de la confección y de los
productos electrónicos de entretenimiento. La entrada permanente en dichos mercados de
países que están ampliando sus ZFI o que están creando otras nuevas, muy habitual incluso
en los últimos cinco años pese a la capacidad actual de absorción a escala mundial, ha
conducido a un deterioro continuado de los términos de intercambio de los productos
manufacturados de un nivel tecnológico medio o bajo, lo que ha reducido los ingresos por
concepto de exportaciones, el margen de ganancias, los salarios y las condiciones de
trabajo en los países competidores 4. Así pues, el panorama relativo al progreso industrial
que se presenta en el presente estudio está respaldado por datos sobre las tendencias de los
términos de intercambio a que hacen frente muchos países en desarrollo. La situación
podría parecer una versión contemporánea del dilema Prebisch - Singer. En el contexto
contemporáneo, las empresas de los países en desarrollo, pese a haber realizado la
transición hacia las exportaciones de productos manufacturados, se ven afectadas de nuevo
por el estancamiento de los términos de intercambio prevista por Prebisch - Singer años
atrás 5.
Por último, incluso el éxito alcanzado por algunos países en desarrollo en materia de
exportaciones plantea ciertos problemas, ya que dicho éxito va acompañado
necesariamente de salidas de capital. Durante mucho tiempo se consideró que los flujos de
capital desde los países industrializados hacia los países en vías de industrialización eran
esenciales para la facilitación de crédito y de los conocimientos incorporados a él.
Actualmente, el capital fluye precisamente en la dirección opuesta: tan sólo en 2006, los
países en desarrollo enviaron cientos de miles de millones de dólares a los países
industrializados.
34
4
Mayer (2001), y Blecker y Razvi (2005) presentan pruebas empíricas de este fenómeno.
5
Kaplinsky (2005) examina la información relativa a la evolución de los términos de intercambio.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
6.
Repercusiones de los acuerdos de la OMC
y de los acuerdos comerciales regionales
para las ZFI
Las repercusiones de la supresión del ATV de la OMC para el comercio mundial se
han examinado más arriba. Sin embargo, las reglamentaciones de la OMC tienen
consecuencias más amplias para el futuro de las ZFI. Las subvenciones a la exportación
concedidas por las ZFI se consideran incompatibles con las reglamentaciones de la OMC.
Dichas subvenciones, — es decir, la concesión de exenciones de impuestos o de aranceles
aduaneros a las importaciones en función de los resultados de las exportaciones —
constituyen una distorsión desde la perspectiva del principio de igualdad de trato de la
OMC, ya que los exportadores de las ZFI estarían en situación de ventaja con respecto a
las empresas que operan fuera de ellas 1.
Aunque las ZFI no aparecen mencionadas explícitamente en ningún acuerdo de la
OMC, las subvenciones a la exportación infringen lo estipulado en el Acuerdo SMC del
Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio. En
1979, en el marco de las Negociaciones Comerciales Multilaterales de la Ronda de Tokio
celebradas con arreglo al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT), los países desarrollados habían acordaron prohibir las subvenciones a la
exportación. Las subvenciones de ámbito nacional que regían para los países desarrollados
estaban reglamentadas por el artículo III del GATT de 1947. Lo que constituía una
novedad en el Acuerdo SMC de la OMC era la inclusión en él de una disposición de
eliminación progresiva aplicable a los países en desarrollo. El Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios (AGCS) y el Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones
relacionadas con el Comercio (AMIC) también contienen disposiciones que afectan de
alguna forma a las ZFI. En este capítulo se examina el Acuerdo SMC, su definición de
subvención y los últimos acontecimientos relativos a la prorrogación de la exención de
cumplimiento del mismo. A continuación se analizan brevemente las repercusiones del
AGCS y del AMIC para las ZFI. Por último, se toman en consideración las repercusiones
de los ACR para la situación jurídica de las ZFI.
6.1.
Subvenciones a la exportación en virtud del Acuerdo
sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias
Las diversas concesiones que ofrecen las ZFI se rigen en general por el Acuerdo SMC
de la OMC. En dicho Acuerdo, la subvención a la exportación se define como una
contribución financiera del gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de
un país miembro [de la OMC] que suponga un beneficio 2. En el Acuerdo se establecen dos
categorías de subvenciones prohibidas: las subvenciones a la exportación, que son
subvenciones supeditadas, de jure o de facto, a los resultados de la exportación; y las
subvenciones de carácter local, que son subvenciones supeditadas al empleo de productos
nacionales en detrimento de los importados. Algunas subvenciones a la exportación no
están prohibidas, en particular algunas subvenciones agrícolas acordadas. Otras
subvenciones a la exportación que no están prohibidas pueden sin embargo ser
impugnadas, es decir, sometidas a la consideración del Organo de Solución de Diferencias
1
Según los economistas, esta perspectiva de las ZFI también provoca un escepticismo generalizado
en el Banco Mundial, que considera las ZFI como elementos distorsionadores.
2
OMC/Panorama de subsidios y medidas compensatorias, descargado el 15 de julio de 2007.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
35
de la OMC. Este Organo no interviene de oficio, sino a condición de que uno (o más)
países miembros de la OMC presenten una reclamación en contra de otro país miembro.
6.2.
Prorrogación hasta 2015 del período
previsto para la eliminación completa
de las subvenciones a la exportación
El artículo 27.4 del Acuerdo SMC contemplaba un período de ocho años (que expiró
el 1.º de enero de 2003), al cabo del cual la mayoría de los países en desarrollo tendrían a
eliminar sus subvenciones a la exportación, incluido el trato preferente en materia de
impuestos, la exención del pago de aranceles respecto de los productos importados y
cualquier otra subvención relacionada con los servicios públicos y el transporte. El
artículo 27.4 dispone que algunos países tienen derecho a obtener una prórroga del período
previsto para la prohibición total de las subvenciones a la exportación. Se trata de los
países miembros de la OMC cuyo PNB per cápita es inferior a 1.000 dólares anuales
(denominados «países del Anexo VII b)» porque figuran en el Anexo VII b) del Acuerdo)
y otros 22 países que solicitaron la prórroga y que satisfacen una serie de criterios
adicionales, como por ejemplo que su participación en el mercado mundial de
exportaciones de mercancías no supere el 0.1 por ciento y que sus ingresos para el año
2000 sean inferiores a 20.000 millones de dólares de los EE. UU. 3 Estos países listan
manifestado por escrito o por otro conducto su intención de ejercer su derecho a acogerse a
la prórroga de la exención. Desde 2003 han solicitado la prórroga los siguientes países:
Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Costa Rica, Dominica, República Dominicana, El
Salvador, Fiji, Granada, Guatemala, Jordania, Panamá, Papua Nueva Guinea, Santa Lucía,
Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, y Uruguay.
Cuatro países — Sri Lanka, Bolivia, Honduras y Kenya — que todavía no han dejado
de figurar en la lista del Anexo VII b) porque no han logrado registrar un ingreso
per cápita igual o superior a 1.000 dólares de los EE.UU. durante tres años consecutivos
(requisito imprescindible para dejar de figurar en la lista) se han reservado el derecho a
acogerse a los nuevos procedimientos, si bien todavía no están en condiciones de hacerlo.
Por ejemplo, si Sri Lanka consigue dejar de figurar en la lista (lo que probablemente no
ocurrirá antes de 2011), podrá acogerse a los procedimientos que Barbados y otros países
han negociado y están utilizando con el fin de disfrutar de la prórroga de la exención. En
virtud del mandato de Doha, los países contemplados en el artículo 27.4 obtuvieron una
prórroga del período de exención del cumplimiento del Acuerdo hasta 2007. Se trata de
todos los países que figuran en la lista del Anexo VII b) más todos aquellos que han
recibido un permiso especial de exención 4.
En julio de 2007, el Consejo General de la OMC aprobó la decisión del Comité de
Subvenciones y Medidas Compensatorias (CSMC) de autorizar a los 22 países antes
citados a acogerse a prórrogas anuales renovables hasta 2015 de la exención del
cumplimiento del Acuerdo 5. Los países del Anexo VII que en 2001 no notificaron a la
OMC su deseo de acogerse a la prórroga, probablemente no tendrán la posibilidad de
solicitar prórrogas en el futuro, aunque este punto todavía no se ha resuelto
definitivamente.
36
3
OMC (2001, G/SCM/39).
4
OMC, comunicado de prensa de 13 de julio de 2007.
5
OMC (2007, G/SCM/120).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
Oficialmente, el plazo final de la prórroga termina a fines de 2013, aunque el Acuerdo
también contempla una etapa adicional de dos años que traslada de hecho la fecha final
para la eliminación de las subvenciones al 31 de diciembre de 2015.
La prórroga no es automática, sino que está sujeta a condiciones. Los países
miembros que reciben autorización para prolongar el período de exención deben someterse
a un examen anual por parte del CSMC. El principal objetivo del examen es verificar el
cumplimiento de los requisitos de transparencia y de statu quo 6. La transparencia se refiere
a la condición de que los gobiernos proporcionen una descripción de todos los programas
de subvenciones a la exportación en vigor. El requisito de statu quo se refiere a que la
subvención no puede ser modificada para hacerla más «favorable» a sus beneficiarios de lo
que era a fecha de 1.º de septiembre de 2001. En cuanto a los exámenes anuales de
renovación que se realizarán en 2010, los países miembros de la OMC que se beneficien de
la extensión de la prórroga deberán presentar «un plan especial de acción para eliminar las
subvenciones a la exportación» 7.
6.3.
Las ZFI en el contexto del AGCS y del AMIC
El Acuerdo SMC no es el único elemento de la normativa de la OMC que afecta a la
actividad de las ZFI, aunque su pertinencia es la más inmediata 8. Las concesiones que
ofrecen las ZFI también pueden verse afectadas por las disposiciones del AGCS y del
AMIC. El artículo II del AGCS repite el principio de la nación más favorecida aplicable a
los servicios. El hecho de que sólo ciertas empresas se beneficien de las concesiones de las
ZFI puede implicar que se dispense un trato diferente a los países, según hayan invertido o
no en las ZFI. Aún no se han presentado reclamaciones respecto de este principio; tampoco
se abordan explícitamente las subvenciones a la exportación en el AGCS. También es
posible que surjan controversias respecto de la disposición relativa al trato dispensado a los
países que figura en el artículo XVII del AGCS, aunque este artículo prevé por lo general
cierta flexibilidad respecto de las subvenciones cuando existen compromisos previos con
las empresas nacionales.
El AMIC tampoco se refiere explícitamente a las ZFI; sin embargo, dado que las ZFI
parecen constituir de hecho una medida de inversión relacionada con el comercio,
quedarían dentro del ámbito de aplicación del AMIC. El AMIC eliminaría los requisitos
relativos al empleo de insumos nacionales y las restricciones sobre el cambio de divisas
(incluso respecto de la balanza comercial de una empresa), ya que supondrían una
violación de su artículo 5.1. No obstante, desde 1995 no se ha practicado ninguna
notificación a este respecto. Engman y otros (2007) señalan algunos hechos recientes
ocurridos en las ZFI que podrían representar medidas de inversión relacionadas con el
comercio incompatibles con la normativa de la OMC. En la India, una ley obliga a las
empresas instaladas en las nuevas ZFI a obtener ingresos netos en divisas durante cinco
años y a emplear insumos nacionales en detrimento de los extranjeros. Otra medida,
aplicada en otro país que no se menciona, vincula la posibilidad de que las empresas
asentadas en las ZFI vendan en el mercado nacional el contenido nacional de su
producción. Estas medidas estarían probablemente en disconformidad con las
disposiciones del AMIC.
6
OMC (2007, G/SCM/120).
7
OMC (2007, G/SCM/120).
8
Esta sección se inspira en Engman y otros (2007, págs. 49-50).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
37
6.4.
Situación jurídica de las ZFI en los acuerdos
comerciales regionales
El trato a las ZFI plantea un dilema particular en los acuerdos comerciales regionales
(ACR). Los ACR tienen como objetivo reducir las barreras al comercio y a la inversión
entre los países signatarios. Como las ZFI no se consideran parte integrante de la zona
aduanera nacional, su inclusión en los ACR abre la posibilidad de que se produzca una
«elusión comercial», esto es, que países no signatarios del ACR pero que estén presentes
en la ZFI de un país signatario se beneficien de las condiciones comerciales favorables que
contempla el ACR. Granados (2003, pág. 5) se refiere a la elusión comercial como una
situación en la que las mercancías «se cuelan por la puerta de atrás sin pagar aranceles». La
elusión comercial plantea el problema adicional de que coloca a las empresas nacionales de
los países signatarios del ACR en desventaja con respecto a las empresas presentes en las
ZFI de otro país, puesto que estas últimas estarían importando insumos libres de impuestos
en la ZFI. Se corre el riesgo de que las ZFI conduzcan a la creación de plataformas
exportadoras regionales, lo que Granados (2003, pág. 10) describe como mecanismos
insulares que hacen uso de condiciones preferenciales para colocar en otros mercados
aquellas mercancías que no pagan aranceles ni impuestos en el primer mercado.
Para evitar que las ZFI puedan actuar de forma distorsionadora e injusta en el marco
de los ACR, algunos ACR han aumentado bastante las restricciones con el objeto de
eliminar la posibilidad de que se cree una plataforma exportadora como la descrita más
arriba. Algunos ACR son menos restrictivos, y otros, aun reconociendo el problema, no
imponen restricciones de trato a las ZFI. Granados (2003) ordena los ACR del hemisferio
occidental según el grado de restricción que imponen. MERCOSUR es el más restrictivo.
Le sigue el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que impone un
cierto grado de restricción: incluye un compromiso por parte de México de poner fin a la
concesión de privilegios arancelarios a empresas de países no signatarios a partir de 2001.
Como medida de anticipación, México puso en marcha su programa de promoción
sectorial (PROSEC), que garantiza, en virtud del principio de la nación más favorecida,
aranceles preferenciales a 5.000 productos utilizados como insumos en 22 sectores
diferentes. Los ACR que no se pronuncian explícitamente acerca de las ZFI son la
Comunidad Andina, el acuerdo entre Panamá y la República Dominicana, y el acuerdo
entre la República Dominicana y la Comunidad del Caribe (CARICOM).
El Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y la República
Dominicana (TLCCA-RD) es un acuerdo regional en materia comercial y de liberalización
de las inversiones concertado entre los Estados Unidos y sus socios comerciales de
América Latina y el Caribe. El TLCCA-RD exime ciertos productos del pago de aranceles
aduaneros en los Estados Unidos, tal como se establece en la Iniciativa sobre la Cuenca del
Caribe, renovada en 2000 mediante la promulgación de la Ley de Asociación Comercial
entre Estados Unidos y los países de la Cuenca del Caribe, también conocida como el
acuerdo por el que se concede la «paridad TLCAN». El TLCCA-RD no exige cambios en
las prácticas que rigen las ZFI, excepto la exigencia explícita de cumplir con las
obligaciones generales de la OMC, tales como las examinadas más arriba en relación con
las subvenciones y las medidas compensatorias 9.
De hecho, el TLCCA-RD puede estimular la actividad de las ZFI por dos razones. Por
una parte, en el TLCCA-RD se hace un llamamiento para que se liberalice el comercio de
todos los productos procedentes de las ZFI, siempre que satisfagan los requisitos relativos
a las normas de origen. En segundo lugar, y especialmente en lo que se respecta a los
textiles y a las prendas de vestir que se suelen producir en las ZFI, las normas relativas al
9
38
Banco Mundial (2005, págs. 45 y 50).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
origen se han flexibilizado para incluir los insumos producidos en cualquier país
signatario, así como en México y Canadá. Se negociaron otras normas de origen menos
restrictivas para determinados productos textiles y prendas de vestir 10 , y los «niveles
mínimos» relativos al origen se incrementaron desde el 7 por ciento contemplado en la
Iniciativa sobre la Cuenca del Caribe hasta el 10 por ciento. En cuanto a las normas
laborales y medioambientales, el TLCCA-RD exige que cada país signatario vele por el
cumplimiento de su propia legislación nacional. Así pues, en principio, el laxismo por el
que se caracteriza la aplicación de la legislación laboral en las ZFI podría dar lugar a
controversia en virtud TLCCA-RD. Según el Banco Mundial (2005, pág. 48), no es
probable que las obligaciones contempladas en el TLCCA-RD exijan la introducción de
cambios significativos en las legislaciones vigentes; sin embargo, sí es posible que ejerzan
presión con miras a que se mejore su cumplimiento, en particular en los sectores
exportadores. El TLCCA-RD afecta indirectamente a la actividad de las ZFI debido a sus
cambios respecto de los textiles y las prendas de vestir anteriormente descritos. Dejando a
un lado la normativa aplicable a las ZFI, el principal cambio normativo nacional dimanante
de la adopción del TLCCA-RD será la exigencia de que Costa Rica liberalice la normativa
aplicada a los sectores de las telecomunicaciones y los seguros.
Dado que las perspectivas que ofrecen los ACR superan en algunos casos las de las
ZFI, algunos países están procurando reducir paulatinamente el número de sus ZFI, con el
fin de satisfacer lo dispuesto tanto en los ACR como en la normativa de la OMC respecto
de las subvenciones a la exportación. Así, Costa Rica ha comenzado a eliminar las
subvenciones a la exportación y a la inversión en sus ZFI, así como a armonizar las tasas
fiscales sobre los ingresos aplicadas a las empresas nacionales y extranjeras. Sin embargo,
el proceso se detuvo cuando, en virtud del Acuerdo SCM de la OMC, se permitió que su
régimen de zona franca y su régimen de perfeccionamiento activo siguieran estando
operativos.
10
Banco Mundial (2005, pág. 40).
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
39
Parte II. Normas del trabajo y condiciones
laborales en las zonas francas
industriales
1.
