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Con este libro, el CEAACES inaugura su sello editorial, que contará
en los próximos meses con nuevos títulos de interés para el público
nacional e internacional. Ello le permitirá cumplir con su función de
ampliar la divulgación de los resultados de los procesos de evaluación
y acreditación a su cargo, a fin de orientar a la sociedad ecuatoriana
sobre la calidad de las instituciones, programas y carreras del sistema
de educación superior, tal como lo ordena la Ley Orgánica de Educación Superior (2010).
Germán Alemán E 11-32 y Javier Arauz
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Quito - Ecuador
“Suspendida por falta de calidad”
Este libro aborda el proceso de cierre de aquellas universidades ubicadas en la categoría “E” que no cumplieron con los parámetros de
calidad exigidos por el CEAACES en la nueva evaluación realizada a
inicios del 2012 y que se hiciera pública el jueves 12 de abril de ese
mismo año, cuando las puertas de 14 universidades y escuelas politécnicas ecuatorianas amanecieron con un sello de clausura que decía
“suspendida por falta de calidad académica”. A través de cinco artículos elaborados por personas expertas en el tema de la educación superior, y desde distintos ángulos, el libro pone en conocimiento del
público lector el contexto en el que se desarrolló este complejo proceso, sus sólidos fundamentos teórico-metodológicos, la actuación
responsable de los organismos del sistema orientada a garantizar la
continuidad de los estudios de miles de estudiantes, y el compromiso
indeclinable del Estado ecuatoriano con el mejoramiento de la
calidad de la educación superior enmarcada en el cambio paradigmático de lo que significa ser una Universidad generadora de conocimiento, con una orientación estratégica: el cambio de matriz productiva del país y la construcción de la sociedad del Buen Vivir
A
“SUSPENDID
DAD”
POR FALTA DE CALI
El cierre
de catorce
UNIVERSIDADES
en Ecuador
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
1
Prólogo
2
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Diciembre, 2013
3
Prólogo
CEAACES,
Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior
Dirección de Estudios e Investigación
Título de la obra:
“Suspendida por falta de calidad”. El cierre de catorce universidades en Ecuador
Coordinadora:
Cristina Bastidas
Autores:
Guillaume Long, Lucas Pacheco, Gina Chávez, Claudia Ballas, María Luisa Granda, Luis Martínez, Enrique Santos,
Ramiro Yerovi
Edición de textos:
Alejandra Adoum
Revisión Editorial Institucional:
Erika Sylva Charvet
Citación:
CEAACES, 2013. “Suspendida por falta de calidad”. El cierre de catorce universidades en Ecuador. Quito, Ecuador: Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, 2013.
Depósito legal (derechos de autor): 042810
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ISBN: 978-9942-07-521-5
Diseño, diagramación e impresión:
Wilson Rodrigo Silva
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
ÍNDICE
Prólogo
Francisco Cadena
7
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de 14 universidades en Ecuador
Guillaume Long
9
El contexto histórico de la creación de universidades a partir de 1990
Lucas Pacheco
31
Desregulación, re-regulación o revolución:
El poder transformador del derecho y la educación superior
Gina Chávez
57
Relación entre “Resultados de aprendizaje” y “Entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
María Luisa Granda
77
Plan de contingencia para los estudiantes de las 14 universidades
clausuradas en 2012
Claudia Ballas Meneses y Luis Martínez
99
El proceso técnico de la evaluación de las universidades de categoría “E”
Enrique Santos y Ramiro Yerovi
117
Índice de tablas y gráficos
149
5
Prólogo
6
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Prólogo
El 4 de noviembre de 2009, el entonces Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación
de la Educación Superior del Ecuador (CONEA) entregaba a la Asamblea Nacional el informe “Evaluación de desempeño institucional de las universidades y escuelas politécnicas
del Ecuador” ordenado por el Mandato Constituyente No. 14 y expedido por la Asamblea
Nacional Constituyente el 22 de julio de 2008. Este informe marcó un hito en la historia
de la educación superior ecuatoriana al develar, con rigor científico, la real situación de las
universidades y escuelas politécnicas del país y proponer soluciones radicales para su mejoramiento.
En esa línea, una de sus recomendaciones fue la de “depurar el sistema universitario” del
grupo de 26 universidades ubicadas en la categoría “E”, instituciones que “no muestran un
compromiso y capacidad para ocuparse de problemas sociales y su carácter comercial ha
dado paso a una universidad ‘neutra’, desenraizada de su entorno social y, por lo tanto, sin
ningún impacto en las realidades locales y regionales a las que debería dar respuesta”1. Tal
recomendación fue recogida por la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Orgánica de
Educación Superior (LOES), emitida el 12 de octubre del 2010, en la que se ordenaba al
nuevo Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación
Superior (CEAACES), creado por la misma LOES en reemplazo del CONEA, la evaluación
de las universidades “E” en el plazo de 18 meses posteriores a su promulgación, y, de ser del
caso, su suspensión y la derogatoria de su ley de creación.
Este libro aborda el proceso de cierre de aquellas universidades ubicadas en la categoría “E”
que no cumplieron con los parámetros de calidad exigidos por el CEAACES en la nueva
evaluación realizada a inicios del 2012 y que se hiciera pública el jueves 12 de abril de ese
mismo año, cuando las puertas de 14 universidades y escuelas politécnicas ecuatorianas
amanecieron con un sello de clausura que decía “suspendida por falta de calidad académica”. A través de cinco artículos elaborados por personas expertas en el tema de la educación
superior, y desde distintos ángulos, el libro pone en conocimiento del público lector el
contexto en el que se desarrolló este complejo proceso, sus sólidos fundamentos teórico-metodológicos, la actuación responsable de los organismos del sistema orientada a garantizar la
continuidad de los estudios de miles de estudiantes, y el compromiso indeclinable del Estado ecuatoriano con el mejoramiento de la calidad de la educación superior enmarcada en el
cambio paradigmático de lo que significa ser una Universidad generadora de conocimiento,
con una orientación estratégica: el cambio de matriz productiva del país y la construcción
de la sociedad del Buen Vivir.
CONEA (2009). “Evaluación de desempeño institucional de las universidades y escuelas politécnicas del Ecuador”. Quito, 4 de noviembre, p. 12.
1
7
“Suspendida por falta de calidad”
Prólogo
El cierre de catorce universidades en el Ecuador
Así, Guillaume Long –entonces presidente del CEAACES y actual Ministro Coordinador
de Conocimiento y Talento Humano– trata el contexto en el que se desenvolvió el proceso
y, en particular, la legitimidad social y la voluntad política que fueron necesarias para llevarlo a término; Gina Chávez –docente titular del Instituto de Altos Estudios Nacionales
(IAEN)- interpreta los cambios generados por los procesos de evaluación y depuración universitaria como una expresión del “poder transformador del Derecho” cuando sintoniza con
la “voluntad general”; María Luisa Granda –profesora de la Escuela Superior Politécnica del
Litoral (ESPOL)– analiza los resultados de la evaluación de las 26 universidades categoría
“E”; Claudia Ballas Meneses –coordinadora del Plan de Contingencia de la SENESCYT– y
Luis Martínez –analista de la Dirección de Estudios e Investigación del CEAACES– examinan los primeros resultados de ese Plan, que garantizó la continuidad de los estudios de
los estudiantes de las universidades cerradas; y, finalmente, Enrique Santos Jara –miembro
académico del Consejo de Educación Superior y profesor de la Universidad de Cuenca– y
Ramiro Yerovi –analista técnico de la Dirección de Evaluación y Acreditación de Universidades y Escuelas Politécnicas del CEAACES–exponen los fundamentos teórico-metodológicos y epistemológicos del modelo de evaluación aplicado a estas universidades.
Con este libro, el CEAACES inaugura su sello editorial, que contará en los próximos meses
con nuevos títulos de interés para el público nacional e internacional. Ello le permitirá cumplir con su función de amplia divulgación de los resultados de los procesos de evaluación
y acreditación a su cargo, a fin de orientar a la sociedad ecuatoriana sobre la calidad de las
instituciones, programas y carreras del sistema de educación superior, tal como lo ordena la
Ley Orgánica de Educación Superior (2010).
Francisco Cadena, PhD
Presidente del CEAACES
Ecuador, noviembre de 2013
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Guillaume Long2
2
Ministro Coordinador de Conocimiento y Talento Humano desde el 8 de mayo de 2013. Ocupó el cargo de
Presidente del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del
Ecuador (CEAACES) desde el 29 de agosto de 2011 hasta el 8 de mayo de 2013. Es PhD en Relaciones Internacionales del Institute for the Study of the Americas, University of London, Reino Unido. Ha sido Asesor del Secretario
Nacional de Planificación y Desarrollo, Profesor del Programa de Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)-Ecuador y miembro del Consejo Académico del Instituto de Altos
Estudios Nacionales (IAEN), Ecuador.
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en el Ecuador
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Resumen
Este artículo describe y analiza el proceso de cierre de 14 universidades en Ecuador. En
primer lugar, se explora la constelación de estímulos e intereses que hicieron posible la
creación, sin la planificación ni los controles de calidad adecuados, de una cantidad sin
precedentes de universidades durante los años 1990 e inicios de 2000. Luego se examina el
proceso político y legal que permitió la depuración de instituciones de educación superior
de mala calidad: desde el Mandato Constituyente N° 14 en 2008 hasta la resolución final
del Consejo de Evaluación Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación
Superior (CEAACES) en 2012. Más que sobre los aspectos técnicos de la evaluación del
CEAACES, este capítulo analiza el contexto en el que se desarrolló y, en particular, la legitimidad social y la voluntad política necesarias para el cierre de las universidades. El capítulo
argumenta que el proceso de depuración del Sistema de Educación Superior de Ecuador
debe comprenderse como parte del proceso constituyente iniciado en 2007 en Ecuador.
Palabras Clave: Contexto, legitimidad, voluntad política, depuración, suspendida.
La proliferación de universidades en Ecuador
Quizás uno de los elementos más palpables del proceso de descomposición de lo público
durante el periodo neoliberal en Ecuador haya sido la desregulación del Sistema de Educación Superior. Este periodo significó una creciente mercantilización y privatización de la
oferta de educación superior, en particular a través del crecimiento vertiginoso de la universidad privada; el funcionamiento corporativista de los órganos de regulación y control del
Sistema3; y, la descentralización clientelar de la oferta de educación superior en territorios
periféricos del Estado a través de la creación de nuevas universidades y extensiones universitarias. Todo esto, en el contexto de una absoluta ausencia del Estado para precautelar la
calidad, pertinencia y el carácter de bien público de la educación4.
Esta ultraliberalización del campo permitió que se diera rienda suelta a la creación de una
miríada de universidades, sin una adecuada planificación y sin políticas de control de calidad. El 12 de abril de 2012, Ecuador contaba con 71 universidades, 45 de ellas creadas
entre 1992 y 2006, lo que evidencia un crecimiento del 273 % en apenas 14 años.
3
Los entes reguladores, el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP), hasta el
2000, y luego el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP), de 2000 a 2010, fueron conformados
esencialmente por los rectores de las universidades, es decir que los sujetos reguladores del Sistema eran a la
vez los regulados. El CONEA (Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación), encargado del aseguramiento
de la calidad de la educación superior, tuvo un rol anodino, subsumido a la autoridad del CONESUP, tanto
en presupuesto cuanto en poder y vocería (Minteguiaga, 2010). Asimismo, pese a la prohibición normativa el
CONEA fue integrado por autoridades universitarias.
4
Este artículo no indaga las causas sino las consecuencias de la retirada del Estado en la Educación Superior de
Ecuador.
11
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en el Ecuador
El argumento principal para justificar la creación de universidades fue la creciente demanda
de educación superior. El periodo desarrollista en Ecuador y en América Latina, con el concomitante crecimiento del Estado y del gasto público, estuvo marcado por una importante
ampliación de la universidad pública. De haber sido, durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, un espacio fundamentalmente oligárquico, dedicado a la formación de las
élites del Estado y de un grupo reducido de profesiones liberales (esencialmente medicina y
derecho) –es decir “una institución social de élite, encargada de formar a unos pocos hijos
de las familias que concentraban el capital cultural de una sociedad”–, pasó a convertirse en
un espacio mucho más diverso5. Para fines de los años 1960, la universidad pública se volvió
un rito de paso importante para “alumnos provenientes de los estratos medios inferiores”,
un fenómeno que Brunner ha llamado, célebremente, la “mesocratización” de la educación
superior pública en América Latina6 . Al abrir, hasta cierto punto, las puertas de la universidad pública, el Estado desarrollista ecuatoriano dejó sembrada en los sectores excluidos
la aspiración de que sus hijos puedan algún día acceder a la universidad, percibida además
como un importante instrumento de ascenso social.
Más allá del debate sobre el porcentaje de matrícula ideal para la sociedad –y para qué
sociedad–, ampliar la capacidad instalada de la universidad ecuatoriana no era, per se, un
anhelo negativo. Sin una ideología basada en la autorregulación, sin controles externos, la
demagogia de algunos legisladores y el ansia de poder o de lucro de varios promotores de
proyectos de universidad, el crecimiento de la oferta universitaria pudo haber tenido un fin
menos funesto. Empero, aprovechando el contexto de crecimiento de la demanda, y sin
discusión adecuada sobre su pertinencia o calidad, el antiguo Congreso Nacional se dedicó
a la distribución de universidades como prebendas.
Coadyuvó el contexto de extrema debilidad institucional durante este periodo: la sucesión
de seis presidentes de la República (sin contar los presidentes y juntas de un día) en apenas
10 años; la revocatoria de tres mandatos presidenciales antes de la culminación de su periodo a través de destituciones/golpes de Estado parlamentarios, etc. La histórica debilidad
partidista de Ecuador y la notoria ausencia de mayorías legislativas de los gobiernos de turno hicieron del Congreso el lugar de la negociación y de los pactos de las élites del país. Es
al tenor de esta realidad que debemos entender la dinámica prevaleciente de “repartición de
universidades” y de un Congreso Nacional que se tornó fábrica de universidades.
Varios congresistas consiguieron, incluso, un honroso retiro de la esfera legislativa mediante
la creación de nuevas universidades. El congresista jubilado regresaba a su territorio con la
consecución de un enaltecimiento del estatus de su ciudad y provincia, dotando de prestigio
5
6
Brunner 2007, p. 5.
Ibíd., p. 61.
12
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
y reconocimiento histórico a un pueblo tratado injustamente por el centralismo quiteño,
guayaquileño o cuencano7 . De allí a que el promotor de la creación de la universidad se
volviera luego su rector, solo mediaba un paso. Algunos llegaron incluso a conferirse posgrados de la institución que habían creado desde el Congreso y dirigido desde el rectorado.
Al mismo tiempo, el contexto de gran inestabilidad política imperante en los 1990 hizo
de la universidad un lugar de repliegue estratégico. Varios patricios universitarios lograron
perennizarse en la rectoría, lo que habría sido muy difícil en otras instancias del Estado
dada la gran volatilidad política y económica del momento. La universidad, más allá de los
vaivenes de los gobiernos, parecía ser un nicho seguro desde donde gozar de respeto, legitimidad letrada y poder de mando sobre comunidades universitarias de centenares o miles
de empleados y, a menudo, decenas de miles de estudiantes. La universidad pública de provincia se volvió un ente de absorción del excedente laboral de la provincia, frecuentemente
generando mucho más empleo público que instancias de gobierno subnacionales.
La creación de universidades públicas durante el auge neoliberal respondió, entonces, al
fortalecimiento de lógicas electoreras y clientelares, a la consolidación del promotor del proyecto como cacique y benefactor local, y a la reproducción del poder de élites regionales que
supieron aprovechar la importante carga simbólica de acceso a la modernidad que significa
la llegada de la universidad a regiones históricamente discriminadas, lo que fortaleció una
suerte de coronelismo universitario de provincia8.
Pero el fenómeno más generalizado durante el periodo neoliberal fue, sin duda, la creación
de un gran número de instituciones privadas, especialmente de carácter autofinanciado,
cuyos ingresos económicos se basaban en el arancelamiento de sus actividades académicas
y programas formativos. De las 45 universidades creadas entre 1992 y 2006, 35 fueron
instituciones de este tipo.
El surgimiento y la consolidación tardía de la universidad privada en Ecuador siguen a
grandes rasgos las tres grandes olas señaladas por Levy (1986). La primera ola fue la creación
de las universidades cofinanciadas9, en particular católicas, un elemento importante de la
recuperación del proyecto modernista conservador –y en Ecuador, velasquista– que buscaba
Históricamente, Quito, Guayaquil y Cuenca han sido las tres ciudades universitarias más importantes del país.
El término coronelismo suele usarse en el contexto del análisis del poder y del sistema clientelar de las élites
locales brasileñas durante la llamada “vieja república” o república “café com leite” (1889-1930), momento de
fragmentación del Estado Federal brasileño y de gran rivalidad entre los cafeteros de São Paulo y los ganaderos/
lecheros de Minas Gerais. En el contexto de la América hispana y andina, se recurre más frecuentemente a las palabras “caudillo” o “cacique”. No obstante, el término coronelismo alude a una estética jerárquica y protocolaria,
particularmente ilustrativa de la lógica señorial y patriarcal reproducida por varios de los rectores en Ecuador.
9
Las universidades cofinanciadas son aquellas universidades privadas que reciben aportaciones económicas del
Estado.
7
8
13
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en el Ecuador
contrarrestar lo que se percibía como la influencia liberal, laica y hasta masónica en las universidades públicas del país10.
La segunda ola fue la creación de universidades privadas de élite. Sospechando la deselitización de la graduación de tercer nivel, producto de la mesocratización de la universidad
pública, sectores oriundos de las clases altas buscaron un espacio menos “politizado”, menos
turbulento (sobre todo en el contexto de los acontecimientos universitarios internacionales
de finales de los 1960) y de mayor “prestigio”, para poder llevar adelante la reproducción
cultural e ideológica de su descendencia. Contrariamente a la primera, la segunda ola de
creación de universidades privadas fue menos apegada a una modernidad conservadora hispana y más influenciada por la estética del modelo universitario estadounidense.
Finalmente, la tercera ola de creación de universidades privadas, absolutamente masiva y
producto de la desregulación neoliberal, fue una alternativa no elitista que buscó suplir la
creciente demanda en el contexto de una universidad pública con grandes dificultades para
absorberla. Esta universidad, sin o con pocas barreras académicas de admisión, con un costo
a menudo más barato que otras universidades particulares más elitistas, con grandes carencias de calidad, fue la típica candidata a lo que en Ecuador llegaríamos a conocer como las
universidades categoría “E”11.
Si la tipología de Levy nos resulta útil para entender las grandes tendencias de la creación
de universidades privadas, habría que hacer ciertas precisiones para adecuarla al contexto
ecuatoriano. En Ecuador, la segunda y la tercera ola de creación de universidades privadas
tienen un grado de contemporaneidad. Por otro lado, algunas universidades de tercera ola
de muy pobre calidad también desempeñaron un rol fundamental en el contexto de la reproducción cultural de élites regionales. Este fue el caso, en especial, en algunas provincias,
donde ciertas universidades que llegarían a entrar en la categoría “E” e incluso a cerrarse,
fueron instituciones de élite, es decir lugares donde los estudiantes podían realizar contactos
para su porvenir profesional y para que sus primeros embates románticos no se den fuera
de su clase social.
Lo que sí fue característico de la tercera ola de creación de universidades privadas fue el papel preponderante que cumplió el mercado y, por ende, el afán de lucro. No es coincidencia
que muchas de estas universidades hayan sido creadas, no para suplir una oferta inexistente
sino, por el contrario, para competir en lugares donde ya existía una abundante oferta acaEl velasquismo se refiere al fenómeno político ecuatoriano que giró en torno a la figura de José María Velasco
Ibarra, presidente en cinco ocasiones. Sujeto tanto del apoyo como del oprobio de conservadores, liberales,
socialistas y comunistas a lo largo de sus diferentes periodos presidenciales, Velasco fue, no obstante, un importante pilar de la consolidación de un proyecto de modernidad a la vez desarrollista y conservador en el país.
Durante su tercera presidencia, fue creada en 1946 la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE).
11
Levy, 1986.
10
14
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
démica. En Ecuador, uno de los focos de mayor crecimiento de la oferta universitaria fue la
ciudad capital. Quito y sus alrededores fueron testigos de la creación de 18 de las 45 universidades creadas entre 1992 y 2006. Significativamente, 7 de las 14 universidades cerradas en
abril de 2012 fueron universidades privadas domiciliadas en Quito12 .
La competencia por captar a un número cada vez mayor de estudiantes se plasmó, además,
en el crecimiento exponencial de la oferta de carreras y programas. Dotadas de aquella
visión mercantil de la educación superior y desplegando estrategias agresivas de marketing,
las universidades empezaron a ofertar carreras con nombres cada vez más extravagantes, y a
menudo sin ningún asidero académico. Se buscó, para seducir al “estudiante-cliente”, que
los nombres de las carreras aludieran a un alto grado de especialización, que haga fantasear
a los futuros estudiantes, sus padres y familiares, sobre su futura profesión. Se abusó, por
otro lado, del título de “ingeniero”, porque en el imaginario social la palabra “ingeniero(a)”
llegó a ser dotada de mayor prestigio que la palabra “licenciado(a)”, incluso en ámbitos muy
alejados del campo tradicional cubierto por las ingenierías13 .
La categorización de universidades
En 2008 la Asamblea Constituyente de Montecristi sentó las bases para un giro dramático
en la conformación del Sistema de Educación Superior de Ecuador y la recuperación de la
educación superior como bien público. La nueva Constitución incorporó la visión de un
Sistema regido por principios de autonomía responsable, cogobierno, integralidad, calidad
y pertinencia social. La autonomía responsable se refiere evidentemente a la garantía absoluta en el ejercicio de la libertad académica, pero sin obviar la calidad, la rendición de cuentas
y el cumplimiento de las leyes y los reglamentos. La pertinencia, por otro lado, implica que
el Sistema de Educación Superior actúe de acuerdo a los nuevos desafíos estratégicos del
país, las necesidades de desarrollo nacional y sus objetivos, y la construcción de una renovada estructura social y productiva.
Luego de un largo debate los asambleístas reunidos en Montecristi expidieron, además, el
Mandato Constituyente Nº 14. Los artículos primero y segundo de dicho mandato decretaron la derogación –es decir, la extinción– de la ley de creación de la Universidad Cooperativa de Colombia por haber detectado “irregularidades permanentes”, fundamentalmente
la venta –apenas disfrazada– de títulos14. Este hecho abriría una verdadera caja de Pandora
sobre la existencia de un gran número de “universidades” con prácticas similares y pobre
calidad académica.
12
Es importante recordar que tanto el antiguo marco normativo (la LOES de 2000), cuanto la nueva ley (la
LOES de 2010), establecieron que la educación privada debe ser sin fines de lucro, por lo que la transferencia
del patrimonio de los promotores y accionistas a nombre de la universidad era obligatoria. Algo que recién desde
el año 2010 se viene controlando y asegurando.
13
Base de datos del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior del Ecuador (SNIESE), (2010).
14
Minteguiaga, 2010.
15
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en el Ecuador
Lo que resultó retrospectivamente aún más trascendente que el cierre de la Universidad
Cooperativa de Colombia fue que el Mandato 14 le encargó a los entes reguladores de la
educación superior realizar un diagnóstico sobre el estado del Sistema: al Consejo Nacional
de Educación Superior (CONESUP) le encomendó determinar “la situación académica y
jurídica de todas las entidades educativas bajo su control”, y al Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA) le solicitó “un informe técnico sobre el nivel de desempeño
institucional de los establecimientos de educación superior, a fin de garantizar su calidad,
propiciando su depuración y mejoramiento […]”15.
Del informe del CONESUP, hoy poco se habla. Fue entregado a destiempo y con grandes
vicios metodológicos y ha quedado absolutamente deslegitimado en el transcurso de los
años. Por otro lado, el informe final del CONEA, entregado el 4 de noviembre del 2009,
marcaría durante los años posteriores al Sistema de Educación Superior ecuatoriano. Era la
primera vez que una institución ecuatoriana realizaba una intervención evaluativa a todo
el sistema para emitir un diagnóstico sobre las grandes tendencias sistémicas, así como
una apreciación de la situación individual de las instituciones, tanto universidades y escuelas politécnicas (en un informe de 194 páginas), cuanto institutos superiores técnicos
y tecnológicos (en un informe de 123 páginas). Entre otras cosas, el informe del CONEA
dictaminó lo siguiente:
La universidad ecuatoriana se evidencia, a lo largo de este informe, como un conjunto
fragmentado por múltiples brechas: académica, democrática, investigativa, tecnológica,
brechas que, a su vez, expresan múltiples fenómenos:
• Una polarización de conceptos y prácticas de las universidades públicas y particulares (cofinanciadas y autofinanciadas) en torno a aspectos nodales de la calidad de
la educación superior, tales como, la conformación de su planta docente, el acceso
y permanencia de sus estudiantes y, de manera sustantiva, el Ser de la propia universidad como espacio generador de ciencia y tecnología;
• Un conjunto universitario en transición, en donde lo “viejo” coexiste con lo “nuevo”
y, por lo mismo, exhibe fuertes asimetrías tecnológicas;
• Una universidad fragmentada en sus principios e identidad histórica, con un sector
de IES públicas que asumen principios democráticos básicos (v.gr, el cogobierno)
como parte fundamental de su memoria, identidad y trayectoria histórica; y un
sector de universidades privadas emergentes, que se han construido como entidades separadas de esa historia y son reacias a incorporarlo en su gobierno universitario. En suma, esta evaluación de desempeño institucional revela una universidad que exhibe una “cabeza de Jano”, orientada por conceptos distintos de lo que es la educación
superior (¿derecho o mercancía?), de lo que es el/la estudiante (¿ciudadano o cliente?) y
la misma universidad (¿institución o empresa?), por lo que realmente no está integrada
todavía en un sistema de educación superior. Ello evidencia la prolongada ausencia de
15
Mandato Constituyente Nº 14 (2008).
16
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
una política pública orientada a establecer parámetros universales de desenvolvimiento
de las IES en torno a sus principios, sus paradigmas educativos y organizativos y sus
criterios de calidad16.
Adicionalmente, y polémicamente, el informe del CONEA clasificó a todas las universidades y escuelas politécnicas en cinco categorías (A, B, C, D y E) de acuerdo a su nivel de
desempeño respecto de determinados parámetros de evaluación. Identificó a un conjunto
de 26 universidades cuyo desempeño reveló ser claramente deficiente, y las ubicó en la categoría “E”, describiéndolas de la siguiente manera.
Estas universidades (Categoría “E”) representan al sector más dinámico y de crecimiento más rápido en la educación universitaria del Ecuador en los últimos años.
Todas estas universidades han sido creadas en los últimos 12 años, y, 14 de ellas, a
partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES; mayo
2000). Se trata de instituciones que, definitivamente, no presentan las condiciones
que exige el funcionamiento de una institución universitaria y en las que se evidencian
las deficiencias y problemas que afectan a la universidad ecuatoriana.
Contar con una comunidad docente estable, académicamente preparada, con obligaciones y derechos reconocidos y con la dedicación necesaria para garantizar una
docencia de calidad, son características difícilmente reconocibles en esta categoría de
universidades. Por el contrario, la actividad y permanencia de la planta docente se
sustentan en prácticas altamente precarizadas del ejercicio de la docencia.
La oferta académica de este grupo de universidades está concentrada en carreras como
administración, contabilidad y auditoría, gestión empresarial, mercadotecnia, gestión
turística, relaciones públicas y otras con denominaciones “curiosas e ingeniosas” que,
como se señaló anteriormente, normalmente no corresponden a una oferta académica
universitaria. En general, se trata de carreras, en principio, con menos exigencias y
facilidades para los procesos de aprendizaje que, por consiguiente, requieren de una
menor inversión en laboratorios, bibliotecas y facilidades pedagógicas, lo que explica
el fenómeno de su proliferación. Aunque varias de estas instituciones se denominan
“técnicas”, “tecnológicas”, “ambientales”, “ecológicas”, su oferta académica dista mucho de justificar estos calificativos.
Salvo contadas excepciones, el denominador común de este grupo de universidades es
su precariedad en equipamiento e infraestructura. Sus instalaciones distan mucho de
los requerimientos de una infraestructura para el funcionamiento de una institución
de educación superior. Se trata de locales (oficinas, departamentos, casas de vivienda)
precariamente adaptados para acoger a una población estudiantil y que carecen de las
facilidades indispensables y de la funcionalidad elemental que exige el desarrollo de
las actividades académicas. […] En un contexto semejante, está por demás señalar
la ausencia de investigación, ni aún de aquella esencial ligada al mejoramiento de la
docencia.[…] En cumplimiento de lo establecido en el Mandato 14, este informe
recomienda a la Asamblea Legislativa, depurar el sistema universitario ecuatoriano de
16
CONEA, 2009:1
17
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en el Ecuador
este grupo de universidades, a través de las acciones legales que están en el marco de
competencia de la Asamblea, precautelando los derechos de las y los estudiantes17 .
La recomendación de depurar a las 26 universidades categoría “E” quedó en el limbo; se
convirtió en una suerte de “piedra en el zapato” para una Asamblea Nacional inmersa en
una agenda legislativa hiperactiva que se puso como primera prioridad aterrizar los principios constitucionales en leyes y códigos orgánicos.
No obstante, el año 2010 revivió el debate en torno a la educación superior, esta vez debido a la necesidad de promulgar una nueva Ley Orgánica de Educación Superior que
concretara los principios de la Constitución de 2008 en el nuevo marco normativo ecuatoriano. La LOES fue finalmente aprobada, después de un intenso debate que enfrentó
fundamentalmente al gobierno –en particular a la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo (SENPLADES)– con las corporaciones de la educación superior. Muchos rectores presentaron una férrea oposición a la nueva propuesta de ley, defendiendo a menudo
una visión fundamentalista de la autonomía universitaria, profundamente anclada en el
ultra-autonomismo neoliberal, rechazando “lo público” y a su vez –aunque sin gran conciencia académica de aquello– los pilares más elementales del contrato social. Fue una de las
leyes posMontecristi más disputadas dentro y fuera del espacio legislativo. En pocos otros
ámbitos de debate político, se pudo vislumbrar tan alto nivel de corporativismo y espíritu
de cuerpo del gremio de los rectores.
Finalmente, la Asamblea Nacional expidió, el 12 de octubre de 2010, la nueva Ley Orgánica
de Educación Superior (LOES). La LOES reafirmó la gratuidad de la educación superior
pública18; reiteró la necesidad de articular la educación con las metas de desarrollo local
y nacional; planteó la necesidad de asegurar la calidad de la educación superior; buscó la
democratización del acceso a la universidad, pero también de las prácticas gubernativas y
administrativas de las instituciones; consolidó la educación superior como un bien público
y planteó la necesidad de una mayor regulación estatal para asegurar que esto se cumpla.
Para lograr su cometido, la LOES creó tres instituciones destinadas a planificar y ejecutar
las políticas públicas, y regular el Sistema de Educación Superior: la Secretaría Nacional de
Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT) como el Ministerio
rector de la política pública de educación superior, a cuya creación se resistió el corporativismo universitario; el Consejo de Educación Superior (CES), que autoriza la apertura de
CONEA, 2009:10-11, 19.
El artículo 80 de la LOES garantiza la gratuitad de la educación superior en las universidades públicas hasta
el tercer nivel y establece para los estudiantes una serie de condiciones de cumplimiento para acogerse a la gratuitad: los estudiantes deben ser regulares; la gratuitad no aplica a segundas o terceras matrículas; se pierde la
gratuitad si un estudiante reprueba el 30% de las materias o créditos, etc. Asimismo, el artículo 81 de la LOES
crea un Sistema de Nivelación y Admisión para el ingreso a las instituciones de educación superior públicas. Ley
Orgánica de Educación Superior (2010), p. 28.
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El cierre de catorce universidades en Ecuador
carreras y programas, expide normativas y reglamentos para regular el campo, y sanciona las
ilegalidades; y, el Consejo de Evaluación, Acreditación, y Aseguramiento de la Calidad de
la Educación Superior (CEAACES) que remplaza al CONEA y asume una serie de competencias adicionales que incluyen la evaluación, acreditación y categorización institucional
y carreras, además de la certificación de un número significativo de profesiones, mediante
exámenes habilitantes, una función que previamente estuvo en manos de los colegios profesionales.
Uno de los artículos más polémicos de la LOES fue la Disposición Transitoria Tercera, que
recuperó con fuerza el cumplimiento del Mandato 14, le dio al informe del CONEA un
reconocimiento legal y retomó su propuesta inicial de que las 26 universidades categoría
“E” sean “depuradas”. Para lograr esta depuración, dicha Disposición estableció una nueva
evaluación, que debía hacerse en los 18 meses posteriores a la promulgación de la Ley, es
decir hasta el 12 abril de 2012. Las 26 universidades y escuelas politécnicas categoría “E”
que no superen la evaluación del CEAACES tendrían que cerrarse19.
El proceso de evaluación
El CEAACES se conformó en agosto de 2011, faltando menos de 8 meses para el vencimiento del plazo de la Disposición Transitoria Tercera de la LOES. A pesar de los augurios más pesimistas sobre la imposibilidad de cumplir con los tiempos establecidos por la
ley y las múltiples insistencias de que se solicite una prórroga a la Asamblea Nacional, el
CEAACES estableció como su meta principal el cumplimiento de esta evaluación dentro
de los plazos estipulados. Inició prontamente la elaboración y el desarrollo de un ambicioso
modelo de evaluación, constituido por dos componentes: una evaluación del entorno del
aprendizaje, es decir una evaluación de carácter institucional con estándares e indicadores,
y una evaluación de los resultados de aprendizaje, mediante la aplicación de un examen a los
estudiantes de último año con el fin de evaluar a la universidad20.
El análisis del “entorno del aprendizaje” del CEAACES evaluó a la universidad en su conjunto, sobre la base de cuatro criterios: (i) academia, (ii) currículo e investigación, (iii)
soporte pedagógico y (iv) gestión y política institucional.
El primer criterio, academia, fue quizás el más importante. El CEAACES partió del supuesto de que los problemas de calidad de las universidades –y de estas 26 universidades en
Ley Orgánica de Educación Superior (2010), p. 36.
Se expidió un conjunto de normativas que permitieron que exista un protocolo claro en el proceso de evaluación de las universidades categoría “E”. Véanse el Acta 13. Resolución 001-013 CEAACES-2011; Acta 18.
Resolución 002-018-2012; Acta 25. Resolución 001-025-CEAACES 2012. Además, se expidió el “Reglamento
del proceso de evaluación de las instituciones de educación superior ubicadas en la Categoría ‘E’ por el informe
realizado por el CONEA en cumplimiento del Mandato 14”. CEAACES (2012b) y su Reforma CEAACES
(2012c).
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El cierre de catorce universidades en el Ecuador
particular– estaban íntimamente relacionados con la docencia. Por ese motivo se incluyeron
indicadores que midieran los derechos de los docentes: porcentaje de profesores a tiempo
completo, concursos transparentes para acceder a la titularidad, mayor igualdad de género en el contexto de una universidad marcadamente patriarcal, existencia de un escalafón
docente, etc. También se midió si el ejercicio de la cátedra se daba en el área de la especialización de los docentes (un grave problema en Ecuador), el tiempo de dedicación y el nivel
de interacción de los docentes con sus pares y con los estudiantes, entre otros. Estos indicadores buscaban identificar la existencia o ausencia de una comunidad académica, columna
vertebral de la universidad, y sancionar la práctica recurrente de depender excesivamente
de la contratación de los llamados “profesores taxi”, que iban de universidad en universidad
facturando por hora de clase dictada, sin tener lazos fuertes con ninguno de los entornos
de aprendizaje con los que estaban vinculados, y precarizados en sus condiciones laborales.
La precarización laboral, a más de afectar derechos, imposibilita la creación de vínculos
académicos entre docentes, y entre docentes y estudiantes. Sin relacionamiento académico
estable, no puede surgir una comunidad dedicada a la investigación y a la generación de
conocimiento.
El segundo criterio, investigación y currículo, buscó evaluar la inmersión de la universidad y
de su comunidad en la sociedad del conocimiento, y –dada la naturaleza particularmente
docentista de las universidades categoría “E”– evaluar los esfuerzos de investigación formativa, así como la existencia de una propuesta pedagógica y curricular (macro, meso y
micro), la existencia de sílabos, etc., para evitar lo que se denomina a menudo “la pesca de
los créditos”: la práctica mediante la cual los estudiantes escogen materias sin ninguna lógica
curricular o de aprendizaje progresivo.
El tercer criterio, soporte pedagógico, enfocó las condiciones físicas y de infraestructura que
ofrecían las universidades, pero con énfasis en las instalaciones y facilidades pedagógicas y
académicas, como el equipamiento en laboratorios y bibliotecas, las facilidades para la labor
docente y aspectos vinculados con el bienestar estudiantil.
Finalmente, el cuarto criterio, gestión y política institucional, evaluó el cumplimiento de normativas, la transparencia, si la administración servía de soporte para las labores académicas,
si la educación superior era tratada como un bien público y sin fines de lucro, qué porcentaje del presupuesto de la institución se dedicaba a lo académico frente a lo administrativo (un
problema particularmente grave en las universidades públicas donde la balanza se inclina
marcadamente en favor del gasto administrativo), si existía responsabilidad y compromiso
social con la comunidad interna y externa, y con los pueblos y las nacionalidades de Ecuador.
Cada uno de estos cuatro criterios fue desagregado en subcriterios, hasta alcanzar los 47 indicadores relevantes para la evaluación de las IES. Cada indicador contó con una función de
20
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
utilidad para optimizar la adjudicación de un puntaje al resultado más deseable y evitar las
ponderaciones 1 (100%) y 0 (0%), es decir evitar que los indicadores sean dicotómicos21 .
Una vez finalizadas las visitas, el CEAACES dio paso a los exámenes de evaluación de resultados de aprendizaje de los estudiantes de último año. Se había discutido durante varios
meses en el Pleno del CEAACES sobre la necesidad de tomar una prueba que se parezca
a un examen de egreso, para evaluar el fin y la razón de ser de la educación superior: el
aprendizaje de los estudiantes. Anticipándose a una gran conflictividad en el caso del cierre
de cualquier universidad, estas pruebas se consideraban de vital importancia para dotar de
legitimidad a cualquier decisión adoptada por el Pleno del CEAACES sobre el futuro de
las universidades categoría “E”. Si se podía comprobar que el bajo nivel del aprendizaje significaba, por ejemplo, un riesgo o potencial daño para la sociedad, este sería un motivo lo
suficientemente justificado para optar por el cierre de cualquier institución.
El examen, tomado el 4 de marzo de 2012, estuvo dividido en dos partes: un examen de
competencias generales y un examen de competencias específicas. Los estudiantes contaron
con un total de cuatro horas para la aplicación de ambas pruebas. El examen de competencias generales se centró en comprensión lectora y expresión escrita; es decir, competencias
a las que el CEAACES consideró como un componente esencial y de carácter transversal
del aprendizaje universitario, más allá de la carrera cursada por el estudiante. Está claro que
la universidad no solo forma profesionales, sino también seres humanos, ciudadanos, con
capacidades analíticas y críticas.
El examen de competencias específicas, por el contrario, abordó todo lo referente a cada una
de las 16 carreras evaluadas: administración, negocios internacionales, ciencias de la comunicación, contabilidad, pedagogía, mercadotecnia, turismo, ciencias agrícolas, informática,
ingeniería mecánica, ingeniería industrial, enfermería, medicina, odontología, sicología y
derecho22 .
Cabe recalcar que este examen marcó un hito en la historia del país. Fue la primera vez que
se hizo una prueba parecida a un examen de egreso en 16 carreras de 26 universidades y en
17 de las 24 provincias del país. La aplicación contó con la participación de más de 500
aplicadores presentes en las aulas. La inviolabilidad de los materiales de aplicación y de las
hojas de respuesta se realizó con el resguardo de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
El 4 de marzo se revirtió por lo tanto de carácter cívico. El día fue muy exitoso y no se
CEAACES (2012a), p. 9-24.
Adicionalmente y en aras de la transparencia de este proceso, los exámenes se llevaron a cabo con la presencia
de observadores del Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC)
de la UNESCO. Además, el 12 de abril de 2012, el Director del IESALC, Pedro Henríquez Guajardo, estuvo
presente en la rueda de prensa del CEAACES y del CES donde se anunciaron formalmente los resultados de la
evaluación. Posteriormente, acudió a una Sesión de la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional, para
contestar las inquietudes de los asambleístas sobre el proceso evaluativo del CEAACES.
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El cierre de catorce universidades en el Ecuador
reportaron disturbios durante el proceso de aplicación de los exámenes. El análisis de sus
resultados se explorará en las siguientes páginas.
El cierre de las 14 universidades
Tomando en consideración los resultados arrojados por la evaluación del entorno y de los
resultados de aprendizaje, el equipo técnico del CEAACES elaboró un Informe Preliminar
de Evaluación, que fue entregado a cada una de las 26 universidades. Luego, mediante un
proceso de apelaciones y audiencias públicas, se abrió un periodo para la corrección y consolidación de los datos. Finalmente, el CEAACES elaboró un Informe Final de Evaluación
para cada una de las 26 universidades categoría “E”23 .
Los informes finales de evaluación del CEAACES detectaron múltiples y alarmantes carencias: porcentajes muy bajos de profesores a tiempo completo (algunas universidades con
0% y la mayoría con menos del 15%, cuando la LOES exige el 60% desde octubre de
2012); porcentajes irrisorios (e incluso nulos) de docentes amparados por un escalafón;
es decir, gozando de relativa estabilidad; ausencia casi absoluta de selección del personal
académico por concursos y procesos meritocráticos; ausencia de auspicio para programas
de actualización; profesores a tiempo completo con varios centenares de estudiantes bajo
su responsabilidad (en algunos casos 500 o 600 estudiantes) para tutorías y supervisión de
prácticas, algo a todas luces imposible de lograr; muchas universidades sin un solo docente
con doctorado o PhD, y la mayoría con números irrisorios; ausencia absoluta de investigación; existencia de varias universidades que no registraban ni siquiera una publicación anual
y otras que registraban publicaciones plagiadas; situación desastrosa en cuanto al estado de
las bibliotecas (el lugar frecuentemente más oscuro y descuidado de las universidades) y un
acervo bibliotecario insuficiente (la mayoría de las universidades con menos de un libro
por estudiante); ausencia de cogobierno estudiantil a pesar de que la LOES obliga a ello;
ausencia de estructura curricular coherente en las carreras, entre muchas otras carencias que
ya son de dominio público24 .
Los resultados de los exámenes fueron igualmente alarmantes. Tanto los resultados en las
diferentes carreras examinadas cuanto los resultados del examen de competencias generales
fueron muy insuficientes. Este último dejó al descubierto una población estudiantil con
grandes dificultades a la hora de leer un texto y procesar de allí ideas matrices, argumentos,
relaciones causales, etc.
El modelo del CEAACES ponderó los resultados obtenidos por las universidades en los
componentes de entorno y de resultados de aprendizaje de acuerdo a tres herramientas
23
24
CEAACES (2012a).
Ibíd.
22
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
metodológicas25 . Los resultados arrojados por los tres métodos fueron muy congruentes, lo
que facilitó significativamente el proceso de toma de decisiones del Pleno del CEAACES.
Como fruto de esta metodología, el CEAACES categorizó a las 26 universidades en tres
grupos: 1) “aceptable”, 2) “parcialmente aceptable” y 3) “no aceptable”.
En el grupo 1 o “aceptable” se ubicaron tres universidades. En el grupo 2 o “parcialmente
aceptable” se situaron ocho que pudieron permanecer en el Sistema de Educación Superior
pero, al detectarse problemas serios en el transcurso de la evaluación, se recomendó una
depuración interna que significó sujetarlas a ciertas interdicciones: no podían matricular
a nuevos estudiantes en modalidades a distancia ni en centros de apoyo y extensiones que
funcionen en convenio con colegios, institutos y otras IES o en carreras con bajo promedio
en los exámenes del CEAACES del 4 de marzo de 2012.
En el grupo 3 o “no aceptable” se ubicaron las 14 universidades que fueron suspendidas
definitivamente. Una institución, la Universidad Intercultural de las Nacionalidades y Pueblos
Amawtay Wasi, no fue categorizada en ninguno de los tres grupos y debía sujetarse hasta
el 12 de abril de 2013 a un nuevo proceso de evaluación, dada una sentencia de la Corte
Constitucional acerca de la necesidad de respetar su cosmovisión y aplicar criterios interculturales en las políticas públicas que le atañen26 , en apego al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)27.
El plan de contingencia
La suspensión definitiva de 14 universidades y escuelas politécnicas tuvo varias consecuencias. Algunas autoridades académicas de las universidades cerradas recurrieron como, era de
esperar, a la vía judicial. Hasta marzo del 2013, el CEAACES ha enfrentado siete demandas
judiciales de diferente índole, aunque de los procesos judiciales en curso, ninguno ha podido prosperar en la reversión de las resoluciones de cierre.
Algunos actores buscaron, en la Asamblea Nacional, el apoyo de figuras políticas. Más allá
de las convocaciones a los presidentes del CEAACES y del CES para que vayan a rendir
Las tres metodologías fueron el análisis de utilidades, la lógica difusa y el análisis de conglomerados. Para más
detalles sobre esta metodología véase CEAACES (2012a), p. 56-63.
26
Véase Sentencia de la Corte Constitucional No. 0008-09.SAN-CC.
27
De hecho, el CEAACES está empeñado en dotar a sus modelos de evaluación de un carácter cada vez más
intercultural, partiendo del criterio de que la interculturalidad debe ser sistémica, para no caer en espacios de
reproducción del poder indígena por un lado y del poder mestizo por otro, y así superar el histórico apartamiento heredado de las lógicas productivas y sociales de la colonia. El CEAACES debe reflexionar sobre cómo
conjugar criterios universales con los que deben cumplir las universidades, reconociendo la diversidad de los
saberes existentes en nuestra sociedad.
25
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en el Ecuador
declaraciones ante las subcomisiones del Legislativo, y de declaraciones aparatosas de solidaridad con los actores perjudicados por el cierre, no prosperó la estrategia de politización.
La mayor dificultad del cierre de las universidades fue sin duda el Plan de Contingencia
contemplado en la Disposición Transitoria Tercera de la LOES. La suspensión de las 14
universidades significó que 43.000 estudiantes de estas instituciones –cerca del 7,5% de
la población estudiantil universitaria del país– tenga que acogerse al Plan de Contingencia
elaborado por el CES para continuar sus estudios, de acuerdo a uno de tres mecanismos: 1)
para los estudiantes de último año de las universidades, la culminación de sus estudios en la
institución intervenida por el Estado hasta su cierre definitivo, antes de transcurrir un año;
2) reubicación y continuación de los estudios en una carrera vigente de otra institución de
educación superior; y, 3) continuación de estudios en una carrera de titulación especial28.
Uno de los problemas más graves en el proceso de cierre de las universidades categoría “E”
fue producto de la matriculación ilegal de 14.000 estudiantes por parte de ciertas universidades, una verdadera estrategia política empleada por algunos rectores para crear condiciones
poco favorables para el cierre. La apuesta era colmar a las universidades de estudiantes para
que el CEAACES no se atreviera a cerrar; una estrategia que, a todas luces, no dio los frutos
esperados, y una maniobra además claramente ilegal dadas las prohibiciones imperantes en
la LOES y en el Reglamento a la LOES emitido por el Presidente de la República29 .
Los estudiantes que se matricularon en las universidades categoría “E” durante la prohibición, sea por ingenuidad o porque pensaban que el CEAACES nunca llegaría a cerrarlas, no
pudieron acogerse al Plan de Contingencia.
El gran problema para la ejecución exitosa del Plan de Contingencia fue la excesiva oferta
de carreras –además, con alto nivel de especialización– por parte de las universidades categoría “E” que ya hemos descrito aquí. Esta oferta irresponsable y la ausencia de “traje a la
medida” complicaron significativamente la reubicación de los estudiantes en otras universidades de Ecuador. En ciertos casos, la única oferta similar existía en una universidad de una
provincia lejana, lo que causó cierto malestar entre estudiantes poco proclives a trasladarse
de provincia. En otros casos, la carrera simplemente no existía en otra universidad del país,
por lo que un número importante de estudiantes tuvieron que ser reubicados en carreras
afines o genéricas.
Cabe resaltar, además, que la garantía de la continuidad de los estudios contemplada en la
Disposición Transitoria Tercera de la LOES se sustenta en función de los méritos y de la res28
Estas carreras fueron creadas exclusivamente para los estudiantes que se acogieron al Plan de Contingencia y
ofertadas como resultado del trabajo articulado del CES y otras universidades del Ecuador.
29
Reglamento a la Ley Orgánica de Educación Superior (2011), p. 16.
24
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El cierre de catorce universidades en Ecuador
ponsabilidad académica de los estudiantes. En este sentido, los estudiantes que expresaron
su voluntad de acogerse al Plan de Contingencia tuvieron que rendir una prueba en agosto
de 2012, exigida además por las universidades receptoras, para determinar su reubicación
en los diferentes niveles de las carreras de titulación especial y no simplemente de acuerdo a
los créditos revalidados. Algunos estudiantes, por lo tanto, tuvieron que bajar significativamente de nivel para poder seguir estudiando en el Plan de Contingencia.
Aquellos estudiantes que se reubicaron en universidades públicas fueron, no obstante, muy
beneficiados, ya que gozaron del derecho a la gratuidad de la educación superior, como lo
manda la Constitución del Ecuador.
Alta y baja política
Sin la voluntad política necesaria, en cuanto a mandatos constituyentes, respaldo presidencial, asignación de recursos y enfrentamiento del costo político por parte del ejecutivo, no
se podría haber llevado a cabo esta evaluación y depuración de universidades hasta sus últimas consecuencias. El apoyo de las y los ecuatorianos, que se evidencia en las encuestas de
opinión pública que sugieren un sentir favorable respecto del cierre de las universidades, ha
cumplido un papel vital en este proceso30. En este sentido la suspensión de 14 universidades
se debe analizar dentro del contexto del proyecto constituyente aún en curso en Ecuador.
El cierre de las universidades se enmarca dentro de aquel debate sobre la esencia de nuestro
contrato social.
Por otro lado, no se debe confundir una evaluación fruto de la voluntad política (un ejemplo
de “alta política”) con una evaluación con tintes políticos o contaminada por la “politiquería”
(lo que sería un ejemplo de “baja política”). La evaluación del CEAACES no fue un proceso
corrompido por consideraciones de poder, manchada por amiguismos, padrinazgos, cacería
de brujas o conflictos de intereses. La alta legitimidad de la que gozaron la evaluación y la
suspensión definitiva de las 14 universidades fue sin duda consecuencia de un modelo de
evaluación riguroso, del énfasis puesto en un proceso técnico e imparcial y del hecho muy
importante de que el proceso fue reglamentado por el CEAACES, antes de entrar a la evaluación propiamente dicha, para reducir cualquier tipo de discrecionalidad en el proceso y
en la toma de decisión. Se realizó además respetando el debido proceso a través de audiencias públicas y apelaciones. Las llamadas telefónicas de los actores políticos que buscaron
La encuesta realizada por Perfiles de Opinión, los días 28 y 29 de abril del 2012, a los pocos días de la suspensión de las universidades por parte del CEAACES, resulta reveladora. En Quito, la ciudad más afectada por
el cierre de instituciones de educación superior, un 68 % de encuestados declararon estar “de acuerdo” con el
cierre de las 14 universidades. Posteriormente, varias encuestas más generales sobre las reformas de educación
superior también brindaron resultados favorables a las medidas adoptadas: 73,6 % de encuestados en Quito y un
76,3 % de encuestados en Guayaquil consideraron que la educación superior estaba “mejor” con este gobierno
que en gobiernos anteriores. Véase Perfiles de opinión, fecha de campo 28-29 de abril y 30-31 de mayo, 2012.
30
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El cierre de catorce universidades en el Ecuador
apadrinar a una u otra universidad fueron tratadas con cortesía y frialdad. Las “emboscadas”
de algunos políticos acompañados de sus rectores amigos, fueron despachadas de la misma
forma y se les pidió a las visitas-sorpresa que se retiraran. Asimismo, el Código de Ética
elaborado por el CEAACES, y que debieron firmar todos los actores involucrados en la
evaluación, prohibió una serie de conductas que pudieran empañar el proceso.
Significativamente, las 26 resoluciones del Pleno del CEAACES sobre el porvenir de cada
una de las universidades y escuelas politécnicas categoría “E” fueron aprobadas por unanimidad. Los seis miembros del Consejo, haciendo gala de criterios estrictamente académicos
sobre qué no puede ni debe ser llamada “universidad”, y más allá de su afinidad u oposición
al gobierno, estuvieron de acuerdo en la suspensión definitiva de las 14 instituciones.
La depuración como proceso constituyente
El proceso de cierre de las 14 universidades “E” ha significado grandes retos para los actores
involucrados. A pesar de las consecuencias legales y políticas, y de las presiones e intimidaciones, el CEAACES no se ha dejado amedrentar31. Al excluir del sistema educativo a
instituciones que, bajo lógicas mercantiles, han convertido a la estafa académica en el eje
primordial de su gestión, el CEAACES, como organismo público encargado del aseguramiento de la calidad, ha encaminado su labor hacia la recuperación de la educación superior
como bien público.
Es importante enfatizar que el cierre de las universidades “E” solo fue el inicio de un proceso
más amplio de racionalización y depuración que se inserta en el proceso constituyente en
curso, entendido éste no exclusivamente como el proceso de redacción y aprobación de una
nueva Constitución, sino como uno que constituye nuevas reglas de juego y que significa,
por ende, una transición de un sistema a otro. Las Disposiciones Transitorias de la LOES
son, de esta manera, el mecanismo mediante el cual se da continuidad al proceso constituyente iniciado con el Mandato 14.
En última instancia, la “depuración” comprendida en las Transitorias de la LOES busca
enmendar los grandes pecados de la educación superior ecuatoriana, cometidos –con particular desfachatez– durante el periodo de desregulación neoliberal. Del primer pecado, la
vorágine de creación de universidades, ya hemos hablado extensamente. La Disposición
Transitoria Tercera de la LOES fue aquella que buscó dar respuestas a este problema.
El CEAACES fue víctima de varios intentos de intimidación, incluyendo un asalto nocturno a mano armada
que resultó en dos guardias encañonados y maniatados, el robo de 15 computadoras y la información técnica
que contenían sobre el proceso de evaluación. Además, una Consejera del CEAACES fue amedrentada, siendo
allanado su departamento tres veces en un mes.
31
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El cierre de catorce universidades en Ecuador
Otro gran pecado de la educación superior ecuatoriana fue la creación de extensiones, sedes,
paralelos, programas, centros de apoyo y otras denominaciones (lo que en algunos países
llaman filiales o sucursales), funcionando fuera del domicilio principal de la universidad.
En la actualidad, las 57 universidades ecuatorianas tienen más de 285 extensiones (y demás
denominaciones). Muchas fueron creadas siguiendo los mismos estímulos políticos, clientelares o con fin de lucro, narrados al inicio de este capítulo en relación con la creación de
universidades. Las extensiones universitarias, bajo el argumento de la descentralización de
la oferta académica, contribuyeron a forjar el Sistema de Educación Superior de varias velocidades que hemos heredado en Ecuador. La Disposición Transitoria Quinta de la LOES,
por lo tanto, estableció que el CEAACES tenía que depurar, hasta marzo del 201332, las
extensiones universitarias que no cumplieran con los estándares de calidad.
Un tercer pecado fue, ya se mencionó, la apertura de una gran cantidad de carreras y programas. Las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda de la LOES también hablan de una
depuración “en el plazo de cinco años contados a partir de la vigencia de la Carta Magna
[20 de octubre de 2008], de todas las Instituciones de Educación Superior], así como sus carreras, programas y posgrados [cursivas del autor], deberán haber cumplido con la evaluación
y acreditación del [CEAACES]”. En el caso de no acreditar “dejarán de formar parte del
Sistema de Educación Superior”33.
Evidentemente, la depuración del sistema de sus pecados capitales no puede ser un fin en sí
mismo, sino que debe procurar enmendar el caos de la oferta irresponsable, poner fin a la
estafa académica y mandar una señal potente a los actores universitarios de que algunos abusos del pasado deben quedar sepultados y que todos deben dar importancia al aseguramiento de la calidad. El siguiente paso es dotar al sistema de estándares comunes mínimos, para
que desde una elemental homogeneidad sistémica surja la creatividad y diversidad que tanto
necesita la universidad ecuatoriana para florecer y volverse el pilar del desarrollo del país.
La calidad, como es contemplada en la LOES, mediante la acreditación mandatoria para
todas las instituciones (y no como un “plus” en el mercado), no es una entelequia elitista.
Ni existe trade-off entre calidad y democratización. La calidad es un elemento intrínseco de
cualquier proceso redistributivo y de reconocimiento fomentado desde lo público. Sin calidad o con calidad variable, fragmentada y segmentada, la gratuidad de la educación superior
pública de tercer nivel decretada en la Constitución de 2008, no podrá ser verdaderamente
democratizadora. Sin calidad, propenderemos a un Sistema de Educación Superior con
dos (o más) velocidades y con circuitos desiguales de calidad incompatibles con la noción
32
33
LOES (2010), p. 37
LOES (2010), p. 36.
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de Buen Vivir planteado en nuestro marco constitucional y legal, y fin último de nuestra
política pública y planificación estatal34.
Creemos, finalmente, que muchos de los males identificados en el Sistema de Educación
Superior ecuatoriano, en particular la estafa académica con fines de lucro, responden a fenómenos bien conocidos y recurrentes en muchos de los países de nuestra región y del mundo.
La fiebre actual de creación de instituciones de educación superior en África Subsahariana
no deja de ser muy preocupante en el contexto de lo sucedido en Ecuador en las últimas
décadas. Es, asimismo, en el contexto de una América Latina plagada por una educación
superior cada vez más mercantilizada y atravesada por hondos problemas de calidad y de carencia de pertinencia, que la experiencia de Ecuador se vuelve particularmente importante
y digna de estudio.
34
Sobre segmentación de la calidad, véase Peters (2012).
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El cierre de catorce universidades en Ecuador
Referencias bibliográficas
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
Lucas Pacheco35
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Economista. Profesor-investigador sobre políticas públicas.
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El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Resumen
Las universidades privadas en Ecuador son instituciones que responden a los procesos de
oferta y demanda del mercado tanto para sus actividades de profesionalización de recursos
humanos como para el desarrollo de la ciencia; no reciben apoyo financiero del Estado.
Se fundan de una manera especial en el período 1992-2007; su nacimiento y sus procesos
organizativos fueron posibles en función de las políticas neoliberales que prevalecieron en
la época. La dinámica y su rápido crecimiento numérico tuvieron entre otros antecedentes
la expansión de la matrícula en los años precedentes como resultado de la política de libre
ingreso, que propició el deterioro académico en la mayoría de las universidades existentes.
En este contexto, la búsqueda de objetivos pecuniarios de parte de sus promotores y organizadores fue una motivación fundamental. En la evaluación realizada por el CONEA al
conjunto universitario nacional en el año 2009, las 34 universidades privadas existentes
registraron situaciones muy desiguales, desde aquellas que se ubicaron en la categoría “A”
hasta las que se situaron en la última, que fue la categoría “E”. El aporte del conjunto de
estas instituciones al desarrollo universitario del país se da especialmente en la formación
profesional, aunque en el campo de la investigación y de la ciencia su participación ha
sido poco significativa, si bien en algunas de ellas se registran reconocidos esfuerzos. Como
resultado de la citada evaluación, 14 de estas instituciones han tenido que cerrarse por no
responder a ciertos parámetros básicos, especialmente en el orden académico.