Panorama general de las tendencias
mundiales
En esta sección se ofrece un panorama general de los estudios e informes en que se
proporciona una evaluación mundial de las condiciones de trabajo en las ZFI. De esos
estudios e informes se extraen los datos detallados por país que se presentan más adelante,
los cuales se completan con información adicional de otros países. La sección comienza
con un examen de la legislación laboral y de su observancia en las ZFI. A continuación se
analizan cuestiones destacadas que se plantean de forma recurrente en numerosos estudios
sobre las condiciones de trabajo en las ZFI, a saber, la libertad sindical y el diálogo social,
el tiempo de trabajo, la salud y la seguridad, y los salarios y prestaciones.
Sigue habiendo un amplio consenso acerca de que muchos países simplemente
carecen de recursos para garantizar el cumplimiento de la legislación laboral en muchas
ZFI 1. Según un informe reciente del Banco Mundial en el que se resumían los problemas
observados en las ZFI, aun en los casos en que los derechos de los trabajadores están
establecidos legalmente, puede que la aplicación sea deficiente. Las organizaciones de
derechos de los trabajadores proporcionan una larga lista de anécdotas que ponen de
manifiesto la represión violenta de la sindicación, la discriminación por motivo de género,
el exceso de horas de trabajo y numerosas preocupaciones en materia de seguridad y salud.
En algunos casos, las condiciones de trabajo precarias en las ZFI son similares a las
identificadas en la economía propiamente dicha, por lo que no son directamente atribuibles
a las leyes que permiten el establecimiento de las ZFI 2. Esta conclusión coincide en gran
parte con un informe de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales
Libres (CIOSL), según el cual, en algunos países, las leyes aplicadas en las ZFI siguen
siendo diferentes a las del resto de la economía — por ejemplo, en Togo, las empresas de
las ZFI están exentas del cumplimiento de las normas sobre la contratación y los despidos
—. Sin embargo, esta situación parece observarse en menos países que en el pasado; en
países como Bangladesh se están promulgando por primera vez leyes para proteger la
libertad sindical en las ZFI 3 . Sin embargo, las mejoras en las condiciones de trabajo
propiamente dichas no siempre han sido consecuencia de cambios introducidos en la
legislación.
A pesar del consenso acerca de que muchos países carecen de la voluntad o de la
capacidad para garantizar el cumplimiento de la legislación en las ZFI, existen muy pocos
estudios sobre la capacidad de los gobiernos para regular las condiciones en las ZFI. En
general, los datos de que disponemos sugieren que los recursos con que cuentan los
40
1
Véase, por ejemplo, Graham y Woods, 2006.
2
Brown, 2007, pág. 16.
3
Gopalakrisnan, 2007.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
servicios de inspección del trabajo de todo el mundo son muy diversos, y que muchos
carecen de los fondos, la financiación, el personal y los recursos de transporte necesarios 4.
1.1.
Libertad sindical y diálogo social
A pesar de los cambios introducidos en las políticas de algunos países, no cesan de
notificarse violaciones sistemáticas de la libertad sindical en las ZFI a escala mundial. En
un informe reciente de la OIT, el problema se resume de la siguiente forma: al suponer que
las zonas libres de sindicatos atraerían una mayor inversión, la legislación de algunos
países que cuentan con ZFI han privado a los trabajadores de las ZFI del derecho a
sindicarse o han impuesto limitaciones muy estrictas al libre ejercicio de este derecho 5. En
algunos países, como Pakistán, China y Nigeria, sigue habiendo restricciones legales a la
libertad sindical 6. Sin embargo, en otros países como Bangladesh se han tomado medidas
para cambiar el entorno jurídico de los sindicatos de las ZFI.
Incluso en los casos en que la legislación nacional está firmemente establecida, la
aplicación de la libertad sindical es, con frecuencia, inadecuada. Por ejemplo, en el informe
de la CIOSL se mencionan las medidas adoptadas por el Gobierno de México para
proteger las maquiladoras de la acción colectiva e impedir la formación de sindicatos, a
pesar de que el Gobierno afirma lo contrario 7. También se señala que, con frecuencia, se
niega a los sindicatos el acceso a las ZFI y se despide a los trabajadores por motivo de su
actividad sindical. Existen numerosas pruebas de la constante discriminación hacia los
sindicatos, incluidos estudios en los que se ha puesto de relieve la supresión de la libertad
sindical en la República Dominicana 8, Jamaica 9, Sri Lanka 10 y Guatemala 11. Asimismo,
en muchos países se ha notificado que, cuando se crean sindicatos, las empresas cierran
con el único propósito de establecerse en otro lugar, y que en muchos casos la represión
sindical ha sido violenta 12.
Estas conclusiones coinciden en gran parte con las de un informe reciente de la OIT,
en el que se señala que, aunque estas limitaciones no estén contempladas en la legislación,
los trabajadores de las ZFI de muchos países no pueden ejercer efectivamente su derecho a
la libertad sindical debido a las prácticas discriminatorias antisindicales adoptadas por los
empleadores contra los trabajadores de las ZFI involucrados en actividades sindicales.
Estas incluyen el despido nulo, la suspensión, la transferencia y la inclusión en una lista
negra de los miembros y dirigentes sindicales. Los empleadores de las empresas de las ZFI
algunas veces recurren incluso a la violencia física para evitar que los trabajadores
4
Organización Internacional del Trabajo, 2006.
5
Gopalakrisnan, 2007, pág. 1.
6
Ibíd.
7
CIOSL, 2004.
8
Gopalakrisnan, 2007.
9
Russell-Brown, 2002.
10
Best, 2005.
11
Rodríguez-Garavito, 2005.
12
CIOSL, 2004.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
41
constituyan sindicatos y se afilien a ellos. El problema se agrava cuando no existe un
cumplimiento efectivo de la legislación en dichas zonas, como suele ser el caso 13.
A pesar de algunos cambios positivos, como las modificaciones introducidas en el
marco jurídico de Bangladesh y el ejercicio de presión por la comunidad internacional
sobre América Central y el Caribe 14 , la tendencia general no indica que se hayan
producido mejoras sustanciales en materia de libertad sindical o de diálogo social 15 .
Asimismo, la libertad sindical se considera constantemente un ámbito en el que las
iniciativas de responsabilidad social de las empresas no han conseguido mejorar el
cumplimiento de las normas del trabajo (véase el tercer capítulo de la parte II de este
informe) 16.
1.2.
Tiempo de trabajo
Las largas jornadas de trabajo, que a menudo contravienen lo dispuesto en la
legislación nacional, siguen siendo endémicas en las ZFI a nivel mundial. En casi todos los
países indicados más adelante, existen pruebas de que las horas extraordinarias siguen
constituyendo un problema grave 17 . Según una encuesta, en Sri Lanka, por ejemplo,
muchos trabajadores afirmaron que trabajaban horas extraordinarias obligatorias que
excedían el límite legal 18. En Camboya, la gran mayoría de las empresas incumplía la
normativa sobre las horas extraordinarias excepcionales 19 . En Madagascar, los
trabajadores de las ZFI en su conjunto trabajaban más horas que los que empleados de
fuera de las ZFI 20. Se han realizado estudios menos sistemáticos en los que se pone de
relieve el exceso de horas extraordinarias en lugares como Viet Nam 21 y Turquía 22. En un
estudio sobre la práctica extendida de las horas extraordinarias en muchas ZFI de la
industria del vestido en China, se pone de relieve que el exceso de horas extraordinarias es
la norma 23 . Según este estudio, el principal motivo por el que se hacían horas
extraordinarias era la obtención de ingresos adicionales 24 , considerados por los
trabajadores como una parte importante de sus ingresos totales. Como prueba de los bajos
salarios que éstos percibían, se señaló que el 45 por ciento de las fábricas pagaban salarios
13
Gopalakrisnan, 2007.
14
Ross, 2005; Frundt, 1998.
15
Este resultado se apoya repetidamente en los estudios por países y los estudios transnacionales de
la responsabilidad social de las empresas especificados más adelante.
42
16
Mamic, 2003; Wang, 2005; Barrientos y Smith, 2006.
17
El estudio sobre Honduras constituye una excepción.
18
Jayaweera, 2003.
19
Organización Internacional del Trabajo, 2007a.
20
Glick y Roubaud, 2006.
21
Smith, 2006; Wang, 2005.
22
Jo-In, 2005.
23
Por ejemplo, véase Verité, 2004.
24
Ibíd.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
ilegalmente bajos, lo que demostraba la relación entre los bajos salarios y la motivación
para realizar horas extraordinarias 25. No obstante, los trabajadores estaban realizando más
horas extraordinarias de las que les gustaría, ya que la mayoría expresó su voluntad de
trabajar 20 horas extraordinarias o menos por semana. Según los resultados de la encuesta,
el 35 por ciento de los trabajadores afirmó que la dirección de la fábrica esperaba que
trabajaran horas extraordinarias y que, si bien esto no era obligatorio, los trabajadores no
tenían mucha elección.
Estas conclusiones se ven respaldadas por el informe de la CIOSL, en el que también
se señala que las horas extraordinarias en las ZFI de todo el mundo son excesivas y que a
menudo contravienen lo dispuesto en la propia legislación de los países 26. En general, el
exceso de horas extraordinarias está vinculado a la naturaleza de muchas industrias de las
ZFI, en particular la del vestido y el calzado, que exigen plazos estrictos de envío y tienen
momentos punta de demanda estacional. Por una parte, este problema estructural ha hecho
difícil que incluso los esfuerzos más específicos puedan controlar las horas extraordinarias.
Por otra, los enfoques consultivos para mejorar los sistemas de producción han demostrado
su potencial para reducir el exceso de horas extraordinarias, lo que pone de relieve que
pueden realizarse efectivamente progresos en este ámbito 27.
1.3.
Seguridad y salud
Las tendencias de la seguridad y la salud en las ZFI son menos claras que en el caso
del tiempo de trabajo y la libertad sindical. Muchos lugares de trabajo en las ZFI a escala
mundial siguen sin proporcionar entornos de trabajo seguros. En el informe de la CIOSL se
ponen de relieve las malas condiciones de seguridad y salud que persisten en muchas
empresas de las ZFI — se señala, por ejemplo, que ocho de cada diez empresas en
Guatemala no cumplen las normas nacionales sobre las condiciones de trabajo; que en
Bangladesh muchas veces se encierra a los trabajadores en fábricas en las que
posteriormente se declara un incendio; y que en México el equipo de seguridad y salud es
escaso 28. Asimismo, en un estudio sistemático de los resultados sobre la salud realizado
entre los trabajadores de la República Dominicana, que se examinará con más detalle a
continuación, se indica que entre las trabajadoras de las ZFI que son jefas de familia se
registran tasas más elevadas de hospitalización que entre las trabajadoras de fuera de las
ZFI (véase más adelante el examen pormenorizado de esta conclusión) 29. Sin embargo, la
seguridad y la salud parecen pertenecer a un ámbito en el que los esfuerzos realizados para
mejorar las condiciones de trabajo están logrando progresos. El proyecto «Better Factories
Cambodia» («Mejora de fábricas en Camboya»), de la OIT ha conseguido en gran medida
que las fábricas pongan en práctica las propuestas de los inspectores en materia de
seguridad y salud 30 . Asimismo, en un estudio transnacional sobre la aplicación de los
25
Aun así, en el 72 por ciento de las fábricas, los salarios percibidos por las horas extraordinarias
también eran ilegalmente bajos. Por lo tanto, puede que los trabajadores estén realizando horas
extraordinarias pero que no estén siendo remunerados por ello.
26
CIOSL, 2004.
27
Anh, Lam, B-Holm, Pedersen, Bodwell y Mamic, 2005.
28
CIOSL, 2004.
29
Liberato y Fennell, 2007.
30
Polaski, 2006.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
43
códigos de conducta 31, se señaló la introducción de amplias mejoras en este ámbito. En
resumen, los problemas persisten en lo que respecta a las condiciones de seguridad y salud
en las ZFI de todo el mundo, pero existen pruebas de que se han producido algunas
mejoras.
1.4.
Salarios y prestaciones
Los salarios y las prestaciones constituyen al parecer una de las pocas normas del
trabajo cuyo cumplimiento parece estar mejorando en muchos países. En los estudios por
país que figuran a continuación se indica que en Bangladesh, Costa Rica, Honduras,
Madagascar y Sri Lanka los salarios tienden a ser más elevados en las ZFI que fuera de
ellas. Esto coincide con lo señalado en informes anteriores, según los cuales los salarios
suelen ser mejores en las ZFI 32. Existen pruebas de que el salario mínimo legal de algunos
trabajadores está respetándose en las ZFI; sin embargo, como ocurre en Camboya 33 y
Turquía 34, el grado de cumplimiento de la ley sobre el salario mínimo es menor en el caso
de los trabajadores ocasionales. Al igual que sucede con los salarios, los informes sobre las
prestaciones suelen indicar que es más probable que se ofrezcan prestaciones en las ZFI,
como la atención de salud y la seguridad social, que en otros sectores de la economía. Este
es particularmente el caso cuando se compara el empleo en las ZFI con el empleo en sector
informal, como muestran los estudios de Madagascar y la República Dominicana que
figuran a continuación. Sin embargo, el hecho de que los salarios suelan ser más elevados
en las ZFI y de que existan informes en los que se señale el cumplimiento de las leyes
sobre el salario mínimo no significa necesariamente que los salarios sean «llevaderos».
44
31
Barrientos y Smith, 2006.
32
Madani, 1999.
33
Organización Internacional del Trabajo, 2007a.
34
Jo-In, 2005.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
2.
Estudios por país
En esta sección se analiza una serie de estudios por país que se centran en varias
condiciones de trabajo vigentes en las ZFI. La labor de investigación que ha servido de
base para la elaboración de estos estudios emplea diferentes métodos y se centra en
diferentes aspectos del empleo. Asimismo, en cada estudio se utiliza un «grupo de control»
diferente y se comparan las condiciones en las ZFI con las de otros grupos de la economía
general del país. Las conclusiones extraídas de estos estudios dependen considerablemente
del grupo de comparación que se utiliza. A pesar de estas limitaciones, existen algunas
conclusiones coherentes que se ven respaldadas por estos estudios heterogéneos en una
amplia gama de contextos nacionales.
2.1.
Bangladesh
El empleo en las ZFI ha aumentado considerablemente en los últimos años en
Bangladesh, pasando de 121.000 y 188.000 trabajadores 1 . El empleo en las ZFI se
concentra en la industria del vestido, que en 2001 dio cuenta del 68 por ciento de todas las
exportaciones de Bangladesh 2 . La gran mayoría de los trabajadores empleados en la
industria del vestido en este país son mujeres. Para todos los trabajadores de Bangladesh
(tanto dentro como fuera de las ZFI), sólo hay 113 inspectores del trabajo, lo que pone de
relieve que la dotación de personal de la administración del trabajo es insuficiente 3 .
Algunos problemas frecuentes que se dan en la industria del vestido de Bangladesh son el
desconocimiento por los trabajadores de sus derechos laborales, las largas jornadas de
trabajo, las horas extraordinarias obligatorias, la discriminación salarial por motivo de
género, la inseguridad del empleo, la falta de licencia para el cuidado de los niños o de
licencia de maternidad, los bajos niveles de seguridad y salud, la masificación del lugar de
trabajo, y la precariedad de las condiciones de trabajo 4.
Los resultados de una encuesta realizada en 2001 a más de 1.300 trabajadoras en
Dhaka y sus alrededores proporcionan una visión general de las diferencias entre las
condiciones laborales y salariales dentro y fuera de las ZFI 5. En la encuesta se desglosa a
las trabajadoras en cuatro categorías: trabajadoras de las ZFI situadas en las cercanías de
Dhaka, trabajadoras del sector de exportación del vestido en la ciudad de Dhaka (fuera de
las ZFI), trabajadoras domésticas por cuenta propia, y trabajadoras asalariadas en Dhaka.
Los resultados de esta encuesta muestran diferencias considerables entre las trabajadoras
de las ZFI y las trabajadoras de Dhaka en lo que respecta a su situación socioeconómica,
sus condiciones salariales, sus horas de trabajo, la formalización del empleo, y las
condiciones de trabajo en general (cada uno de estos aspectos detallados de las condiciones
de trabajo se examinarán en los párrafos siguientes).
Según los resultados de la encuesta, al igual que en muchas ZFI de todo el mundo, los
trabajadores de las ZFI de Bangladesh suelen ser jóvenes, solteros y tener menos hijos que
1
Milberg, 2007.
2
Barrientos, 2007.
3
Bangladesh Department of Inspection for Factories and Establishments (2003).
4
Barrientos, 2007.
5
Kabeer y Mahmud, 2004.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
45
las personas pertenecientes a grupos similares. En Dhaka, la mayoría de los trabajadores
provienen de entornos con una mejor situación socioeconómica que otros trabajadores de
la industria del vestido en Dhaka, y suelen estar más calificados y provenir de familias con
un nivel de educación más alto. Las características económicas de los trabajadores de la
industria del vestido en las ZFI ponen de relieve estas diferencias, y el nivel de pobreza de
los trabajadores de las ZFI es considerablemente inferior al de otros trabajadores. Mientras
que el 23 por ciento de los trabajadores de la industria del vestido en Dhaka, el 28 por
ciento de los trabajadores por cuenta propia, y el 34 por ciento de otros trabajadores
asalariados habían experimentado una escasez de alimentos en el pasado, sólo el 4 por
ciento de los trabajadores de la industria del vestido en las ZFI había vivido esa
experiencia. Asimismo, en comparación con los otros tres grupos, los trabajadores de las
ZFI percibían un salario mejor en término medio. Su salario mensual promedio superaba
en 4,14 veces el umbral de pobreza determinado por el Gobierno. En términos relativos, el
salario de los trabajadores de las ZFI era muy superior al percibido por los demás
trabajadores: el salario de los trabajadores de la industria del vestido en Dhaka y de los
trabajadores por cuenta propia superaba en 2,35 veces el umbral de la pobreza, y el salario
de otros trabajadores asalariados estaba tan sólo 1,26 veces por encima del umbral de la
pobreza. En lo que respecta a la atenuación de la pobreza, en el estudio se concluye que los
trabajadores de las ZFI tienen más posibilidades de poder ahorrar que los demás
trabajadores.