Palabras Clave: Universidad privada, mercado, Estado, desarrollo académico, neoliberalismo, profesionalización, investigación, ciencia.
Introducción
En los últimos cincuenta años la universidad ecuatoriana ha transitado por tres épocas: la
primera, hasta fines de los años sesenta del siglo pasado, en la que aún mantenía, como en
tiempos pasados, algunas características de claustro, en la medida en que profesores y alumnos provenían en su mayoría de un contexto social de hogares acomodados. Los expedientes
curriculares universitarios eran nada complejos, las carreras que se ofrecían respondían a una
demanda mínimamente diversificada, la investigación era ante todo preocupación personal
de los maestros y las tareas de gestión académica se cumplían al tiempo que se realizaban
otras ocupaciones de orden profesional; es decir, era una universidad que disponía de una
oferta académica orientada a satisfacer demandas dispuestas por ciertas élites.
El desarrollo de procesos políticos contrapuestos a las estructuras prevalecientes en algunos
países de América Latina junto con el avance de las demandas educativas de la población,
hicieron que en la región tuvieran lugar movimientos reformistas que, para el caso de Ecuador, se concretaron, aunque de manera muy débil, a partir de los años 1960. Fue en las universidades donde estos intentos de cambio despertaron las mayores simpatías, de tal modo
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universidades a partir de 1990
que a fines de esa década se instauran las políticas de libre ingreso como una de las reivindicaciones de ciertos estratos sociales de la juventud dentro de esos procesos reformistas.
A partir de entonces se inicia una segunda época, caracterizada por el avance de las reformas
en ámbitos ya concretos del desarrollo, en el agro, en la industria y en el manejo de las políticas públicas, por un lado y, por el otro, en las universidades públicas, donde comienza un
acceso masivo de la juventud proveniente ahora especialmente de sectores sociales medios a
la educación universitaria. Los currículos se vuelven más complejos puesto que se diversifica
la oferta académica y se dan los primeros anhelos por un desarrollo sistemático de la investigación en algunas de las principales instituciones. En estos años tuvieron lugar dos grandes
crisis capitalistas: la llamada de los “petrodólares” de 1974, que perjudicó a los países no
petroleros y favoreció a los países productores de petróleo, entre ellos a Ecuador, que logró
disponer de amplios recursos financieros que permitieron apoyar las reformas, en especial en
el sector industrial, y que de algún modo propiciaron las políticas de libre ingreso a la universidad. Luego vino la crisis de la deuda en 1982 que, al contrario de la anterior, perjudicó
al país debido al encarecimiento de sus créditos externos, una de cuyas consecuencias fue
precisamente el cierre de la etapa reformista y el advenimiento de las políticas neoliberales.
La tercera época en el desarrollo de la universidad se inicia en 1992 y se caracteriza por un
crecimiento inédito de las universidades privadas, apoyadas en las políticas neoliberales que
ya habían comenzado a esbozarse en 1984, se afianzan en los años 1990 y se prolongan
hasta 2006, año desde el cual tanto las políticas públicas como las políticas universitarias
comienzan a tener una orientación distinta en virtud de la nueva constitución expedida en
2008 y de una nueva ley de educación superior puesta en vigencia en 2010. La crisis capitalista del año 2008 no tuvo repercusiones económicas significativas en Ecuador, menos
aún en el desarrollo universitario, puesto que para entonces el país contaba con dos recursos
fundamentales para esquivarla: el elevado precio del petróleo y un gobierno de orientación
nacionalista.
Cada una de las etapas enunciadas del desarrollo histórico de la universidad ecuatoriana
no son sino manifestaciones y reflejos de las condiciones del desarrollo económico, social,
político y cultural del país en sus respectivos momentos: en los años 1960 las reformas
económicas ni siquiera lograron cumplir con las recomendaciones de la Alianza para el
Progreso porque el Estado sólo disponía de una autonomía mínima frente a los sectores
sociales tradicionales, particularmente agroexportadores, opuestos a toda reforma. En los
años 1970, con los recursos provenientes del petróleo el gobierno militar de aquella década, al menos en sus primeros años36, manejó sus políticas públicas con la pretensión
El gobierno militar de los años 1970 tuvo dos momentos: el primero con el general Guillermo Rodríguez
Lara (1971-1975), cuyo régimen fue de orientación nacionalista, y luego el gobierno del Triunvirato Militar
(1976-1978) presidido por el contralmirante Alfredo Poveda, que tuvo una orientación conservadora.
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
de enfilarlas conforme al pensamiento de la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL) y entonces fue posible avanzar en ciertos procesos de industrialización, con un
Estado que logra una autonomía relativa frente a nuevos y poderosos grupos de presión,
tolerantes frente a ciertos cambios, en particular aquellos que podían favorecerles. Más tarde y a partir de 1984, las antedichas reformas industrialistas, que contaron con apoyo del
Estado, comienzan a cambiar de signo: de una economía mixta se pasa a una economía de
“libre mercado” hasta 1992, año luego del cual el neoliberalismo tiende a afianzarse, con las
conocidas repercusiones en el desarrollo económico y social (privatizaciones y desigualdad
y pobreza) y, por supuesto, en el desarrollo universitario. Esta situación se mantiene hasta
2007, cuando se inicia un período de activa confrontación con el neoliberalismo mediante
una amplia intervención del Estado.
A continuación se trata de dar cuenta de algunas de las principales problemáticas universitarias en cada una de las etapas referidas, con la finalidad de disponer de los elementos
de juicio necesarios para entender la dinámica del desarrollo universitario en los últimos
cincuenta años, en particular de las universidades llamadas “de mercado”.
La universidad antes de 1970
Al término de la década de los 1960 culmina la época de la universidad tradicional como
institución relacionada básicamente con determinado estrato social y como expresión intelectual de ciertas élites, y entonces se revierte esta situación. ¿Qué explicación histórica tiene
el hecho de que la creciente demanda de matrícula haya desembocado en la política de libre
ingreso en 1969?
El incremento de la matrícula universitaria guarda, por supuesto, directa relación con la
demanda de matrícula en la educación secundaria, fenómenos que fueron el resultado de la
presión que venían ejerciendo vastos sectores sociales y políticos desde el año 1962, siendo
presidente de la República Carlos Julio Arosemena Monroy y su ministro de educación,
Gonzalo Abad Grijalva, un connotado ecuatoriano experto en materia educativa y funcionario de la UNESCO. Con el apoyo de las Naciones Unidas se definieron importantes reformas en el campo de la educación, considerando su importancia para el desarrollo nacional y tratando a la vez de cumplir compromisos de Ecuador con la Alianza para el Progreso,
programa político de cooperación entre el gobierno de los Estados Unidos de América con
el conjunto de países del hemisferio37. La acción más visible fue el incremento sustancial del
presupuesto para la educación básica y la consecuencia más directa de la política pública fue
la masificación de la educación primaria desde entonces y en adelante, de manera tal que a
Esta iniciativa del gobierno de los Estados Unidos tenía sobre todo la finalidad de contraponerse a las simpatías y adhesiones que despertaban, especialmente en la juventud de los países latinoamericanos, las acciones e
ideales de la revolución cubana que comenzó en 1959.
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universidades a partir de 1990
fines de los años 1960 la tasa neta de matrícula en este nivel llegó al 85 % (alrededor del 90
% en las urbes y el 80 % en las zonas rurales), junto con un incremento sostenido de la tasa
de escolarización en la secundaria.
Como resultado de esta política, en 1969 tanto a los bachilleres que se habían preparado
para matricularse en la universidad, como a aquellos que habían optado por los bachilleratos profesionales38 con la esperanza de disponer de una ocupación en los principales sectores
de la economía que estaban sometidos a reforma, no les quedó otro camino que presionar
también por matrícula en la universidad, toda vez que las reformas esperadas finalmente
resultaron fallidas. En esencia, estos fueron los hechos que en el transcurso de esa década se
constituyeron en los antecedentes de las políticas de “libre ingreso”, que se “inauguraron”
con la toma de la Universidad de Guayaquil por parte de estudiantes y padres de familia en
mayo de 1969. De una universidad enclaustrada, se pasa a una universidad masificada, que
comienza a preocuparse por la investigación, pero que sufre cierto deterioro académico en
la formación profesional.
La situación brevemente descrita da cuenta de una etapa del desarrollo que estaba centrada
en el agro de latifundio. La mayor proporción de la población vivía en el campo y el desarrollo industrial era incipiente, condiciones que generaban una polarización económica y social
agravada por la migración del campo a las urbes y por el agudizamiento de una diversidad
de conflictos políticos y culturales. Por su lado, el Estado se caracterizaba, como ya se dijo,
por su debilidad y autonomía mínima frente a los grupos tradicionales de poder que estaban
ligados a los negocios de agroexportación, particularmente del banano, el cacao y el café y,
por supuesto, contrarios a cualquier proceso reformista: en particular objetaban la reforma
agraria, que apenas comenzaba a esbozarse en el país. Uno de los pocos campos en los que
el Estado operaba con cierta amplitud era en la educación, pero ni siquiera en el conjunto
de ella, sino únicamente dentro de la educación básica. En función de su autonomía legal e
institucional, la educación universitaria marchaba de manera independiente de las políticas
públicas y, en ocasiones, en medio de enfrentamientos con el gobierno. Era la época socioeconómica llamada en Ecuador de “desarrollo hacia afuera”.
La universidad en la época reformista
El “modelo de desarrollo hacia afuera” comienza a ser cuestionado por lo que en su momento se llamó el modelo de “desarrollo hacia adentro”, sustentado en recomendaciones de
la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Se consideraba que la pobreza, la
desigualdad, los bajos niveles de crecimiento económico eran consecuencia, por un lado de
El bachillerato en Ecuador se venía moldeando en una estructura dividida en un ciclo básico de tres años y un
ciclo diversificado de otros tres años. Este último tenía dos componentes: bachilleratos para ingresar a la universidad con cuatro “especializaciones” (menciones) y bachillerato de profesionalización en cuatro campos (agropecuario, industrial, comercial y artístico) que en conjunto tenían 27 especializaciones. (Véase Paladines, 1990).
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
las anacrónicas estructuras socioeconómicas y políticas que prevalecían en nuestros países y,
por el otro, de la supeditación a una división internacional del trabajo, dentro de la cual el
hecho de producir básicamente materias primas nos había obligado a sufrir un permanente
deterioro de los términos de intercambio. Frente a tal situación, se preconizaba la necesidad
de reformar esas estructuras mediante algunas de las siguientes estrategias: la sustitución de
importaciones por medio de la industrialización, un conjunto de reformas en el agro, en el
campo social y en el campo político. Se planteaba la necesidad de un liderazgo del Estado
en el desarrollo a través de la planificación.
Los propósitos centrales de estas estrategias eran en esencia dos: ampliar el mercado interno
y sentar las bases de un capitalismo nacional autónomo en la región. La CEPAL apostaba
por un modelo de “economía mixta” sustentado en las premisas teóricas de John Maynard
Keynes, economista inglés que abogaba por una mayor participación del Estado en la economía, lo cual permitiría al mismo tiempo una relativa autonomía de los gobiernos frente
a los grupos hegemónicos y una adecuada regulación de los mercados. Según Keynes, el
mercado no dispone de mecanismos autorreguladores que aseguren la libre competencia, la
ocupación plena, la óptima asignación de recursos ni el equilibrio económico. Por lo tanto,
consideraba indispensables las regulaciones estatales y la participación directa del Estado
en determinadas tareas del desarrollo. En la práctica, al menos en Ecuador, ninguna de las
estrategias fueron aplicadas a plenitud, ni se lograron los objetivos en la medida en que se
esperaba. Si bien la economía del petróleo permitió un notable mejoramiento en los sectores empresariales y en las clases medias, gran parte de la población permanecía en la pobreza
y padecía las consecuencias de la desigualdad. Esta relativa holgura permitió a las clases
medias una participación creciente en la educación universitaria39. Esta segunda época se
situaría entre 1969 y 1992.
En el contexto que se acaba de exponer tiene lugar, a fines de los años 1960, el movimiento
llamado de la Segunda Reforma Universitaria, acontecimiento que marcaría el inicio de
esta nueva época en la educación superior en Ecuador y cuya acción determinante fue la
instauración de las políticas de libre ingreso, que terminan con la llegada al poder del segundo gobierno neoliberal de la época, el de Sixto Durán Ballén (el primero fue el de León
Febres Cordero entre 1984-1988). Se da paso, entonces, a todo un programa sistemático de
políticas de “libre mercado” –como se verá más adelante– dentro de las cuales se auspició
legalmente la creación de muchas universidades de mercado40.
El libre ingreso abrió las puertas a la masificación de la matrícula en las universidades del
Estado y en la medida en que las condiciones institucionales de estos centros de estudio en
Véase Pacheco, 2009a. Capítulo XIII.
Aunque de hecho ya habían iniciado su funcionamiento algunas de estas instituciones, la primera universidad
de mercado que se funda no tiene lugar en 1992, sino en 1993. Es la Universidad Internacional SEK, reconocida
legalmente el 30 de junio de 1993.
39
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El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
general no cambiaron, sobrevino el deterioro académico en la mayoría de ellos por obvios
motivos, entre otros como consecuencia del estrangulamiento financiero. De una tasa anual
de crecimiento de la matrícula universitaria del 17 % en promedio en el período 19651968, se pasa a una del 43 % en el año 1969-1970 y en el año 1971-1972 se incrementa al
105 %. Frente a esta situación el financiamiento, medido por el presupuesto universitario
como porcentaje del gasto público total, exhibe las siguientes cifras: 4 % en el período
1965-1968 y apenas, en promedio anual, 2,5 %41 en el período 1972-1974. En definitiva,
debido al incremento de la demanda de matrícula, con restricción financiera al mismo tiempo, la “masificación universitaria”42 dio como resultado el deterioro de los niveles académicos. Todo esto, en su trance más crítico, tuvo lugar en un momento de agitación política por
enfrentamientos entre la función legislativa y el ejecutivo43, cuyo desenlace fue la clausura
del Congreso y la instauración de la dictadura de Velasco Ibarra el 20 de junio de 1970. La
Federación de Estudiantes Universitarios del Ecuador (FEUE) y la Federación de Estudiantes Secundarios del Ecuador (FESE), recién fundada en 1967, dieron dura oposición en
las calles y Velasco decretó la clausura de todas las universidades públicas. Por lo demás, la
política de libre ingreso universitario fue solo uno de los aspectos de la Segunda Reforma
Universitaria44, proceso liderado por Manuel Agustín Aguirre, para entonces rector de la
Universidad Central del Ecuador, quien en su confrontación con el gobierno de Velasco
Ibarra fue destituido y encarcelado45. Las universidades se reabrieron siete meses después en
virtud de una nueva Ley expedida por la dictadura el 7 de enero de 1971. Las universidades
no acataron la ley y funcionaron prácticamente sin un referente legal hasta 198346. Años
más tarde, Hernán Malo sostendría que “la masificación (otros opinan que se trata de una
41
Censo de población y vivienda de 1974. El crecimiento diríase explosivo de la matrícula del año lectivo 197172 obedece a que el año precedente la mayoría de las universidades estaban clausuradas. Los cálculos fueron
realizados por Lucas Pacheco (véase Pacheco, 1992:174).
42
Si bien las políticas masificadoras del libre ingreso tuvieron de positivo haber echado abajo las de admisión
tradicionales, su permanencia en el tiempo hizo que tras la masificación de la matrícula estudiantil viniera la
masificación de la contratación de profesores, en condiciones inadmisibles para una adecuada formación profesional de la juventud y, sobre todo, para emprender lo que es tarea primordial de una institución universitaria:
la investigación.
43
El motivo inmediato del enfrentamiento entre las dos funciones del Estado fue la expedición de una legislación impositiva por parte del Presidente de la República, atribución que era privativa de la función legislativa.
44
Se llamó en aquel entonces la “Segunda Reforma Universitaria” aludiendo a la Primera, la Reforma de Córdoba, Argentina, del año 1918. Entre sus principales postulados estaban los siguientes: Universidad en función
social; Universidad que investiga; Universidad crítica; Universidad creadora y difusora de la cultura; Universidad
de puertas abiertas a través del libre ingreso (Aguirre, 1973:114).
45
Protagonistas importantes de los sucesos políticos de mediados de los 1970 fueron los estudiantes secundarios
organizados en la FESE y por supuesto los estudiantes universitarios de la Universidad Central liderados por el
presidente de la FEUE filial de Quito, quien en uno de esos días fue asesinado.
46
Esta nueva ley fue repudiada especialmente por los gremios estudiantiles y las universidades funcionaron
teniendo como referencia un Proyecto de Ley de Educación Superior aprobado por el Segundo Congreso Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas el 15 de julio de 1976, en el que se establecía el cogobierno
paritario (Pacheco, 1993:155).
38
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
democratización con sus claros pros y contras) no ha sido creada por el mero capricho de
gente universitaria irresponsable; es el producto del anhelo y del impulso ascendente hacia
formas de vida dignas del ser humano, que ha prendido desde hace algunas décadas en
nuestras clases marginadas” (1985:16).
La masificación de la matrícula universitaria de ninguna manera significó una “democratización de la enseñanza” propiamente tal, como a veces suele sostenerse, menos aún de la enseñanza universitaria, en la medida en que altas proporciones de la población no tenían acceso
ni siquiera a la escuela, menos al colegio, peor a la universidad. Lo que la política de libre
ingreso logró fue hacer más fácil el acceso a la universidad de sectores sociales de ingresos
medios y altos de la sociedad ecuatoriana, es decir de aquellos que ya tenían privilegios en la
educación. De hecho, el libre ingreso que prevaleció en las universidades del Estado durante
más de veinte años no fue del todo libre, puesto que en la mayoría de las instituciones, ya
desde la segunda mitad de los años 1970, esta política estuvo matizada por sistemas de cursos preparatorios, sistemas de cupos y otros expedientes, ante la ausencia alternativas frente
al estrangulamiento financiero por parte de la política pública. Según estudios del Consejo
Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP) las asignaciones universitarias, como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), entre 1975 y 1984 representaban
en promedio únicamente el 1 % (de los más bajos en América Latina), deteriorándose aún
más de 1985 hasta 1988 en que la proporción cae al 0,73 %. Esta situación es atribuible
al permanente enfrentamiento entre gobierno y universidad, fenómeno nada nuevo pero
ciertamente agudizado a partir del régimen militar de tendencia anticomunista de los años
1960 y que continuaría en los 1980 y en adelante, durante los gobiernos constitucionales de
esa década en “que el apoyo estatal a la gran empresa privada a través de las operaciones de
‘sucretización’ entre 1983 y 1988 supera al doble de lo que en el mismo período recibieron
en conjunto las universidades y escuelas politécnicas” (CONUEP, 1992:77)47.
Por otra parte, las políticas de libre ingreso tampoco fueron del todo negativas para el país.
Haciendo una somera evaluación de los años 1970-80 es posible establecer algunos rasgos
fundamentales. Entre lo negativo: deterioro académico, conflicto político Estado-Universidad, politización partidista en las principales instituciones universitarias estatales. Entre
lo positivo, en virtud de tales políticas: a) se sepultaron aquellos exámenes tradicionales
arbitrarios que más que una selección académica constituían, en alguna medida, mecanismos de segregación social –y en ocasiones racial– a través de improvisados expedientes de
ingreso; b) estudiantes que por su condición socioeconómica no habían tenido la opción de
ingresar a la universidad y que ahora la tenían, presionaron para el desarrollo de la investigación, al menos en el campo de las ciencias sociales, lo que permitió a su vez la realización
de reformas curriculares con la inclusión de nuevas materias que trataban de dar cuenta de
La sucretización fue un subsidio que recibieron sectores de la empresa privada para pagar sus deudas contraídas con acreedores extranjeros.
47
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El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
la realidad nacional y de los conflictos sociales vigentes, rompiendo así modelos educativos
elementales y paradigmas ilusos; y, c) varias universidades comenzaron a desarrollar eventos cuestionando las estructuras académicas, entre ellos el realizado en la Universidad de
Cuenca en 1975 en el cual, como hecho pionero en Ecuador, se recomendó transformar el
sistema tradicional de facultades48.
En los primeros años de la década de los 1980, en particular luego de la crisis de la deuda
que estalla en 1982, se debilitan las políticas reformistas del Estado y se comienza a dar paso
a las políticas neoliberales, que tienen su primer ensayo durante el gobierno de León Febres
Cordero entre 1984 y 1988. Estos procesos, gestados en el conjunto de la sociedad a lo largo de las décadas citadas, propiciaron en los años 1990 que se agudizaran los ya complejos
problemas económicos y sociales del país, entre otros el fenómeno de la multiplicación de
las universidades de mercado a partir de 1992.
La universidad en la época neoliberal
Una nueva época se inicia en la universidad ecuatoriana en los años 1990 a propósito de la
instauración, ahora sí muy abiertamente en el país, de las políticas neoliberales que, entre
otra cosas, propiciaron la fundación y rápido crecimiento en número de universidades,
particularmente de instituciones privadas. Se produce una mercantilización de la educación superior y un debilitamiento tanto de las instituciones universitarias y politécnicas
existentes como de la acción de los organismos de dirección y coordinación de la educación
superior. Hasta entonces en Ecuador, la universidad era concebida como una comunidad
de profesores y estudiantes que trabajaban en la creación y transmisión de la ciencia. Para
ponerlo en los términos de Hernán Malo (1985:34), “la universidad –decía– es un centro
de alta docencia e investigación al servicio de la sociedad”.
La proliferación de las universidades de mercado fue consecuencia no solo de las falencias
en el orden académico y político que caracterizaban a varias de las existentes, sino que principalmente constituyó una respuesta a los estímulos propiciados por el Estado en favor de
la empresa privada y del desarrollo del mercado a través de las políticas neoliberales propiciadas, auspiciadas y acogidas de manera entusiasta por determinados sectores empresariales
que vieron la oportunidad de ofrecer alternativas académicas e institucionales. Pero, por
sobre todo, era su oportunidad para aprovechar un nicho en el que se podían realizar negocios rentables, promocionando en la universidad la idea de que el libre mercado sería la
estrategia que permitiría afrontar el incremento de las demandas de matrícula universitaria,
posibilitaría también ofrecer, por la vía de la diversificación y la competencia, alternativas
de profesionalización, de manera especial a ciertos sectores sociales de ingresos medios y
altos que no estaban del todo conformes con la situación prevaleciente. El propio Consejo
48
Véase Universidad de Cuenca, 1975
40
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP) lo recomendaba como una
de las salidas al crecimiento de la demanda de matrícula y a las falencias existentes en el
orden académico49.
En América Latina se dio un proceso similar en décadas anteriores y posteriormente. Cabe
señalar los dos casos más notorios en la región. En Chile, en el período 1980-2001 se crearon 17 universidades públicas y 42 privadas, y en Brasil, al iniciar el siglo XXI, “cerca de
los dos tercios de los estudiantes de educación superior estaban en instituciones privadas”
(Coraggio, 2001:3). Según estudios de UNESCO-Banco Mundial, “la continua expansión
de la educación superior es claramente necesaria para responder a la creciente demanda
[…] Sin embargo esta expansión, tanto pública como privada, ha sido desenfrenada, no
planeada y a menudo caótica” (2000:17).
En lo que concierne a Ecuador, según la autoevaluación del conjunto universitario nacional
realizada por el CONUEP (1992), en 1990 existían 21 universidades legalmente reconocidas, entre públicas y particulares (actualmente llamadas cofinanciadas), que se habían creado en los 164 años contados entre 1826 –cuando se funda la Universidad Central– y 1990.
A partir de ese año y hasta 2007, es decir en solo 18 años, se crean 50 instituciones, de las
cuales 34 son privadas, 13 públicas y 3 cofinanciadas (Pacheco, 2010:62).
Este crecimiento desproporcionado50, en particular del número de instituciones privadas,
no responde –conforme ya se señaló– únicamente a los afanes pecuniarios de sus promotores, sino que es la consecuencia de un conjunto de factores que provienen de las entrañas del
desarrollo económico y social de las últimas décadas del siglo XX. El deterioro académico,
la instrumentalización para fines político-partidistas más allá de ciertos límites en ciertas
instituciones universitarias públicas, las carencias en la gestión académica en muchas de
ellas y sobre todo el estrangulamiento financiero que padecían las universidades públicas
fueron los motivos y también los pretextos para un permanente cuestionamiento de la institución y, finalmente, para la irrupción de las nuevas universidades, la mayoría de las cuales
se creaban a imagen y semejanza de las existentes, aunque con formalidades algo diferentes:
ambientes de eficiencia, facilidades horarias, de ingreso y, en algunos casos, nexos para la
obtención de puestos de trabajo.
El propio CONUEP consideraba factible y favorable tal diversificación, al sostener: “La diversificación del
sistema de educación superior se revela, como un importante instrumento para la corrección de las distorsiones
que surgieron con el crecimiento explosivo de la matrícula universitaria (masificación), por la variada oferta de
formación técnica y profesional que puede ofrecer. Véase CONUEP. 1994. Universidad Ecuatoriana. Misión
para el siglo XXI. Conclusiones y respuestas. Quito: CONUEP, p. 42.
50
En relación a las condiciones del desarrollo de Ecuador y en particular al tamaño de su población: 6,8 millones
de habitantes en 1974; 10,7 millones en 1990; 12,5 millones en 2006. De estas cifras, mientras en 1950 el
28% era población urbana, para el año 2006 este porcentaje se incrementa aproximadamente al 66% (véanse
Pacheco, 1992:173 y Vázquez y Saltos, 2007)
49
41
El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
En lo demás, las nuevas universidades reprodujeron los defectos que tenían las existentes,
al menos en los siguientes órdenes: a) se fundaron con la misma estructura tradicional de
facultades de formación profesional; b) el desarrollo de la investigación era mínimo y en
varias de ellas estaba ausente; c) las carreras que se ofrecían en general eran las mismas que
había en las universidades existentes, siendo especialmente notorias las carreras de administración, con novedosas denominaciones que las hacían aparecer como diferentes, cuando
eran simplemente lo mismo o se trataba de aspectos de una misma carrera; y, d) el facilismo
que prevalecía en ciertas universidades se intensificó especialmente en los expedientes de
ingreso. ¿Cuáles eran entonces la innovación institucional o el aporte académico de estas
nuevas instituciones? En realidad, mínimos.
En la nueva situación el control de las principales decisiones, generalmente en manos de la
Asamblea universitaria, pasó de las universidades que habían labrado su trayectoria con experiencia de muchos años, no exenta de problemas, a las universidades de mercado51 . En ese
contexto, el desarrollo universitario en la nueva época marchó bajo la influencia de por los
menos dos condicionantes: las ya mentadas políticas neoliberales que prevalecerían de manera especial desde los inicios de los años 1990 y los efectos de la crisis económica de 1999.
Las políticas neoliberales: sus fundamentos
Se ha dicho, y con razón, que desde los años 1990 se ha dado en Ecuador una mercantilización de la educación superior. ¿En qué consiste esta mercantilización? Para dar una respuesta es necesario referirse a los fundamentos del mercado y su funcionamiento en nuestras sociedades. ¿Qué es el mercado? En Pacheco (2009a, cap. VII) hemos hecho una presentación
teórica y metodológica sobre el mercado y su significación en el desarrollo. Aquí haremos
una síntesis de aquella presentación, que puede ser útil en las discusiones sobre el mercado,
las políticas “neoliberales” y sus repercusiones sobre el desarrollo universitario cuando la
educación tiende a transformarse en mercancía.
El mercado es la organización económica basada en la relación entre oferentes y demandantes de bienes, servicios y en general valores que se intercambian utilizando el dinero. El dinero es una mercancía que sirve para medir el valor de las demás mercancías y para facilitar
su intercambio. Existen dos clases de mercados: el mercado de productores y el mercado
Según Andrés Bernasconi R. (1996:14), la universidad de mercado en el contexto latinoamericano “puede definirse como una empresa administradora de servicios educacionales, que presta a sus clientes servicios de capacitación profesional para enfrentar al mundo del trabajo”. Este mismo autor ¬sostiene que entre las principales
características de la universidad de mercado están las siguientes: universidad-empresa, es decir la obtención de
rentabilidad es el requisito de su existencia; docencia al servicio de los mercados profesionales; preponderancia
del alumno-cliente; restricciones en la contratación de profesores a tiempo completo; eficiencia en el uso de los
recursos. “El patrón de gobierno –sostiene– está más cerca del de una empresa que del de una corporación de
sabios”.
51
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
capitalista. En el primero los productores son a la vez los propietarios de los medios de
producción con los cuales, valiéndose de su trabajo, elaboran los productos que luego intercambian por medio del dinero. Su fuerza de trabajo, en vez de ser vendida por un salario, es
utilizada para elaborar tales productos. Los procesos económicos que realizan (producción,
distribución, intercambio y consumo) dependen de la voluntad del productor-propietario.
La finalidad fundamental de su acción es la satisfacción de necesidades suyas y de su familia.
En América Latina, y en particular en el Ecuador, los productores-propietarios constituyen
un amplio estrato económico y social que ofrece una gran proporción de los medios de
vida para un amplio sector de la población nacional. En ocasiones a este mercado suele
llamársele “mercado libre”52.
Por su parte, en el mercado capitalista hay dos actores económicos básicos: la clase propietaria y la clase no propietaria. Esta última para subsistir tiene que vender su fuerza de
trabajo a la otra clase. La clase propietaria es dueña de los medios de producción y de los
productos terminados. Los protagonistas de este mercado son, entonces, el capitalista que
toma las decisiones y el trabajador que las ejecuta, produciendo las mercancías a cambio de
un salario. El valor de las mercancías producidas debe contener una ganancia. La ganancia
es de propiedad del capitalista y tiene dos destinos: el uno le permite al capitalista satisfacer
sus necesidades como ser humano, y el otro le obliga a acumular para satisfacer las necesidades del sistema capitalista, que exige siempre producir más y acumular más: la acumulación
capitalista es un proceso que no tiene límites53.
En las sociedades contemporáneas, entre las dos clases de mercado, el mercado de propietarios y el mercado capitalista, predomina este último. Prueba de ello es la cantidad creciente
de medios de producción y de valores que controla. Entre los dos tipos de mercado hay
dos diferencias fundamentales: a) en el mercado de productores la fuerza de trabajo no es
mercancía, mientras que en el mercado capitalista deviene en mercancía; y, b) en el mercado
de productores la finalidad esencial, el objetivo último, es la satisfacción de las necesidades
humanas, lo cual tiene límites; en el mercado capitalista la finalidad suprema es la ganancia
y la acumulación. En el capitalismo, en último término, más que el acaparamiento de valores de uso en bienes y servicios, interesa la acumulación de valor en dinero o, en general,
en términos financieros, lo cual no tiene límites. Esto explica de algún modo que para el
año 2008 el valor del PIB mundial (bienes y servicios) haya sido de 50 trillones y el valor
En realidad la libertad humana es un fenómeno mucho más complejo y tiene lugar dentro de condiciones
materiales y espirituales diversas: entre las primeras están la propiedad y las oportunidades de trabajar; entre las
segundas están la justicia y el grado de realización integral que sienta cada ser humano.
53
Una de las características específicas del capitalismo respecto de otros modos de producción es el hecho de
que la acumulación no tiene límite, lo cual se explica porque lo que se busca no es el valor de uso sino el valor
personificado en el dinero. Un capitalista no necesita precisamente disponer, para su uso, de tanta riqueza material, pues no habría forma de utilizarla totalmente. Lo que busca es el valor, con lo cual tiene poder: a mayor
valor mayor poder; el dinero lo compra todo. En los otros modos de producción, una vez que se ha completado
la cantidad necesaria para satisfacer las necesidades, incluso las suntuarias, el esclavo o el siervo trabajan menos.
52
43
El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
de capital financiero (billetes, cédulas, bonos, papeles de deuda, seguros, reaseguros) de de
1.000 trillones. Este es el origen de toda la debacle mundial que vivimos en esta época como
consecuencia del dominio sin límites del capital ficticio54.
Según lo expuesto, el mercado, como tal, tiene ciertamente determinadas contradicciones,
como todo fenómeno humano y social. No obstante, el que tiene profundas y esenciales
contradicciones es el mercado capitalista, debido a la naturaleza conflictiva, desde el punto
de vista humano, de los elementos y estructuras que lo conforman. En el campo de la educación, al empresario capitalista de un negocio que vende servicios educativos no le interesa
que la población reciba la educación como un derecho. Lo que le interesa es que compre
los servicios de educación, pague por ellos y deje una ganancia. La finalidad del empresario
es la ganancia, el dinero. Los servicios educativos que ofrece no son sino simples medios.
Quienes reciben los servicios educativos más que educandos que ejercen un derecho, son
clientes que pagan por servicios recibidos. Dicho de otro modo, si se tiene dinero se compra
el servicio; si no se tiene dinero no se puede comprar el servicio de educación. He ahí la
mercantilización de la educación: se trata de obtener la mayor ganancia posible, no mejorando la calidad del servicio, sino –al menos en nuestro medio cultural– disminuyendo lo
más que se pueda los costos y sacrificando precisamente la calidad del servicio. He ahí también la explicación del bajo nivel académico de muchas de las universidades de mercado55.
Por su parte, las políticas neoliberales constituyen una versión actualizada de las preconizadas por grandes empresarios capitalistas en el siglo XIX. Se las llama “neoliberales” por
los supuestos nexos teóricos e ideológicos con las doctrinas de los pensadores liberales del
siglo XVIII. En la medida en que proponen la libre competencia y la libre circulación de
mercancías y de capitales, su objetivo no es otro que el de favorecer al gran capital: se trata
en realidad de un neomercantilismo, más que de un nuevo liberalismo. Como doctrina, el
neoliberalismo no es más que la corriente del pensamiento económico que trata de resurgir
las ideas de algunos economistas clásicos, en particular ciertas tesis de Adam Smith. Milton
Friedman, uno de los principales divulgadores de este pensamiento, fue un estratega de las
políticas económicas articuladas a partir de los años setenta del siglo XX alrededor de ciertos
círculos de poder de Estados Unidos que postulaban el libre mercado, la libre competencia
y la no intervención del Estado en la economía.
El neoliberalismo tuvo la pretensión de convertirse en la nueva teoría económica del capitalismo y adquiere mucha fuerza con ocasión de la crisis capitalista de los años 1970, debido
a que parte del supuesto de que dicha crisis es ante todo el resultado de la economía keyneVéase Dierckxsens (Ed). (2008:40 y siguientes).
Las deficiencias académicas en las universidades públicas obedecen fundamentalmente a la penuria fiscal, remuneración insuficiente de los maestros y a otras debilidades del Estado: burocratismo, ausencia de evaluación
del trabajo de los profesores, etc.
54
55
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
siana, que preconiza la necesidad de la intervención del Estado en la economía. En efecto,
el hecho histórico decisivo para que el neoliberalismo tenga una amplia difusión y consiga
muchos adeptos fue la crisis de 1974.
En Ecuador el neoliberalismo comenzó en 1982 a propósito de la crisis de la deuda que vivieron la mayoría de los países del Tercer Mundo56. Desde entonces y de manera especial los
mayores grupos empresariales del país –por paradójico que parezca– a la vez que exigían el
apoyo del Estado para enfrentar la crisis, en particular para cubrir sus deudas con el exterior,
postulaban la necesidad de achicar el Estado, bajo la consideración de que era precisamente
el Estado el causante de los problemas por su intervención en la economía. Si bien el gobierno de Febres Cordero (1984-1988) fue el iniciador de las políticas neoliberales, en muchos aspectos estas no tuvieron continuidad en el gobierno de Rodrigo Borja (1988-1992),
simplemente porque el gobierno socialdemócrata tenía una ideología y una plataforma de
gobierno diferentes. A partir de 1992 se retoma el neoliberalismo en el gobierno de Sixto
Durán Ballén (1992-1996) con la implementación de toda una agenda llamada de “cambio
estructural”57. En efecto apenas iniciado este régimen, en los “Lineamientos del Programa
de Gobierno” se expusieron los elementos estratégicos de la política gubernamental que de
algún modo marcarían la orientación del desarrollo económico y social del país hasta el año
2006. Entre las principales estrategias que se llevaron a la práctica y que se relacionan con
políticas universitarias se destacan cuatro, que se resumen a continuación.
La primera estrategia: el manejo de las políticas públicas y el llamado “cambio estructural” tuvieron los siguientes componentes: a) liberalización de los mercados; b) igualdad
de oportunidades de inversión a capitalistas nacionales y extranjeros; c) transformaciones
estructurales, entendiendo por tales un proceso de privatización de las empresas públicas
con el propósito de achicar el tamaño del Estado; d) flexibilización del sistema financiero;
e) descentralización y autogestión de los servicios básicos de educación y salud, establecimiento de un sistema privado de pensiones para que compita con el sistema del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social; f ) libertad para crear instituciones de educación superior,
bajo requisitos mínimos y sistemas de autofinanciamiento58.
De hecho, la crisis de la deuda de 1982 no es otra cosa que la continuación de la crisis general de la economía
capitalista de 1974, denominada en su momento “crisis del reciclaje de los petrodólares”, y la consecuente recesión, que afectó muy profundamente a los países en desarrollo pues sus efectos se trasladaron a ellos por la vía del
incremento de las tasas de interés, que encareció el servicio de la deuda de todos los países deudores.
57
Los defensores del neoliberalismo llaman a esta tendencia política de “cambio estructural” o de “libre mercado”, tratando de dar a entender que no hay mejor gestión económica que la que realiza la empresa privada por
la vía de la libre competencia, la libre circulación de mercancías y de capitales, y la no regulación de los precios
básicos de la economía. Sostienen que cualquier interferencia en las leyes de oferta y demanda en el mercado
impide la libre competencia. Lo que no se dice es que la tal “libre competencia” no existe en la realidad sino en
ciertos manuales simplificadores de economía, puesto que en el mercado predomina la competencia imperfecta,
desde el momento mismo en que actúan en él desde empresas monopólicas y oligopólicas hasta empresas medianas y pequeñas subyugadas. En tal situación se sabe siempre de antemano quien gana la competencia. La noción
de libre competencia es un concepto simplificado y en gran medida anacrónico.
58
Véase Pacheco, 2009b:101
56
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El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
La segunda estrategia: la liberalización financiera. En 1994 el gobierno expide la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Expedida en sustitución de la Ley General Bancos, esta ley fue el camino expedito para gestar, al decir del periodista Jorge Vivanco, una
“crisis bancaria oprobiosamente calculada” que se desató años más tarde en 1999 a través de
la quiebra bancaria. Con esta quiebra muchos negocios quebraron también y desde entonces, más
que en ninguna otra época se afinaron las estrategias para enrolar recursos en inversiones seguras,
una de estas fue por supuesto el negocio de la educación superior59. Con la expedición de esta
ley el desarrollo económico del país quedó atrapado dentro de las contingencias del capital
financiero. que tuvieron funestas repercusiones años más tarde60.
La tercera estrategia: en torno a las relaciones económicas internacionales. En 1995 se concretaron las negociaciones para el ingreso de Ecuador a la Organización Mundial de Comercio (OMC), política dentro de la cual los propósitos referidos a la propiedad intelectual
de los países debían acomodarse a las exigencias de la OMC. El tema de la propiedad
intelectual está muy relacionado con las problemáticas de la investigación y la ciencia, en la
medida en que teniendo nuestros países, en particular el nuestro, una prolífica riqueza en
recursos naturales, por no contar con infraestructuras suficientes de investigación y a la vez
no disponer de las condiciones para aprovechar debidamente estos recursos, se ve obligado
a ceder derechos en favor de investigadores y empresas extranjeras que logran, por la vía de
sus investigaciones, patentar los resultados de las mismas.
Este proceso absolutamente inequitativo es apoyado por la OMC, institución que cuenta
con el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas pero que está controlada por las
grandes corporaciones que defienden el libre comercio, sabiendo de antemano que comerciar entre desiguales perjudica a los países débiles, entre otros motivos porque su capacidad
productiva es inferior a la de las grandes empresas. La situación es tal que en los años que
corren el desarrollo de la ciencia en su mayor proporción está en manos de las grandes corporaciones, no sabemos con exactitud en qué magnitud pero el fenómeno se advierte por
todo lado.
La conocida tesis de la “sociedad del conocimiento” no es tal. Se trata más bien de capitales
invertidos en la producción de mercancías por métodos innovadores, lo que tiene por lo
menos dos implicaciones: la primera, que en la actualidad todas las actividades económicas
para que sean realmente productivas deben compulsivamente ser eficientes (en el uso de
los recursos), eficaces (en la obtención de resultados) y efectivas (en los impactos sociales),
todo lo cual solo es posible con el sustento del conocimiento y de la ciencia, no hay duda y
no hay otro camino; y, la segunda, que dadas las condiciones organizativas de la sociedad,
Véase Pacheco, 2009b:135.
Al amparo de la liberalización financiera se dictó la Ley en virtud de la cual se creó la Agencia de Garantía de
Depósitos (AGD) que no era otra cosa que el expediente legal para que los bancos hicieran quiebras fraudulentas
y que el Estado y la sociedad ecuatoriana en su conjunto asumieran todas las consecuencias.
59
60
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
de los Estados y de la política, la creación del conocimiento y de la ciencia no es un objeto
que está en manos de todos y cada uno de los seres humanos. Tal como están las cosas, el
conocimiento y la ciencia son ciertamente el resultado de la acción de millones de seres
humanos, cuyos actos cotidianos dentro de los procesos de trabajo son sistematizados en
el laboratorio por expertos y científicos que trabajan al servicio de grandes corporaciones y
capitales que luego de descubrir nuevos métodos y procedimientos del tratamiento de las
cosas, crean el conocimiento científico, lo patentan y lo convierten en un bien de capital de
propiedad privada del dueño de la inversión.
Es a esta situación a la que se están enfrentando consciente o inconscientemente las universidades en el mundo, simplemente porque son instituciones –especialmente las universidades públicas– que no disponen en su patrimonio de los recursos materiales y financieros en
la magnitud en que sí lo tienen las corporaciones, y además porque las finalidades académicas no pasan por la búsqueda del dinero. Si en verdad estuviéramos viviendo en la sociedad
del conocimiento, entonces la ciencia, una vez creada, se pondría en manos y al servicio de
toda la sociedad. Incluso China se vio obligada en 1999 a suscribir el tratado de la OMC, es
decir a pagar por concepto de marcas y patentes para poder continuar con muchas producciones que ya venía realizando, a cambio de lo cual se le permitió entrar al gran mercado de
los países occidentales, en particular al de Estados Unidos de América.
La cuarta estrategia –por paradójico que parezca– estaba ya de antemano escrita en uno de
los artículos de la propia Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas, vigente desde mayo
de 1983. Su espíritu tenía fines netamente académicos, pero la interpretación interesada que
tuvo en la práctica permitió darle fines mercantiles. Hasta el advenimiento del gobierno de
Sixto Durán Ballén, en la Presidencia, y Alberto Dahik, en la Vicepresidencia, el artículo
7 de la Ley no había sido aprovechado por empresarios privados de la educación, puesto
que las condiciones políticas aún no estaba dadas para que ello sucediera. El mencionado
artículo reza: “Las Universidades y Escuelas Politécnicas serán creadas mediante Ley expedida por la Cámara Nacional de Representantes, previo informe del Consejo Nacional de
Universidades y Escuelas Politécnicas sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos
en esta Ley”. Para crear una Universidad o Escuela Politécnica –decía la Ley– debían cumplirse determinados requisitos. Expresados en forma sintética: a) justificación de que existen
demandas sociales, por lo menos para tres carreras; b) la existencia de suficiente número
de estudiantes a matricularse; c) justificación de la existencia de un número adecuado de
docentes; d) presentación de los correspondientes planes académicos; e) presentación de los
planes presupuestarios; f ) para el establecimiento de instituciones particulares demostrar
que se dispone de los recursos necesarios. Más adelante veremos cómo fue que este artículo
se constituyó en toda una estrategia que favoreció la creación de universidades.
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El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
La crisis económica y sus repercusiones
La crisis económica de 1999, que fue el resultado de un conjunto de problemas acumulados61, se manifestó de manera especial a través de las quiebras bancarias facilitadas con la
creación en 1998 de la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) y a través de la dolarización, problemas que tuvieron su desenlace en el derrocamiento del presidente Jamil Mahuad
en enero de 2000. Hasta tanto se había agravado profundamente la situación social con
una mayor polarización en la distribución del ingreso62, que agudizó la pobreza, aumentó la
emigración y, por supuesto, afectó muy severamente al desarrollo de la educación y, dentro
de ella, a la educación universitaria. Los recursos financieros que recibían las universidades
y escuelas politécnicas fueron mermados por el Estado y entregados a los bancos en quiebra
para que devuelvan los dineros a sus depositantes. Un mayor deterioro académico no se
hizo esperar, particularmente en las universidades que dependían del presupuesto público.
Estos avatares fueron también el motivo por el cual entre los años 1998 y 2000 se crearon
la mayoría de universidades que posteriormente fueron categorizadas en el grupo “E”. Luego de estos hechos, en los gobiernos de Gustavo Noboa y Lucio Gutiérrez los presupuestos
universitarios dieron signos de alguna recuperación, facilitada a la vez por la expedición y
vigencia de una nueva ley de educación superior en el año 2000, que permitió racionalizar
de algún modo la creación de nuevas instituciones universitarias.
Los años prácticamente “de feria” para la creación de nuevas instituciones fueron 1998,
1999 y 2000: en solo estos tres años se fundaron 16 universidades, de las cuales 12 fueron
ubicadas en la última categoría en la evaluación del año 2009. Pese a que el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP) emitía informes desfavorables
sobre muchas de las solicitudes, la Legislatura las aprobaba con el argumento de que el mentado artículo 7 hablaba simplemente de “informe” y no decía “informe favorable”. Frente a
esta situación, el artículo 17 de la Ley de Educación Superior expedida en el año 2000 y con
la que se creó el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) en remplazo del
a) La crisis financiera, propiciada y armada con la permisiva Ley de las Instituciones del Sistema Financiero,
al cobijo de la cual se multiplicaron bancos y financieras que habían abusado de recursos del Estado para tapar
créditos vinculados y dispendiosos; b) la caída del precio del petróleo en 1998; c) la crisis financiera internacional originada en los países llamados “los tigres asiáticos” y que se expandió por varias naciones del mundo; d)
el fenómeno de El Niño de los años 1997 y 1998, que causó la caída de nuestras exportaciones; e) el bloqueo
político; f ) la acumulación de desequilibrios macroeconómicos, de los cuales el más grave fue la excesiva emisión
de dinero para socorrer a los bancos en quiebra, situación que favoreció la especulación, de modo tal que sólo en
una semana de los primeros días de enero, la divisa norteamericana subió de 9 y 10 mil sucres por dólar hasta
17.000.
62
La distribución primaria del ingreso, esto es aquella que lo divide entre excedente de explotación y salarios, se
había agravado de tal manera que llegaba al año 2000–conforme a la metodología que prevaleció hasta el año
2007– a la siguiente situación: excedente: 82,62% frente a salarios: 17,38%. Esta distribución en 1982 fue 64%
frente a 36%; en 1990, 75% frente a 25%. (Véase Pacheco, 2009b).
61
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
CONUEP, expresa: “Las universidades y escuelas politécnicas serán creadas mediante ley
expedida por el Congreso Nacional, previo informe favorable y obligatorio del CONESUP.
Se invalidará su creación si se hubiere prescindido de este requisito”. En este mismo artículo
se establecían los requisitos que debían reunirse para la creación de estas instituciones, con
la particularidad, acertada desde luego, de que entre ellos se incluía el referido a la necesidad
de contar con la anuencia del organismo de planificación.
Aspecto destacado de la Ley expedida el año 2000 fue el establecimiento del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (SEAES), que debía funcionar
en forma autónoma e independiente, en coordinación con el CONESUP. Los procesos que
tenía que cumplir este sistema eran los de autoevaluación institucional, evaluación externa
y acreditación de todas las universidades, las escuelas politécnicas y los institutos superiores
técnicos y tecnológicos del país63.
No obstante lo dicho respecto de la Ley de Educación Superior expedida en el año 2000,
en la Constitución Política de 1998 se liquida la educación gratuita en el nivel superior.
El artículo correspondiente dice: “La educación pública será laica en todos sus niveles;
obligatoria hasta el nivel básico, y gratuita hasta el bachillerato o su equivalente. En los establecimientos públicos se proporcionarán, sin costo, servicios de carácter social a quienes los
necesiten. Los estudiantes en situación de extrema pobreza recibirán subsidios específicos”.
Por su parte, la disposición transitoria décimo tercera establecía: “Las contribuciones de
los estudiantes que establezcan las universidades y escuelas politécnicas públicas, deberán
ser, exclusivamente, matrículas diferenciadas de acuerdo con su nivel socioeconómico. Las
universidades y escuelas politécnicas podrán seguir cobrando derechos y tasas por servicios”.
Frente a este panorama legal y a la gran expansión del número de instituciones universitarias privadas, Érika Sylva sostiene: “Lo que esto evidencia es la falacia de aquella visión
que pretende asociar masificación con democratización de la enseñanza universitaria, ya
identificada en la primera evaluación de las universidades de 1989, pues su acceso habría
favorecido a los estratos medios y pudientes de la sociedad […] Es decir, en términos de la
cobertura institucional, este período encierra una gran paradoja: se abre con la demanda de
democratización del acceso a la universidad pública a través de la lucha por la supresión del
examen de ingreso, conquistada en 1969, y se cierra con la eclosión de instituciones privadas que, por su propia naturaleza, brindan un acceso restringido a la educación superior”
(2009:93). La restricción a la que se refiere Érika Sylva tiene que ver con la eliminación de
la gratuidad de la educación universitaria dispuesta en la Constitución de 1998. La ConsEl artículo 91 de esta Ley respondía a lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución del año 1998 que
establecía: “Para asegurar los objetivos de calidad, las instituciones de educación superior estarán obligadas a la
rendición social de cuentas, para lo cual se establecerá un sistema autónomo de evaluación y acreditación, que
funcionará en forma independiente, en cooperación y coordinación con el Consejo Nacional de Educación
Superior”.
63
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El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
titución de 2008 restableció la gratuidad de la educación superior. Su artículo 28, párrafo
cuarto, establece: “La educación pública será universal y laica en todos sus niveles, y gratuita
hasta el tercer nivel de educación superior inclusive”.
¿Qué papel desempeñaron el CONUEP y el CONESUP, organismos rectores de la educación superior, en la proliferación de instituciones? Pese a que, cada uno en su momento,
estuvieron representados por destacados dirigentes universitarios apoyados por un conjunto
amplio de rectores de las universidades tradicionales, en los hechos pudieron más las políticas públicas al servicio del “libre mercado” que los afanes institucionales y académicos de
estos organismos y de sus representantes.
Por lo demás, ambos organismos eran entidades colegiadas, en las cuales la preparación de
informes y estudios para diversidad de procesos estaban en manos de Comisiones integradas por rectores tanto de universidades tradicionales cuanto de las nuevas64. Asimismo, el
CONUEP y el CONESUP funcionaban a partir de decisiones tomadas en forma colectiva
–y digamos democrática– tal como ocurre en el Congreso Nacional.
Respecto del nivel académico del conjunto de las universidades privadas creadas en el período analizado, existen desniveles y bastante marcados: desde aquellas ubicadas en la categoría “A” hasta aquellas categorizadas en el nivel “E” conforme a la calificación establecida
en la evaluación realizada en el año 200965. Uno de los aspectos singulares en estas nuevas
universidades es el de su administración. La administración educativa universitaria en general tiene dos componentes y se desenvuelve en dos ámbitos. Los dos componentes son
la gestión académica y la gestión administrativa. Los ámbitos, la administración central y
la administración de las unidades académicas. Hasta la evaluación de 2009, en la mayoría
de las nuevas universidades la gestión académica en los dos ámbitos era entre mínima o
inexistente: el estudio de las demandas sociales, la formalización de los currículos, los procedimientos de evaluación de profesores son aún deficientes o inexistentes no sólo en las universidades privadas de categoría “E”, sino en muchas otras, incluso en algunas de aquellas
ubicadas en categorías más altas. Lo que sí debe reconocerse en todas las universidades de
mercado es la afinada gestión administrativa, especialmente la que se desarrolla en el ámbito
de la administración central, es decir aquella que tiene en cuenta los aspectos especialmente
de administración de recursos materiales y financieros, cuestión que es común en el mundo
de los negocios bien llevados.
De hecho, al momento en Ecuador podrían establecerse dos tipos de universidades privadas: un grupo que, manteniendo un adecuado nivel académico dentro de los estándares
ecuatorianos, maneja su gestión bajo las reglas de juego del mercado: a) competencia en los
Fue tal la situación, que ciertas universidades de mercado se crearon pese a que había informe desfavorable
para su creación.
65
Véanse CONEA, 2009:5 y siguientes, y Pacheco, 2008:41
64
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
costos de matriculación, permanencia y titulación; b) gestión académica y administrativa
eficientes con atención esmerada a los estudiantes; y, c) un marketing que pone de relieve
los programas que se ofrecen con los sugestivos mensajes y expectativas que generalmente
busca la juventud respecto de su futuro personal y profesional. Y otro grupo que en realidad
nunca constituyó alternativa alguna frente a las universidades tradicionales y que, por el
contrario, son instituciones que han funcionado con niveles académicos y gestiones insuficientes.
Deuda pendiente y no cumplida desde siempre por el conjunto de las universidades y escuelas politécnicas ha sido la ausencia de nexos programáticos entre el nivel secundario y
el superior, problema que ha constituido un drama para la juventud, que no ha contado
con reglas transparentes para enfrentar el trance del ingreso a la universidad. La autonomía
universitaria, con frecuencia mal entendida dentro de la universidad y fuera de ella, en particular por el Estado, ha marcado distancias innecesarias y absolutamente perjudiciales para
un desarrollo adecuado de la profesionalización y la investigación que, hay que reconocerlo,
el actual gobierno trata de superar asumiendo incluso una diversidad de riesgos.
Conclusiones
Si algo es evidente en Ecuador en el campo de la educación universitaria es la existencia de
una culpa diríase colectiva: desde la universidad pública se expresan quejas sobre la penuria
financiera a la que la ha sometido el Estado; y, a su vez, el Estado reclama por el funcionamiento universitario, a tal punto que en determinado momento se llegó al extremo de
clausurar las universidades estatales (el 20 de junio de 1970). En el campo de las universidades privadas hay reclamos por su mercantilización. Pues bien, si de quejas se trata, estas
tendrían que provenir más bien de la sociedad, en particular de la juventud por la ausencia
de una institucionalidad del Estado y de la universidad que les dé el espacio adecuado para
el logro de sus anhelos. La dificultades para ingresar a la educación superior luego de una
educación secundaria sin nexos con la universidad, las deficiencias en el orden académico
mientras se es estudiante, la incertidumbre luego de titularse debido a la desocupación y
subocupación profesionales que encuentran por doquier, y otros conocidos problemas, son
hechos que deben propiciar reflexiones sobre la necesidad de un cambio de rumbo. Si las
cosas continúan como han permanecido por demasiado tiempo, las consecuencias serán
peores a la situación que de algún modo se ha expuesto en estas páginas. A continuación se
hacen algunas reflexiones al respecto.
1. Mercado y Estado. La universidad es ante todo una entidad humana. Y la educación
antes que ser una mercancía es un derecho de los seres humanos que debe permitirnos
acondicionar nuestro ser frente al mundo que nos ha tocado vivir. El mercado, si bien
facilita la división social del trabajo conforme a iniciativas individuales y potencia las
capacidades productivas en función de estímulos materiales, no obstante somete a de-
51
El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
terminados grupos sociales a situaciones de inequidad, de explotación y de pobreza. Y
esto ocurre no solo en Ecuador: según la FAO, hoy en el mundo más de mil doscientos
millones de seres humanos padecen de ignorancia y de extrema pobreza, situación impuesta directa o indirectamente por el mercado capitalista. Pero, por otro lado y como
están las cosas, en un horizonte previsible a futuro, no es posible imaginar una organización económica que tenga las condiciones suficientes para prescindir del mercado.
Siendo así, no hay otro camino que desarrollar todas las potencialidades factibles del
mercado, pero bajo un control sistemático del Estado a fin de minimizar sus flancos
negativos: la codicia, la acumulación privada sin límites y el poder para fines particulares.
2. Mercado y ciencia. Como es de suponer, en nuestros países el mercado está compitiendo con la universidad en la producción científica. Cada vez más el desarrollo de las
ciencias, especialmente en los campos de las matemáticas, la física y la biología, está en
manos de corporaciones privadas. Bien por el desarrollo de la ciencia, pero mal si esta
ciencia, antes que al servicio inmediato de la humanidad, está al servicio de objetivos
rentables de propiedad privada. Una ciencia que no resuelve los problemas humanos
carece de importancia social. Este es un gran desafío para la universidad en el mundo. Si
bien no existen aún estudios cuantificados sobre esta problemática, tal fenómeno está a
la vista y solo requiere de verificación respecto de las magnitudes y de la velocidad con
las que tiene lugar. Más aún, la Organización Mundial del Comercio (OMC), entidad
auspiciada por las Naciones Unidas, opera directa o indirectamente al mando de corporaciones privadas que tienen ante todo finalidades de lucro. Y como si esto fuera poco,
gran parte de las patentes que están registradas como propiedad de las corporaciones,
de hecho fueron el resultado del trabajo de centenares o miles de investigadores asalariados.
3. Universidad y sistema educativo. En Ecuador no existe un verdadero sistema educativo
nacional, problema que obedece a dos órdenes de motivos: el primero, de orden institucional, puesto que la educación básica está bajo la responsabilidad directa del Estado,
en cambio la gestión de la universidad, en función de su autonomía, está siempre en
manos de las autoridades de cada institución de manera tal que que tampoco existe
un verdadero sistema nacional universitario; y, el segundo, de orden administrativo y
que consiste en la ausencia de nexos programáticos entre la educación secundaria y la
superior, hecho que ha generado una serie de dificultades para la juventud a la hora de
seleccionar una carrera y, sobre todo, en lo que concierne al cumplimiento de expedientes de evaluación para el ingreso. Estos son, entre otros, algunos de los motivos de
la debilidad de nuestros procesos educativos, como sustentos de un verdadero proyecto
histórico nacional.
4. La evaluación. La evaluación del desempeño institucional de las Universidades y Escuelas politécnicas del Ecuador realizada en el año 2009 por el entonces Consejo Nacional
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
de Evaluación y Acreditación (CONEA) estableció cinco categorías de instituciones,
desde la categoría “A” hasta la categoría “E”. Desde entonces todas las instituciones
vienen realizando renovados esfuerzos en distinto grado y con diversos resultados, especialmente en el campo de la calidad. En todos estos procesos deben tenerse en cuenta
especialmente dos cuestiones: a) no hay duda de que las estrategias de evaluación son
imprescindibles en todos los actos humanos, institucionales, y sociales; las realizadas
en el sistema universitario nacional han sido positivas y están sirviendo a todas las
instituciones en sus anhelos de mejoramiento; y, b) los procesos educativos y en particular los procesos educativos universitarios, en la medida que se refieren a la ciencia,
a la cultura y al quehacer académico y cuyos participantes tienen ante todo intereses
de formación humana y desarrollo espiritual, son por naturaleza complejos y de lenta
maduración, y exigen un trabajo perseverante.