Los trabajadores de las ZFI también indican que se beneficiaban de unas condiciones
de trabajo más formales y de más prestaciones que los trabajadores de los otros grupos de
la comparación. En particular, el 64 por ciento de los trabajadores de las ZFI, en
comparación con el 1 por ciento de los trabajadores de la industria del vestido de Dhaka,
recibían un contrato por escrito. Asimismo, los trabajadores de las ZFI recibían unas
prestaciones mucho mejores que otros trabajadores. Por ejemplo, el 76 por ciento de los
trabajadores de las ZFI, en comparación con el 37 por ciento de los trabajadores de la
industria del vestido en Dhaka, tenían vacaciones pagadas; el 91 por ciento de los
trabajadores de las ZFI, en comparación con el 63 por ciento de los trabajadores empleados
en la industria del vestido en Dhaka, disfrutaban de atención médica; y el 97 por ciento de
los trabajadores de las ZFI, en comparación con el 83 por ciento de los trabajadores de
Dhaka, recibían una remuneración por sus horas extraordinarias. Se observaron resultados
similares en la encuesta con respecto a la licencia de maternidad, las instalaciones para el
cuidado de los niños, y los servicios de transporte. Asimismo, los trabajadores de las ZFI
tienen más probabilidades de saber cómo se calculan las horas extraordinarias y de recibir
su salario regularmente que los trabajadores de los otros grupos. Por último, el porcentaje
de trabajadores de las ZFI que trabajaban más de diez horas al día era muy inferior al de
los otros trabajadores de la industria del vestido de Dhaka — el 30 por ciento en
comparación con el 72 por ciento —. Mediante la encuesta apenas se hallaron indicios de
la existencia de sindicatos en ninguno de los cuatro grupos de trabajadores, lo que atenúa
las condiciones generalmente mejores señaladas por los trabajadores de las ZFI. Además,
los trabajadores apenas conocían la legislación laboral (aunque los trabajadores de la
industria del vestido de las ZFI tenían más probabilidades de haber oído hablar de dicha
legislación que los demás trabajadores asalariados).
Los resultados de esta encuesta coinciden con los de un estudio de caso realizado por
la CIOSL sobre las condiciones de trabajo en las ZIF en Bangladesh, según el cual dichas
condiciones son generalmente mejores dentro de las ZFI que fuera de ellas. Sin embargo,
en dicho informe se aduce que esta conclusión no significa que las condiciones en las ZFI
constituyan un «gran logro»; en él se afirma que las condiciones de vida de los
trabajadores suelen ser mejores en las ZFI en comparación con las condiciones que
prevalecen en otros lugares porque muchas empresas fuera de estas zonas obligan a sus
empleados a trabajar en condiciones peligrosas propias del medioevo que provocan
46
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
numerosos accidentes, situación que se deriva de una vulneración prácticamente universal
de la legislación laboral establecida en Bangladesh 6 . Este argumento demuestra la
importancia que revisten los grupos de control en muchos de los estudios comparativos de
las condiciones de trabajo dentro y fuera de las ZFI. Las conclusiones extraídas de estos
estudios, aunque se obtengan de muestras estadísticamente representativas de trabajadores,
son determinadas en gran parte por el grupo de control elegido.
2.2.
Camboya
El proyecto «Better Factories Cambodia» de la OIT proporciona datos sobre la
evolución de las condiciones de trabajo en las ZFI de Camboya. Como consecuencia de su
entrada tardía en la industria del vestido, Camboya no formó parte del sistema
internacional de contingentes por el que se rigió durante 40 años el comercio internacional
de productos textiles y prendas de vestir. Aprovechando esta situación, la industria del
vestido en Camboya creció rápidamente. Las exportaciones de prendas de vestir, que en
1994 eran prácticamente inexistentes, crecieron hasta alcanzar un valor de casi 500.000
millones de dólares de los EE.UU. en 1998 7. El porcentaje destinado a los Estados Unidos
aumentó rápidamente, hasta el punto de que la industria nacional estadounidense de los
textiles y el vestido pidió que se impusieran restricciones a las importaciones. Entre 2001 y
2006, las inversiones en la industria del vestido se multiplicaron por siete 8.
En 1999, el Gobierno de Camboya y los Estados Unidos firmaron un acuerdo
comercial de tres años aplicable a los textiles y las prendas de vestir 9. En virtud de este
acuerdo se asignó a Camboya un contingente de exportación de textiles al mercado
estadounidense más elevado, como contrapartida de la introducción de mejoras en las
condiciones de trabajo y en la legislación laboral. En 2000 y 2001, el Gobierno de los
Estados Unidos concedió a Camboya un incremento de su contingente en un 9 por ciento.
Posteriormente el acuerdo se prolongó por tres años más, de 2002 a 2004, y se concedió un
incremento del contingente del 9, 12 y 18 por ciento para esos años. El acuerdo de
comercio se ha mantenido incluso tras la expiración, a finales de 2004, del sistema mundial
de contingentes sobre las prendas de vestir. Una característica innovadora y esencial del
proyecto es el papel de supervisión/inspección de la OIT. Los resultados obtenidos por los
inspectores enviados por la OIT a las fábricas se publican en informes en los que se detalla
el cumplimiento o el incumplimiento de la legislación nacional y de las principales normas
internacionales del trabajo por parte de las fábricas. Los inspectores de la OIT publican un
«informe sintético» en el que se reseñan los principales problemas a los que se enfrenta el
sector, sin indicar el nombre de las fábricas. Tras conceder un período de tiempo para la
adopción de medidas correctivas, los inspectores de la OIT regresan a las mismas fábricas,
y aquellas que no hayan tomado medidas para evitar las violaciones de la legislación
nacional o de las principales normas internacionales del trabajo (observadas durante la
primera visita) son identificadas por su nombre en un segundo informe. Basándose en estos
informes, el Gobierno de los Estados Unidos toma la decisión acerca del incremento de los
contingentes. Asimismo, dado que los informes de la OIT son públicos, también podrían
ser útiles para los compradores a la hora de tomar decisiones en materia de contratación
6
CIOSL, 2004, pág. 19.
7
Polaski, 2006.
8
Fondo Monetario Internacional, 2007.
9
Esta sección se basa en Polaski, 2006.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
47
externa, proporcionando así a las fábricas un incentivo adicional para cumplir la
normativa 10.
Como se ha descrito anteriormente, los inspectores de la OIT realizan una primera
visita a una muestra de fábricas, y en esa visita evalúan 156 puntos de cumplimiento. Tras
expirar el período en que se han de corregir los problemas identificados, los inspectores
visitan de nuevo cada fábrica para verificar qué puntos se han corregido. Aunque estos
datos proporcionan la información más detallada posible sobre las condiciones de trabajo
en un gran número de fábricas establecidas en ZFI, dichos datos están condicionados por el
método de supervisión de la OIT. Algunas cuestiones, como el acoso, la libertad sindical y
la discriminación son sumamente difíciles de identificar durante las visitas de inspección.
Otras cuestiones relativas al cumplimiento, como los salarios, las horas de trabajo y las
normas de seguridad y salud son mucho más fáciles de determinar gracias los registros o a
los aspectos físicos del lugar de trabajo.
A pesar de estas limitaciones, se pueden extraer conclusiones de los datos recopilados
por los inspectores. Según los resultados de la inspección, tras una primera visita a las
fábricas por parte los inspectores se observa que el grado de cumplimiento varía
considerablemente de unas a otras. Durante los cinco primeros años del proyecto
(1999-2004), los inspectores no detectaron ninguna violación de dos normas
fundamentales del trabajo: el trabajo infantil y la discriminación por razón de sexo. Una
vez más, estas cuestiones son sumamente difíciles de detectar, y en los informes de
inspección se reconoce la dificultad que conlleva identificar el trabajo infantil debido a la
inexistencia de un sistema universal de registro de nacimientos en el país, así como a la
falsificación de los documentos que permiten verificar la edad 11 . Asimismo, los datos
correspondientes al período 1999-2004 revelan que, en la primera visita, la mayor parte de
las fábricas tenía problemas con las horas de trabajo extraordinarias, que eran excesivas y
no voluntarias, y con el pago incorrecto de los salarios 12. Los problemas relacionados con
la infracción de las normas de seguridad y salud también eran habituales en la mayoría de
las fábricas. Por otra parte, sólo se detectaron problemas asociados con la libertad sindical
en un reducido número de fábricas, si bien en ocasiones estos problemas eran graves. En
2004, algunas fábricas que habían sido inspeccionadas anteriormente se volvieron a
inspeccionar de manera sistemática. En estas visitas de seguimiento se observaron algunas
mejoras manifiestas: el 61 por ciento había llevado a la práctica entre un tercio y dos
tercios de las sugerencias de la OIT, y un pequeño grupo de fábricas había logrado el pleno
cumplimiento. Los mayores progresos se habían realizado con respecto al pago de los
salarios, ya que el 95 por ciento de las empresas había puesto en práctica algunas o la
totalidad de las sugerencias de la OIT. En materia de seguridad y salud, el 95 por ciento de
las fábricas había adoptado medidas correctivas, pero algunas no habían logrado el pleno
cumplimiento. Por otra parte, sólo el 41 por ciento de las fábricas cumplían plenamente las
normas sobre las horas de trabajo y las horas extraordinarias o habían solucionado los
problemas al respecto tras la primera visita, mientras que el 33 por ciento no había
solucionado ninguno de los problemas. Por último, el 76 por ciento de las fábricas había
10
Ibíd.
11
Para comprobar si en las fábricas trabajaban menores de edad, los inspectores suelen realizar un
examen visual de los trabajadores que parecen menores de 15 años, y también realizan
comprobaciones aleatorias de los registros de empleo. Si éstos parecen fiables, no se exige una
mayor investigación; en caso contrario, los inspectores solicitan dicha documentación a esos
trabajadores. Sin embargo, los trabajadores pueden obtener documentos falsos sobre su edad
mediante sobornos o pueden utilizar documentos válidos de otra persona que tenga la edad legal. En
estos casos, es muy difícil para los inspectores detectar infracciones.
12
48
Polaski, 2006.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
tomado medidas correctivas con respecto a la libertad sindical, pero el 24 por ciento
restante no seguía sin los requisitos pertinentes.
El informe más reciente de la OIT, titulado «Eighteenth Synthesis Report» y
publicado en abril de 2007, evidencia mejoras constantes en algunos ámbitos 13 . En el
siguiente cuadro se resume la distribución de las cuestiones identificadas por los
inspectores en el período de seis meses anterior al informe de 2007.
Cuadro 8.
Cumplimiento de una selección de condiciones de trabajo
en la industria del vestido en Camboya 14
Requisito legal
Porcentaje de fábricas
que cumplen el requisito
Tasa correcta de horas extraordinarias para los trabajadores permanentes
99
Tasa correcta de horas extraordinarias para los trabajadores a destajo
97
Salario mínimo para los trabajadores permanentes
96
Salario mínimo para los trabajadores a destajo
90
Tasa correcta de horas extraordinarias para los trabajadores ocasionales
87
18 días de vacaciones anuales pagadas
86
Licencia pagada por maternidad
83
Salario mínimo para los trabajadores ocasionales
61
Horas extraordinarias voluntarias
60
Licencia pagada por enfermedad
58
Facilitación de equipo de protección personal
49
Instalación de protecciones para las agujas en las máquinas de coser
42
Horas extraordinarias limitadas a dos horas por día
31
Horas extraordinarias excepcionales
15
Estos datos ponen de manifiesto que el cumplimiento no está uniformemente
distribuido — algunos requisitos se suelen cumplir, como el relativo al salario mínimo,
pero otros, como el de las horas extraordinarias y el de los salarios para los trabajadores
ocasionales, se cumplen en mucho menor grado. En el informe de 2007 se detectan muy
pocas vulneraciones de los derechos fundamentales del trabajo (como el trabajo infantil, el
trabajo forzoso y la discriminación), pero estas cuestiones son difíciles de detectar en el
proceso de inspección, como se ha señalado anteriormente.
En el período de seis meses anterior al informe de 2007 se observaron importantes
mejoras en una serie de ámbitos, entre los que destacan: 1) la adopción de procedimientos
de tramitación de quejas; 2) la notificación de los accidentes a las autoridades; 3) una
mayor conciencia acerca del derecho de las trabajadoras a disponer de pausas pagadas para
la lactancia materna; 4) el pago de una remuneración a los trabajadores durante las horas
normales de trabajo, y 5) el pago de una remuneración a los trabajadores que sufren
accidentes relacionados con el trabajo. En todos estos ámbitos, la tasa de cumplimiento
aumentó entre un 18 y un 28 por ciento durante un período de seis meses. Por otra parte, se
13
Organización Internacional del Trabajo, 2007b.
14
Organización Internacional del Trabajo, 2007a.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
49
demostró que la tasa de cumplimiento había disminuido en relación con algunas cuestiones
se había reducido, a saber: 1) pagar a los trabajadores una indemnización de cesantía
apropiada; 2) formar y alentar a los trabajadores a utilizar ropas y equipos de protección
personal; 3) llevar un inventario de los productos químicos almacenados en la fábrica;
4) cumplir los requisitos en materia de contratación respecto de los trabajadores que llevan
trabajando en la fábrica más de dos años, y 5) llevar fichas toxicológicas de los productos
químicos.
2.3.
Costa Rica
Desde la promulgación de la ley sobre las ZFI a principios del decenio de 1980, las
ZFI de Costa Rica han experimentado una rápida expansión. En un estudio reciente sobre
las ZFI de Costa Rica realizado por la OIT se proporcionan datos sobre la composición de
la fuerza de trabajo, información sobre los salarios percibidos dentro de las ZFI en
comparación con los percibidos fuera de las mismas, y una visión general de las
condiciones de trabajo 15. En un principio, en las ZFI de Costa Rica predominaban las
operaciones de la industria de los textiles y el vestido que requerían abundante mano de
obra; sin embargo, esta industria fue perdiendo fuerza gradualmente en relación con otros
sectores. A finales del decenio de 1990, las empresas de productos textiles y prendas de
vestir constituían el sector industrial más importante de las ZFI costarricenses, ya que
representaba el 23 por ciento de todas las empresas y el 40 por ciento del empleo. El
segundo sector más importante era la industria eléctrica/electrónica (el 21 por ciento del
total de las empresas y el 24 por ciento del empleo), seguida de las industrias del
calzado/cuero y de los productos metálicos/maquinaria. En la actualidad, las ZFI de Costa
Rica cuentan con una amplia presencia de empresas de tecnología avanzada y se
caracterizan por una gran intensidad de capital y una mano de obra calificada 16.
En un estudio realizado en 2001 sobre las empresas de exportación se proporciona
una visión general de las condiciones de trabajo y el empleo en las ZFI. Se realizaron
encuestas en 1.753 empresas en total, y se recibieron 1.173 respuestas válidas, 69 de las
cuales fueron proporcionadas por empresas de las ZFI. En términos de composición de
género, el 52,3 por ciento aproximadamente de los trabajadores de las ZFI eran hombres.
Aunque en otros países el porcentaje de mujeres que trabajan en las ZFI es mayor que en
Costa Rica, si se compara el porcentaje de trabajadores en las ZFI con el correspondiente a
las empresas de exportación establecidas fuera de las ZFI de Costa Rica, las ZFI del país
registran un porcentaje mayor de trabajadoras. Las empresas de las ZFI también tienden a
contratar a trabajadores jóvenes — el 40,2 por ciento de los trabajadores tienen entre 18 y
25 años de edad, y otro 25,5 por ciento entre 25 y 30 años de edad —; asimismo, la gran
mayoría de los trabajadores tiene una educación formal básica — el 53,8 por ciento de los
trabajadores no ha completado la educación secundaria, y el 75,4 por ciento no ha recibido
educación formal después de la educación secundaria —. No obstante, el nivel educativo
de los trabajadores de las ZFI, lejos de ser excepcional, es habitual en el resto de las
empresas de exportación del país.
15
Esta sección se basa en Jenkins.
16
Las ZFI constituyen una parte importante de la economía costarricense, ya que representan el
2,2 por ciento del empleo total del país (lo que supone un aumento con respecto al 1,1 por ciento
registrado en 1991) y el 47,2 por ciento de todas las exportaciones. Aunque la legislación sobre las
ZFI ofrece a menudo incentivos fiscales y de otro tipo a empresas situadas en regiones atrasadas, la
actividad de las ZFI se desarrolla en su mayor parte en la región central del país, en la que están
situados los cuatro centros urbanos principales y en la que las empresas pueden hallar una mejor
infraestructura, servicios especializados y una mano de obra calificada.
50
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
En lo que respecta a los salarios, la mayoría de las empresas de las ZFI respondieron
en la encuesta que pagaban unos salarios superiores al promedio registrado en la economía
local costarricense. Concretamente, el 96,8 por ciento de las empresas de las ZFI pagan un
salario más elevado a sus operadores de planta y de maquinaria que el salario promedio
vigente en Costa Rica para dicho colectivo profesional; dicho porcentaje es del 87,1 en el
caso del personal administrativo y del 71,7 por ciento en el caso del personal directivo.
Estos salarios también son considerablemente superiores a los ofrecidos por las empresas
de exportación no situadas en las ZFI.
En el estudio se indica que las condiciones de trabajo en las ZFI de Costa Rica son
como mínimo iguales y frecuentemente mejores que las observadas en entornos
comparables en el resto de la economía. Del estudio se desprende que los lugares de
trabajo en las ZFI se mantienen en unas buenas condiciones de higiene y están bien
ventilados, y que los trabajadores tienen acceso a atención médica, comidas
subvencionadas y transporte. Sin embargo, en este estudio no se proporciona una
evaluación general de las condiciones de trabajo en las ZFI.
Pese a las limitaciones del estudio sobre Costa Rica, es posible extraer algunas
conclusiones. En primer lugar, las ZFI de Costa Rica no tienen tanto personal femenino
como las de otros países, pero siguen la tendencia de contar con más mujeres que las
empresas de exportación situadas fuera de las ZFI. En segundo lugar, los salarios suelen
ser más elevados en las ZFI que los ofrecidos en empleos similares fuera de las ZFI, lo que
supone un nuevo respaldo a una conclusión que viene siendo recurrente 17. Por último, no
se indica que las condiciones de trabajo en las ZFI sean mucho peores que en el resto de
los lugares de trabajo, si bien esta conclusión se sustenta en datos muy poco fiables.
2.4.
República Dominicana
En los últimos 30 años, la industria del vestido en la República Dominicana ha
experimentado un enorme crecimiento, similar al registrado en la cuenca del Caribe. De
1990 a 2000, el número de trabajadores en las zonas de libre comercio pasó de 130.045 a
195.262. Más recientemente esta tendencia se invirtió y, entre 2004 y 2005, había
55 fábricas menos y 40.887 trabajadores menos en la industria del vestido, lo que ejerció
presión sobre la economía 18 . A pesar de la reciente caída atribuida en gran parte a la
expiración del AMF, la industria del vestido sigue siendo una parte importante de la
economía del país, ya que representa el 26 por ciento del empleo manufacturero 19.
En un estudio reciente realizado en la República Dominicana se reseñan las
repercusiones del empleo en las ZFI para las mujeres de las zonas de libre comercio 20. Los
autores de este estudio plantean la hipótesis de que el empleo en las ZFI y el hecho de que
las mujeres sean jefas de familia repercutirán negativamente en su salud. Para demostrar
esta hipótesis, los autores se basan en los datos de una encuesta de salud nacionalmente
representativa realizada a 8.000 hogares por la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID). La muestra incluía a 373 jefes de familia empleados en
las ZFI, lo que permitió establecer una comparación directa entre las condiciones dentro y
17
Madani, 1999.
18
Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación, 2005.
19
Montas, 2005.
20
Liberato y Fennell, 2007.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
51
fuera de las zonas de libre comercio. Los investigadores realizaron una serie de análisis de
regresión logística para identificar la relación existente entre los resultados en materia de
salud (las variables dependientes), por un lado, y el empleo en el libre comercio, el género
de las familias y la interacción entre el género y el empleo en el libre comercio (las
variables independientes), por otro. En estas regresiones se controló el número de adultos
integrantes de la familia que trabajaban, la edad del jefe de familia, si el hogar estaba
situado en una zona rural o urbana, y el nivel educativo.
En este estudio se observó una relación ambigua entre los resultados en materia de
salud y el empleo en las ZFI. El empleo en las ZFI guardaba una relación positiva
estadísticamente significativa con la cobertura de atención de la salud a través de la
seguridad social. En efecto, si todas las demás variables se mantenían constantes (incluidos
el género, la edad y la educación), las familias cuyos jefes trabajaban en las ZFI tenían más
del doble de posibilidades de estar cubiertas por la seguridad social que las familias cuyos
jefes no trabajaban en las ZFI. Por otra parte, los trabajadores de las ZFI también tenían
más probabilidades de haber sufrido problemas de salud durante la semana anterior a la
entrevista. Sin embargo, en el análisis no se detectó ninguna relación estadísticamente
significativa entre el recurso a la medicina preventiva o a la hospitalización (en el mes
anterior a la encuesta) y el empleo en las ZFI. Estas «no relaciones» pueden obedecer al
tamaño de muestra de la encuesta, que tal vez carecía de la receptividad necesaria para
detectar relaciones más tenues entre las variables que en realidad sí existen. Tanto dentro
como fuera de las ZFI, el género es un criterio de predicción significativo del recurso a la
medicina preventiva: es casi tres veces más probable que las mujeres jefas de familia
indiquen que recurren a la medicina preventiva. Sin embargo, para el resto de las variables
dependientes, no existe ninguna relación entre el género de los jefes de familia y los
resultados en materia de salud. No obstante, cuando el género interactúa con el empleo en
las ZFI, existe una relación significativamente positiva con la hospitalización en el mes
anterior. En otras palabras, las familias encabezadas por mujeres que trabajan en ZFI
tienen más probabilidades de referirse a la hospitalización que otras familias. Esta
conclusión respalda la hipótesis del autor de que las mujeres jefas de familia que trabajan
en las ZFI tendrán peores condiciones de salud. En cambio, el término de interacción entre
el género y el empleo en las ZFI no fue estadísticamente significativo para las demás
variables dependientes. Cabría esperar que, si la combinación del empleo en las ZFI y el
género estuviera estrechamente relacionada con resultados negativos en materia de salud,
la hospitalización y los informes de problemas de salud habrían tenido coeficientes
estadísticamente significativos.
En general, las conclusiones del estudio indican que el empleo en las ZFI y la
interacción entre el empleo en las ZFI y el género pueden tener efectos diversos en la
salud. Una parte de estas conclusiones puede haberse visto influida por el enfoque del
grupo de control adoptado en el estudio. En lugar de tomar como muestra a personas que
solicitaban trabajo por primera vez (como en el estudio de Honduras que figura más
adelante) o a trabajadores de industrias similares fuera de las ZFI (como en el estudio de
Bangladesh que figura más arriba), los investigadores utilizaron una muestra representativa
de toda la población dominicana. Como señala el autor, el sector informal de la República
Dominicana proporciona empleo al 26 por ciento de la población económicamente activa.
Esto puede explicar el incremento relativo de la probabilidad de que los trabajadores de las
ZFI se beneficien de una cobertura de atención de salud. En otras palabras, el estudio tal
vez esté captando los efectos generados por el empleo formal, y no tanto los generados por
el empleo en las ZFI.
52
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
En otro estudio realizado en la República Dominicana se analizan las diferencias
observadas en las condiciones de vida a un nivel más general 21. En este estudio, realizado
por la Oficina de Desarrollo Humano del PNUD, se comparan las condiciones de vida de
los trabajadores de las ZFI con las de los trabajadores de otros sectores productivos. Se
analiza un grupo de indicadores — calidad del alojamiento, hacinamiento (del hogar),
condiciones medioambientales y servicios disponibles — y se observa que las condiciones
de vida de los trabajadores de las ZFI son algo peores que el promedio nacional y
definitivamente peores que las de los trabajadores de la economía formal. En primer lugar,
el porcentaje de trabajadores de las ZFI que viven en chabolas duplica el promedio
nacional (11,4 por ciento frente a 5,8 por ciento). En segundo lugar, el nivel de
hacinamiento es muy elevado en las ZFI. El hacinamiento se mide en función de las camas
por hogar y del número de personas por cama, y estos dos indicadores son más elevados
para los trabajadores de las ZFI que el promedio nacional. El porcentaje de trabajadores de
las ZFI con viviendas de una habitación es del 32 por ciento, frente al 24 por ciento
correspondiente al promedio nacional; asimismo, el 25 por ciento de los trabajadores de las
ZFI viven hacinados (con un promedio de 3 a 4,5 personas por habitación), mientras que el
promedio nacional se cifra en el 20 por ciento. Por otra parte, la calidad de los materiales
de construcción de las viviendas de los trabajadores de las ZFI es mejor que el promedio
nacional, aunque peor que el de las viviendas de los trabajadores de otras empresas
privadas fuera de las ZFI. En lo que respecta a los servicios disponibles, como el
tratamiento de aguas residuales y las fuentes de polución/contaminación, no existen
grandes diferencias entre los trabajadores de las ZFI y el promedio nacional.
En el estudio también se pone de manifiesto que la mano de obra de las ZFI tiene un
perfil distinto al de la mano de obra de toda la economía en lo que respecta a la edad (en
las ZFI se emplea a trabajadores más jóvenes, de 20 a 39 años) y a la educación (en las ZFI
suele emplearse a trabajadores con un nivel medio de educación), por lo que se ofrecen
oportunidades de trabajo a grupos de población que solían estar marginados en el mercado
de trabajo y se estimula el nivel de educación.
Las ZFI de la República Dominicana son una de las principales fuentes de trabajo
para las mujeres. Durante el período 1992-1998, 13 de cada 100 mujeres empleadas
trabajaban en las ZFI, mientras que 4 de cada 100 empleados eran hombres. Sin embargo,
el empleo de las mujeres en las ZFI está disminuyendo progresivamente. En el período
1992-2003, el porcentaje de mujeres empleadas en las ZFI pasó del 61 al 53 por ciento del
empleo total. En otras palabras, si bien la tasa de crecimiento anual del empleo de mujeres
en las ZFI fue del 0,6 por ciento, el empleo de personal masculino experimentó un
crecimiento anual del 3,5 por ciento. El empleo femenino en las ZFI también se concentra
en la industria de los textiles, por lo que son particularmente vulnerables a los cambios
operados en la industria, en particular tras la expiración del AMF. Asimismo, las mujeres
suelen ocupar los peores puestos de trabajo, mientras que los hombres desempeñan cargos
técnicos y la mayoría de los cargos administrativos y directivos. Una característica de las
mujeres empleadas en las ZFI es su baja tasa de fertilidad, un 15 por ciento inferior al
promedio nacional. En el estudio se facilitan dos explicaciones a este fenómeno. La
primera es que las mujeres empleadas en las ZFI suelen ser más jóvenes que el promedio
en la economía nacional, por lo que la baja tasa de fertilidad podría ser simplemente una
consecuencia natural. La segunda explicación podría residir en las prácticas establecidas en
algunas empresas que, según Human Rights Watch, discriminan a las mujeres
embarazadas 22. En las ZFI, el porcentaje de mujeres jefas de familia también es superior al
promedio nacional. No obstante, en el estudio se señala que esto no es un indicio del
21
Ceara-Hatton, 2005.
22
Human Rights Watch, 2004.
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53
empobrecimiento de las mujeres, sino una consecuencia de la ausencia de un hombre en el
hogar.
Sin embargo, estos estudios son imágenes instantáneas y, si bien proporcionan una
visión detallada en un momento particular, no captan las tendencias del desarrollo de las
ZFI en la República Dominicana. Tras la expiración del AMF, algunos informes recientes
de ONG, gobiernos y asociaciones empresariales han dado a conocer el cierre de fábricas y
la disminución del empleo 23. Los proyectos realizados antes de la expiración del AMF
indican que las exportaciones podrían disminuir un 30 por ciento y que el empleo en la
industria del vestido podría caer un 40 por ciento 24. Estos nuevos cambios indican que la
pérdida de puestos de trabajo tendrá considerables efectos negativos en los trabajadores.
2.5.
Honduras
En el decenio de 1990, la economía de Honduras experimentó un fuerte crecimiento,
en particular la industria del vestido. Este crecimiento vino acompañado de una agitación
laboral y de importantes campañas internacionales dirigidas contra fábricas específicas que
suprimían los sindicatos 25. En los últimos cuatro años, el empleo en la industria se ha
mantenido en aproximadamente 130.000 trabajadores directos 26.
En un estudio se comparan directamente las condiciones de los trabajadores dentro y
fuera de las ZFI en Honduras 27, tarea que no resulta fácil debido a la dificultad que supone
establecer un grupo de comparación apropiado para los trabajadores de las ZFI. En el
estudio se propone una solución a este problema, al compararse a los trabajadores de las
ZFI con aquellos que solicitan empleo en las mismas. Se realizó una encuesta a una
muestra representativa de 270 personas que trabajaban entonces en las ZFI, y a
149 personas que solicitaban trabajo por primera vez. Estas últimas fueron seleccionadas
de forma aleatoria en parques de maquiladoras en momentos de contratación, y se
formularon las mismas preguntas sobre su calidad de vida tanto a ellos como a los
trabajadores que ya estaban empleados. Los investigadores determinaron que las personas
que solicitaban empleo por primera vez eran un grupo de comparación apropiado, porque
sus características socioeconómicas eran en gran parte similares (edad, educación, estado
civil, etc.), lo que confirmó su convencimiento acerca de que las personas que solicitaban
empleo por primera vez eran un grupo de control apropiado. Aunque este grupo de control
tal vez no fuera perfecto (un grupo de trabajadores empleado actualmente en trabajos
similares fuera de las ZFI podría haber sido un mejor grupo de control), proporciona una
solución a la cuestión del grupo de control que permite realizar una encuesta y generar
datos útiles.
En general, a través de una serie de indicadores, en el estudio se señala que las
diferencias entre la calidad de vida de los trabajadores de las ZFI y la de los solicitantes de
empleo no son evidentes. Para tres indicadores, los trabajadores de las ZFI tenían mejores
condiciones que los solicitantes de empleo. En primer lugar, se observó que el salario de
los trabajadores de las ZFI era un 50 por ciento más elevado que el que recibían las
54
23
Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación, 2005.
24
Organización Internacional del Trabajo, 2005.
25
Armbruster-Sandoval, 2003.
26
Asociación Hondureña de Maquiladores, 2005; Asociación Hondureña de Maquiladores, 2007.
27
Vér Beek, 2001.
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personas que solicitaban empleo por primera vez. Asimismo, los trabajadores más
experimentados percibían mejores salarios que los que tenían menos experiencia, lo que
indicaba que había margen para el ascenso y la promoción en las ZFI. Sin embargo, se
indicó que el salario de las mujeres era menos elevado que el de los hombres en las ZFI
(aunque las mujeres ganaban más que los solicitantes de empleo) y, en general, que los
salarios percibidos por los trabajadores de las ZFI no bastaban para salir de la pobreza. En
segundo lugar, se señaló que era más probable que los trabajadores que ya trabajaban en
las ZFI tuvieran mejores relaciones con otros miembros de su hogar y fueran los jefes de
familia. También era más probable que los trabajadores de las ZFI consideraran que
contribuían a las tareas del hogar, en comparación con los solicitantes de empleo. En tercer
lugar, era más probable que los trabajadores de las ZFI votaran y estuvieran convencidos
de que podían influir en el gobierno.
Del análisis de otros indicadores parece desprenderse que los trabajadores de las ZFI
tienen unas peores condiciones de vida que los solicitantes de empleo. En primer lugar, los
primeros tenían muchos más problemas de salud que los últimos. En segundo lugar, los
lugares de trabajo de los trabajadores de las ZFI en los que existían sindicatos eran muy
inferiores en número a los de los solicitantes de empleo (8,5 por ciento frente a 11,3 por
ciento). Este resultado se ve agravado por el hecho de que muchos solicitantes de empleo
trabajaban como empleados domésticos o en restaurantes que probablemente carezcan de
sindicatos. En tercer lugar, los trabajadores de las ZFI tenían menos tiempo libre que los
solicitantes de empleo.
Para el resto de los indicadores examinados en este estudio, no se observaron grandes
diferencias entre los trabajadores de las ZFI y los solicitantes de empleo. En primer lugar,
no hubo diferencia en el porcentaje de trabajadores y de solicitantes de empleo que
afirmaron trabajar horas extraordinarias. El 50 por ciento aproximadamente de los
trabajadores y de los solicitantes de empleo consideraban que las horas extraordinarias
eran obligatorias, a pesar de que estaban prohibidas por la legislación del país. Había una
diferencia considerable entre los solicitantes de empleo y los trabajadores de las ZFI en lo
que respecta a las horas extraordinarias: contrariamente a muchas descripciones de las
condiciones de las horas extraordinarias en las ZFI, los solicitantes de empleo dijeron que,
en promedio, trabajaban el doble de horas extraordinarias que los trabajadores de las ZFI.
En tercer lugar, los trabajadores de las ZFI y los solicitantes de empleo tenían el mismo
nivel y las mismas oportunidades de educación. En cuarto lugar, los trabajadores de las
ZFI no parecían correr un mayor riesgo de exposición a la delincuencia que los solicitantes
de empleo. Con respecto a estos indicadores no parece haber grandes diferencias entre las
condiciones de vida de los solicitantes de empleo y las de los trabajadores de las ZFI.
A pesar de la innovadora metodología consistente en comparar a las personas que
solicitaban un empleo por primera vez y a las que ya trabajaban en las ZFI, el método de
encuesta adolecía de una dificultad que merece la pena señalar, a saber, que los
trabajadores fueron entrevistados en el lugar de trabajo. Si bien el personal directivo no
estaba presente en el momento de la encuesta, cabe la posibilidad de que las respuestas al
cuestionario se hayan visto influenciadas por el contexto de las entrevistas. Por ejemplo,
esto podría haber reducido fácilmente el número de trabajadores que afirmaron estar de
acuerdo con los sindicatos. A pesar de estas limitaciones, la imagen instantánea de las
condiciones de trabajo dentro y fuera de las ZFI en Honduras ofrece una visión desigual de
la fuerza de trabajo de las ZFI.
2.6.