5. La gestión universitaria nacional. Es de vital importancia que las actividades que vienen
desarrollando las instituciones del Estado rectoras de la educación superior –la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SENESCYT), el Consejo
de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior
(CEAACES)– y las demás instancias educativas de la sociedad y del Estado sean realizadas de manera coordinada con las universidades y escuelas politécnicas para enfrentar
conjuntamente los desafíos que tienen con miras al futuro del desarrollo nacional.
53
El contexto histórico de la creación de
universidades a partir de 1990
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Desregulación, re-regulación o revolución:
el poder transformador del derecho y la educación superior
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El cierre de catorce universidades en Ecuador
Desregulación, re-regulación o revolución:
el poder transformador del derecho y la educación superior
Gina Chávez66
66
Docente Titular del Instituto de Altos Estudios Nacionales. Trabajó como asesora jurídica para el CEAACES y
cursa sus estudios de doctorado en Derecho Constitucional. Investigación sobre cultura constitucional y pluralismo jurídico.
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el poder transformador del derecho y la educación superior
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Resumen
La evaluación, acreditación, categorización y aseguramiento de la calidad de la educación
superior, más allá de representar un mecanismo institucional para garantizar la calidad educativa de ese nivel, expresa el poder transformador que tiene el Derecho cuando está sintonizado con la voluntad general y no con intereses de grupos de poder. En este sentido, una
aproximación analítica al modelo normativo de la evaluación de la calidad de la educación
superior tiene que ver con la reflexión acerca del papel que cumple este instrumento institucional en relación al rol del Estado en la sociedad (regulación por qué, para qué y de qué
manera), a la relegitimación de lo público (que pasa por el desarme del Estado corporativo
basado en la pérdida de autonomía de los organismos de regulación), y al cambio de parámetros de gobernabilidad (sobre la base de la aplicación de políticas integrales, interrelacionadas, interconectadas y continuas).
Así, en el campo de la educación superior, al pasar del modelo de autarquía universitaria al
modelo de educación superior como bien público –sustentado en la ética pública–, estamos
dando un salto copernicano que tiene una ineludible vocación transformadora de toda la
sociedad y del Estado que la representa. Todo esto comienza a reflejarse en la evaluación
de las universidades de categoría “E”, como proceso transicional hacia el Buen Vivir y la
sociedad del conocimiento.
PALABRAS CLAVE: Estado, Derecho, bien público, ética pública, regulación, educación
superior, calidad, cambio social.
Introducción
El Estado legicéntrico67 representó un modelo de contención social que favoreció, sustancialmente, la pervivencia de expresiones de poder tradicional con capacidad de trascender
en el tiempo, adoptando formas diversas y adaptándose a distintas épocas o fases históricas.
Es así, por ejemplo, que en el campo universitario ese poder tradicional se expresó, en las
últimas décadas de siglo XX y primeras del siglo XXI, en la composición patrimonialista,
corporativista y caudillista de numerosas instituciones de educación superior, privadas y
públicas.
67
Por Estado legicéntrico se entiende al tipo de Estado que tiene a la ley en el centro del derecho o, dicho de otra
manera, que reduce el derecho a la ley. El Estado legicéntrico comenzó a perder hegemonía en el mundo occidental con las decisiones del Tribunal Constitucional Alemán, cuando después de la Segunda Guerra Mundial,
y buscando recomponer el papel del derecho en el Estado, comienza a tomarlas sobre la base de la Constitución
alemana y no de la ley. Con esto, a su vez, se da materialidad a la noción de supremacía de la Constitución,
se rescata su valor normativo y se asume a plenitud la inalienabilidad, imprescriptibilidad, interdependencia e
igualdad de jerarquía de los derechos. Esta transformación en el Derecho se conoce como neoconstitucionalismo, que para Luiggi Ferrajoli (2006) representa sujetar el Derecho al Derecho.
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Desregulación, re-regulación o revolución:
el poder transformador del derecho y la educación superior
En este tipo de Estado, la noción de Derecho tiene que ver con el sostenimiento del statu
quo y no con la capacidad de corrección o transformación social, noción que solo emerge
en el marco del Estado constitucional de derechos y justicia, plurinacional e intercultural.
Así, la capacidad de corrección del Derecho lleva al campo de la educación superior a transformarse sobre la base de las opciones valorativas fijadas constitucionalmente, alejándose no
solo de los modelos tradicionales de reforma universitaria sino del modelo de desregulación
neoliberal que deterioró y mercantilizó la educación superior.
En este marco, la evaluación de las universidades y escuelas politécnicas de categoría “E”
realizada por el ex Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA), siendo una
fase de depuración del sistema de educación superior, hace parte del engranaje de transformación de la sociedad ecuatoriana delineada por la Constitución de 2008 para la vigencia
de los derechos y la realización del Buen Vivir.
La capacidad transformadora del derecho y la educación superior de calidad
Más de doscientos años ha llevado la discusión sobre la capacidad del Derecho para generar
cambios en la sociedad, sin que hasta el momento se logre resolver el dilema. El positivismo
de finales del siglo XIX y comienzos del XX trató de zanjar la discusión sosteniendo la capacidad prescriptiva –ordenadora– de la ley. El marxismo, colocado en la orilla contraria, negó
toda dimensión progresista y toda capacidad transformadora del Derecho, entendiéndolo,
sustancialmente, como herramienta del poder burgués. Más adelante y desde una posición
antiformalista, Robert Alexy (1989), en el marco del debate sobre Derecho y moral, sostendrá su tesis sobre la pretensión de corrección del Derecho, que plantea que el acto de
prescribir conlleva la intención de cambiar un estado de cosas de conformidad con algo
que se pretende correcto. Traer nuevamente a discusión el vínculo entre Derecho y moral
así como sostener la tesis acerca de la pretensión de corrección del Derecho tuvo muchos
efectos y mereció muchas reacciones en el campo jurídico. Entre los más sobresalientes está
la trascendencia que han adquirido en el Derecho contemporáneo las nociones de valor y
principio, así como el debilitamiento de la noción de certeza jurídica, en favor del posicionamiento de la noción de indeterminación del Derecho, nociones clave para entender e
interpretar el Derecho contemporáneo y su papel en la sociedad actual.
El nuevo constitucionalismo latinoamericano entiende al Derecho en una dimensión más
potestativa que prescriptiva68, en el sentido de que abandona la veneración a la letra de la
ley para asumir un posicionamiento frente a la realidad social e histórica. Que el Derecho
68
La veneración a la letra de la ley llevó a una inacción de los actores del Estado cuando no a consagrar normas,
políticas o acciones públicas claramente injustas o inválidas. Asumir la dimensión potestativa del derecho significa asumir que las garantías constitucionales están orientadas a encontrar soluciones jurídicas orientadas a
resolver los problemas históricos de una sociedad, y no a someterse a una norma legal si esta es inconstitucional,
injusta o inválida.
60
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El cierre de catorce universidades en Ecuador
sea más potestativo que prescriptivo ha permitido que los distintos sistemas jurídicos de los
países latinoamericanos se orienten a garantizar –unos a nivel legal, otros a nivel jurisprudencial y otros a nivel constitucional– la vigencia material de múltiples demandas sociales
de carácter generacional, de género, etnocultural, socioeconómicas, etc., sobre la base del
respeto por la diferencia, medidas igualitarias para un diálogo intercultural, empoderamiento local de las comunidades, garantías de equilibrio en el abanico colectivo/individual, garantías para la vigencia de los derechos, democracia sustantiva, etcétera.
La fórmula jurídica adoptada por el nuevo constitucionalismo latinoamericano tiene que ver
con lo que varios autores han denominado como constitucionalismo aspiracional o transformativo (Saffon y Gallegos-Villegas, 2011), emancipatorio (Santos, 2005), revolucionario
o libertario (Arent, 1963)69, o finalista (Zagrebelsky, 2005). Se trata, pues, de una reformulación de la noción de sujeción del poder al Derecho en el sentido de sujetar el derecho al
Derecho (Ferrajoli, 1999), estableciendo la ruta que ha de seguir el poder público para construir un tipo de sociedad70: la sociedad de paz, del buen vivir y del respeto de los derechos
de las personas, colectivos, comunidades, pueblos, nacionalidades y, en el caso ecuatoriano,
de la naturaleza.
En este sentido, el Estado configurado en la Asamblea Constituyente de Montecristi sería
el intento más cabal en la historia ecuatoriana de retomar los principios revolucionarios del
Estado de Derecho, esto es, diseñar un Orden que permita desterrar todas aquellas instituciones que facilitan, promueven o encubren la pervivencia de formas de absolutismo y de
gobierno de los hombres, expresado en nuestros tiempos en el Estado corporativo de origen
colonial y neoliberal. Al cambiar el orden jurídico-político, la Constitución de Montecristi
concibe un Estado de ciudadanía amplia, incluso una ciudadanía universal. Un Estado que
consolida la dimensión pública para que funcione un equilibrio de poderes reconfigurado,
que conduce a una re-legitimación de todos los actores públicos y de los partidos políticos
en particular, sobre la base de una democracia mixta que combina formas de democracia representativa, participativa y deliberativa; un Estado secular asentado en una noción renovada de pluralismo; un Estado que reformula y construye la igualdad asumiendo el trato difeArent (1963) dirá: “[…] ni la violencia ni el cambio pueden servir para describir el fenómeno de la revolución;
sólo cuando el cambio se produce en el sentido de un nuevo origen, cuando la violencia es utilizada para constituir una forma completamente diferente de gobierno, para dar lugar la formación de un cuerpo político nuevo,
cuando la liberación de la opresión conduce, al menos, a la constitución de la libertad, sólo entonces podemos
hablar de revolución” (p. 36). Recuperado de http://es.scribd.com/doc/25031433/Arendt-Hannah-Sobre-la-revolucion.
70
Según Zagrevelsky (2005), las constituciones de nuestro tiempo miran al futuro teniendo firme el pasado, es
decir el patrimonio de experiencia histórico-constitucional que quieren salvaguardar y enriquecer. Incluso se
puede decir: pasado y futuro se ligan en una misma línea y, al igual que los valores del pasado orientan la búsqueda del futuro, así también las exigencias del futuro obligan a una continua puntualización del patrimonio
constitucional que viene del pasado y por tanto a una incesante redefinición de los principios de la convivencia
constitucional.
69
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Desregulación, re-regulación o revolución:
el poder transformador del derecho y la educación superior
rente para los diferentes, la libertad ejercida con responsabilidad social, la interconexión, la
igualdad de jerarquía de los derechos, el reconocimiento de un amplio catálogo de derechos
y garantías individuales junto con el reconocimiento de derechos y garantías de colectividades históricas y contemporáneas, el humanismo complementado con los derechos de la
naturaleza; en fin, el racionalismo abierto a otras cosmovisiones y formas de conocimiento.
En lo que tiene que ver con las nociones de desarrollo y economía –el progreso como noción
revolucionaria–, la Constitución apuesta por un Estado planificador y articulador, en el que
cobra fuerza la planificación territorial por regiones, el ordenamiento de la economía nacional y de la gestión pública y el funcionamiento de diversas formas de economía: capitalista
–estatal y privada–, comunitaria, social y solidaria, todo asentado en la noción de Buen
Vivir, que alude a un concepto de desarrollo integral y finalista. No se trata, por tanto, de
un modelo económico liberal clásico o neoliberal, sino más bien de lo que Ramírez (2010)
califica como biosocialismo republicano, que a la vez que garantiza la plena realización del
individuo y de los particulares, garantiza otras formas económicas de carácter colectivo o
solidario y un intervencionismo estatal socialmente justificado.
El conjunto de cambios ponen a prueba la capacidad de corrección del Orden, esto es, la
capacidad de modificación de las conductas individuales y sociales, de aniquilación de las
instituciones y formas sociales antidemocráticas subsistentes al interior del Estado de Derecho, y de tomar decisiones en justicia.
En términos jurídicos, este cambio de Orden generó dos tipos de mutaciones: el tránsito de
un constitucionalismo legicéntrico a un constitucionalismo centrado en los derechos y la
justicia, y el de un tipo de constitución política a un tipo de constitución político-jurídica
garantista.
Por la primera mutación, la ley deja de ser el referente del Derecho para colocar a la Constitución como su fuente principal. Se restituyen los vínculos entre Derecho y moral y Derecho y política. Lo jurídico pasa a ser evaluado no por la norma legal sino por los valores,
principios y reglas constitucionales. Lo público se redefine como servicio y no como función. La institucionalidad estatal deja de ser fin para pasar a ser el medio de realización de
los derechos de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, y de la naturaleza.
Por la segunda mutación, el proceso constituyente dejó de ser el tradicional mecanismo de
recomposición de élites políticas que terminaban aprobando constituciones de papel, para
convertirse en el acuerdo político de mayor legitimidad. La Constitución es pacto político
ampliamente legitimado pero, sobre todo, es norma suprema. La norma constitucional
vincula y sujeta a todos los poderes públicos, pero también a los particulares. Los sujetos
de derechos tienen a su favor una amplia gama de dispositivos garantistas, haciendo de los
derechos posibilidades reales y no formales.
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
El cambio constitucional apunta a una transformación profunda del Estado, esta vez sujetando el poder al Derecho y el Derecho al Derecho, esto es, corrigiendo la ineficacia de
los derechos, la violación sistemática de las reglas por parte de los poderes públicos, el caos
normativo, la proliferación de fuentes, la incertidumbre e incoherencia del ordenamiento
jurídico-político ecuatoriano.
El mandato constitucional orienta el cambio de la cultura nacional para desmontar los últimos rezagos del Estado colonial reflejados en el Estado corporativo así como en aquel espíritu aristocratizante y desarraigado71 del poder tradicional, y sustituirlo por una ciudadanía
con apego a valores públicos y prácticas cívicas. Con ello, también convierte al Derecho de
instrumento de poder o instrumento de dominación en instrumento de transformación y
emancipación.
Esto se hace evidente en el rol central que ocupan los derechos, así como en la sui géneris
articulación que hace de ellos la Constitución ecuatoriana. En el campo educativo, por
ejemplo, concibe a la educación como valor (universalidad, laicicidad y gratuidad de la
educación pública, art. 28), como principio (educación como bien público arts. 28 y 345,
entre otros), como derecho (art. 26, entre otros), como regla (arts. 68 al 79, que ordenan el
campo de la educación), como garantía (gratuidad de la enseñanza, art. 348, entre otros),
como deber estatal (art. 3:1),como responsabilidad ciudadana (art. 83:16).
La educación, por tanto, adquiere una naturaleza multidimensional en donde los derechos
determinan los deberes estatales y los fines se acoplan con los dispositivos institucionales y
procedimentales, delineando un tipo específico de relación entre Estado y sociedad. Así, sobre la base de concebir a la educación como bien público, la política estatal responde a una
lógica sistémica que conecta lo educacional con lo productivo, y esto con el Buen Vivir y
con la realización de los derechos ciudadanos. El artículo 8 de la Ley Orgánica de Educación
Superior así lo refleja claramente cuando establece que
…el Sistema de Educación Superior busca aportar al desarrollo del pensamiento universal,
fortalecer el espíritu reflexivo de las y los estudiantes, contribuir al conocimiento, formar acadé71
García Villegas (2011:169), pone énfasis en las personalidades incumplidoras. Entre ellas, habla del vivo (o el
que incumple por interés), del rebelde (el que lo hace para defenderse de la autoridad) y del arrogante (el que
incumple en defensa de valores superiores). Advirtiendo que no son tipos puros de personalidad, García Villegas
hace referencia al incumplidor arrogante, describiendo la personalidad de las élites tradicionales que encarnan
una representación mesiánica, la defensa de la familia, el espíritu señorial, el orgullo nobiliario y la superioridad
moral y política, que conviven con los comportamientos burgueses e igualitarios, haciendo de los roles sociales
entidades más fuertes que la ley y la ciudadanía. La personalidad desarraigada también podría analizarse bajo
este esquema y coincidiría con que el arrogante es también desarraigado, y que dicho desarraigo tiene orígenes
coloniales, en el tipo de migración que tuvo América del Sur, a diferencia de la migración inglesa a Norteamérica. Mientras los ingleses llegaron para quedarse, los conquistadores españoles siempre estuvieron de paso
y preparando su regreso. Esto delineó un tipo de personalidad que mantuvo su mirada hacia afuera, siempre
valorando al otro y desmereciendo lo propio.
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Desregulación, re-regulación o revolución:
el poder transformador del derecho y la educación superior
micos y profesionales responsables, aportar en el cumplimiento de los objetivos del régimen de
desarrollo, fomentar la investigación de carácter científico, tecnológico y pedagógico, construir
espacios de fortalecimiento del Estado y contribuir de manera permanente al desarrollo local y
nacional.
De la autarquía universitaria a la educación como bien público: desarmando el Estado
corporativo
Concebir a la educación como bien público ha significado remontar una larga historia
que comenzó asumiéndola ya como compromiso público, o como aspiración social, como
ámbito de acción pública o como espacio de despliegue de las fuerzas del mercado, para
terminar por entenderla como derecho y como obligación del Estado.
Tradicionalmente la educación fue asumida como espacio de reproducción de élites. La primera República ecuatoriana significó una lenta consolidación de la educación pública y del
ejercicio de las garantías educativas que operaban en el marco general de un limitado ejercicio de las libertades. Más adelante y desde los actores sociales, la autonomía universitaria y
el libre ingreso fueron las aspiraciones que mayor sentido social alcanzaron en el siglo XX,
marcando el rumbo de la educación, especialmente en el ámbito universitario.
Esto es posible de corroborar en una breve revisión de la historia constitucional ecuatoriana.
El Estado ecuatoriano nació con la vocación prescriptiva de promover y fomentar la educación pública (constituciones de 1830 a 1869), que luego se tradujo en la garantía de libertad
de enseñanza, libertad de cátedra o libertad de educación (a partir de la Constitución liberal
de 1897). También fue de relativo interés de las Constituciones decimonónicas la autonomía universitaria, una vez para otorgar autorización excepcional para ocupar las universidades (Constitución de 1861) y otra para prohibir toda ocupación (Constitución de 1869).
Al amparo de las constituciones liberales de comienzos del siglo XX se instauró la educación
pública, la gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza básica y las asignaciones presupuestarias. En cuanto a la representación, base del cogobierno y de la autonomía, se arranca
con una noción de representación funcional, sea en el Consejo de Estado (Constitución
de 1929), en los órganos directivos nacionales de la educación (art. 45 de la Constitución
de 1945), o en el Senado (Constitución velasquista de 1946). La Constitución de 1945
también garantiza por primera vez la libertad de organización de los profesores y estudiantes (art. 143), e instaura la autonomía universitaria, que incluyó libertad de cátedra,
de enseñanza y de organización gremial, participación estudiantil y docente en el gobierno universitario y renta estatal, fundamentalmente. La corta vigencia de esa Constitución
postergará los avances en educación superior, y la inestabilidad política reinante en aquella
64
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
época llevará a que, a partir de la Constitución de 1967, se proclame la inviolabilidad de los
recintos universitarios72.
La inviolabilidad de los predios universitarios y la prohibición de limitar las asignaciones
presupuestarias solo comenzará a tomar cuerpo a partir de la Constitución de 1979, con el
retorno a la democracia. Más adelante se expresará una voluntad política para superar las
limitaciones de orden económico en el acceso a la educación universitaria (reforma constitucional de 1996), respondiendo a una demanda sostenida de los movimientos estudiantiles
de izquierda en favor del libre ingreso universitario. La Constitución de 1998, por su parte,
aplicó la desregulación de la educación superior, fortaleciendo la autonomía universitaria
en la perspectiva de garantizar la actuación de las fuerzas del mercado y de las estructuras
corporativas y empresariales, antes que la norma. Adicionalmente, establece por primera vez
el control de la calidad de la educación, con arreglo a la ley.
Esto hace ver que en Ecuador la noción de autonomía universitaria ha pasado por varias
fases históricas, desde el movimiento de Córdoba (1918)73. Así, hacia la mitad del siglo XX,
esa autonomía significó abrir la participación estudiantil al gobierno universitario, garantizar la libertad de enseñanza y de cátedra, y asegurar rentas públicas para la universidad
pública. Con inspiración en el movimiento de Córdoba, entrañó la articulación de movimientos estudiantiles y sociales que tenían demandas antiimperialistas, latinoamericanistas,
de reivindicación social y estudiantil en favor de la autonomía, el libre ingreso y la gratuidad
de la enseñanza. Para las legislaciones posdictaduras, la autonomía universitaria representó
restituir el campo universitario, tras décadas de injerencia del poder autoritario, asegurando
fundamentalmente la imposibilidad de clausurar e intervenir en las universidades74. No
obstante, también significó la politización del campo universitario, que jugó en contra de
las aspiraciones sociales y estudiantiles. Para la legislación neoliberal, la autonomía univer72
No obstante, esto no siempre se cumplió. Arcos (2010) nos recuerda que con el golpe militar de 1963 se
aprobó la Ley Orgánica de Educación, que autorizaba al Ministerio de Educación Pública a intervenir total o
parcialmente las entidades universitarias, limitar el cogobierno, normar la elección de autoridades y el acceso y
permanencia en la cátedra.
73
Muchas de las reformas se inspiraron en los planteamientos la Reforma Universitaria de Córdoba (1918),
movimiento universitario de orientación marxista, antiimperialista, nacionalista y latinoamericanista, que trascendió el ámbito universitario promulgando el advenimiento de un nuevo ciclo de civilización en América
Latina para constituir la verdadera nación. La Federación Universitaria de Córdoba declarará que “[…] se hace
necesario e impostergable dar a la cultura pública una alta finalidad renovando radicalmente los métodos y sistemas de enseñanza implantados en la República, por cuanto ellos no se avienen ni con las tendencias de la época
ni con las nuevas modalidades del progreso social”. Declaración de la Federación Universitaria de Córdoba, dos
días después del célebre manifiesto de la Reforma de Córdoba del 21 de junio de 1918 (Rivera, 1950).
74
Se expresó, básicamente, en lucha por la inviolabilidad de los recintos universitarios.
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Desregulación, re-regulación o revolución:
el poder transformador del derecho y la educación superior
sitaria se tradujo en asegurar la maximización de la rentabilidad económica del campo de la
educación superior75.
Una característica de la reforma neoliberal es que fue impulsada en Latinoamérica por la
Unesco y el Banco Mundial en los años 1980 y 1990. El énfasis reformista de esta fase incluirá la adopción de sistemas de evaluación y/o acreditación, reformas legales, incremento
de oferta educativa, de centros educativos, y adopción de nuevas modalidades educativas.
Muchas de estas reformas se realizaron en el marco de acuerdos económicos, de la promoción de la integración regional y subregional y de la cooperación internacional. El énfasis de
esta ola reformista, que también trascenderá el espacio universitario –ya no como aspiración
social del movimiento estudiantil sino como parte de la estrategia global de desarrollo estará
centrado, como se ha dicho, en dinamizar todos los ámbitos económicos bajo las reglas de
la economía global de mercado.
Como consecuencia de la política general de desregulación de la institucionalidad de la educación pública se produjo una proliferación de centros educativos privados, el incremento
de la matrícula estudiantil, la pérdida de calidad de la educación pública y de gran parte de
la educación privada, así como la precarización de la labor docente, todo lo cual impactó en
el grado de institucionalización de la educación que se había alcanzado hasta el momento.
Gráfico N. 1 Incremento de la matrícula de
estudiantes en universidades privadas (1998-2008)
90,0
350.000
80,0
300.000
70,0
250.000
60,0
Pública
200.000
50,0
150.000
40,0
Privada
Pública %
30,0
Privada %
100.000
20,0
50.000
0
10,0
1988
2008
0,0
Fuente: INEC. Elaboración: CEAACES.
75
Se caracterizó por la desregulación del campo, que trajo como efectos la creación de instituciones de educación
superior, lo que provocó una proliferación de instituciones universitarias, la adopción de criterios de administración empresarial en ellas, el incremento de la matrícula universitaria, la privatización de la universidad, la
fijación del arancel universitario, el deterioro de la calidad de la educación superior, entre otros.
66
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Ecuador no fue la excepción en la oleada de crecimiento de la oferta privada y desregulada
de la educación superior. Entre 1988 y 2008 se crearon una serie de instituciones de educación superior, siendo la oferta privada la de mayor crecimiento. Así, la matrícula en educación superior privada aumentó en los términos expresados en el Gráfico 1.
La reforma emprendida a partir de la Constitución de 2008 en el ámbito de la educación superior constituye un retorno de la regulación estatal para la transformación de la educación
superior en los términos conceptualizados en la primera parte de este artículo. A partir de
los cambios en materia legal con la Constitución y la Ley de Educación Superior, el Estado
vuelve a tener la posibilidad de regular este sector.
Respecto de la autonomía universitaria, se pasa de un ámbito de autarquía, que asegura el
ejercicio de libertades institucionales y derechos estudiantiles, a la instauración de un orden público supuesto a garantizar el derecho a la educación. El diseño constitucional de la
educación como bien público se asienta sobre los valores y principios constitucionalmente
fijados, esto es: responder al interés público y no a intereses individuales y corporativos, garantizar el derecho de las personas a la educación, contribuir al desarrollo del pensamiento
científico y tecnológico, conectar la educación con el Plan Nacional de Desarrollo. En fin,
contribuir a la construcción de la sociedad del Buen Vivir.
En tal diseño constitucional, la autonomía universitaria pasa de ser un fin para convertirse
en un medio de realización del conjunto de los valores, principios y derechos constitucionalizados. De ahí el concepto de autonomía responsable, que excluye toda forma de corporativismo, estratificación o clasismo en el ámbito universitario y que, por el contrario, obliga
a que las instituciones de educación superior cumplan con sus fines educativos garantizando
Tabla N. 1 Indicadores sobre la situación de los
docentes en las universidades evaluadas (2012)
Promedio de 2576 universidades categoría E
Porcentaje de docentes amparados en escalafón
16,30%
Porcentaje promedio de docentes que ingresaron
mediante selección
18,50%
Porcentaje de docentes a tiempo completo
15,97%
Fuente: CEAACES, 2012
La evaluación se realizó a veintiséis universidades. Se ha excluido del análisis los resultados de la Universidad
Amawtay Wasi dado que para el caso de ésta universidad se hará una nueva evaluación específica.
76
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el poder transformador del derecho y la educación superior
complementariamente derechos de acceso a una educación de calidad, de participación y
organización, así como de transparencia, información y rendición de cuentas.La evaluación
realizada a las instituciones de educación superior, específicamente la emprendida en 2012
a aquellas que fueron ubicadas en la categoría “E” en el informe del ex CONEA, es un
ejemplo claro de las posibilidades de transformar la realidad a la luz de una nueva legislación y de regular el ejercicio de un bien público como es la educación. El cierre de catorce
universidades de mala calidad, que funcionaban con parámetros marcadamente mercantiles
y de mala calidad educativa, es un hito en la historia de Ecuador.
Un ejemplo del funcionamiento de estas universidades nos brinda esa evaluación de la situación y que pone de manifiesto el grado de desinstitucionalización de las universidades.
En promedio, las universidades evaluadas con categoría E tenían un 16,30 % de docentes
amparados por un tipo de escalafón, apenas el 18,5 % ingresaron mediante selección y
aproximadamente el 75 % trabajaban a tiempo parcial. Estos indicadores expresan la precariedad laboral en la que los docentes desempeñaban sus funciones.
Los resultados de la evaluación de las universidades de categoría “E” (U-E), demuestran
que la autonomía universitaria se transformó en la fase neoliberal en un espacio de consolidación de poderes de grupo o de poderes locales que poco respondían a fines sociales. Así
también lo expresan otros indicadores como el porcentaje de profesores con PhD. En promedio, en las universidades evaluadas había 1,24 profesores con PhD, es decir que la gran
parte de ellas no tenía ni dos profesores con ese título. El porcentaje de publicaciones en
estas universidades era del 0.3 % (menos de una publicación académica por universidad).
El patrimonio de las universidades era casi inexistente, especialmente en las 14 cerradas:
muchas de ellas tenían cuentas en el banco de 3 mil dólares (cifra extremadamente baja para
una universidad), la inversión en espacios físicos, oficinas de profesores, áreas colectivas,
espacios de bienestar era también mínima.
El cierre de las universidades en un contexto tal responde a una visión integral que, atendiendo los requerimientos del estudiante, aplica criterios distributivos de tipo igualitario
para el ingreso y culminación del proceso estudiantil sobre la base de una educación de calidad. Desde la perspectiva de las instituciones de educación superior, busca asegurar un entorno educativo apropiado para garantizar una educación de calidad. Desde la perspectiva
del profesional que sale de los centros universitarios, atiende tanto la empleabilidad como la
demanda social de profesionales y técnicos. Y, desde la perspectiva de la sociedad, se orienta
a generar un impacto positivo en la estructura productiva que, en conjunto, transforme la
sociedad ecuatoriana.
Educación y transformación social: el papel de la evaluación de la calidad de la educación superior
68
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
La evaluación de las 26 universidades de categoría “E” –recogida en el informe del ex CONEA77 y que culminó el 12 de abril de 2012 bajo responsabilidad del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES)–
es un mecanismo democrático de corrección social orientado a depurar y ordenar el campo
de la educación superior sobre la base de criterios de calidad, cogobierno, rendición de
cuentas, participación de los actores del proceso y vínculo con las necesidades del desarrollo
nacional y el Buen Vivir. Es, al mismo tiempo, una garantía institucional dirigida a asegurar la efectiva vigencia del derecho a una educación de calidad, pertinencia, integralidad e
igualdad de oportunidades.
Entenderla como mecanismo de corrección social significa partir de una identificación de
qué es lo que se debe corregir, cómo se debe corregir y para qué se corrige. Entenderla como
una garantía significa sujetarla a los poderes públicos –los organismos e instituciones que
conforman el Sistema de Educación Superior–, a los principios, valores y fines constitucionalmente fijados.
Para cubrir esta doble dimensión, la evaluación de las U-E partió del diagnóstico contenido
en el Informe CONEA 2009, que sostiene que en Ecuador se había asentado una visión
de la calidad ligada al mercado, la misma que vino acompañada de un alarmante debilitamiento de la institucionalidad, generando una proliferación de instituciones universitarias,
múltiples denuncias de actos de corrupción y “venta de títulos”78, lo que fue corroborado
en la evaluación, como hecho generalizado, para un significativo número de instituciones
universitarias. Fruto de ello, 26 universidades y escuelas politécnicas fueron ubicadas en la
categoría “E” con recomendación de ser suspendidas79. El mencionado informe también
remarcaba que, en contraste con esta visión de la calidad ligada al mercado, ha surgido
otra vinculada a los procesos relacionados con la expansión de la agenda democrática, que
consagra el derecho universal a una educación de calidad, a la participación de los actores
sociales en dicho proceso y a la rendición de cuentas de las instituciones educativas (CONEA, 2009b; CONEA, febrero 2008:3; CONEA septiembre-noviembre 2003 (a):17). Este
primer diagnóstico respecto de lo que se debe, cómo y para qué corregir en el sistema se ve
reflejado y complementado en la LOES, que no solo delinea de manera bastante pormenorizada el derecho a la educación superior de calidad, sino que crea una nueva institucionalidad para garantizarla. Desarrolla dispositivos institucionales para corregir puntuales y arraiDe acuerdo al Informe del ex CONEA (2009), realizado en cumplimiento del Mandato Constituyente Constitucional No. 14 del 7 de agosto de 2008, de 68 universidades y escuelas politécnicas que fueron evaluadas y
clasificadas en cinco categorías, de la “A” a la “E”, 26 fueron ubicadas en esta última, con recomendación de
salir del sistema debido a sus bajos estándares de calidad. Frente a esto, la Ley Orgánica de Educación Superior
(LOES) manda que dichas universidades y escuelas politécnicas sean nuevamente evaluadas dentro de los 18
meses posteriores a su expedición, y que las que no cumplan con los parámetros de calidad establecidos por el
CEAACES, sean suspendidas de manera definitiva.
78
En referencia específica a las denuncias relacionadas con la Universidad Cooperativa de Colombia
79
Informe CONEA, 2009
77
69
Desregulación, re-regulación o revolución:
el poder transformador del derecho y la educación superior
gadas deficiencias del sistema, y establece un vínculo directo de la educación superior con
las necesidades de desarrollo local, regional y nacional y con la consecución del Buen Vivir.
Con la vigencia de la LOES y su Reglamento General, se contaba con el marco jurídico adecuado para emprender el proceso de depuración de la educación superior, lo que significó,
en términos jurídicos, diseñar un proceso institucional que abarque todos los componentes
técnico-jurídicos, procedimentales y garantistas que el caso requería80.
Un elemento adicional a tenerse en cuenta es que la evaluación de las U-E hizo parte de la
fase de transición institucional por la que el Estado ecuatoriano viene atravesando como
consecuencia del cambio constitucional, lo que hizo de ella un proceso sui géneris que a la
vez que cerraba una fase primaria de diagnóstico y evaluación de la educación superior, debía sentar las bases para un verdadero sistema público de aseguramiento de la calidad. En tal
sentido, el criterio de calidad utilizado por el CEAACES giró en torno a dos ejes: la calidad
como cumplimiento de requisitos legales y la satisfacción de estándares mínimos (entorno
de aprendizaje), y la calidad como adecuación de la enseñanza a los objetivos y misión de
la universidad (resultados del aprendizaje)81. La evaluación debía arrojar información comparativa que, con base en los criterios del modelo, permita resolver la permanencia o no de
las instituciones evaluadas dentro del sistema, para lo cual el CEAACES diseñó un modelo
de evaluación ad hoc y adoptó un enfoque metodológico de análisis de datos y evaluación
de resultados basado en modelos estadísticos (análisis de conglomerados) y matemáticos
(análisis de utilidades o multicriterio y lógica difusa).
Los resultados son elocuentes: de las 26 universidades y escuelas politécnicas evaluadas, 3
superaron de manera satisfactoria la evaluación, 8 de manera parcialmente satisfactoria y 14
no la superaron. En el caso de la Universidad Intercultural Amawtay Wasi, el CEAACES
prolongó por un año el proceso de evaluación al encontrar que los resultados de la evaluaSe comenzó por aprobar el Código de Ética, que orienta el comportamiento ético de todos los niveles de responsabilidad y ejecución del proceso de evaluación, y luego los siguientes reglamentos: Reglamento de funcionamiento del Pleno del Consejo; Reglamento de Evaluación de las Instituciones de Educación Superior ubicadas en la categoría “E” por el informe realizado por el CONEA en cumplimiento del Mandato 14; Reglamento
de suspensión de las universidades y escuelas politécnicas ubicadas en la categoría “E”, sus sedes, extensiones,
programas, paralelos y modalidades de estudio, en cumplimiento de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley
de Educación Superior; y también el “Instructivo procedimental para la recepción de audiencias, conforme lo
señala el artículo 31 del Reglamento de Evaluación de las Universidades ubicadas en la categoría ‘E’”. Complementariamente, el CEAACES mantuvo información oportuna en su página web y se sometió a dos veedurías:
la veeduría conformada por representantes de la Unesco y la veeduría ciudadana legitimada por el Consejo de
Participación Ciudadana y Control Social.
81
Evaluado mediante resultados del aprendizaje, que tienen como fin verificar la potencialidad del aprendizaje
del estudiante y así evaluar el grado de cumplimiento de las instituciones de educación superior con las expectativas estudiantiles y las demandas sociales (CEAACES, 2012). Informe de evaluación de la Universidades de
Categoría “E” por el informe del ex CONEA.
80
70
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
ción no fueron lo suficientemente concluyentes desde el punto de vista intercultural.
Con los resultados de la evaluación, las universidades que la superaron parcialmente fueron
depuradas internamente en sus sedes, extensiones o carreras. Por su parte, aquellas que no
la superaron quedaron suspendidas de manera definitiva tras demostrar la precarización en
que se encontraba su sistema institucional, académico y de investigación, y sus estudiantes
entraron en un plan de contingencia a cargo del Consejo de Educación Superior (CES).
El caso de la Universidad Amawtay Wasi82 es particularmente especial, dentro de toda la
particularidad que significó la evaluación de las 26 universidades y escuelas politécnicas.
Su evaluación ameritó que se aplicara un proceso ad hoc que implicó: consulta y diálogo
con las principales instancias directivas de la universidad; revisión y análisis de su material
técnico-institucional; coordinación con el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior del Ecuador (SNIESE) para modificar los formularios de datos; aprobación
de normas y lineamientos interculturales para la evaluación; modificación del modelo general de evaluación incluyendo criterios, subcriterios, parámetros e indicadores de carácter
intercultural83. No obstante, como establece la Resolución correspondiente, los resultados
obtenidos no arrojaron criterios lo suficientemente concluyentes que apoyen una toma de
decisión en cualquiera de las opciones que tenía el CEAACES para hacerlo, por lo que el
Consejo optó por ampliar el plazo de evaluación con el fin de implementar un modelo intercultural integral de evaluación.
Cuando el informe habla de que los resultados obtenidos no arrojaron criterios lo suficientemente concluyentes se está refiriendo a que el nivel “no aceptable” de la mayoría de los
indicadores de evaluación puede deberse a cuestiones derivadas de la naturaleza intercultural de esta universidad, que el modelo de evaluación aplicado no alcanzó a determinar, espeEn este caso el desafío fue, fundamentalmente, evaluar el cumplimiento de estándares mínimos de calidad
(entorno de aprendizaje), y la adecuación de la enseñanza a los objetivos y misión de la universidad (resultados
del aprendizaje), incorporando adicionalmente criterios de interculturalidad que garanticen los derechos de los
pueblos y nacionalidades a aprender en su propia lengua y ámbito cultural (art. 27 de la Constitución de la República del Ecuador, CRE); a desarrollar, fortalecer y potenciar el sistema de educación bilingüe con criterios de
calidad, hasta el nivel superior y en consonancia con sus metodologías de enseñanza y aprendizaje (núm. 14, art.
57 CRE) ; y, el derecho a crear sus propias instituciones y medios de educación, siempre que tales instituciones
satisfagan las normas mínimas establecidas por las autoridades competentes en consulta con esos pueblos (núm.
3, art. 27 Convenio 168 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT). Adicionalmente, se debía cumplir
la sentencia No. 0008-09-SAN-CC de 9 de diciembre de 2009, dictada por la Corte Constitucional, que reconoció: “a) la apertura de Programas Académicos en los territorios de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas,
según su cultura y cosmovisión; b) que en pleno ejercicio de la autonomía universitaria, desarrolle sus propias
modalidades y ponga en práctica sus propios métodos de aprendizaje, y esto sirva como un aporte innovador de
las Nacionalidades y Pueblos Indígenas al Sistema Nacional de Educación Superior; y, c) que implemente sus
propios métodos de aprendizaje, sus modalidades, planes o programas que sean necesarios acorde con sus Centros de Saber y de conformidad con su Ley de creación, en estricto respeto a los derechos de las Nacionalidades
y Pueblos Indígenas reconocidos en la Constitución de la República”
83
Resolución No. 003-0025-25CEAACES-2012 de evaluación de la Universidad Intercultural AmawtayWasi.
82
71
Desregulación, re-regulación o revolución:
el poder transformador del derecho y la educación superior
cíficamente en lo concerniente al modelo educativo aplicado por la universidad, que podría
responder a dimensiones de pertenencia cultural84. Esto, más allá de que otros resultados
reflejan claramente serias debilidades de ese modelo.
La nueva fase de evaluación de la Universidad Amawtay Wasi contempla un exhaustivo
proceso de investigación que busca, entre otras cosas: obtener criterios para construir indicadores de carácter intercultural, diseñar un modelo de evaluación intercultural, evaluar
los resultados del aprendizaje bajo parámetros interculturales y en los idiomas propios de
los estudiantes, todo lo cual busca obtener suficientes elementos de certeza para adoptar la
decisión respectiva.
Conclusiones
El desafío de evaluar a las universidades y escuelas politécnicas de categoría “E” –asumido
en el marco de una difícil, compleja y desafiante fase de transformación del Estado ecuatoriano– sin duda ha marcado un antes y un después en la educación superior, que no solo
significa la depuración de las IES sino que envía a la comunidad universitaria un mensaje
de corrección y, por ende, de transformación social para restablecer el orden público y los
derechos en el campo de la educación superior.
Si asumimos que la transformación social tiene que ver con la capacidad que tiene la norma
constitucional para aniquilar las instituciones y formas sociales antidemocráticas subsistentes haciendo de los derechos posibilidades reales y no formales, entonces diremos que
la evaluación de las U-E cumple con depurar el campo para que éste se enrumbe hacia la
educación superior con calidad, igualdad de oportunidades, pertinencia, autonomía responsable, participación, transparencia y vínculo con el desarrollo global, nacional, regional
y local, buscando la consecución del Buen Vivir.
Desde esta perspectiva, la evaluación de las U-E no solo tiene que verse como expresión de
la democracia procedimental sino como una expresión de la vigente democracia sustancial
que sujeta la actuación de los poderes públicos tanto a la garantía de los derechos, cuanto a
la capacidad de decidir en justicia y a la realización del Estado plurinacional e intercultural.
Por lo tanto, la perspectiva constitucional sobre la educación superior tiene que ver más
con el ideario de Córdoba –que avizoraba un nuevo ciclo civilizatorio para América Latina
en la construcción de la verdadera nación– que con el ideario de la reforma universitaria
que aspiraba a conquistar algunos derechos estudiantiles, o demandaba recobrar la capaciComo la particular organización institucional, el modelo pedagógico, el concepto de vínculo con la comunidad, el concepto de espacio recreativo o el concepto de representación estamental. Resolución No.
003-0025-25CEAACES-2012
84
72
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El cierre de catorce universidades en Ecuador
dad reguladora del Estado olvidada por el neoliberalismo. Es, antes que nada, una opción
valorativa claramente definida de transformar a la sociedad ecuatoriana en la sociedad del
conocimiento y el Buen Vivir.
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Desregulación, re-regulación o revolución:
el poder transformador del derecho y la educación superior
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
María Luisa Granda85
Master en Economía, Universidad de Chile y Ph.D. en Economía, Texas A&M University. Actualmente es
docente de la Escuela Superior Politécnica del Litoral, donde fue Directora del Centro de Investigaciones Económicas y del Boletín Trimestral E+E Espae y Empresa. Este artículo fue elaborado con el apoyo de Kintia Moreno,
analista de la Dirección de Estudios e Investigación
85
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Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
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“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Resumen
En este artículo se busca hacer una revisión de los resultados de aprendizaje en relación al
entorno que ofrecían las universidades categoría “E” a los estudiantes (academia, currículo e
investigación, soporte pedagógico, gestión y política institucional). Esta relación evidencia
la concentración de la oferta de carreras en ciertas áreas del conocimiento, lo que respondería a un afán de lucro que busca disminuir los gastos de inversión en el personal y la
infraestructura del entorno que brinda la universidad para el desarrollo de conocimiento.
PALABRAS CLAVE: Universidad, evaluación, resultados de aprendizaje, entorno de
aprendizaje.
Introducción
Para analizar los resultados de aprendizaje del proceso de evaluación es necesario ver a la
educación como un proceso estructural. Es decir, los resultados no solo dependen de las
capacidades de los estudiantes, pues considerarlo así sustentaría la idea de que somos individuos aislados. Por esta razón nos interesa analizar los resultados de aprendizaje en relación
al entorno de aprendizaje que tienen que aportar las Instituciones de Educación Superior
(IES) para garantizar los procesos de generación de conocimiento. Antes de entrar en ese
análisis, creemos necesario hacer una breve descripción del proceso de evaluación.
Vale la pena comenzar revisando brevemente el contexto en el que se suspendieron las
universidades categoría “E”, para entender las condiciones en que operaban y el papel que
terminaron cumpliendo, pues favorecieron una dinámica de lucro, generando una serie de
expectativas en quienes se matricularon y decidieron ser parte del cuerpo de estudiantes
de estas IES y, en la mayoría de los casos, obtuvieron una educación de baja calidad. Los
profesores, de igual manera, cumplieron en condiciones adversas su labor como docentes.
Si bien en los años noventa del siglo pasado se intentó implantar el neoliberalismo en toda
Latinoamérica con recetas y estructuras prediseñadas, en Ecuador la desestructuración del
Estado y el privilegio de lo privado tuvieron sus propias características. En el caso de la educación superior, durante esa década se dieron procesos que permitieron el abandono de la
universidad por parte del Estado86 y la proliferación de universidades privadas. Entre 1992
y 2006 se crearon 45 universidades, de las cuales 35 eran privadas. Estas últimas pertenecen
El presupuesto del Estado destinado a educación superior se redujo progresivamente entre las décadas de los
1980 y 1990, como señala Carlos Paladines (2002): “A lo largo de estas últimas décadas se ha visto desaparecer
el financiamiento para mejorar el nivel universitario; para promover la investigación; mejorar los sueldos de los
maestros, tema clave, ligado a problemas de calidad y sistemáticamente soslayado; aumentar la inversión del
Estado en educación, área permanentemente afectada a lo largo de estas dos décadas que, del 29.4 % dedicado
en el presupuesto del Estado para educación, en el año 1980, vio reducirse sus recursos al 8.9 %, en 1998” (p. 4).
86
79
Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
a la tercera ola87 de creación de universidades privadas, que en su mayoría se constituían
alrededor del lucro y que crecieron en número especialmente en las principales ciudades del
país. En Quito se crearon 18, de las cuales 7 fueron cerradas.
En ese contexto, la producción y reflexión acerca de la universidad en relación con el Estado y la sociedad se volvieron mínimas. En 2009 el Consejo Nacional de Evaluación y
Acreditación de la Educación Superior del Ecuador (CONEA) evaluó el desempeño de las
universidades y escuelas politécnicas y las clasificó en cinco categorías (A, B, C, D y E). La
presentación del informe respectivo reavivó el debate en torno a la universidad –apagado
desde mediados de los 1990–, discusión que continuó con la aprobación de la Ley Orgánica
de Educación Superior (LOES) en 2010 y con el posterior cierre de 14 universidades de
categoría “E” en 2012.
Evaluación del entorno de aprendizaje y de los resultados de aprendizaje
El proceso de evaluación de la Educación Superior en el país empezó con la aplicación, por
parte del CONEA, del Mandato Constituyente Nº 1488, en virtud del cual se clasificó a las
universidades89. De este proceso se determinó que 26 de las 75 universidades existentes en
el país estaban en la categoría “E” por su deficiente desempeño. Estas instituciones fueron
evaluadas por el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de
la Educación Superior (CEAACES) en 2012 y –como ya se mencionó– 14 de ellas fueron
cerradas definitivamente90.
¿Cómo se evaluó la calidad de estas instituciones? ¿Cuáles fueron los elementos y parámetros de la evaluación? Para este proceso el CEAACES diseñó un modelo constituido por dos
componentes: por un lado, una evaluación del entorno de aprendizaje, que es una evaluación de carácter institucional con algunos indicadores que se muestran en el Gráfico 1 y, por
otro, una evaluación de los resultados de aprendizaje, que se obtienen con la aplicación de
un examen a los estudiantes de último año para evaluar su condición en relación a competencias generales y específicas.
Guillaume Long propone el análisis de las universidades privadas en “tres olas”. Las 14 cerradas serían parte
de la última, que “producto de la desregulación neoliberal fue una alternativa no elitista que buscó suplir la
creciente demanda en el contexto de una universidad pública con grandes dificultades para absorberla. Esta
universidad, sin o con pocas barreras académicas de admisión, con un costo a menudo más barato que otras
universidades particulares más elitistas, con grandes carencias de calidad, fue la típica candidata a lo que en
Ecuador llegaríamos a conocer como las universidades categoría ´E´” (2012:8).
88
En 2008 la Asamblea Nacional Constituyente dictó el Mandato Constituyente Nº 14, en el que se dispuso
que el CONEA “sobre la base de un método apropiado, deberá pronunciarse sobre el mérito de una IES, considerando el nivel de cumplimiento de un conjunto de indicadores”.
89
De las 68 universidades, 11 fueron ubicadas en la categoría A, 9 en la B, 13 en la C y 9 en la D.
90
Se ha calculado que el 7,5 % de la población estudiantil universitaria de Ecuador estaba en esas 14 universidades. Para que los estudiantes pudieran seguir estudiando tras el cierre, el Consejo de Educación Superior (CES)
gestionó un Plan de Contingencia
87
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El cierre de catorce universidades en Ecuador
Gráfico N. 1 Modelo de evaluación
Academia
Currículo e
investigación
Entorno de
Aprendizaje
Gestión política e
institucional
Soporte
Pedagógico
Resultados de la
evaluación
Competencias
Generales
Examen de
Evaluación
Resultados de
Aprendizaje
Competencias
específicas
Fuente: CEAACES
El análisis del “entorno de aprendizaje” consistió en evaluar a la universidad en su conjunto.
Como se desprende del Gráfico N. 1, para el efecto se usaron cuatro criterios: academia,
currículo e investigación, gestión y política institucional, y soporte pedagógico. Por otro
lado, los exámenes para evaluar los “resultados de aprendizaje” fueron similares a un examen
de egreso en varias carreras, que estuvo dirigido a los estudiantes91 de las universidades en
categoría “E”.
Evaluación del entorno de aprendizaje
A continuación se analizan algunos resultados de los cuatro criterios en los que se centró
esta evaluación. Para el efecto, se revisarán algunas variables que pueden ser significativas
para caracterizar la precarización de la educación superior en algunas universidades de categoría “E”. Es necesario aclarar que no se busca mostrar los índices que se establecieron a
partir de esta información, ni cómo se construyeron; más bien, se destacarán algunos datos
sobre el estado de las universidades más relevantes para este artículo.
A más del 80% de los estudiantes de último año se les tomó exámenes en 16 carreras: administración, negocios internacionales, ciencias de la comunicación, contabilidad, pedagogía, mercadotecnia, turismo, ciencias
agrícolas, informática, ingeniería mecánica, ingeniería industrial, enfermería, medicina, odontología, sicología
y derecho. Un 20% solo rindió el examen de competencias generales: comprensión lectora y expresión escrita.
91
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Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
Academia
Los componentes centrales del criterio de academia son la cantidad de docentes que trabajan a tiempo completo (TC) y tiempo parcial (TP), las horas que dedican a sus clases, su
remuneración y el componente de género en la planta docente. Los datos obtenidos evidencian que los docentes desarrollan su trabajo en condiciones laborales precarias.
Se partirá de algunos supuestos acerca de lo que requiere un docente universitario: espacio
temporal y físico para preparar clase, tiempo para generar debates y renovar conocimientos
sobre la base de la investigación, acompañamiento a los estudiantes a través de tutorías y
calificación de trabajos.
Los profesores dedican, en general, la mayor parte del tiempo de planificación a decidir qué
contenidos van a enseñar. Después concentran su esfuerzo en preparar los procesos de instrucción, es decir, las estrategias y actividades a realizar […] ¿Qué se planifica? Regularmente se
mantiene la estructura de: objetivos, contenidos, metodología y evaluación. Sin embargo se
debe tomar en cuenta el contexto, los conocimientos previos de los estudiantes, los diferentes
estilos de aprendizaje de los estudiantes, etc. (Zavalza, 2007:75-76).
En ese contexto y en condiciones óptimas, ser maestro a tiempo completo demanda que se
garanticen el tiempo y el espacio físico necesarios para la producción de conocimiento, y
que no se abuse de las horas destinadas a impartir clases.
En el país, la figura del docente ha decaído progresivamente en el imaginario social y en lo
material: su labor ha pasado a ser precaria y poco reconocida. Esta realidad se encarna –entre
otros elementos, por el excesivo número de profesores contratados a tiempo parcial– en la
figura del “profesor taxi”, que corre de universidad a universidad y que trabaja por horas,
y se evidencia también en las malas condiciones en que imparten sus clases los docentes:
remuneración baja, contratos ocasionales, beneficios laborales casi inexistentes.
Los resultados de la evaluación realizada por el CEAACES a las universidades “E” expresan
la realidad detallada en el párrafo anterior. En las 2592 universidades evaluadas, en promedio
solo el 16 % de maestros estaban contratados a tiempo completo y el 84 % a tiempo parcial.
Esta relación de 5 a 1 en el tipo de contratación da cuenta de la precarización laboral surgida
de una administración universitaria que concebía a las horas de clase y a las materias como
espacios a ser rellenados sin estructura.
Datos de la evaluación realizada por el CEAACES a las 26 universidades categoría “E” (2012). Se excluye los
datos de la Universidad Amautay Wasi porque será objeto de una nueva evaluación específica. Pese a que se evaluaron 26 universidades los datos que se presentan corresponden a 25 universidades. Los resultados que constan
a continuación provienen de esta fuente.
92
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En cuanto a la remuneración, se observa que en las universidades de categoría “E” el promedio de pago mensual para profesores a tiempo completo es de 893 dólares (siendo el máximo pago US$ 2.039 y el mínimo US$ 400). Por otro lado, el promedio en la carga horaria
de los profesores asciende a 15 horas semanales de clase. Si se asume el riguroso proceso
de preparación de la docencia, mencionado anteriormente, se puede ver que los maestros
o terminan trabajando excesivas horas semanales o, como se aprecia en algunos casos, simplemente las clases se preparan rápidamente, creándose círculos de reciclaje de información.
Tampoco cabe el tiempo para la investigación ¿Cómo dedicarse a la investigación y a la
docencia con ese nivel de remuneración y sobrecarga de trabajo?
Algo parecido sucede con los docentes contratados a tiempo parcial. En las universidades
“E” el promedio de salario de estos docentes es de US$ 10,20 por hora (siendo el máximo
pago US$ 19,55 y el mínimo US.5,70). Este grupo de maestros imparten un promedio de
7,93 horas de clase a la semana y, en muchos casos, no tienen espacios físicos para trabajar ni
investigar. Contratar profesores por horas también implica un ahorro en espacio físico. De
esta información se desprende que el valor aproximado de su remuneración es de US$ 323
por mes. Con este antecedente, ¿cómo no buscar múltiples oportunidades para dar clases en
diferentes instituciones si no hay condiciones para concentrarse en la academia? La dinámica descrita es una radiografía de las condiciones laborales de los docentes, que evidencia que
han pasado a un segundo plano como actores de la educación superior en el país.
Currículo e investigación
Otro de los criterios presentes en la evaluación es el currículo e investigación. En este punto
se destaca el número de profesores que hacen investigación y el número de publicaciones
que produce cada universidad. Algunos de los problemas más importantes de la educación
superior en el país son la limitada posibilidad de investigar y la inexistencia de políticas de
financiamiento de publicaciones en las universidades, así como la ausencia de espacios para
el debate y producción de conocimiento.
Del total de docentes de las universidades categoría “E” (4.482), apenas 240 figuran como
docentes investigadores, es decir el 5,3 %. Tal situación responde a la existencia de pocos
profesores contratados a tiempo completo y a la presencia de solo 158 proyectos de investigación en las 25 universidades evaluadas. Un promedio de 6 proyectos por IES, lo que
resulta mínimo en una estructura universitaria que busca incentivar la investigación. Como
lo expresa Sánchez-Parga, “lo que de manera generalizada se constata y llama la atención es
la distancia, diferencia y separación entre la docencia y la investigación, en cuanto prácticas
académicas no solo distintas sino también carentes de relación alguna entre ellas” (2003:18).
En esta línea, existe un problema que de hecho caracteriza a la universidad ecuatoriana y es
la ausencia de políticas que promuevan la investigación, generen espacios de debate e incen-
83
Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
tiven la publicación y difusión del conocimiento. Los datos de la evaluación muestran que
en las universidades categoría “E” evaluadas existían apenas:
a. Ciento veintidós (122) artículos publicados (entre publicaciones en revistas indexadas y
no indexadas), lo que da un promedio de cinco artículos por universidad aproximadamente.
b. Treinta y un (31) libros publicados. Un promedio de un libro por universidad, lo que
muestra que el ciclo de promoción y financiamiento de procesos de investigación y las estructuras institucionalizadas de investigación son bastante precarias.
A pesar de que existen pocos o casi nulos programas de investigación en las universidades, es posible visibilizar algunos intentos permanentes –aunque limitados– por investigar.
Tabla N. 1
Indicadores de currículo e investigación (2012)
Publicaciones en revistas Publicaciones en revistas no
indexadas
indexadas
60
62
Libros
revisados
Libros no
revisados
Proyectos de
investigación
Docentes
investigadores
7
24
158
240
Fuente: CEAACES, 2012.
Elaboración: Dirección de Estudios e Investigación (CEAACES).
Muestra de ello son las tesis de pregrado y posgrado. Éstas no en todos los casos constituyen
investigaciones propiamente dichas, sino que muchas de ellas son trabajos exhaustivos de
dos o tres años, financiados por los propios estudiantes y sin que se articulen esfuerzos para
convertirlas en una publicación. La imagen más crítica de esta realidad está presente en las
universidades de categoría “E”, que han demostrado baja producción, pocos proyectos de
investigación y un segmento muy pequeño de docentes dedicados a investigar.
Evaluación de los resultados de aprendizaje
La evaluación de las universidades categoría “E” involucró el componente de “resultados
del aprendizaje” como un elemento central. Se trata de una experiencia inédita en Ecuador
ya que nunca antes se los había medido para evaluar la formación impartida en las IES. En
el caso que nos compete, los exámenes se aplicaron a nivel nacional el 4 de marzo de 2012
a 9.128 estudiantes del último año de estudios o a los que habían aprobado el 80% de los
créditos de su carrera de pregrado.
Para medir los resultados de aprendizaje se aplicaron dos tipos de exámenes: uno sobre competencias generales y otro sobre competencias específicas. En la evaluación de competencias
84
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
generales se valoró la comprensión lectora y expresión escrita. La lectura y escritura son
competencias esenciales y transversales al proceso de aprendizaje universitario ya que permiten visualizar capacidades analíticas y críticas. Por su parte, la evaluación de competencias específicas estimó lo referente a cada una de las 16 carreras evaluadas: administración,
negocios internacionales, ciencias de la comunicación, contabilidad, pedagogía, mercadotecnia, turismo, ciencias agrícolas, informática, ingeniería mecánica, ingeniería industrial,
enfermería, medicina, odontología, sicología y derecho. El objetivo de este artículo es describir los resultados de aprendizaje logrados por los estudiantes tanto en las competencias
generales cuanto en las competencias específicas.
Resultados de aprendizaje por categoría de institución de educación superior (IES)
El grupo de estudiantes que fue evaluado en las 26 universidades categoría “E” pertenecía
al último nivel académico de pregrado. Las pruebas de resultados de aprendizaje evaluaban
competencias generales (comprensión lectora y expresión escrita), y específicas (referentes
a cada una de las 16 carreras evaluadas). A continuación se analizan los resultados con herramientas estadísticas básicas. La Tabla 2 muestra los resultados promedio en las diferentes
pruebas aplicadas a los estudiantes: lectura, expresión escrita y de especialidad, según las
categorías en que fueron clasificadas las carreras por el CEAACES. De los 9.128 estudiantes que rindieron los exámenes, se consideran para el análisis solo a aquellos que tenían
información completa en los resultados de las pruebas de competencias generales para 25
universidades y escuelas politécnicas. Las diferencias en el número de observaciones –8.372
para competencias generales y 7.113 para competencias específicas– corresponden a un
grupo de carreras de estas universidades, que no fueron evaluadas con un examen en su área
de especialidad. Cada prueba fue calificada en una escala de 200 hasta 800 puntos. Hay que
tomar en cuenta que el hecho de presentarse al examen significaba, de por sí, 200 puntos.
Las puntuaciones se dividieron de la siguiente manera: 200 a 500 puntos: aún no suficiente;
de 500 a 650 puntos: satisfactorio; y, de 650 a 800 puntos: sobresaliente.