Madagascar
En dos estudios recientes sobre Madagascar también se proporcionan explicaciones
empíricas de las condiciones de trabajo en las ZFI, así como datos sobre las repercusiones
que tiene el empleo en las ZFI para las mujeres. Madagascar es uno de los pocos países
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55
africanos que ha logrado inducir el desarrollo de las ZFI a través de incentivos
gubernamentales. Las ZFI de Madagascar experimentaron un rápido crecimiento anual de
aproximadamente un 20 por ciento entre 1997 y 2001, y en 2001 absorbían la mitad de
todo el empleo en el sector secundario de la economía. En total, después de diez años de
crecimiento, el empleo en las ZFI se situó en 70.000 puestos de trabajo, y alcanzó su nivel
máximo en cotas incluso superiores. Sin embargo, en lo que respecta al empleo total en la
economía, las ZFI representaron aproximadamente el 1 por ciento de toda la fuerza de
trabajo del país. El empleo en las ZFI de Madagascar se asemeja al empleo en las ZFI de
otros lugares del mundo: los trabajadores suelen ser más jóvenes, suele haber más mujeres
y el nivel educativo suele ser inferior que el de otros sectores formales. Asimismo, al igual
que en muchas otras ZFI, el empleo está dominado por la producción de textiles, que en
2001 representó el 90 por ciento de la producción del país. Se ha realizado una serie de
estudios sobre las condiciones de empleo en las ZFI de Madagascar basados en una serie
de encuestas a la fuerza de trabajo realizadas en el período 1995-2002 28. Al igual que en
los estudios sobre Honduras y la República Dominicana, los resultados son desiguales;
algunos resultados favorables se asocian al empleo en las ZFI, como los salarios elevados,
pero existen algunos resultados desfavorables, como las largas jornadas de trabajo.
Con respecto a los salarios, en el estudio se indica que la remuneración de los
hombres en las ZFI es prácticamente la misma que en otro empleo en el sector formal e
informal, y peor que en un empleo en el sector público. En comparación con otros sectores,
los salarios de las mujeres trabajadoras eran más elevados en las ZFI que en el sector
privado informal, y prácticamente iguales que los pagados en los empleos del sector
privado formal fuera de las ZFI (industriales y no industriales). Por lo general, los hombres
y las mujeres que trabajaban en las ZFI tenían unos salarios más bajos y unas jornadas de
trabajo más largas que otros trabajadores del sector privado formal. Los salarios reales en
las ZFI aumentaron en el período 1995-2002, pero no al mismo ritmo que los salarios en
otros sectores (en particular, las empresas públicas, la administración pública y el sector
privado formal). A juicio de los autores, esto puede obedecer a que el mercado de trabajo
en las ZFI está algo desligado del resto de la economía, lo que explica que en otros
sectores los salarios reales registraran un crecimiento más rápido que en las ZFI, a pesar
del auge experimentado por las ZFI en ese mismo período.
No existen diferencias estadísticamente significativas entre los salarios por hora de
los hombres y de las mujeres que trabajan en las ZFI. En contraposición con las grandes
diferencias que existen en el sector informal, los autores aducen que esto evidencia un
avance hacia la igualdad salarial entre hombres y mujeres que viene provocado por el
crecimiento de las ZFI. Sin embargo, en las ZFI, el rendimiento de la educación para las
mujeres es menor que en otros sectores (con la salvedad de la administración pública). No
obstante, no existe una diferencia estadística entre el rendimiento de la educación para los
hombres y para las mujeres en las ZFI.
Más allá de los salarios, en el estudio se indica que el empleo en las ZFI supera
constantemente el empleo en el sector informal, pero obtiene resultados más desiguales en
comparación con el sector privado formal y con el sector público por lo que se refiere a
otras características y las prestaciones. En primer lugar, el porcentaje de trabajadores de las
ZFI que recibieron formación en los cinco años anteriores a la realización de la encuesta
(21 por ciento) es aproximadamente el mismo que el correspondiente a los trabajadores de
la administración pública y las empresas públicas. En este ámbito, los resultados del
empleo en las ZFI superan a los del empleo en el sector informal, en el que prácticamente
no se imparte formación, pero son inferiores a los resultados del sector privado formal, en
el que el 50 por ciento de los trabajadores afirmaron recibir formación. Sin embargo, en el
28
56
Cling, Razafindrakoto y Roubaud, 2005; Glick y Roubaud, 2006.
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estudio no se examina el contenido de la formación, y no podemos saber si la formación
impartida en las ZFI equivale de algún modo a la formación que se ofrece en la
administración pública. En segundo lugar, los trabajadores de las ZFI suelen afirmar que
están sindicados en su lugar de trabajo y, para aquellos trabajadores que están en lugares
de trabajo sindicados, la tasa de sindicación es más elevada que en el resto del sector
privado formal (y casi duplica la presencia sindical en el sector industrial no ubicado en las
ZFI). Sin embargo, las tasas de sindicación son menos elevadas que las registradas en el
sector público. En tercer lugar, la rotación del personal es relativamente elevada en las
ZFI; es dos veces más frecuente que los trabajadores de las ZFI renuncien a sus puestos de
trabajo en comparación con los trabajadores del sector privado. En cuarto lugar, es más
probable que los trabajadores de las ZFI tengan un contrato de trabajo que los trabajadores
del sector informal o del sector privado formal, pero es menos probable o igualmente
probable que tengan un contrato que aquellos que trabajan en el sector público. En quinto
lugar, es más probable que los trabajadores de las ZFI tengan derecho a vacaciones
pagadas que los trabajadores del sector privado formal o informal, y tienen las mismas
probabilidades de beneficiarse de esta prestación que los trabajadores del sector público.
En general, las características de estos trabajos evidencian constantemente que las
condiciones de trabajo en las ZFI son favorables en relación con el sector privado y
equivalen aproximadamente a las de un empleo en el sector público.
Con respecto a un último aspecto del empleo, a saber, las horas de trabajo, los
resultados registrados en las ZFI son favorables en comparación con todos los demás
sectores de la economía. Los trabajadores de las ZFI trabajan muchas más horas que los de
otros sectores. En promedio, los trabajadores de las ZFI trabajan 211 horas por mes, en
comparación con las 187 horas que se trabaja el resto del sector privado formal, las
180 horas que se trabaja en el sector informal y las 161 horas que se trabaja en la
administración pública. Estos resultados coinciden con la caracterización del empleo en las
ZFI, a saber, que éste depende en mayor grado de las horas extraordinarias que en otros
sectores.
En su conjunto, los resultados de este estudio ponen de relieve que la evaluación de la
calidad del empleo en las ZFI depende del otro elemento de la comparación. En todos los
indicadores distintos de las horas de trabajo, los resultados relativos al empleo en las ZFI
son más favorables que los del sector informal, a veces mejores que en el resto del sector
privado y, por lo general, iguales que los del sector público. Sin embargo, en el caso
particular de las mujeres, existen indicios de que el sector informal puede ser el grupo
comparativo más pertinente. Esto se debe a que el crecimiento del empleo en las ZFI se
explica en gran parte por la incorporación de mujeres que habrían sido empleadas en el
sector informal. Esto se evidencia por la disminución del número de mujeres en el empleo
informal, que cayó del 24 por ciento al 14 por ciento en el mismo período en que el
número de mujeres empleadas en las ZFI aumentó del 5 al 15 por ciento. Otra prueba de
esta sustitución es que, durante la caída asociada a la crisis política de 2001, la disminución
del empleo en las ZFI fue acompañada de un incremento del empleo de las mujeres en el
sector informal. Asimismo, los autores aducen que, en vista de que las mujeres están poco
representadas en otros tipos de empleo formal, las ZFI parecen brindarles oportunidades de
empleo formal a las que no pueden acceder en otros sectores 29. Aunque este enfoque es
realista en términos empíricos, es limitado desde el punto de vista normativo, ya que
compara implícitamente el empleo en las ZFI con algunos de los peores trabajos (y de
hecho ilegales) de la economía.
29
Glick y Roubaud, 2006.
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57
2.7.
Sri Lanka
El empleo en las ZFI de Sri Lanka ha experimentado un enorme crecimiento en los
últimos cinco años, ya que ha aumentado de 111.000 a 410.000 trabajadores 30. Al igual
que en muchos países, una gran parte de este crecimiento se ha producido en la industria
del vestido. Los problemas laborales detectados habitualmente en las ZFI son: la
realización de horas extraordinarias excesivas y obligatorias, la supresión de los sindicatos;
el impago de las prestaciones de seguridad social; el trabajo monótono en fábricas poco
ventiladas, y la saturación de los alojamientos de los trabajadores 31.
Las diferencias entre las condiciones de trabajo dentro y fuera de las ZFI en Sri Lanka
no son tan pronunciadas como en otros países mencionados anteriormente. Una encuesta
realizada a 370 mujeres y a 75 hombres en 2001 constituye una base para el análisis de las
condiciones de trabajo en las ZFI de Sri Lanka 32. Con respecto a algunas cuestiones, las
condiciones de trabajo en las ZFI eran tan buenas o mejores como las de los trabajadores
empleados fuera de las ZFI. Por ejemplo, los salarios de los trabajadores de las ZFI se
ajustaban a lo dispuesto en la legislación sobre el salario mínimo o superaban el salario
mínimo establecido. Los salarios de casi el 90 por ciento de los trabajadores, tanto en las
ZFI como en otras fábricas, apenas superaban el umbral oficial de la pobreza. En cambio,
los salarios que percibía el 37 por ciento de las mujeres que trabajaban a domicilio eran
inferiores al umbral de la pobreza. Asimismo, por lo general también se concedía a los
trabajadores la remuneración que les correspondía por sus horas extraordinarias y las
prestaciones estipuladas legalmente, pero éstos carecían a menudo de acceso a servicios
sanitarios y de transporte
A diferencia de otros países, en Sri Lanka, la inmensa mayoría de los trabajadores no
tienen contrato de trabajo y cree que podrían ser despedidos sin un preaviso formal. El
empleo es instable en las ZFI, y más del 70 por ciento de los trabajadores permanece
menos de cinco años en su lugar de trabajo. Según el estudio, la inexistencia de contratos
es habitual tanto dentro como fuera de las ZFI. Asimismo, la mayoría de los trabajadores
de las fábricas situadas en las ZFI y un pequeño porcentaje de los trabajadores de las
fábricas rurales afirman estar expuestos a riesgos para la salud en su trabajo, como la
contaminación por el polvo, el trabajo de pie durante muchas horas y las heridas en las
manos, y muchos se quejaban de la inexistencia de salvaguardias e indemnizaciones 33.
Al igual que en muchos otros países examinados anteriormente, en este estudio se
observó que las horas extraordinarias eran habituales, contrariamente a lo estipulado en la
legislación laboral de Sri Lanka — el 41 por ciento de las mujeres y el 37 por ciento de los
hombres trabajaban más de nueve horas al día —. Asimismo, los investigadores
observaron que en las ZFI no había prácticamente ningún sindicato operativo (sólo había
organizaciones fundadas por los empleadores).
58
30
Organización Internacional del Trabajo, 2002a; Organización Internacional del Trabajo, 2007b.
31
Best, 2005.
32
Jayaweera, 2003.
33
Ibíd.
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3.
Iniciativas no gubernamentales y de responsabilidad
social de las empresas
Los esfuerzos de los activistas de derechos laborales dirigidos a las fábricas
mundiales se han visto frustrados. En el decenio de 1990, tras señalar a la atención de la
comunidad internacional la cuestión de las condiciones de explotación que predominaban
en muchas fábricas de exportación situadas en los países en desarrollo, los actores de la
sociedad civil crearon una serie de sistemas internacionales no gubernamentales de
reglamentación del trabajo que coinciden en parte. Sin embargo, estos enfoques no
estatales han dado resultados desiguales. Según el director de una importante organización
de derechos del trabajo (Fair Labor Association), cuatro años de supervisión en miles de
fábricas han demostrado que la inspección por sí sola es un instrumento inadecuado para
provocar un cambio sostenible de las condiciones de trabajo 1. No obstante, en los últimos
20 años, los regímenes normativos privados han aumentado sustancialmente y siguen
creciendo 2 . La estructura básica de estos regímenes es la siguiente: las corporaciones
multinacionales adoptan voluntariamente unas normas a través de un «código de conducta»
que imponen a continuación a las empresas establecidas en los países en desarrollo que
fabrican sus productos 3 . Estas normas son supervisadas por las propias empresas
multinacionales, una ONG independiente o una combinación de ambos métodos.
Los regímenes normativos privados, voluntarios o no gubernamentales dependen casi
en su totalidad de mecanismos del mercado y de sanciones punitivas destinadas a las
empresas que incumplan las normas fundamentales del trabajo. El poder y la legitimidad
de estos regímenes provienen de las fuerzas del mercado que los consumidores y, a su vez,
las multinacionales ejercen sobre las fábricas 4. Tanto los expertos como los académicos
han observado que existen limitaciones a la eficacia de los regímenes normativos privados.
Las limitaciones tienen muchas fuentes potenciales y los detalles de estos regímenes se han
investigado ampliamente. Los debates de los estudiosos sobre la autorregulación del
trabajo se centran en: la fiabilidad y la capacidad para supervisar la aplicación del código 5;
la realidad de cualquier presión del mercado sobre las empresas para que mejoren sus
condiciones de trabajo 6; el derecho de opinión que se concede a los trabajadores que están
sujetos a los códigos y a la naturaleza no democrática de los mismos 7; los tipos de cadenas
de suministro que conducen a una mejor gobernanza 8; la aclaración de si los códigos son
1
www.fairlabor.org (consultada por última vez el 11/14/2006).
2
Banco Mundial, 2003.
3
Mamic, 2003.
4
Cashore, 2002.
5
O'Rourke, 1997.
6
Elliott y Freeman, 2001; O’Rourke, 2005.
7
Esbenshade, 2004; Rodríguez-Garavito, 2005.
8
Gereffi, Humphrey y Sturgeon, 2005.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
59
simplemente relaciones públicas 9 y, por último, la determinación de si la reglamentación
privada sustituye a la reglamentación pública 10.
3.1.
Aplicación de códigos de conducta
En 2003, la OIT realizó un estudio exhaustivo sobre la aplicación de los códigos de
conducta de las empresas 11. El estudio se centró en tres industrias, a saber, el vestido, el
calzado y el comercio minorista, y se basó en datos de encuestas realizadas en 20 empresas
multinacionales (EMN) y en 74 fábricas proveedoras situadas en Camboya, China, Estados
Unidos, Guatemala, Honduras, Sri Lanka, Tailandia, Turquía y Viet Nam. En este estudio
se señala que las EMN aplican de forma desigual sus códigos de conducta. Por una parte, a
pesar del compromiso de los empleadores con los códigos de conducta, existe un nivel de
integración inadecuado, cuando no insuficiente, de la responsabilidad social de las
empresas y de las responsabilidades en lo que respecta al cumplimiento del código de
conducta en la estructura interna de las EMN y de los proveedores 12. Por otra parte, en el
informe se señala que se han realizado algunos progresos, aunque desiguales.
En general, existen grandes diferencias entre las industrias en lo tocante a la
aplicación de códigos de conducta. La industria del calzado, la primera en responder a la
presión a través de la creación de códigos de conducta, es la más avanzada. Asimismo, en
esta industria existe un número relativamente inferior de proveedores con los que trabajan
las multinacionales, lo que facilita la aplicación. En cambio, se han realizado menos
progresos en la industria del vestido, en la que muchos proveedores mantienen relaciones a
más corto plazo con las EMN. La estructura de la industria exprime al máximo los
recursos, y es habitual que una sola persona trate de gestionar las obligaciones laborales,
sociales y éticas de 5 a 50 fábricas y, en algunos casos, de más 13. En la industria del
comercio minorista, la gran variedad de productos y el propio tamaño de las cadenas de
suministro de muchas EMN impiden también la aplicación de códigos.
Con respecto a diversas cuestiones, en este estudio se señala que los códigos de
conducta suelen ser coherentes con la legislación laboral nacional y con las normas
internacionales del trabajo, pero que la aplicación de dichas normas varía
considerablemente. Para algunas cuestiones, como la seguridad y la salud en el trabajo, las
EMN pudieron ganar impulso y mejorar las condiciones. Aunque la seguridad y la salud se
citaron a menudo como una preocupación del personal encargado del cumplimiento de los
códigos en las EMN, la adopción de medidas correctivas es más fácil en este ámbito que en
otros, ya que los problemas son tangibles. Asimismo, los proveedores ofrecen menos
resistencia a la hora de mejorar las condiciones de seguridad y salud porque suelen estar
convencidos de que los cambios mejorarán la productividad. Del mismo modo, las EMN
9
60
Klein, 2000.
10
Bartley, 2005; Jenkins, 2001; Organización Internacional del Trabajo, 1998.
11
Mamic, 2003.
12
Ibíd., pág. 246.
13
Ibíd., pág. 245.
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han realizado progresos en lo que respecta a los salarios, garantizando que éstos sean
adecuados y que igualen o superen el mínimo legal establecido 14.
En lo referente a otras cuestiones, los investigadores observaron que los esfuerzos
realizados por las EMN para mejorar las condiciones de trabajo han sido menos
satisfactorios. En particular, aunque casi todos los códigos de conducta contienen
disposiciones sobre la libertad sindical, el cumplimiento de estas disposiciones es
sumamente difícil 15. Además, en algunas EMN, la definición de libertad sindical difiere de
las definiciones de la OIT y de los sindicatos. Para estas EMN, la libertad sindical incluye
la autorización de comités de tramitación de quejas de los trabajadores u otros mecanismos
de sindicación. Las horas extraordinarias y las horas de trabajo también son cuestiones
muy difíciles de abordar para las EMN. En primer lugar, pueden ser difíciles de identificar,
y las cuestiones relativas al incumplimiento que se notifican con más frecuencia son la
contabilidad por partida doble, el pago incorrecto de las horas extraordinarias, y el registro
incorrecto de las horas extraordinarias 16 . En segundo lugar, el problema de las horas
extraordinarias se ve exacerbado por los cortos plazos de los envíos y por la naturaleza
estacional de las tres industrias examinadas en el estudio (el calzado, el vestido y el
comercio minorista).