Sobre esta base, el CEAACES procedió a categorizar a las 25 universidades en tres grupos:
“aceptable”, “parcialmente aceptable” y “no aceptable”. En el rango de “no aceptable” se
ubicaron las 14 universidades que se suspendieron definitivamente93.
Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica, Escuela Politécnica Javeriana, Universidad Autónoma de
Quito, Universidad Cristiana Latinoamericana, Universidad Intercontinental, Universidad Alfredo Pérez Guerrero, Universidad Panamericana de Cuenca, Universidad Interamericana del Ecuador, Universidad Og Mandino, Universidad Técnica San Antonio de Machala, Universidad Tecnológica América, Universitas Equatorialis,
Escuela Superior Politécnica Ecológica Profesor Servio Tulio Montero Ludeña, Universidad Técnica Particular
de Ciencias Ambientales José Peralta.
93
85
Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
Tabla N. 2
Resultados de aprendizaje por categoría de institución
de educación superior (2012)
Lectura
Expresión escrita
Especialidad
Categoría
Medida
Desv.
N
Medida
Desv.
N
Medida
Desv.
N
Aceptable
446,51
72,33
182
448,30
100,11
182
501,21
81,14
149
Parcialmente
Aceptable
411,35
73,42
2983
407,68
97,19
2983
465,57
78,08
2515
No aceptable
401,40
69,52
5207
393,66
93,47
5207
454,05
78,35
4449
405,92
71,40
8372
399,84
95,46
8372
459,11
78,74
7113
Total
Fuente: CEAACES, 2012.
Elaboración propia.
Se realizaron tests no paramétricos de igualdad de medias de acuerdo a las categorías establecidas por el CEAACES. Los resultados indican que el desempeño promedio difiere estadísticamente de una categoría a otra94. Asimismo, evidencian ciertas diferencias, de acuerdo
al desempeño de los estudiantes en cada caso, entre los tres grupos de IES (“aceptable”,
“parcialmente aceptable”, “no aceptable”). Entre las pruebas de expresión escrita del grupo
“aceptable” y del “parcialmente aceptable” la diferencia entre sus medias es de 40,62 puntos.
A la vez, podemos observar que el puntaje en las pruebas de especialidad de las tres categorías es el más alto que se encuentra en los promedios y el de expresión escrita el más bajo.
Los resultados en el examen de competencias generales dan cuenta de serias dificultades de
la población estudiantil en las destrezas de lectura y escritura. Estos resultados muestran
problemas estructurales de la educación en general del país. La educación memorística que
limita la reflexión sigue primando y no existen hábitos de lectura que permitan mejorar las
habilidades para escribir. Si bien este es un problema cultural y estructural, la universidad y
la educación media y básica son los actores fundamentales para revertir este proceso.
Los resultados también reflejan las deficiencias de la docencia universitaria, pues ésta “no
consiste en enseñar los conocimientos de una ciencia sino de explicarlos, y en la medida
que dichos conocimientos son comprendidos por el estudiante, de la docencia universitaria
puede decirse que ‘enseña a pensarlos’; así como también sí quien comprende tales conocimientos puede aplicar sus resultados” (Sánchez-Parga, 2003:8).
Resultados de aprendizaje por áreas de especialidad
En esta sección se analizan los resultados obtenidos según el área de especialidad asignada a
Un análisis similar se realizó individualmente para las 25 Instituciones de Educación Superior. La estadística
descriptiva individual se muestra en el Anexo 2.
94
86
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
la carrera del estudiante para la aplicación de la prueba.
Tabla N. 3
Resultados de aprendizaje por áreas de especialidad (2012)
Especialización
Promedio
Desv.
N
Administración
447,88
75,06
1976
Ciencias Agrícolas
568,58
56,32
31
Ciencias de la Comunicación
476,34
91,71
122
Contabilidad
474,58
95,17
659
Derecho
458,42
42,15
557
Enfermería
526,13
76,72
182
Informática
474,95
84,76
710
Ingeniería Industrial
412,63
102,45
237
Ingeniería Mecánica Automotríz
524,11
48,71
73
Medicina
462,66
60,06
127
Mercadotecnia
480,59
79,06
395
Negocios Internacionales
451,59
64,39
119
Odontología
479,30
61,77
200
Pedagogía
437,30
66,68
1266
Psicología
481,75
84,17
181
Turismo
463,25
71,87
278
Total
459,11
78,74
7113
Fuente: CEAACES, 2012. Elaboración propia.
Como se puede apreciar en la tabla, existen diferencias significativas entre los resultados
de las diferentes disciplinas evaluadas. Las que superan el puntaje de 500, son: Ciencias
agrícolas, Enfermería e Ingeniería mecánica automotriz, con puntajes de 568,58, 526,13
y 524,11 respectivamente. Una característica común a estas carreras es que tienen menos
alumnos que las otras y también que su mantenimiento requiere de una mayor inversión
(laboratorios, campos de aplicación, aulas especiales). Estos dos elementos podrían, entonces, convertirse en importantes predictores de mejores resultados de aprendizaje.
En contraste, las carreras que implican una inversión menor en infraestructura –y en las que
participan un mayor número de estudiantes– son dos de las que presentan menor puntaje:
87
Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
437,30 en pedagogía y 447,88 en administración, con 1.266 y 1.976 estudiantes respectivamente. Mientras tanto, la carrera con menor puntaje es Ingeniería industrial, que tiene
también pocos estudiantes en relación a las demás (237), convirtiéndose en la excepción
respecto de la alta probabilidad de incidencia del número de alumnos sobre los resultados
de aprendizaje.
Oferta académica y resultados de aprendizaje
Como observamos en la sección anterior, el tipo de carrera que los estudiantes escogieron
en cada IES guarda estrecha relación con los resultados de aprendizaje por especialidad. Se
puede colegir que una de las principales características de las universidades categoría “E”
es la concentración de su oferta académica en carreras vinculadas a la administración de
empresas y afines. Además, sobre todo proliferaron carreras que necesitaban una mínima
inversión para su funcionamiento y aquellas que requerían de laboratorios o equipos especiales, que no cumplían con la infraestructura necesaria. En relación con estos aspectos, el
informe del CONEA (2009) a propósito del Mandato 14 ya señalaba:
La oferta académica de este grupo de universidades95 está concentrada en carreras como administración, contabilidad y auditoría, gestión empresarial, mercadotecnia, gestión turística,
relaciones públicas y otras con denominaciones “curiosas e ingeniosas” que […] normalmente
no corresponden a una oferta académica universitaria. En general, se trata de carreras, en principio, con menos exigencias y facilidades para los procesos de aprendizaje que, por consiguiente, requieren de una menor inversión en laboratorios, bibliotecas y facilidades pedagógicas, lo
que explica el fenómeno de su proliferación. Aunque varias de estas instituciones se denominan
“técnicas”, “tecnológicas”, “ambientales”, “ecológicas”, su oferta académica dista mucho de justificar estos calificativos (2009: 11).
Los resultados de la evaluación dan cuenta de la desarticulación de la oferta académica de
estas universidades con la sociedad. Si bien en el marco del principio de autonomía responsable las decisiones del modelo pedagógico y oferta académica corresponden a la Institución
de Educación Superior, no solo el desorden del sistema en los años previos impactó en la
calidad de la educación sino que también incidieron las lógicas neoliberales que estuvieron
a la base de la elección de carreras por parte de los estudiantes.
En la Tabla N. 4 se muestra la oferta académica de las instituciones de categoría “E”, lo que
luego nos permitirá establecer algunos patrones y diferencias en este aspecto, que habrían
podido ser determinantes en el desempeño de esas instituciones. Para empezar, se evidencia
que las Instituciones de Educación Superior analizadas ofrecían 27 carreras en promedio96.
Las de categoría “E”.
Por nombrar solo algunas, la Universidad Tecnológica América es una de las universidades con mayor oferta
de carreras (125), seguida por la Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica (81), la Universidad Tecnológica Empresarial de Guayaquil (41), la Universidad Tecnológica Israel (43).
95
96
88
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Tabla N. 4
Número de carreras por institución de educación superior (2010)
Número de
carreras
Institución
Universidad Estatal Península de Santa Elena
22
Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica
81
Universidad Politécnica Javeriana
19
Universidad Tecnológica América
125
Universidad Del Pacifico Escuela de Negocios
17
Universidad Tecnológica Indoamérica
32
Universidad Autónoma de Quito
32
Universidad Tecnológica Empresarial de Guayaquil
41
Universidad Tecnológica Israel
43
Universidad Tecnológica San Antonio de Machala
24
Universidad de Especialidades Turísticas
4
Universidad Cristiana Latinoamericana
52
Universidad Alfredo Pérez Guerrero
19
Universidad Metropolitana
26
8
Universidad de Otavalo
Universidad Particular San Gregorio de Portoviejo
15
Universidad Técnica Particular de Ciencias Ambientales José Peralta
26
Escuela Superior Politécnica Ecológica Profesor Servio Tulio Moreno Ludeña
7
Universitas Equatorialis
2
Universidad Panamericana de Cuenca
1
19
Universidad Og Mandino
Universidad Iberoamericana del Ecuador
8
Universidad Politécnica Estatal del Carchi
4
Universidad Interamericana del Ecuador
28
9
Universidad Intercontinental
Fuente: SNIESE, 2010.
Elaboración propia
89
Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
La proliferación de carreras ligadas a la de Administración ha sido una de las características
de las universidades de categoría “E”, debido en parte, como ya se dijo, a la menor inversión
que requieren. Esas carreras son, a la vez, las que obtuvieron uno de los más bajos puntajes
en las pruebas de aprendizaje (447,88 puntos en promedio).
Para el análisis, las disciplinas que se consideraron como afines a la Administración de empresas son: Administración, Contabilidad, Mercadotecnia y Negocios internacionales, las
mismas que fueron tomadas en cuenta como áreas en las pruebas de resultados de aprendizaje. Sobre esta base, la siguiente tabla sirve para analizar si existen diferencias significativas,
en cuanto al desempeño, en los resultados de esas áreas afines y aquellas que no lo son.
Tabla N. 5
Resultados de aprendizaje para las pruebas por tipo de carreras
(Administración y afines vs otras) (2012)
Otras Áreas
Administración y Afines
Variable
Obs
Media
Desv.
Obs
Media
Desv.
Lectura
3427
403,57
70,37
3686
402,95
70,38
Expresión
3427
398,05
95,90
3686
393,95
93,57
Especialidad
3427
458,16
80,26
3686
460,00
77,30
Fuente: CEAACES, 2012. Resultados de aprendizaje en pruebas de competencias generales y específicas.
Elaboración propia.
Como se aprecia en la tabla, las diferencias entre los promedios obtenidos por los estudiantes de las carreras de administración y afines respecto de los aquellos de otras áreas no son
significativas. Sin embargo, en las pruebas por especialidad, las carreras que se han agrupado
en administración y afines obtienen un puntaje menor. Como ya se mencionó anteriormente, las carreras que muestran un mayor puntaje son aquellas que se pueden distinguir de las
de administración y áreas afines. A pesar de que esta tabla no indica diferencias significativas
entre las dos agrupaciones de carreras, el análisis individual da cuenta con claridad de las
diferencias existentes entre las que demandan una menor inversión y tienen mayor número
de alumnos y las que invierten más y tienen menos alumnos.
Relación de costos de carrera con resultados de aprendizaje
Es importante no perder de vista el contexto en el que se crearon muchas de las universidades de categoría “E”. Frente al abandono por parte del Estado de la educación superior,
las lógicas neoliberales calaron profundamente en el sentido común de la sociedad, aprove-
90
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
chándose de ello quienes crearon esas instituciones. Primó el afán de lucro, que se alimentó
del desprestigio de lo público. La relación entre las áreas de conocimiento, la cantidad de
carreras y su costo pone de manifiesto que estas universidades buscaban maximizar el lucro
antes que garantizar una educación de calidad.
El informe del CONEA sobre el Mandato 14 evidenció la desregulación de la educación
superior:
[…] son instituciones con una orientación netamente empresarial. Al operar como empresas,
la rentabilidad se convierte en el eje principal de su gestión; y al constituir su fuente de ingresos
los pagos de matrícula y colegiatura, su estrategia se orienta a atraer a sus estudiantes mediante
sistemas de admisión abiertos, bajo procesos de selección y nivelación prácticamente inexistentes o de muy dudosa efectividad. (CONEA, 2009).
El costo anual estimado se define como la suma total de los costos de admisión, matrícula
y colegiatura o su equivalente de la carrera o programa académico cobrados al estudiante.
Esta información fue reportada directamente por las 25 universidades al Sistema Nacional
de Información de la Educación Superior Ecuador (SNIESE).
Tabla N. 6
Costo anual estimado por área del conocimiento (en USD) (2010)
Área del
Conocimiento
Promedio
(USD)
Desviación
estándar
678.00
750.48
6
Ciencias
1763.05
1751.58
57
Ciencias Sociales, Educación
Comercial y Derecho
1967.07
1752.20
323
Educación
1077.86
676.06
66
Humanidades y Artes
2495.00
2496.22
46
Ingeniería, Industria y
Construcción
1946.23
1908.86
52
Salud y Servicios Sociales
3072.19
3975.24
27
Servicios
1987.05
1619.82
87
Agricultura
Fuente: SNIESE, 2010.
Elaboración propia.
91
Número
carreras
Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
Como se desprende de la tabla, las carreras más costosas son las correspondientes al área de
Salud, seguida de Artes y Humanidades, mientras que las menos costosas entre las 25 universidades tipo E son las disciplinas de Educación y Agricultura. Por otro lado, en cuanto a
la proliferación de carreras, cabe señalar que, según la misma fuente, de las 323 carreras que
se agrupan en Ciencias Sociales, Educación Comercial y Derecho, 242 corresponden al área
de Administración y afines.
El hecho de que las carreras de Administración y afines, conjuntamente con las de Educación y Agricultura, sean las que menos costo promedio tienen permite obtener una pista
adicional para el análisis. Gran parte de las carreras que obtuvieron menores resultados de
aprendizaje son aquellas en las que el estudiante pagaba un costo menor. Es posible que ello
haya aumentado la demanda y por tanto el número de estudiantes por aula, lo cual incidió
en la calidad del aprendizaje.
4.0e-04
0
2.0e-04
Density
6.0e-04
8.0e-04
Gráfico N. 2
Costo anual estimado por matrícula vs ingresos reportados
Histograma del costo anual estimado (en USD) (2010)
0
5000
10000
COSTO ANUAL EST
N= 664. Solo Carreras de Tercer Nivel y “Funcionando Normalmente”.
Fuente: SNIESE, 2010
Elaboración propia
92
15000
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
En las universidades de categoría “E” se encuentran carreras con altos costos por semestre:
entre 1.000 y 2.000 dólares, por lo que estas IES captaban una población estudiantil de
sectores medios y altos. Si bien es cierto que el costo del semestre en algunas IES era extremadamente elevado, había también otro segmento de universidades que ofrecían carreras
menos costosas: entre 200 y 700 dólares por semestre. En la mayoría de los casos, estas universidades y sus carreras constituyeron una alternativa para sectores medios que no querían
estudiar en la universidad pública. Varias razones pueden explicar esta situación: era más
fácil obtener un diploma; se pagaban, en general, costos asequibles; se ofrecían posibilidades
de trabajar.
En todo caso, más allá de reflejar una irracionalidad, los costos permiten visibilizar el mecanismo mediante el cual operó el juego de la oferta y la demanda en estas instituciones.
Una demanda alta en carreras afines a Administración, a costos relativamente asequibles,
incidió en una precariedad laboral de los docentes (excesivo número de horas), un deterioro
de la calidad expresado en menores resultados de aprendizaje y una inexistente o casi nula
inversión social. Precariedad laboral, escasa inversión en investigación y laboratorios así
como elevado número de alumnos por aula son, por tanto, elementos que acompañan la
variabilidad en torno a los resultados del aprendizaje.
Conclusiones
Con la evaluación de los resultados de aprendizaje se busca valorar la capacidad de reflexión
de los estudiantes y de este modo evaluar de forma progresiva la calidad de la educación
superior. Los bajos puntajes de los resultados de los exámenes tomados a una fracción de los
estudiantes de las universidades de categoría “E” han mostrado la deficiencia de estas IES,
que se relaciona con un entorno de aprendizaje precario.
Como características más importantes del entorno de aprendizaje de estas universidades
la evaluación de las 26 universidades revela, en lo que concierne a los estudiantes, que en
algunos casos no existen sistemas de becas ni ayudas económicas; que hubo un incremento
acelerado de la matrícula en la última década; y, que los estudiantes están concentrados en
las carreras de Administración y afines. En lo que toca a los docentes, la evaluación da cuenta de su precariedad laboral y del poco o casi nulo auspicio para programas de actualización,
investigación y publicaciones. Respecto de la inversión, hay una manifiesta ausencia de
financiamiento para investigación y publicaciones, y las bibliotecas, laboratorios e infraestructura no están entre las prioridades.
Los resultados de aprendizaje en competencias generales demuestran serias dificultades de
la población estudiantil frente a las destrezas de lectura y escritura en todos los casos, sin
diferencias significativas entre una u otra universidad. Esta situación pone de manifiesto
que el entorno de aprendizaje de dichas IES no favorecía el desarrollo de estas habilidades.
93
Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
Asimismo, da cuenta de los problemas estructurales de la educación en general en el país,
de las deficiencias en la formación que muchos estudiantes arrastran desde la primaria y
secundaria, lo que influye directamente en los procesos de aprendizaje básicos, necesarios
para el aprendizaje de otros elementos. Sin lectura y escritura asumidas, es difícil hablar de
otros procesos de aprendizaje: comprensión, investigación, creación.
Respecto de los resultados de aprendizaje por especialidad, el hallazgo más importante del
presente trabajo es que las carreras que implicaban un mayor esfuerzo de infraestructura
e inversión, así como las que tenían un menor número de alumnos, eran las que mejores
resultados de aprendizaje lograron: Ciencias, Enfermería, Ingeniería y Mecánica automotriz. Las carreras de Administración y Marketing, que demandan una inversión menor en
infraestructura y en las que participan un mayor número de estudiantes, tuvieron calificaciones menores.
Algunos elementos están a la base de los menores resultados de aprendizaje por especialidad:
el número de alumnos, la inversión en infraestructura e investigación, y la situación laboral
de los docentes. Las carreras que menores calificaciones obtuvieron en las pruebas de especialidad fueron aquellas en las que había un mayor número de alumnos, menor número de
profesores por alumno y mayor número de horas de clase impartidas, y menor inversión.
Este grupo de carreras también tenían menores costos de matrícula que las otras, hecho que
explica el aumento en su matrícula.
La evaluación de resultados de aprendizaje es fundamental porque implica un hito histórico, es una experiencia inédita y devuelve a la educación una mirada hacia su finalidad, que
es lograr la construcción de conocimiento. En esta medida, hay que tomar en cuenta que el
proceso de evaluación es reciente, por lo que aún hay criterios, indicadores e índices que es
necesario construir y mejorar en el modelo.
La evaluación basada en los resultados de aprendizaje es un elemento fundamental para la
medición de calidad y el mejoramiento continuo de las instituciones. No hay que perder de
vista que los progresos en educación superior dependen de elementos estructurales que es
necesario tomar en consideración: mayores niveles de igualdad desde la educación básica;
mayor acceso igualitario a una docencia no precarizada; establecimiento de ciertas garantías
para que los estudiantes no tengan como única opción la titulación sino el estudio y, por
tanto, en la medida de lo posible sean estudiantes a tiempo completo; fortalecimiento de la
investigación; y, mayores inversiones en infraestructura educativa, entre otros.
94
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Referencias bibliográficas
CEAACES (2012). Informe de Rendición de Cuentas. Quito.
CENESUP (2009). Informe de la determinación académica y jurídica de las universidades y escuelas
politécnicas del Ecuador: visión de conjunto. Quito.
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del Ecuador. Quito.
_______ (2009). Informe del Mandato Constituyente No. 14. Quito.
Long, Guillaume (2012). “Suspendida por falta de calidad”. El cierre de 14 universidades en Ecuador. Quito: CEAACES.
Paladines, Carlos (2002). El impacto del neoliberalismo en la educación en el Ecuador. Recuperado
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Sánchez-Parga, José (2003). La docencia universitaria: para un manifiesto antipedagógico. Quito: Abya-Yala.
Zavalza, Miguel Ángel (2007). Competencias docentes del profesorado universitario: Calidad y desarrollo
profesional. Madrid: Narcea.
SNIESE (2010). Base de datos 2010.
95
Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
Anexo 197
Estado de la docencia en las Instituciones de educación superior
de categoría “E” (2012)
IES
Docentes Docentes
TC
TP
Horas
clase
TC
Horas
clase
TP
Remuneración
TC
Remuneración
TP
Docentes
mujeres
Total
docentes
1
58
457
13,87
5,15
958,72
6,15
141
515
2
3
1
51
8,00
8,17
400,00
7,50
16
51
5
191
11,60
4,10
1086,00
9,21
51
196
4
12
102
31,47
13,88
1027,18
11,36
24
114
5
21
343
22,95
9,48
912,25
6,77
114
364
6
15
42
17,07
8,80
1156,07
8,80
24
58
7
1
49
4,37
2,23
500,00
19,55
14
51
8
24
177
14,73
5,16
1669,29
13,41
50
201
9
83
415
16,60
8,25
1718,40
9,70
175
498
10
12
73
10,58
5,84
913,87
10,02
35
86
11
24
104
18,60
8,60
645,70
7,35
37
128
12
0
65
0,00
2,40
0,00
8,10
17
65
13
41
158
27,87
8,12
818,73
13,16
67
199
14
5
39
19,00
6,09
725,00
8,42
12
44
15
0
45
0,00
4,28
0,00
10,00
14
45
16
94
168
16,98
8,70
1060,39
8,13
86
262
17
65
90
17,70
12,81
2036,90
11,70
57
153
18
24
38
40,69
12,40
1356,37
7,20
20
62
19
0
165
0,00
11,59
0,00
5,70
42
165
20
88
287
17,49
12,67
975,93
7,45
119
375
21
20
43
15,05
7,66
1443,95
18,00
30
63
22
183
191
14,61
6,51
998,67
17,62
112
374
23
29
272
17,10
5,80
953,07
10,86
133
301
24
0
34
0,00
2,68
0,00
10,79
14
34
25
12
66
20,00
17,00
969,00
8,00
20
78
Total
817
3665
1424
4482
15,05
7,93
(promedio) (promedio)
893,02
(promedio)
10,20
(promedio)
Fuente: CEAACES, 2012. Resultados de aprendizaje en pruebas de competencias generales y específicas.
Elaboración: Dirección de Estudios e Investigación (CEAACES).
97
Hemos asignado un número indistinto a cada una de las IES a fin de mantener su anonimato.
96
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Anexo 2
Resultados promedio de pruebas de competencias generales
y específicas por IES (2012)
Especialidad
IES
Medida
1
456.65
2
3
Desv.
Lectura
N
Medida
77.33
514
390.37
432.96
431.21
74.90
106.00
1039
72
4
472.14
79.52
5
495.03
6
7
8
Desv.
Expresión
N
Medida
Desv.
N
67.36
616
394.30
97.11
616
381.50
414.07
61.92
64.13
1206
161
374.81
424.14
86.21
85.09
1206
161
478
4 09.11
66.74
617
414.39
91.07
617
82.21
225
467.12
76.10
230
450.13
104.63
230
446.96
487.80
78.49
76.21
609
449
398.51
421.23
64.73
68.69
643
472
392.81
409.14
81.70
101.84
643
472
490.10
80.50
106
448.87
75.19
118
451.30
103.13
118
9
87.044
86.30
187
443.59
75.93
277
454.09
90.25
277
10
445.56
68.66
959
380.07
60.86
1020
369.79
89.08
1020
11
533.94
72.55
33
446.11
66.89
54
437.61
99.65
54
12
13
462.72
478.43
85.27
85.54
564
154
434.34
426.08
75.61
70.42
762
177
422.07
413.05
93.25
96.53
762
177
14
470.33
77.46
442
412.17
70.15
527
399.35
97.70
527
15
471.73
68.05
113
419.97
77.39
122
431.30
114.57
122
16
17
474.08
66.51
370
405.48
73.31
482
398.82
96.17
482
442.50
62.93
201
399.76
65.41
219
383.79
90.32
219
18
427.16
66.87
70
35 6.21
52.87
70
334.31
88.05
70
19
443.63
66.46
8
376.00
37.66
8
321.63
107.15
8
20
498.60
82.45
65
458.92
78.96
65
454.35
109.22
65
21
489.75
77.13
102
419.48
68.85
128
411.70
83.53
128
22
453.44
65.89
55
420.22
65.68
86
418.73
100.28
86
23
510.90
92.6
0
10
420.80
67.59
10
470.70
58.74
10
24
25
435.48
66.42
223
397.21
65.56
223
388.64
88.11
223
471.66
77.75
65
385.41
59.39
79
377.59
74.48
79
Total
459.11
78.74
7113
405.92
71.40
8372
399.84
95.46
8372
Fuente: CEAACES, 2012. Resultados de aprendizaje en pruebas de competencias generales y específicas.
Elaboración propia
97
Relación entre “resultados de aprendizaje” y “entorno de aprendizaje”
en el modelo de evaluación de las universidades “E”
98
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Plan de contingencia para los estudiantes
de las catorce universidades clausuradas en 2012
Claudia Ballas Meneses98
Luis Martínez99
Psicóloga, Magíster en Educación, Magíster en Economía. Coordinadora del Plan de Contingencia del Consejo de Educación Superior.
99
Sociólogo graduado de la Universidad Central de Venezuela, Analista de la Dirección de Estudios e Investigación del CEAACES
98
99
Plan de contingencia para los estudiantes
de las catorce universidades clausuradas en 2012
100
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Resumen
Este artículo se propone hacer un análisis de los primeros resultados del Plan de Contingencia, política pública implementada por el Estado ecuatoriano para garantizar el derecho a la
educación a las y los estudiantes que resultaron afectados por el cierre de 14 instituciones
de educación superior. El Plan fue implementado en el año 2012 y dio a 42 mil estudiantes
de las universidades cerradas una oportunidad para que continúen sus estudios. Constituye
una experiencia inédita en América Latina y representa un acto de responsabilidad del Estado frente a una omisión en la regulación del sistema de educación superior cometida en
gobiernos anteriores.
PALABRAS CLAVE: Contingencia, continuidad, calidad, récord académico.
El plan de contingencia
La otrora escasa presencia del Estado en el ámbito de la educación universitaria redundó
no sólo en un decaimiento generalizado de los niveles de la calidad de la educación, sino en
un caos administrativo, gerencial y financiero que marcó el perfil de un sistema educativo
decadente, con escaso margen de credibilidad y poco coherente con las necesidades de desarrollo de las regiones y del país en su conjunto. Desde esta perspectiva, el reconocimiento de
la educación como un derecho fundamental enmarcado en la nueva Constitución Política
del Ecuador representa un hito, ya que incorpora el concepto de una educación de calidad
y establece los mecanismos legales e institucionales para que el Estado pueda garantizar este
derecho a todas las personas que conforman la sociedad ecuatoriana.
A partir de 2008, con la sanción de la nueva Constitución Política, el Estado asumió de
manera formal el compromiso y la responsabilidad de ofrecer a los habitantes del país una
educación que sea “garantía de la igualdad e inclusión social y condición indispensable para
el buen vivir” (CRE, Art. 26), sobre la base de un conjunto de mecanismos legales e institucionales que permitan garantizar niveles de calidad acordes con las necesidades internas y
los tratados y acuerdos internacionales suscritos por el Ecuador en esta materia.
El Plan de Contingencia aplicado tras el cierre de las catorce universidades y escuelas politécnicas categoría E es el resultado práctico de la aplicación de la Disposición Transitoria
Tercera de la Ley Orgánica de la Educación Superior (LOES)100, que permite al Estado
ejecutar medidas de cierre de aquellas Instituciones de Educación Superior (IES) que no
sean capaces de garantizar la calidad de la educación de sus estudiantes, sin que estos vean
vulnerados en su derecho a continuar sus estudios.
“Se garantizan los derechos de los estudiantes de estas Universidades y Escuelas Politécnicas para que puedan
continuar sus estudios regulares en otros centros de educación superior, rigiéndose por las normas propias de
estas instituciones. Para el efecto, el Consejo de Educación Superior elaborará, coordinará y supervisará la ejecución de un plan de contingencia” (LOES, Disposición Transitoria Tercera).
100
101
Plan de contingencia para los estudiantes
de las catorce universidades clausuradas en 2012
La magnitud de la inversión realizada para su ejecución se combinó con el escaso margen de
error permitido y el breve lapso en el que debió ser construido y aplicado el Plan. A pesar
de estas circunstancias el Plan sienta un importante precedente a tenerse en cuenta para
experiencias posteriores en el país e inclusive en la región ya que representa, en sí mismo,
un importante proceso de aprendizaje en la elaboración e implementación de políticas educativas orientadas a la calidad.
El objetivo del Plan es garantizar el derecho de los estudiantes a continuar y culminar sus
estudios, para lo cual fue necesario, en primer lugar, clasificarlos de acuerdo a sus respectivos
perfiles académico y socioeconómico, y en segundo lugar, a diseñar mecanismos de continuidad de estudios que respondieran a las necesidades de cada caso.
De acuerdo a estas premisas, se clasificó a los estudiantes en tres grupos:
a. Estudiantes de último año.
b. Estudiantes de niveles intermedios.
c. Estudiantes de niveles iniciales que han aprobado menos de 50 créditos o que se matricularon después de la publicación de la LOES.
Sobre la base de esta clasificación, se definieron 4 mecanismos para la continuidad de los
estudios:
Mecanismo 1 - Culminación de estudios en la institución de origen: Este mecanismo
está dirigido a los estudiantes que se encuentren en las siguientes situaciones:
1.Estudiantes de último año, o su equivalente, de las carreras técnicas y tecnológicas.
2.Estudiantes de último año, o su equivalente, de las carreras de tercer nivel.