Por último, se han detectado algunas tendencias respecto de la importancia del tiempo
transcurrido para el desarrollo de la responsabilidad social de la empresa y la aplicación de
códigos de conducta con el tiempo. Entre las industrias examinadas, la industria del
calzado, que ha tenido más tiempo para desarrollarse, se identificó como la más avanzada.
Esto denota que la aplicación de los códigos de conducta mejora con el tiempo. Asimismo,
se han producido cambios en la naturaleza de la aplicación; en particular, parece que todas
las industrias han ganado impulso para pasar de un «modelo normativo» a un enfoque más
consultivo 17. Esto refleja una tendencia más general hacia la expansión de las prácticas
óptimas y de las enseñanzas obtenidas, lo que supone un mayor diálogo entre las EMN y
los proveedores. También se evidencia una convergencia de estilo entre las iniciativas de
responsabilidad social de la empresa y los modelos tradicionales de inspección estatal del
trabajo que dependen enormemente de la tutela 18.
3.2.
Iniciativas multilaterales
En una serie de informes anuales de la Fair Labor Association se proporciona una de
las pocas fuentes que compilan datos comparables sobre las condiciones de trabajo en un
gran número de países de todo el mundo 19 . En estos informes también se realiza una
evaluación exhaustiva de una de las iniciativas multilaterales más importantes. Como
iniciativa multilateral, la Fair Labor Association aúna los esfuerzos de ONG, de
universidades y de la industria para crear un sistema encaminado a mejorar las condiciones
14
Cabría señalar que las EMN se centraron en asegurar el pago de un salario mínimo, y no de un
salario vital.
15
Véase asimismo Hunter y Urminsky, 2003.
16
Mamic, 2003, pág. 235.
17
Ibíd., pág. 245.
18
Piore, 2005; Piore y Schrank, 2006. Esbenshade, 2004.
19
Véase Fair Labor Association, 2004; Fair Labor Association, 2006.
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61
de trabajo en las fábricas del vestido y el calzado en todo el mundo 20. La Fair Labor
Association informa de los resultados de unas 100 auditorías de fábricas de exportación
realizadas en aproximadamente 20 países. Las fábricas seleccionadas pertenecen a
importantes empresas multinacionales de la industria del vestido que son miembros de la
Fair Labor Association. En 2005, las 100 auditorías se realizaron sobre una muestra de las
cadenas de suministro de las empresas miembros de la Fair Labor Association, que
incluyen 3.753 fábricas en las que trabajan unos 2,9 millones de personas. Asimismo, los
informes anuales de la Fair Labor Association proporcionan datos diacrónicos pertinentes,
lo que permite analizar las tendencias.
A pesar de estos méritos, los informes de la Fair Labor Association también tienen
limitaciones, por lo que es preciso realizar una evaluación detallada de los métodos
empleados antes de examinar sus resultados. La Fair Labor Association supervisa el
cumplimiento de su código de conducta utilizando a terceros que actúan como «inspectores
independientes». Estos inspectores independientes realizan auditorías reglamentarias de las
fábricas. El código de conducta de la Fair Labor Association incluye disposiciones sobre la
libertad sindical y la negociación colectiva, la seguridad y la salud, los salarios,
limitaciones de las horas extraordinarias, el trabajo forzoso y el trabajo infantil 21 .
Asimismo, la Fair Labor Association exige que las fábricas cumplan la legislación nacional
(en caso de que la legislación nacional y el código no concuerden, se aplica la norma más
estricta). La Fair Labor Association acredita a los inspectores, entre ellos empresas sin
ánimo de lucro y ONG, y les proporciona directrices detalladas para la supervisión. Las
prácticas de supervisión de los códigos de conducta han sido muy criticadas, y algunos
cuestionan sus métodos y su independencia 22 . Por lo general, incluyen una inspección
física de la fábrica, entrevistas a los trabajadores y una revisión de la documentación. Estos
métodos suelen ser idóneos para detectar algunas cuestiones, como las infracciones de los
códigos de seguridad y salud, que son más fáciles de detectar durante las inspecciones
físicas (en contraposición con las violaciones de la libertad sindical, que son difíciles de
detectar durante las auditorías) 23. A pesar de estas limitaciones, dado que los inspectores
observan constantemente infracciones del código de conducta en las fábricas y habida
cuenta de la escasez de datos, los patrones de estas infracciones proporcionan una valiosa
visión general de las condiciones de trabajo en las cadenas de suministro de las empresas
multinacionales.
En 2005, la Fair Labor Association supervisó unos 1.600 puntos de incumplimiento
en auditorías realizadas en 99 fábricas. En primer lugar, los problemas más habituales
fueron con diferencia las infracciones de los códigos de seguridad y salud (el 45 por ciento
de todos los puntos de incumplimiento). Entre dichas infracciones figuran la falta de
procedimientos de evacuación, equipos de seguridad, gestión de los productos químicos,
ventilación y condiciones de higiene. En las Américas, las infracciones del código de
seguridad y salud representaron un porcentaje más elevado (el 58 por ciento de todos los
puntos de incumplimiento) que en Asia Oriental y Asia Meridional (el 38 y el 34 por
20
O'Rourke, 2003.
21
Para consultar el código completo, véase: http://www.fairlabor.org/conduct (consultado por
última vez en agosto de 2007).
22
Para obtener una visión general de las dificultades que conlleva la supervisión, véase Burnett y
Mahon, 2001. Véase asimismo Pruett, 2006. Para evaluar los problemas de los inspectores internos,
véase O'Rourke, 1997. Si bien se han obtenido muchas enseñanzas desde la publicación del presente
informe, la críticas generales vertidas contra la supervisión proporcionan una visión de conjunto de
algunos de los problemas planteados.
23
62
Véase Hunter y Urminsky, 2003.
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ciento de los puntos de incumplimiento, respectivamente). En segundo lugar, con respecto
a los salarios y a las prestaciones, las infracciones notificadas más habitualmente fueron las
infracciones de procedimiento relacionadas con el mantenimiento de registros y el
conocimiento de los salarios por parte de los trabajadores. Los inspectores también
observaron con frecuencia que las empresas no pagaban las prestaciones (especialmente de
seguridad social) e incumplían la norma de las vacaciones anuales pagadas. En el informe
se admite que los inspectores tal vez no estén detectando todas las infracciones debido a la
falsificación de las nóminas de pago. En tercer lugar, los inspectores de la Fair Labor
Association detectaron 132 casos de incumplimiento de la norma sobre las horas de trabajo
en 99 auditorías. Lo más frecuente era el exceso de horas extraordinarias (definidas como
una semana de 60 horas de trabajo como máximo o de conformidad con lo estipulado en la
legislación nacional, es decir, la que establezca el número más bajo).
El acoso, el abuso, la discriminación, el trabajo infantil, el trabajo forzoso y las
infracciones de la libertad sindical fueron menos habituales. A pesar de la dificultad que
conllevó detectar estos problemas en las auditorías, los inspectores detectaron
19 incidentes de abuso verbal, 16 contravenciones relacionadas con prácticas
discriminatorias, y 49 infracciones relacionadas con la libertad sindical. Teniendo en
cuenta que estos tipos de infracción son difíciles de identificar, resulta problemático
extraer conclusiones sobre la magnitud exacta de estos problemas; en todo caso, estas
cifras no reflejan la totalidad de las infracciones al código de la Fair Labor Association que
se producen.
En general, el número de puntos de incumplimiento identificados por fábrica aumentó
ligeramente entre 2004 y 2005, pasando de 15,1 a 16,0 (aunque este cambio puede
obedecer a las diferencias en las prácticas de supervisión). Asimismo, la supervisión
realizada por la Fair Labor Association pone de relieve grandes diferencias en las
condiciones de trabajo en fábricas situadas en diferentes partes del mundo. Aunque todas
las fábricas pertenecen a la misma industria y a las cadenas de suministro del mismo
conjunto de empresas multinacionales, el promedio de puntos de incumplimiento por
fábrica es casi el doble en Asia Sudoriental en relación con Asia Oriental o las Américas.
En concreto, el promedio de puntos de incumplimiento detectados por los auditores en
Asia Oriental y las Américas fue de 10,6 y 12,6, respectivamente, mientras que en Asia
Meridional y Asia Sudoriental fue de 21,2 y 23,2, respectivamente. Por supuesto, todos los
puntos de incumplimiento reciben un trato equivalente, y las infracciones graves (como el
trabajo forzoso) no cuentan más que las infracciones menos importantes (como el
mantenimiento de registros). Sin embargo, si la distribución de la gravedad de las
violaciones es mínimamente parecida en las diferentes regiones, esto indica que las
condiciones de trabajo en las ZFI de Asia Meridional y Asia Sudoriental pueden ser
considerablemente peores que en Asia Oriental y las Américas.
A pesar de las limitaciones de los informes de la Fair Labor Association, los tipos de
problemas señalados en ellos concuerdan con los indicados en los estudios por países y en
otros informes, como el de la CIOSL 24 . Esto indica que los actores con diferentes
perspectivas que utilizan métodos muy diferentes identifican tipos similares de condiciones
de trabajo precarias.
Aunque los métodos utilizados por la Fair Labor Association para recopilar datos
alteran la distribución de los problemas laborales identificados, el examen de la tendencia
no indica que las condiciones hayan mejorado. Estos datos no sirven para establecer una
comparación entre las fábricas que se rigen por códigos de conducta y aquéllas que no,
pero ponen de manifiesto que, pese los esfuerzos realizados por la Fair Labor Association
24
Confederación Sindical de Organizaciones Sindicales Libres, 2004.
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63
y sus empresas miembros, no se han observado grandes mejoras con el tiempo. Asimismo,
el grado absoluto de cumplimiento para algunas cuestiones sigue siendo sumamente bajo,
lo que indica que los principales problemas de incumplimiento se siguen dando en las
fábricas de textiles en todo el mundo.
En otro estudio realizado por un grupo multilateral se examinó la aplicación del
código de conducta de la Iniciativa de Comercio Ético (ETI, por su sigla en inglés) en
25 lugares de trabajo de cinco países (India, Costa Rica, Reino Unido, Sudáfrica y Viet
Nam) y de tres industrias (vestido, calzado y fruta) 25 . En cada lugar de trabajo, los
investigadores entrevistaron al personal directivo y a los trabajadores. Fuera de las
fábricas, se realizaron entrevistas a empresas miembros de la ETI, a agentes de comercio y
a informadores clave de una serie de grupos de partes interesadas. Antes de presentar los
resultados del estudio, conviene señalar algunas de las limitaciones del método de
investigación. En primer lugar, los resultados no son una muestra estadísticamente
representativa de fábricas de las cadenas de suministro de empresas miembros de la ETI,
ya que sólo se incluyó una pequeña muestra de fábricas para cada estudio de caso por país.
Asimismo, la investigación se llevó a cabo únicamente con proveedores de primer nivel,
los cuales adoptan códigos de conducta. Por lo tanto, el estudio contiene información
mínima sobre los proveedores de niveles inferiores. En segundo lugar, las conclusiones
también pueden parecer orientadas hacia las fábricas con mejores prácticas, ya que el
equipo de investigación tuvo dificultades para obtener información de todas las fábricas y,
además, algunos proveedores se negaron a participar. Por último, el estudio tuvo como
objetivo identificar las repercusiones del código de conducta de la ETI en las condiciones
de trabajo; con todo, en muchos casos los autores no pudieron atribuir los cambios
producidos en estas condiciones al código de la ETI, sino más bien a otros factores. Del
mismo modo, la investigación se centró en el papel que desempeñan las empresas
miembros de la ETI y no en el papel de otros actores que probablemente hayan influido en
las condiciones de trabajo que existen en las mismas fábricas. Sin embargo, cuando fue
posible, el equipo de investigadores entrevistó a informadores clave de otros grupos.
A pesar de las limitaciones de datos, ese informe constituye uno de los pocos estudios
que permiten examinar con detalle las condiciones de trabajo en una serie de países
diferentes con industrias muy orientadas hacia la exportación. A fin de evaluar las
condiciones de trabajo, la investigación se llevó a cabo en tres fases. En primer lugar, se
pidió a los entrevistadores que notificaran cualquier cambio que se hubiera producido en
uno de los ámbitos contemplados en el código desde la fecha de aplicación del código. A
continuación se les pidió que identificaran el motivo de dichos cambios y, por último, que
indicaran si el cambio les parecía positivo o negativo explicando sus motivos. Es
importante señalar que, en ocasiones, los trabajadores y el personal directivo tenían una
visión diferente respecto de algunos cambios.
Los resultados del informe de la ETI coinciden con los de otros estudios; las
repercusiones del código de conducta de la ETI suelen ser desiguales; en cualquier caso, el
código tiene «efectos aislados o de poca importancia» en la mayoría de los ámbitos
contemplados en él. Sin embargo, en el estudio se indica que los efectos son más
destacados en algunos ámbitos, como la seguridad y la salud, el trabajo infantil, las horas
de trabajo y el salario mínimo (no vital). Por lo general, tanto los trabajadores como el
personal directivo consideraban positivos estos cambios. Sin embargo, como se analiza con
más detalle a continuación, los entrevistados consideraron negativos algunos de estos
cambios. Por otra parte, los ámbitos en los que los efectos fueron poco importantes son,
entre otros, la libertad de empleo, la libertad sindical, la discriminación, el empleo
25
64
Barrientos y Smith, 2006.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
permanente y los malos tratos. En el cuadro que figura a continuación se resumen estos
resultados.
Cuadro 9.
Evaluación de los efectos del código de conducta ETI 26
Principio del código básico Viet Nam
India
Costa Rica
Personal
directivo
Trabajadores Personal
directivo
Trabajadores Personal
directivo
Trabajadores
Libertad de empleo
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Libertad sindical
Ninguno
De poca
importancia
Ninguno
Ninguno
De poca
importancia
De poca
importancia
Seguridad y salud
Considerables
Considerables Considerables
Considerables Considerables Considerables
Trabajo infantil
De poca
importancia
De poca
importancia
De poca
importancia
Ninguno
De poca
importancia
De poca
importancia
Salario vital
De poca
importancia
De poca
importancia
De poca
importancia
De poca
importancia
De poca
importancia
De poca
importancia
Horas de trabajo
Considerables
Considerables
De poca
importancia
De poca
importancia
De poca
importancia
De poca
importancia
Discriminación
De poca
importancia
De poca
importancia
De poca
importancia
Ninguno
De poca
importancia
De poca
importancia
Empleo permanente
De poca
importancia
Ninguno
De poca
importancia
De poca
importancia
Ninguno
Ninguno
Malos tratos
Ninguno
Ninguno
De poca
importancia
De poca
importancia
Considerables Considerables
Con respecto a los efectos positivos, como se muestra en el cuadro, la seguridad y la
salud fue el ámbito en que se produjo la mayoría de los cambios en todos los países del
mundo, registrándose resultados positivos respecto del código en 20 de 25 lugares de
trabajo. Por lo general, estos resultados positivos se tradujeron en un menor número de
accidentes, un entorno laboral más seguro y protegido, y una mejor salud. En segundo
lugar, en el estudio no se detectó ningún caso de trabajo infantil (a excepción del trabajo
realizado durante las vacaciones escolares o después de la escuela), debido a la aplicación
de la ley. Con respecto a los efectos más directos del código de conducta, se señaló que un
comprador había dejado de emplear a niños durante las vacaciones escolares debido a la
presión ejercida por los compradores y, en términos más generales, se hallaron pruebas de
que se comprobaba la documentación para identificar la edad. Sin embargo, en Costa Rica,
Sudáfrica y Viet Nam, muchos trabajadores y empleadores consideraban estos cambios
negativos, porque muchas personas carecían de recursos de empleo alternativos y sus
familias necesitaban ingresos. En tercer lugar, aunque el código tenía efectos muy
limitados a la hora de asegurar a los trabajadores un salario vital, en el estudio se observó
que, en 9 de 25 lugares de trabajo, los códigos de conducta habían conseguido que se
pagara el salario mínimo legal al menos a determinadas categorías de trabajadores. Por
último, el último ámbito en el que se registraron efectos positivos derivados de los códigos
fue el de las horas de trabajo, ya que las horas trabajadas habitualmente y/o las horas
extraordinarias se redujeron en 16 de 25 lugares de trabajo. En algunos casos, los
empleadores empezaron a pagar primas por las horas extraordinarias trabajadas para
cumplir los códigos de conducta. Sin embargo, la reducción de las horas de trabajo se
26
Adaptado de ibíd.
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65
traducía en muchos casos en una reducción del salario neto. La situación personal de los
trabajadores y el grado en que las horas de trabajo afectaban al salario neto influían en que
los trabajadores percibieran el cambio como positivo o negativo. Por ejemplo, los
trabajadores migrantes sin hijos en el hogar preferían trabajar el mayor número de horas
posible para maximizar su salario; para estos trabajadores, el cambio era negativo.
En resumen, el estudio de la ETI pone de manifiesto que los resultados desiguales de
las iniciativas no gubernamentales coinciden en gran medida con los resultados del estudio
realizado por la OIT en 2003. Asimismo, los tipos de cuestiones que los códigos de
conducta suelen mejorar con más éxito tienden a ser las mismas que las identificadas en los
estudios por países en los que se había demostrado que las condiciones de trabajo eran
mejores en las ZFI que en el resto de la economía.
3.3.
Estudio de caso de una empresa multinacional
de confección
En un estudio de los datos de cumplimiento interno proporcionados por Nike que fue
llevado a cabo por un equipo de investigadores académicos se realiza un examen
cuantitativo adicional del cumplimiento de los códigos de conducta en un gran número de
empresas 27. Estos estudios constituyen una de las pocas fuentes de datos cuya congruencia
se mantiene durante muchos años, ya que en ellos se realiza un seguimiento del éxito de
los códigos de conducta a lo largo del tiempo. Estos investigadores utilizaron los datos
sobre el cumplimiento interno de Nike para analizar las tendencias y los motores del
cumplimiento del código de conducta de Nike, y complementaron los datos cuantitativos
con un estudio etnográfico realizado en fábricas de Nike establecidas en China, México y
Turquía. Los investigadores analizaron los datos obtenidos en dos tipos diferentes de
auditorías; de ellas, unas 575 asignaban una puntuación cuantitativa a las fábricas de
Nike sobre la base de una auditoría de 48 horas, y más de 3.000 les asignaban una
puntuación cualitativa. Los datos abarcaban más de 700 fábricas que empleaban a
600.000 trabajadores en 51 países y permiten la realización de análisis diacrónicos.
Estos datos plantean los mismos problemas que los datos de la Fair Labor
Association: con frecuencia, los datos sobre el cumplimiento interno proporcionados por
empresas multinacionales son criticados por sus imprecisiones y por el conflicto inherente
de intereses de los inspectores 28. Una vez más, a pesar de las limitaciones de estos datos,
pueden obtenerse enseñanzas de las cuestiones observadas por los inspectores y de los
patrones que se identifican en los datos, aun cuando se subestime el nivel absoluto de
precariedad de las condiciones de trabajo.
Los datos de Nike muestran que la mayoría de las fábricas no cumplen su código de
conducta. Las auditorías cuantitativas evalúan las empresas en una escala del 0 al 100,
siendo 100 el pleno cumplimiento. La puntuación promedio para todas las fábricas de la
muestra fue tan sólo de 65, con un grado de variación de 16. Aunque es imposible evaluar
el nivel absoluto de las condiciones de trabajo mediante las auditorías, los investigadores
fueron capaces de analizar ampliamente las grandes variaciones del nivel de cumplimiento
relativo observado en las fábricas de Nike. Al igual que en el informe de la Fair Labor
Association, los investigadores observaron que las puntuaciones en las Américas eran
mucho más elevadas que en Asia Sudoriental (77 frente a 58). En cuanto a los tipos de
fábricas que elaboran productos para Nike, los investigadores observaron una variación
66
27
Locke, Kochan, Romis y Qin, 2007; Locke, Qin y Brause, 2007.
28
O'Rourke, 1997; Pruett, 2006; Esbenshade, 2004; Burnett y Mahon, 2001.
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muy leve entre las fábricas de textiles, calzado y equipo (siendo las condiciones de trabajo
en las fábricas de calzado mejores que en las demás). Para evaluar qué impulsa la variación
en las tasas de cumplimiento identificadas por Nike, los investigadores realizaron una serie
de regresiones multivariadas estableciendo modelos en los que el cumplimiento del código
era la variable dependiente. Los investigadores observaron que los criterios del Estado de
derecho, la región geográfica, el porcentaje de producción para Nike, el tipo de industria y
el número de auditorías realizadas por Nike guardaban una relación estadísticamente
significativa con las puntuaciones relativas al cumplimiento.
Los investigadores también examinaron los cambios operados en el grado de
cumplimiento en el transcurso del tiempo, con el fin de determinar la eficacia del programa
de Nike. Concluyeron que, a pesar de haber invertido millones de dólares en la aplicación
del programa del código de conducta, Nike había fracasado completamente en su intento
de mejorar paulatinamente las condiciones de trabajo en su cadena de suministro.
Señalaron que, si bien las evaluaciones cuantitativas de las condiciones de trabajo estaban
mejorando con el tiempo, las puntuaciones cualitativas mostraban la tendencia contraria.
Como conclusión, en el estudio se pone de relieve que las condiciones no han mejorado
sensiblemente en los cuatro años que abarcan los datos, y que las condiciones de trabajo no
han mejorado en las ZFI, como se señala asimismo en el informe de la Fair Labor
Association.
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67
4.
Manera de avanzar
En esta sección se presenta una propuesta de marco para las intervenciones
encaminadas a mejorar las condiciones en las ZFI en la que se combina un enfoque
«pedagógico» de la legislación laboral con una mezcla de iniciativas mundiales no
gubernamentales y de iniciativas gubernamentales locales. Las precarias condiciones de
trabajo que persisten en las ZFI están relacionadas con los sistemas de producción en las
empresas de las ZFI y con los vínculos establecidos por las ZFI con las economías globales
y locales. Así pues, se concede más importancia a las políticas que mejoran los procesos de
producción con el fin de facilitar unas mejores condiciones de trabajo, así como a las
políticas que combinan iniciativas locales y mundiales. En este marco se puede utilizar una
serie de instrumentos de política específicos, algunos de los cuales ya se han puesto en
marcha, como los programas de la OIT en Camboya, Sri Lanka y Viet Nam. En las dos
secciones que figuran a continuación se describe con más detalle el enfoque pedagógico y
la necesidad de combinar las iniciativas locales y mundiales.
4.1.
Enfoque pedagógico de la mejora
de las condiciones laborales
Muchos de los problemas laborales detectados permanentemente en muy diversas ZFI
exigen cambios radicales en los sistemas de producción, que pueden introducirse más
fácilmente a través de un enfoque pedagógico de la reglamentación. El enfoque
pedagógico se basa en los modelos normativos tradicionales «de dirección y control» o de
disuasión que se suelen utilizar para detectar condiciones de trabajo precarias en las ZFI.
La lógica subyacente a muchos sistemas de normas del trabajo — con independencia de
que la inspección gubernamental se combine con la imposición de sanciones o de que se
garantice el cumplimiento de códigos de conducta privados voluntarios —, es que la
reglamentación modifica los incentivos de los directores razonables de las fábricas
haciendo derivar consecuencias económicas de las condiciones de trabajo precarias. Se
realiza la hipótesis causal de que, con estos incentivos, los directores de las fábricas,
invertirán en mejorar las condiciones. Es decir, la desviación social se impide aumentando
el valor previsto de los costos del incumplimiento en relación con los beneficios que
pueden obtenerse si no se invierte en mejores condiciones de trabajo. Sin embargo, este
enfoque de la legislación laboral se basa en la hipótesis de que las empresas son capaces de
cumplir las normas si se les ofrecen los incentivos apropiados. Asimismo, se apoya en el
supuesto de que, con los incentivos apropiados, las empresas son las que mejor saben
cómo cambiar sus sistemas de producción para lograr el pleno cumplimiento.
Un enfoque alternativo de la mejora de las condiciones laborales pone énfasis en el
papel «pedagógico» o protector de las instancias normativas 1 . Es decir, las instancias
normativas ayudan a las empresas a cumplir las normas del trabajo difundiendo una serie
de prácticas óptimas y colaborando con las empresas para solucionar los problemas. Un
enfoque pedagógico supone combinar la reglamentación a través de la imposición de
sanciones con iniciativas encaminadas a desarrollar la capacidad de las empresas para
cumplir la normativa. La reglamentación en los sistemas pedagógicos corre a cargo de
generalistas, que conocen muchas partes del código de trabajo (no sólo en materia de
seguridad y salud, salarios u horas de trabajo) y están facultados para colaborar con las
empresas con el fin de que cumplan las normas. Este aspecto de la inspección del trabajo,
1
68
Véase Piore, 2005; Piore y Schrank, 2006.
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aunque fundamental para la profesión de inspector del trabajo en muchos sentidos 2, se
pasa por alto con frecuencia en los debates sobre las políticas de las ZFI. Aunque la
literatura existente sobre el enfoque pedagógico se ha centrado en los inspectores del
trabajo estatales, este modelo también puede hacerse — y se ha hecho — extensivo a
sistemas normativos privados voluntarios 3 . En efecto, los inspectores del trabajo, los
auditores sociales y los creadores de capacidad que proceden de organizaciones
internacionales pueden actuar como agentes del cambio al difundir las buenas prácticas en
las empresas. Se ha demostrado que el enfoque pedagógico de la reglamentación promueve
mejoras sostenidas de los resultados relativos al cumplimiento en diversos ámbitos de
política, incluidas las condiciones de trabajo 4. Al combinarse con enfoques tradicionales
de la reglamentación basados en incentivos 5, las medidas de política que hacen hincapié
en los enfoques pedagógicos pueden mejorar las condiciones de trabajo en las ZFI.
El enorme potencial del enfoque pedagógico se puede ilustrar al examinarse una de
las normas del trabajo que más mejoras requiere: el exceso de horas extraordinarias. Un
resultado sorprendente en todos los estudios por país es el hecho de que, tanto en términos
relativos en lo que respecta a las condiciones imperantes fuera de las ZFI como en
términos absolutos en lo que respecta al cumplimiento de la legislación laboral, el exceso
de horas extraordinarias es un problema habitual en los lugares de trabajo de las ZFI. Los
motivos más frecuentes de las horas extraordinarias son los retrasos producidos debido a
unas cadenas de suministro y a unos sistemas de producción deficientes que no cumplen
las normas de calidad de los clientes (lo que exige realizar adaptaciones de los productos
de última hora) y que no pueden atender la demanda en temporada alta. Los bajos salarios
de los trabajadores son un incentivo para que realicen numerosas horas extraordinarias. A
pesar del incentivo que esto supone para los trabajadores con salarios bajos, en algunos
estudios realizados en China 6 y Honduras 7 se indica que muchos trabajadores creen que
las horas extraordinarias son obligatorias y trabajan más horas de las que les gustaría para
obtener los incentivos salariales. En consecuencia, el problema de las horas extraordinarias
es persistente, aun cuando en lugares como Camboya hayan aumentado las inspecciones y
se impongan sanciones basadas en el mercado a las empresas que no cumplan la norma.
Por lo tanto, las evaluaciones de los códigos de conducta de las empresas evidencian que la
reducción de las horas extraordinarias muchas veces está fuera del alcance de los
programas de supervisión y de la imposición de sanciones. En resumen, las horas
extraordinarias predominan, y no pueden reducirse fácilmente mediante un simple cambio
de los incentivos que se ofrecen a los directivos.
La disminución de las horas extraordinarias exige pagar a los trabajadores un salario
suficiente para reducir su necesidad de trabajar horas extraordinarias, y adaptar asimismo
los procesos de producción para que disminuya la presión que los clientes ejercen sobre las
fábricas. Para que ambas cosas sucedan, es preciso que se cree capacidad en el seno de las
empresas para que los procesos de producción y la calidad mejoren y que se ofrezcan
incentivos a los compradores para gestionar mejor el orden de producción. En efecto, el
2
Von Richthofen, 2002; Alburquerque, 2003.
3
Mamic, 2003; Amengual, 2007.
4
Véase Kagan y Scholz, 1984; Hawkins y Thomas, 1984; Kelman, 1981; Lee, 2005.
5
En Becker, 1968, figura una exposición clásica de la lógica del modelo normativo de dirección y
control como un análisis de los costos-beneficios.
6
Verité, 2004.
7
Ver Beek, 2001.
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69
Programa de Mejora de las Fábricas de la OIT en Viet Nam 8 y Sri Lanka 9 ha demostrado
que las intervenciones específicas con respecto a las prácticas de producción pueden
reducir las horas extraordinarias. En Viet Nam, la formación impartida en las fábricas se
centró en la mejora de la productividad a través de la introducción de enfoques
sistemáticos para detectar los retrasos en la producción y de la modificación de las
prácticas en materia de recursos humanos para mejorar las relaciones entre la dirección y
los trabajadores. Mediante la mejora de la comunicación y la planificación y la
simplificación de los procesos de trabajo, la tasa promedio de horas extraordinarias se
redujo en el 50 por ciento de las fábricas que participaban en los programas 10 . Este
resultado coincide con el de un estudio comparativo de dos fábricas establecidas en
México que fabricaban productos para Nike, en las que se demostró que unos mejores
sistemas de producción pueden conllevar una disminución de las horas extraordinarias 11.
En este contexto, la mejora del sistema de producción de una fábrica conllevó la reducción
de las horas extraordinarias y el aumento tanto de la calidad de los productos como de los
salarios de los trabajadores. Gracias a los conocimientos especializados de las empresas
multinacionales, los auditores en materia de responsabilidad social de la empresa están
bien equipados para establecer reglamentaciones pedagógicas que fortalezcan las cadenas
de suministro y los procesos de producción 12. En resumen, estas eficaces intervenciones
demostraron el potencial que tiene el enfoque pedagógico para abordar una de las
infracciones más frecuentes de las normas del trabajo en las ZFI.
Las horas extraordinarias no son la única cuestión respecto de la cual un enfoque
pedagógico es eficaz. Ayudar a formular mejores políticas en materia de recursos humanos
puede fortalecer el diálogo social y mejorar las condiciones de trabajo y la
competitividad 13 . Asimismo, la creación de capacidad en el marco del Programa de
Mejora de las Fábricas de la OIT se ha traducido en amplias mejoras en los ámbitos de la
seguridad y la salud, el diálogo social y la calidad 14 . En general, muchas de las
condiciones de trabajo precarias identificadas en las ZFI se pueden mejorar impartiendo
una mejor educación a los trabajadores y a los empleadores que les proporcione la
capacidad necesaria — y no sólo los incentivos — para cumplir la normativa. Esta
educación puede ser facilitada por instancias normativas de todo tipo, pero algunas de ellas
tienen una ventaja comparativa cuando se trata de ayudar a las empresas a hacer frente a
determinados problemas laborales. Los distintos actores tienen puntos fuertes diferentes:
las empresas multinacionales suelen tener conocimientos especializados en lo que respecta
al fortalecimiento de las cadenas de suministro para las fábricas; las asociaciones
empresariales suelen tener conocimientos especializados respecto de la mejora de los
sistemas de producción y de la seguridad y la salud 15, y las organizaciones internacionales
tienen la capacidad de promover el diálogo social.
70
8
Anh, Lam, B-Holm, Pedersen, Bodwell y Mamic, 2005.
9
Best, 2005.
10
Anh, Lam, B-Holm, Pedersen, Bodwell y Mamic, 2005, pág. 35.
11
Locke, Kochan, Romis y Qin, 2007.
12
Amengual, 2007.
13
Lake, 2006.
14
Anh, Lam, B-Holm, Pedersen, Bodwell y Mamic, 2005.
15
Por ejemplo, el Programa Procinco de la Asociación Hondureña de Maquiladores.
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Poner énfasis en la necesidad de reforzar el aspecto social de la reglamentación
laboral en las ZFI tiene amplias consecuencias. El enfoque pedagógico, aunque no debería
considerarse como un sustituto total del modelo normativo de «dirección y control» 16,
constituye un medio para mejorar las condiciones laborales a través de la promoción 17. En
consecuencia, un enfoque más pedagógico tiene el potencial de mejorar las normas del
trabajo en un entorno económico hostil en el que los compradores sensibles a los costos
pueden pasar fácilmente a entornos de bajo costo sin una protección rigurosa de los
trabajadores. La pedagogía no es una panacea, ya que sigue siendo necesario estructurar
los incentivos ofrecidos a las empresas para que cumplan la normativa. Sin embargo, las
políticas que mejoran la capacidad tanto de los inspectores del trabajo como de los
auditores tienen potencial para generar mejoras sostenidas de las condiciones de trabajo en
las ZFI. En las iniciativas encaminadas a mejorar la capacidad de la inspección del trabajo,
a reformar los sistemas normativos privados voluntarios y a crear nuevos programas (como
el establecido en Camboya) se debería tener en cuenta el fortalecimiento del papel
pedagógico que desempeñan las instancias normativas.
4.2.
Combinación de iniciativas locales
e internacionales
Gran parte de los debates celebrados en torno a las iniciativas emprendidas para
mejorar las normas del trabajo en las ZFI se dividen entre aquellos que se centran en los
esfuerzos gubernamentales y aquellos que se centran en los desplegados a nivel
internacional. Con respecto a los primeros, la reglamentación gubernamental es el único
enfoque que respeta realmente los derechos de los trabajadores y que es en cierto modo
responsable y democrático 18 . Con respecto a los segundos, se considera que muchos
gobiernos carecen simplemente de los recursos necesarios para establecer una
reglamentación y de voluntad para arriesgarse a perder sus inversiones por mejorar las
normas del trabajo 19. Con independencia de la polarización de los debates, muchos lugares
de trabajo en las ZFI se rigen actualmente por un sistema híbrido de reglamentación
gubernamental y no gubernamental 20. En consecuencia, en los debates sobre los métodos
para mejorar las normas del trabajo en las ZFI se ha empezado a reconocer la necesidad de
aprovechar las fuerzas locales y mundiales, así como las iniciativas gubernamentales y no
gubernamentales 21; asimismo, se han empezado a identificar formas de asegurar que los
sistemas normativos privados voluntarios respalden los esfuerzos gubernamentales, en
lugar de oponerse a ellos 22 . Las propuestas y programas más prometedores combinan
16
Ayres y Braithwaite (1992) analizan la forma de armonizar la imposición de sanciones con la
pedagogía.
17
Piore, 2005.
18
Seidman, 2003; Seidman, 2007.
19
Graham y Woods, 2006.
20
Gereffi, 2006.
21
Polaski, 2006; Amengual, 2007.
22
O’Rourke, 2006.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
71
múltiples actores que desempeñan diferentes papeles, con miras a que pongan en juego sus
ventajas comparativas para garantizar el cumplimiento de las normas del trabajo 23.
En los cinco últimos años, los investigadores se han convencido de que los esfuerzos
no estatales son, en el mejor de los casos, una solución parcial. Las desventajas de la
aplicación de los códigos de conducta, como se ha señalado anteriormente, evidencian la
capacidad limitada de las iniciativas no gubernamentales de mejorar por sí solas las
condiciones de trabajo. En la fase de aplicación de los códigos de conducta, las normas
fundamentales del trabajo, tales como la libertad sindical, no se abordan de forma
apropiada 24. Aun cuando la aplicación de los códigos de conducta suponga la movilización
de grandes esfuerzos para que se reconozca la existencia de los sindicatos en las
empresas 25 , estos esfuerzos sólo están dirigidos a algunas de las miles de fábricas
establecidas en las ZFI de todo el mundo. Por ejemplo, el Consorcio de los Derechos de los
Trabajadores, que es una de las principales ONG que apoyan las campañas específicas
centradas en las empresas, apenas llevó a cabo una docena de «investigaciones» en
empresas de todo el mundo hasta 2005 26 . Asimismo, el cierre de las fábricas y las
indemnizaciones de cesantía adeudadas a los trabajadores, que constituyen cada vez más
un problema en la industria del vestido tras la expiración del AMF (que afectó
particularmente a América Latina), siguen estando al margen de la influencia de las
iniciativas de códigos de conducta. Los regímenes normativos privados voluntarios que
dependen de que se aproveche el poder del mercado de las empresas multinacionales
pierden toda influencia en las condiciones de trabajo una vez que los clientes dejan de
comprar productos a las fábricas de las ZFI. Sin embargo, los esfuerzos internacionales no
deben desecharse y, en lo que respecta a algunas ámbitos, como la seguridad y la salud, los
códigos de conducta tal vez pueden contribuir a la introducción de pequeñas mejoras 27.
Asimismo, puede aprovecharse la presión que los compradores multinacionales y la
sociedad civil internacional ejercen sobre las empresas para que mejoren las condiciones
de trabajo, especialmente en lugares en los que el resto de la economía plantea enormes
desafíos a los legisladores nacionales del trabajo que disponen de recursos limitados.
Asimismo, muchos sistemas nacionales de reglamentación siguen careciendo de los
recursos necesarios para regular efectivamente las condiciones de los lugares de trabajo,
incluidas las ZFI. Tal como se señaló en un artículo reciente, algunos países en desarrollo
tienen un control limitado de los efectos de la actividad económica dentro de sus fronteras
en ámbitos como los derechos humanos, los derechos laborales y la sostenibilidad del
medio ambiente. Del mismo modo, algunos gobiernos no están dispuestos a regular las
condiciones de los lugares de trabajo, ya que se benefician de la inexistencia de una
reglamentación al competir por la inversión extranjera directa 28. Con frecuencia, la solidez
de la legislación nacional no es un buen indicador de las condiciones de trabajo reales, ya
que los organismos gubernamentales débiles son incapaces de asegurar el cumplimiento de
la legislación. En algunos países, como Honduras, los inspectores del trabajo no tienen
acceso a medios de transporte para visitar las ZFI, y nunca realizan inspecciones
72
23
Braithwaite, 2006; Weil, 2005.
24
Véanse las citas anteriores, en particular Mamic, 2003; Barrientos y Smith, 2006.
25
Rodríguez-Garavito, 2005.
26
O’Rourke, 2006.
27
Barrientos y Smith, 2006.
28
Graham y Woods, 2006, págs. 868-9.
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preventivas 29. Consúltese el análisis realizado anteriormente sobre la relación entre las
condiciones de trabajo en las ZFI de Bangladesh y las de los trabajadores de la industria
del vestido en Dhaka que no están empleados en ZFI. Teniendo en cuenta que en
Bangladesh sólo existen 111 inspectores del trabajo, es obvio que el Gobierno carece de
recursos suficientes para supervisar las condiciones de trabajo 30, y que necesita ampliar su
capacidad. Sin embargo, aun ampliando su capacidad, el diferencial entre las condiciones
de trabajo dentro y fuera de las ZFI daría lugar a que se desviaran pocos recursos de las
ZFI (con independencia de que los inspectores adopten posturas estratégicas y no quieran
alterar el capital móvil) para destinarlos a mejorar las condiciones de los trabajadores
asalariados más vulnerables en Dhaka. Es decir, los recursos adicionales destinados a la
inspección gubernamental del trabajo sólo servirán para mejorar las condiciones de trabajo
en las ZFI si las condiciones de trabajo fuera de las ZFI siguen siendo precarias. Este
aspecto condicional de las situaciones que se dan fuera de las ZFU se constata en lugares
como la República Dominicana, que han invertido en una reglamentación laboral 31. En
este país, las precarias condiciones de trabajo detectadas fuera de las ZFI impulsan a los
inspectores del trabajo a destinar sus recursos fundamentalmente a las industrias más
problemáticas de la economía, por lo que desvían algunos recursos de las ZFI 32. En los
países en que se infringen las normas fundamentales del trabajo en el sector informal y en
que los recursos para la inspección son limitados, la reglamentación no mejorará en las ZFI
hasta que no mejoren las condiciones de trabajo en la economía en general. En resumen, si
no se producen grandes mejoras tanto en las condiciones de trabajo de la economía en
general como en la capacidad gubernamental (inspecciones del trabajo, tribunales,
prestación de servicios sociales, etc.), los gobiernos seguirán fracasando en su intento de
regular de forma adecuada las normas del trabajo en las ZFI.
Este doble fracaso de las iniciativas privadas y gubernamentales da lugar a que la
combinación de las iniciativas locales y mundiales sea particularmente atractiva, ya que de
este modo se pueden compensar sus puntos débiles a nivel individual. Como se ha descrito
anteriormente en la sección sobre el enfoque pedagógico, los distintos actores pueden
contribuir con sus ventajas comparativas a atajar la precariedad de las condiciones
laborales. En el marco del proyecto Better Factories Cambodia de la OIT, por ejemplo, se
aprovecha la fuerza de los actores internacionales para crear incentivos a fin de que las
empresas mejoren sus condiciones, y se utiliza la credibilidad de los inspectores del trabajo
para aumentar la credibilidad de la información recopilada. Las nuevas políticas
encaminadas a mejorar las condiciones de trabajo en las ZFI deberían valorar la presencia
de todo tipo de actores y poner énfasis en sus ventajas comparativas.
Asimismo, las intervenciones en las ZFI deberían ir acompañadas de intervenciones
en las economías limítrofes. Por ejemplo, las intervenciones de amplio alcance se han
considerado necesarias para hacer frente a la agitación social que ha provocado la
aplicación de la legislación relativa al trabajo infantil 33. El razonamiento de que al abordar
las condiciones de trabajo dentro de las ZFI también se abordan las existentes fuera de las
ZFI se aplica igualmente a otras normas del trabajo. Por ejemplo, las quejas constantes
29
Entrevista del autor con inspectores del trabajo en Tegucigalpa y San Pedro Sula (Honduras), en
junio de 2006. En Silbey, 1984 figura un examen de las dificultades que conlleva realizar
únicamente inspecciones preventivas.
30
Bangladesh Department of Inspection for Factories and Establishments (2003).
31
Murillo y Schrank, 2005; Schrank, 2005.
32
Amengual, 2007.
33
Organización Internacional del Trabajo, 2002c; Murshed, 2005; Schrage, 2004.
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73
respecto de la vulneración del derecho a la libertad sindical en las ZFI ponen de relieve la
necesidad de reforzar la aplicación de las protecciones de la libertad sindical en las ZFI por
conducto de una acción estatal. La actitud hacia los sindicatos en general (tanto dentro
como fuera de las ZFI) y la historia sindical de los países contribuyen a la inexistencia de
libertad sindical en las ZFI. Aparentemente, es probable que la libertad sindical no mejore
de forma radical en las ZFI paralelamente a las mejoras que se produzcan en las economías
en su conjunto. Aunque es evidente que la animadversión hacia los sindicatos en un país
dificultará en términos generales el ejercicio del derecho a la libertad sindical en las ZFI,
los responsables de la formulación de políticas deben reconocer esta relación al formular
una política que utilice explícitamente a actores estatales, que suelen gozar de una posición
privilegiada para abordar los problemas en la economía en general. Asimismo, las
vulneraciones del derecho de libertad sindical y los conflictos entre los trabajadores y
aquellos que poseen el capital requieren con frecuencia un acto de conciliación o una
resolución judicial por parte de las instancias normativas. El acto de conciliación supone
intervenir en los conflictos entre las partes (por ejemplo, los trabajadores, los empleadores
o los sindicatos) con miras a restablecer el orden de tal forma que se respeten los derechos
de las partes. La resolución judicial consiste en determinar de qué lado está la razón en un
conflicto y cuál es el camino que hay que seguir. Con frecuencia, las instancias normativas
estatales están facultadas para asumir estas tareas.
El hecho de que las intervenciones sean necesarias tanto en las ZFI como en la
economía nacional no significa que los actores internacionales y las iniciativas privadas
voluntarias no tengan un papel que desempeñar. Siguiendo con el ejemplo de la libertad
sindical, las ZFI plantean retos particulares a la sindicación que pueden afrontarse con
ayuda de los actores internacionales. Con frecuencia se notifica el cierre de las fábricas tras
la constitución de un sindicato 34. En los últimos años se han redoblado los esfuerzos para
alentar a los clientes a seguir abasteciéndose en fábricas con sindicatos 35. Los esfuerzos
realizados por la comunidad internacional para utilizar el poder adquisitivo de las empresas
multinacionales que se abastecen en fábricas de las ZFI pueden apoyar la libertad sindical
manteniendo relaciones con las fábricas sindicadas.
En resumen, en las iniciativas emprendidas para mejorar las condiciones en las ZFI
deberían aprovecharse las ventajas comparativas de todos los actores y examinarse la
conexión entre las condiciones existentes en las ZFI y las que predominan en la economía
en general. Asimismo, el proceso de reglamentación del trabajo debería combinar métodos
pedagógicos con la creación de incentivos para que las empresas cumplan la normativa.
Las intervenciones deberían atender las necesidades de países y sectores específicos, pero
probablemente serán más eficaces en este marco general.
74
34
Véase lo dicho anteriormente acerca de la libertad sindical.
35
Véanse las campañas de la Red de Solidaridad de la Maquila.
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Conclusión
Impulsados por el deseo constante de aumentar sus exportaciones, sacar el máximo
partido de las cadenas mundiales de suministro de bienes y servicios, crear puestos de
trabajo y desarrollar las competencias, los gobiernos han seguido respaldando durante los
últimos cinco años la expansión de las ZFI y el mantenimiento de muchas de sus
tradicionales concesiones y normativas liberales. Las empresas han seguido invirtiendo en
estas zonas por considerarlas una fuente de beneficios y un medio para establecer una
cadena mundial de suministro eficaz. La expansión de las ZFI ha tenido lugar pese a la
creciente oposición política y económica que han despertado a escala mundial. La
oposición política proviene de los activistas laborales, de las ONG, de las organizaciones
internacionales y de los acuerdos comerciales regionales. Entre los factores económicos
que actúan en contra de las ZFI figuran el deterioro de los términos de intercambio de los
productos manufacturados y el espectacular aumento de la participación de China en las
exportaciones mundiales de muchos productos fabricados en las ZFI.
En numerosos países y durante decenios, las ZFI han generado en muchos casos un
aumento importante de las exportaciones y del empleo. Por otro lado, la expectativa de que
las ZFI fomentarían un mayor desarrollo económico no se ha confirmado, ya que, en
general, a los países les ha sido difícil añadir mayor valor a los productos fabricados en
dichas zonas. Así, las repercusiones indirectas para la actividad económica no asentada en
dichas zonas ha sido más bien la excepción que la regla.
La comparación de las condiciones de trabajo dentro y fuera de las ZFI da lugar a
conclusiones desiguales. Por supuesto, los resultados de esta comparación dependen
mucho de los grupos «comparables», y los estudios examinados en este informe difieren
considerablemente a este respecto. Por ejemplo, mientras en el estudio sobre Honduras se
compara a los trabajadores de las ZFI con los solicitantes de empleo en las ZFI, en los
estudios sobre Madagascar se comparaba a los trabajadores de las ZFI con aquellos de los
sectores formal, informal y público. A continuación se ofrece un resumen de las
diferencias entre las condiciones de trabajo que predominan dentro y fuera de las ZFI
detectadas en los estudios por país examinados en el presente informe.
Salarios. Los salarios solían ser más elevados entre los trabajadores de las ZFI que en
otros sectores de la economía (Bangladesh, Costa Rica, Honduras, Madagascar y Sri
Lanka).
Horas extraordinarias. Los trabajadores de las ZFI solían trabajar más horas (horas
extraordinarias excesivas y, con frecuencia, ilegales) que los trabajadores de otros sectores
de la economía (Bangladesh, Madagascar y Sri Lanka).
Seguridad y salud. Aunque se han adoptado algunas medidas para proteger la
seguridad y la salud de los trabajadores en las ZFI, existen pruebas de que las condiciones
de seguridad y salud de los trabajadores de las ZFI son peores que las de aquellos que
trabajan fuera de las ZFI (Honduras y República Dominicana). Sin embargo, los
trabajadores de las ZFI también suelen beneficiarse de más prestaciones de salud que los
trabajadores de otros sectores, en particular los de la economía informal (Bangladesh y
República Dominicana).
Libertad sindical y diálogo social. A nivel absoluto, siguen notificándose infracciones
de la libertad sindical en las ZFI de todo el mundo 1, pero las pruebas no son concluyentes
1
Gopalakrisnan, 2007.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
75
con respeto a las diferencias entre las condiciones de trabajo dentro y fuera de las ZFI. En
la mayoría de los estudios se señala que existen muy pocos sindicatos tanto dentro como
fuera de las ZFI.
Pese a la oposición internacional, es probable que las ZFI continúen expandiéndose.
Sin embargo, también es probable que se transformen en respuesta a las presiones que se
han señalado. Esta transformación planteará retos de envergadura a los miembros de la
comunidad del desarrollo. Del presente estudio de las ZFI se desprenden por lo menos
cuatro retos:
1)
Dado que muchos países han perdido los mercados para sus productos textiles y de
vestido y habida cuenta de la posibilidad de que los Estados Unidos decidan
equilibrar su balanza de pagos, las estrategias de crecimiento deben dejar de basarse
en las exportaciones y reorientarse hacia fuentes de crecimiento nacionales o
regionales. Una estrategia de crecimiento orientada hacia la exportación puede existir
en una economía caracterizada por un aumento de los salarios, de la demanda, de las
calificaciones del trabajo decente. El reto consistirá en encontrar un mejor equilibrio
entre un crecimiento orientado exclusivamente hacia la exportación y un crecimiento
orientado en general hacia la demanda.
2)
El Acuerdo SCM de la OMC animará a más países a eliminar sus subvenciones a la
exportación desde el momento actual hasta 2015. El reto no consistirá en encontrar la
forma de mantener bajo presión las ZFI para desmantelarlas; se animará a los países a
ofrecer a la totalidad de la economía incentivos similares a los que están ofreciendo a
las ZFI con carácter de exclusividad. El reto consistirá en encontrar las herramientas
necesarias para aplicar una política industrial eficaz atendiendo al mismo tiempo el
llamamiento realizado por la OMC para que se elimine el sistema de subsidios a la
exportación.
3)
Con el tiempo, las ZFI han perseguido de forma creciente promover la alta tecnología
e impulsar el sector de los servicios, movidas por el deseo de acceder a mercados con
un gran potencial de crecimiento. El establecimiento de vínculos entre estas ZFI y la
economía nacional resulta incluso más difícil en estos sectores emergentes que en el
caso de las ZFI tradicionales en las que se fabrican productos de tecnología poco
sofisticada, ya que en ellas las calificaciones y el nivel tecnológico son muy
superiores al nivel promedio del resto de la economía y las normas de producción son
extremadamente elevadas. La transferencia de ganancias, calificaciones y tecnología
desde estas zonas hacia la economía nacional representará un reto de considerables
proporciones.
4)
Por ultimo, queda el reto de transformar el progreso industrial en progreso social. Las
conclusiones del presente análisis no indican que la situación de las condiciones de
trabajo haya mejorado de forma radical desde la publicación en 2000 del informe
titulado Empleo y política social en relación con las zonas francas industriales
(ZFI) 2. Los estudios citados en el presente informe que comparan en términos más
favorables las condiciones de trabajo con normas absolutas, como los resultados de
las inspecciones de la OIT en Camboya, evidencian sistemáticamente el
incumplimiento de muchas cuestiones. Aunque en ocasiones las condiciones son
mejores dentro de las ZFI en comparación con otros sectores de la economía, muchas
ZFI siguen registrando condiciones de trabajo precarias en lo que respecta a las horas
extraordinarias, la seguridad y la salud en el trabajo, los salarios y la libertad sindical.
Los progresos realizados probablemente se vean amenazados por la expiración del
2
76
Organización Internacional del Trabajo, 2002b.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
AMF. Los efectos de la expiración del AMF se están empezando a sentir y, aunque
aún es pronto para realizar una evaluación sistemática, los cambios del mercado en la
industria del vestido probablemente se traduzcan en la supresión de millones de
puestos de trabajo y en una mayor presión sobre las condiciones de trabajo 3 . Es
evidente que se necesitan nuevos enfoques de política. La reglamentación
gubernamental del trabajo no ha aumentado su capacidad para poder hacer frente a los
desafíos que plantean las ZFI, y la primera generación de iniciativas privadas
voluntarias no ha logrado satisfacer las expectativas de sus defensores. A pesar de
estos desafíos, los programas innovadores que aumentan la capacidad de las empresas
para cumplir la legislación (y que les proporcionan incentivos para su cumplimiento),
que aprovechan al máximo los recursos de los actores mundiales y locales, y que
abordan la relación existente entre las condiciones de trabajo dentro y fuera de las ZFI
son un medio apropiado para mejorar las condiciones de trabajo y el cumplimiento de
las normas del trabajo en las ZFI de todo el mundo.
Estos cuatro retos están interrelacionados, pero no por ello es más fácil hacerles
frente.
3
Organización Internacional del Trabajo, 2005.
WP-2008-02-0144-3-Sp.doc
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