3.Estudiantes de los programas de cuarto nivel (Diplomado, Especialización y Maestría)
que iniciaron sus estudios antes de la expedición de la LOES.
4.Estudiantes que han aprobado el plan de estudio y que no han iniciado el proceso de
graduación o titulación.
5.Estudiantes en proceso de graduación o titulación.
Por “estudiantes de último año” se entiende a aquellos que están en condiciones de aprobar
los créditos y poseen los requisitos de graduación o titulación contemplados en la LOES
y en el Reglamento de Régimen Académico. “Estudiantes en proceso de graduación” son
aquellos que aprobaron todos los créditos y materias contempladas en el plan de estudios,
excepto el proyecto de titulación, la tesis de grado y/o los demás requisitos contemplados en
la LOES y en el Reglamento de Régimen Académico para obtener sus respectivos títulos.
Hay una excepción para la carrera de medicina, ya que en este caso solo pudieron acogerse
102
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
al mecanismo 1 quienes hubiesen aprobado todos los créditos, materias y prácticas que
contempla el plan de estudios a excepción del proyecto de titulación.
Mecanismo 2 - Continuación de estudios en carreras vigentes en otras instituciones de
educación superior: Este mecanismo se hizo efectivo a través del proceso de reconocimiento de créditos o materias que contemplan la LOES y el Reglamento de Régimen Académico, de acuerdo a las normas internas de la institución receptora. En algunos casos, las instituciones podían implementar procesos de reconocimiento basados en el análisis del plan
de estudios y el récord académico de los estudiantes y, en otros, en la toma de exámenes de
ubicación. No obstante, en la práctica la mayoría de los estudiantes fueron ubicados en este
mecanismo mediante la implementación combinada de ambos procesos.
Mecanismo 3 - Carreras de titulación especial (CTE). Las CTE son programas educativos orientados al desarrollo de conocimiento, competencias y destrezas académicas y
profesionales y cuya culminación exitosa conduce a la obtención de un título profesional
de tercer nivel. Se trata, a su vez, de programas transitorios que se inician y culminan con la
cohorte del año 2012. Los contenidos del Plan de Estudios de las CTE fueron elaborados
por las comunidades académicas del país y están basados en investigaciones y desarrollos
teóricos que reflejan los últimos avances en el campo de la formación y en las mejores prácticas profesionales. Con el objeto de facilitar la ubicación en estas carreras, los estudiantes
inscritos en este mecanismo tuvieron que rendir una prueba de resultados de aprendizaje.
De esta forma, el reconocimiento de créditos y materias dependió de los resultados alcanzados tal como se especifica en el Reglamento del Plan de Contingencia.
Mecanismo 4 - La inscripción extraordinaria en el Sistema Nacional de Nivelación y
Admisión. Este mecanismo se abrió para aquellos estudiantes que se matricularon en una
carrera con posterioridad a la entrada en vigencia de la LOES o para quienes aprobaron
menos de 50 créditos en una carrera de tercer nivel101.
El Plan de Contingencia significa para el Estado una inversión de 60 millones de dólares
hasta el año 2017, recursos que en un 93% están destinados a las instituciones públicas
que recibieron a los estudiantes provenientes de las universidades suspendidas, así como al
otorgamiento de becas y ayudas financieras102, que tienen el fin de garantizar que la situación económica de los estudiantes no se convierta en una barrera para la continuidad de
sus estudios.
En las primeras discusiones para la formulación del Plan se consideró la necesidad de aplicar un Mecanismo
5 para acoger a los 3.661 estudiantes que decidieron autofinanciar la continuidad de sus estudios. Sin embargo,
este mecanismo no se incluyó como parte de la propuesta final del Plan, ya que no implica la necesidad de una
ejecución presupuestaria.
102
Véase el Anexo 1.
101
103
Plan de contingencia para los estudiantes
de las catorce universidades clausuradas en 2012
El organismo encargado de aprobar, coordinar, supervisar, monitorear y evaluar la ejecución
del Plan de Contingencia es el Consejo de Educación Superior (CES) y entre sus funciones
específicas destaca, en primer lugar, la de resolver todo lo referente a la expedición y registro
de títulos de los estudiantes por titularse o graduarse de las universidades y escuelas politécnicas suspendidas definitivamente que cursaron estudios en carreras o programas vigentes
no autorizados o que perdieron su vigencia, lo que redunda en un importante aval de la
calidad de los profesionales titulados, que cuentan ahora con el reconocimiento expreso del
CES.
El CES está encargado, además, de implementar un sistema de seguimiento y evaluación
académica durante la fase de ejecución del Plan, así como de convocar, seleccionar, designar
y evaluar las administraciones temporales y sus respectivos equipos, designados para ocupar
los cargos vacantes en las universidades o escuelas politécnicas que fueron suspendidas definitivamente por el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de
la Educación Superior (CEAACES), institución encargada del diseño, elaboración y aplicación de los exámenes de resultados de aprendizaje, tanto para la ubicación de los estudiantes
de los niveles intermedios como de los de fin de carrera, todo ello en coordinación con el
CES, las IES receptoras y las IES suspendidas.
Por su parte, la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT) participa principalmente en la ejecución presupuestaria del Proyecto
de Inversión estipulado para el Plan de Contingencia, así como del diseño, administración
e instrumentación de una política especial de becas, créditos y ayudas económicas para los
estudiantes que se acojan al Plan, con el objeto de garantizar la igualdad de oportunidades
especialmente en los casos de aquellos que deban continuar sus estudios fuera del cantón de
residencia, en otra modalidad o alguna condición derivada de la organización del Plan de
Contingencia. También le corresponde a la SENESCYT la implementación de un sistema
de monitoreo permanente orientado a garantizar el efectivo cumplimiento del artículo 80
de la LOES, en virtud del cual “se garantiza la gratuidad de la educación superior pública
hasta el tercer nivel” (LOES, Art. 80).
Las IES que participan en el Plan fueron divididas en dos grupos. El primero está compuesto por las IES receptoras, que son las responsables de la ejecución de los mecanismos de
continuidad de estudios 2 y 3, mientas que el segundo grupo, las IES suspendidas, asumieron la implementación del mecanismo 1 y la generación de la documentación académica
necesaria para que los estudiantes participantes del Plan puedan continuar y culminar sus
respectivos estudios. Destaca el récord académico, que es un requisito previo para aquellos
estudiantes que deben continuar sus estudios en instituciones diferentes a las de origen.
Mediante el Plan se logró que un 65% de los estudiantes inscritos pudieran obtener sus
récords académicos.
104
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Tabla 1: Número de estudiantes con récord académico,
por universidad y por tipo de récord (2012)
N° de estudiantes con record
académico:
INSTITUCIÓN
Generado
Sin Generar
Total
%
1%
4.693
11%
25
0%
272
1%
4%
194
0%
2.068
5%
523
1%
68
0%
591
1%
756
2%
140
0%
896
2%
37
0%
7
0%
44
0%
Universidad Técnica Particular Cs
Ambientales José Peralta
1.281
3%
291
1%
1.572
4%
Universidad Interamericana del Ecuador
1.972
5%
548
1%
2.520
6%
Universidad Tecnológica
San Antonio de Machala
1.855
4%
793
2%
2.648
6%
556
1%
264
1%
820
2%
Universidad Tecnológica América
6.747
16%
4.023
10% 10.770
26%
Universidad Cristiana Latinoamericana
3.494
8%
2.145
5%
5.639
13%
Universidad Autónoma de Quito
3.397
8%
5.675
13%
9.072
22%
165
0%
297
1%
462
1%
27.225
65%
14.842
Subtotal
%
4.321
10%
372
247
1%
1.874
E.S.P. Ecológica Profesor Servio
Tulio Montero Ludeña
Universidad Og Mandino
Escuela Superior Politécnica
Ecológica Amazónica
Universidad Panamericana de Cuenca
Escuela Politécnica Javeriana del Ecuador
Universitas Equatorialis
Universidad Alfredo Pérez Guerrero
Universidad Intercontinental
Total
Fuente: CES.
105
Subtotal
%
35% 42.067 100%
Plan de contingencia para los estudiantes
de las catorce universidades clausuradas en 2012
El gráfico siguiente muestra la tasa de generación de record académicos por mecanismo:
Gráfico 1: Generación de récords académicos, por tipo de mecanismo
(2012)
Mecanismo 1
Mecanismo 2
Mecanismo 3
Mecanismo 4
Total
SI
13021
3148
10226
830
27225
NO
6031
230
1328
7253
14842
Fuente: CES.
Como es de esperar, las tasas de generación más altas son las de los mecanismos 2 y 3, es decir los que involucran a aquellos estudiantes que requerían de su documentación académica
para continuar sus estudios en otra universidad. Si bien no les han sido entregados a las y los
estudiantes, las administraciones temporales generaron los récords académicos necesarios
para el proceso de titulación.
El 92% de los estudiantes inscritos en los mecanismos 2 y 3 se matricularon en universidades categoría A o B, lo cual da cuenta de un mejoramiento sustancial en su formación
ya que la mayoría de ellos decidieron continuar sus estudios en las instituciones de mayor
calidad del país.
106
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Tabla 2: Matrícula de los estudiantes beneficiados por el plan
de contingencia, por IES y categoría (2012)
Institución
Categoría
Matrícula
Escuela Superior Politécnica de Chimborazo
A
262
Escuela Superior Politécnica del Ejército
A
724
Universidad Central del Ecuador
A
809
Universidad de Cuenca
A
606
Universidad del Azuay
A
246
Universidad San Francisco de Quito
A
175
Universidad Técnica de Ambato
A
167
Universidad Técnica Particular de Loja
A
889
Universidad Católica de Santiago de Guayaquil
B
202
Universidad Nacional de Chimborazo
B
326
Universidad Nacional de Loja
B
1519
Universidad Politécnica Salesiana
B
427
Universidad Técnica del Norte
B
158
Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí
C
44
Universidad Tecnológica Equinoccial
C
158
Universidad de Los Hemisferios
D
73
Universidad Técnica de Manabí
D
261
Total
7046
%
55%
37%
3%
5%
100%
Fuente: Informe de matrícula proporcionado por las IES receptoras con fecha de corte 30 de noviembre de
2012, CES.
El siguiente gráfico muestra, según la distribución de la matrícula de los estudiantes de los
mecanismos 2 y 3 y el tipo de financiamiento de la universidad o escuela politécnica receptora, que la gran mayoría (69%) de ellos optó por instituciones públicas o cofinanciadas
(27%), mientras que solo un pequeño grupo (4%) decidió confiar en instituciones particulares autofinanciadas.
107
Plan de contingencia para los estudiantes
de las catorce universidades clausuradas en 2012
Gráfico 2: Distribución de matrícula por institución
y tipo de financiamiento (2012)
4%
Particular Autofinanciada
27%
Particular Cofinanciada
69%
Pública
Fuente: CES.
Otro dato relevante es el de la continuidad de los estudios, que se mide a través de la tasa de
continuidad, definida como la relación entre los estudiantes matriculados y los estudiantes
inscritos en el Plan de Contingencia, y que se expresa mediante porcentajes.
Tabla 3: Tasa de continuidad de los estudiantes acogidos
por el plan de contingencia, por mecanismo (2012)
Inscritos
Matriculados
Tasa de
Continuidad
Mecanismos 1
19.052
16.899
89%
Mecanismos 2
3.378
Mecanismos 3
11.554
7.046
47%*
Mecanismos 4
8.083
8.083
100%
TOTAL
42.067
32.028
76%
Mecanismos
Fuente: CES.
* Esta tasa se calculó sobre la base de la suma de los estudiantes matriculados en los mecanismos 2 y 3, ya que
éstos mecanismos comparten la necesidad común de que los estudiantes realicen un cambio de sede para continuar con sus estudios.
Si bien la tasa de continuidad de los estudiantes acogidos por el Plan de Contingencia es
relativamente alta (76%), es necesario hacer un análisis más detallado del significado de esta
cifra. En primer lugar, se debe aclarar que en el cálculo de esta tasa no se incluye a los 3.661
estudiantes afectados por el cierre de las IES que optaron por el autofinanciamiento de la
continuidad de sus estudios, y que por lo tanto no forman parte del Plan de Contingencia.
Si contabilizamos a este grupo, obtendremos la tasa global de continuidad de todos los afec-
108
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
tados por el cierre de las IES, la cual se eleva hasta el 85%. En segundo lugar, es necesario
analizar la composición de la tasa de continuidad del mecanismo 1, que alcanza el 89%.
Un total de 16.899 de los estudiantes cobijados por este mecanismo se encuentran en la
etapa final de su carrera y 82% de ellos solo necesitan aprobar el seminario de fin de carrera
o programa para la obtención de sus respectivos títulos, para lo cual deben aprobar a su vez
6 asignaturas lectivas, cumplir con las horas de prácticas que contempla el reglamento de
régimen académico y aprobar también el examen de fin de carrera que reemplaza al trabajo
de tesis. Del resto de este grupo de estudiantes, un 8% se encuentra en la etapa de defensa
y el 9% deben únicamente entregar sus respectivas tesis para obtener sus títulos. La tasa de
continuidad total de los estudiantes en la etapa final de sus carreras es de 87%.
Tabla 4: Tasa de continuidad de los estudiantes
en la etapa final de la carrera, por institución (2012)
Institución
Seminario Defensa Tesis
Escuela Politécnica Javeriana del Ecuador
945
Universidad Panamericana de Cuenca
128
Universidad Tecnológica América
22
150
100%
97%
743
16
1
760
94%
1.314
21
30
1.365
94%
311
32
36
379
93%
2.298
174
146
2.618
92%
944
130
1
1.075
87%
15
83%
15
Universidad Alfredo Pérez Guerrero
288
5
23
316
81%
1.448
62
183
1.693
80%
200
5
2
207
78%
69
68%
E.S.P. Ecológica Profesor Servio
Tulio Montero Ludeña
Universidad Intercontinental
TOTAL
%
100%
5.066
Universitas Equatorialis
Universidad Autónoma de Quito
1.151
1.030
Universidad Interamericana del Ecuador
Escuela Superior Politécnica Ecológica
Amazónica
121
579
Universidad Og Mandino
Universidad Cristiana Latinoamericana
Tasa
3.457
Universidad Técnica Particular
Cs Ambientales José Peralta
Universidad Tecnológica San Antonio
de Machala
85
Total
69
1.768
265
2
2.035
67%
13.928
82%
1.374
8%
1.597
9%
16.899
100%
87%
Fuente: CES
109
Plan de contingencia para los estudiantes
de las catorce universidades clausuradas en 2012
Un 15,2% (6.378) del total de los estudiantes acogidos por el Plan decidieron no participar
de los beneficios que otorga. Entre las razones expresadas por este grupo destaca, en primer
lugar, que un 61,4% de ellos, si bien habían sido beneficiados por el Mecanismo 3, no se
presentaron al examen de ubicación en ninguna de las dos oportunidades en que les fue
ofrecido. En segundo lugar, un 12,7% manifestó no haber podido continuar sus estudios
por motivos económicos, a pesar de los incentivos ofrecidos por el Plan para esta situación.
En tercer lugar se encuentra el 10,8%, que manifestó no poder continuar por motivos personales. Le sigue un 10% que expresó haber tenido alguna dificultad para aceptar la opción
de continuidad ofrecida por el CES y el 1% que resolvió postergar su matrícula para el año
2013. Un 1% se retiró voluntariamente del Plan y un 3% expresó un conjunto de motivos
diversos que fueron agrupados en la categoría “Otros”.
Tabla 5: Motivos de no continuidad de los estudios (2012)
Causas
Frecuencias
%
3.919
61,4%
Factores económicos
809
12,7%
Motivos personales
691
10,8%
No aceptación de la opción
de continuidad
638
10,0%
Postergación de continuación
de estudios a 2013
63
1,0%
Se retiró del Plan
68
1,1%
Otros
190
3,0%
Total
6.378
100%
No rinden el examen de ubicación
Fuente: CES.
Conclusiones
El Plan de Contingencia para la clausura de 14 IES tipo E ha acogido a un total de 42.067
estudiantes a quienes se les ofrecieron diferentes opciones para poder responder, en términos de política pública, a la obligación del Estado ecuatoriano de garantizar el derecho
constitucional que tienen los habitantes del país a gozar de una educación de calidad y, al
mismo tiempo, proceder efectivamente al cierre de aquellas IES que no cumplían con los
110
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
estándares mínimos de calidad requeridos. La ejecución del Plan representa un importante
proceso de recuperación de espacios por parte del Estado ecuatoriano en materia de políticas de educación superior, función que se había desplazado hacia el sector privado en las
décadas anteriores, redundando en un descontrol administrativo que afectó sensiblemente
la calidad de la educación impartida. En este aspecto, es necesario destacar la importancia
que ha tenido en este proceso la regularización de la emisión de los records académicos,
documento que sistematiza los resultados obtenidos por los estudiantes y que representa
una de las mayores responsabilidades del compromiso de las IES con sus estudiantes. Hasta
el momento en que se redactó este artículo, ya se contaba con un 65% de récords emitidos.
Por otro lado, vale destacar que un 42% de todo el presupuesto otorgado para la administración temporal de las 14 universidades cerradas103 debió destinarse al pago de la nómina de
trabajadores, de servicios y al IESS, lo cual da cuenta de la desidia administrativa y el caos
financiero de estas instituciones.
De acuerdo al informe del Consejo de Educación Superior (2013), la aplicación de esta primera experiencia evidenció la existencia de casos muy variados que enfrentaban dificultades
específicas en el proceso de continuidad. De esta experiencia se desprenden al menos seis
lecciones:
1. Es altamente inconveniente realizar una suspensión sin que esta venga acompañada de un
Plan de Contingencia, ya que ello puede generar un ambiente de incertidumbre y prolongar
innecesariamente el proceso de continuidad.
2. Un Plan de Contingencia que busque garantizar la continuidad de estudios de los estudiantes afectados por la suspensión o cierre no puede reducirse a la entrega de la documentación académica. Es necesario acordar con las universidades receptoras mecanismos
expeditos para el reconocimiento de créditos y materias.
3. La homologación basada en el análisis de cada caso individual puede funcionar sin grandes dificultades cuando se trata de un reducido número de estudiantes, pero difícilmente
podría implementarse en el caso de miles de ellos.
4. Es indispensable clasificar a los estudiantes según su nivel de progresión académica al
menos en tres grandes grupos: a) los que recién inician sus carreras o programas, b) los que
se ubican en los niveles intermedios y c) los estudiantes de último año, egresados y titulados.
Al mismo tiempo, es importante considerar que este último grupo enfrenta mayores dificultades para continuar sus estudios en una institución distinta a la de origen.
103
Véase el Anexo 3.
111
Plan de contingencia para los estudiantes
de las catorce universidades clausuradas en 2012
5. Es fundamental contar con un programa de becas y ayudas financieras orientadas a apoyar a aquellos estudiantes que por motivos de organización del Plan deben continuar sus
estudios en otra modalidad o provincia.
6. Es preciso adoptar las buenas prácticas instituidas en el caso de la Universidad Cooperativa de Colombia del Ecuador (UCCE): a) nombrar un administrador/a temporal responsable de la expedición y certificación de la documentación académica, b) emitir esta
documentación con el aval de la institución responsable de la implementación del Plan, c)
abrir un proceso de inscripción de estudiantes que desean acogerse al Plan.
112
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Referencias bibliográficas
Asamblea Constituyente 2008. Constitución de la República del Ecuador. Ciudad Alfaro, 2008.
Consejo de Educación Superior (2013). Informe Plan de Contingencia 2012. Coordinación del Plan
de Contingencia. Febrero.
Ley Orgánica de Educación Superior, Suplemento, Registro Oficial Nº 298, 12 de Octubre del
2010. Recuperado de http://www.ceaaces.gob.ec/images/LOTAIP/informacionfinanciera/normasdecreacion/loes.pdf
UNESCO/IESALC (2006). Informe Sobre la Educación Superior en América Latina y el Caribe 20002005. La Metamorfosis de la Educación Superior. Caracas: Instituto Internacional de la
UNESCO para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC).
113
Plan de contingencia para los estudiantes
de las catorce universidades clausuradas en 2012
Anexos
Anexo 1: Presupuesto del plan de contingencia, por componentes (2012)
COMPONENTES
US$ 2012
Componente 1: Garantizar la culminación de estudios de las y los estudiantes de IES categoría E
suspendidas definitivamente, que se encuentren cursando su último año de carrera de tercer
nivel, egresados que estén elaborando sus tesis, realizando estudios de especialización o de
maestría o estudiando una carrera técnica o tecnológica, quienes podrán finalizar sus estudios en
la misma institución, a cargo de una administración temporal nombrada por el CES.
2.180.000
1.1. Contratación de Administrador temporal (AT) y su equipo de apoyo
1.680.000
1.2. Contratación de asesoría y peritaje para el proceso de liquidación
300.000
1.3. Funcionamiento de las IES suspendidas definitivamente (Gastos operativos: profesores/agua,
luz, alquiler de instalaciones).
200.000
Componente 2: Garantizar que los estudiantes de IES categoría E suspendidas definitivamente,
que se encuentren cursando niveles intermedios de carreras, es decir que han aprobado 50 o más
créditos y a los que les falta más de un año para culminar su carrera, puedan continuar con su 13.158.584
educación en IES públicas o cofinanciadas
Componente 3: Diseñar e implementar un programa de becas y ayudas financieras para estudiantes que deban continuar sus estudios en una modalidad diferente o fuera del ámbito de la provincia
3.1 Otorgamiento de becas y ayudas económicas
4.540.621
4.540.621
Componente 4: Diseñar e implementar una campaña comunicacional de difusión y socialización
del plan de contingencia.
500.000
4.1 Campaña multimedios TV, radio y prensa
500.000
4.2 Sitio web
Componente 5: Diseñar un sistema informático de inscripción en el Plan de Contingencia y de
planificación y seguimiento académico, administrativo y financiero
400.000
5.1 Desarrollo del sistema de inscripción
100.000
5.2 Desarrollo del sistema de administración y seguimiento académico, financiero y administrativo
300.000
Componente 6: Generar un sistema de seguimiento de la implementación de las directrices
planteadas por el CES, para la ejecución del Plan de Contingencia
144.000
Total
20.923.205
Fuente: CES.
114
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Anexo 2: Ejecución presupuestaria del plan de contingencia
al 31 de diciembre de 2012
Proyecto
de inversión
Codificado
(15/05/12)
Codificado
(31/12/12)
Devengado
(31/12/12)
2.180.000
2.180.000
2.180.000
1.180.000
86%
1.680.000
1.680.000
1.680.000
1.680.000
100%
1.2. Contratación de asesoría y
peritaje para el proceso de
liquidación
300.000
300.000
300.000
205.587
69%
1.3. Funcionamiento de las IES
suspendidas definitivamente
(Gastos operativos: profesores/agua, luz, alquiler de instalaciones)
200.000
200.000
200.000
200.00
100%
11.619.557
7.731.510
67%
-
1.876.100
-
Componentes
Componente 1: Garantizar la
culminación de estudios de las y los
estudiantes de IES categoría E
suspendidas definitivamente, que se
encuentren cursando su último año
de carrera de tercer nivel, egresados
que se encuentren elaborando sus
tesis, realizando estudios de
especialización o de maestría o se
encuentren estudiando una carrera
técnica o tecnológica, quienes
podrán finalizar sus estudios en la
misma institución, a cargo de una
administración temporal nombrada
por el CES
1.1. Contratación de Administrador
temporal y su equipo de apoyo
Componente 2: Garantizar que los
estudiantes de IES categoría E
suspendidas definitivamente, que se
encuentren cursando niveles
intermedios de carreras, es decir que
han aprobado 50 o más créditos y a
los que les falta más de un año para
culminar su carrera, puedan
continuar con su educación en IES
públicas o cofinanciadas
13.158.584 13.158.584
Componente 3: Diseñar e
implementar un programa de becas
y ayudas financieras para estudiantes
que deban continuar sus estudios en
una modalidad diferente o fuera del
ámbito de la provincia
4.540.621
4.540.621
3.1 Otorgamiento de becas y ayudas
económicas
4.540.621
4.540.621
115
% de
ejecución
Plan de contingencia para los estudiantes
de las catorce universidades clausuradas en 2012
Componentes
Proyecto
Codificado Codificado Devengado
% de
de inversión (15/05/12) (31/12/12) (31/12/12) ejecución
Componente 4: Diseñar e implementar
una campaña comunicacional de
difusión y socialización del Plan de
Contingencia
500.000
350.000
4.1 Campaña multimedios TV, radio
y prensa
500.000
350.000
4.2 Sitio web
-
-
Componente 5: Diseñar un sistema
informático de inscripción en el Plan
de Contingencia y de planificación y
seguimiento académico, administrativo y financiero
400.000
250.000
5.1 Desarrollo del sistema de inscripción
100.000
100.000
5.2 Desarrollo del sistema de administración y seguimiento académico,
financiero y administrativo
300.000
150.000
144.000
144.000
Componente 6: Generar un sistema de
seguimiento de la implementación de
las directrices planteadas por el CES,
para la ejecución del Plan de Contingencia
Total
20.923.205
353.800
185.848
246.200
187.580
76%
144.000
22.440
16%
53%
20.623.205 13.499.560 11.883.478
88%
Fuente: CES.
Anexo 3: Distribución de los recursos asignados por el proyecto de inversión
para la administración temporal de las IES cerradas (2012)
Total USD
%
Décimo tercer y cuarto administrador temporal (AT)
Destino de recursos
25.994
1,5
IESS (11,5%)
92.101
5,2
Servicios
42.205
2,4
Décimo tercer y cuarto administrador temporal (AT)
56.516
3,2
Equipo AT del 12/04 al 30/07/2012
133.192
7,6
Administrador temporal
Equipo AT del 1/08 al 31/12/2012
266.369
534.501
15,1
30,3
Nómina de trabajadores del 12/04 al 30/06/2012
610.326
34,7
1.761.200
100
Total USD
Fuente: CES.
116
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
Enrique Santos Jara104
Ramiro Yerovi105
Miembro Académico del Consejo de Educación Superior. Ex Coordinador Técnico General del CEAACES. Docente de la Universidad de Cuenca.
105
Analista Técnico de la Dirección de Evaluación y Acreditación de Universidades y Escuelas Politécnicas
del CEAACES
104
117
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
118
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
El presente artículo busca sistematizar, desde una perspectiva técnica y política, el proceso
de evaluación de las universidades de categoría “E” llevado a cabo por el CEAACES entre el
último trimestre de 2011 y abril de 2012. Pondrá énfasis en los aspectos teóricos y metodológicos subyacentes, pensándolos de cara a la próxima evaluación y acreditación institucional de universidades y escuelas politécnicas que debe realizar dicho organismo.
Para el efecto se usarán las bases de datos y la información procesada que fue generada
durante el proceso de evaluación. Se trata de organizar y presentar estos datos para mostrar
cómo se realizó la tipología y comparación de las IES evaluadas y de analizar la pertinencia
y confiabilidad de la metodología usada.
El énfasis se pondrá en los aspectos metodológicos de la evaluación y en los fundamentos
epistemológicos de la misma, desde una perspectiva que de ninguna manera compromete
institucionalmente al CEAACES y solo da cuenta del punto de vista de los autores.
PALABRAS CLAVE: Metodología, evaluación, fundamentos epistemológicos, confiabilidad, pertinencia, tipología
El modelo teórico
Una base conceptual para la evaluación
Evaluar es contrastar una realidad dada versus una realidad esperada o deseada (Quinn,
2002: 147). Por ello no creemos en la existencia de modelos universales y ahistóricos de
evaluación con supuestos estándares internacionales únicos. Cada proceso debe adecuarse a
las características del contexto, al nivel de maduración de las fuerzas y agentes sociales e institucionales, y a las interacciones entre las instituciones de educación superior y su entorno.
Las fuerzas sociales e institucionales son actores que abonan a la conservación, mejoramiento o cambio profundo de las universidades y escuelas politécnicas. En nuestro caso, nos ubicamos en un punto de partida que sostiene la necesidad de cambiar la matriz productiva del
país, orientándonos a la agregación de valor a nuestros productos primarios, a la sustitución
selectiva de importaciones, al cambio de la matriz energética (hidroeléctrica y alternativas)
con miras a la construcción de una sociedad que aproveche la biodiversidad de Ecuador a
efectos de convertirnos en una nación autosustentable y productora de conocimientos en
tecnociencias de frontera.
Este modelo de sociedad ciertamente condiciona el modelo de universidades y escuelas
politécnicas que debemos construir o reconstruir: instituciones orientadas a la generación
de conocimientos y al “aprender a aprender”, en vez de entidades que reproduzcan la dependencia, limitándose a “transferir” información y destrezas operativas que provienen ge-
119
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
neralmente del Norte Global, y no siempre están en el grupo de tecnologías o metodologías
más avanzadas. Por supuesto que una de las tareas de las instituciones de educación superior
es transferir tecnologías y metodologías, pero esa no puede ser su función central o, peor
aún, única.
Este referente contextual llevó a pensar la evaluación de las universidades categoría “E” –
conforme al informe del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación
Superior (CONEA) sobre el Mandato Constituyente Nº 14– partiendo de las principales
deficiencias identificadas en estas instituciones de educación superior por dicho informe
(CONEA, 2009b).
Tres características principales quisiéramos destacar del mismo. En primer lugar, la ausencia de comunidades académicas, esto es la ausencia de tejidos de investigadores, docentes
y estudiantes a efectos del ejercicio y mejoramiento de la docencia y la investigación. En
segundo lugar, la precarización de las formas de contratación de docentes e investigadores,
sujetos básicamente a relaciones de contrato civil, es decir de facturación. En tercer lugar,
la debilidad o ausencia de investigación, sea de tipo institucional o de apoyo al aprendizaje.
Los dos primeros aspectos están imbricados entre sí pues impiden la conformación de una
planta docente propiamente dicha (dedicada a la tutoría y acompañamiento del proceso de
aprendizaje) por su escasa presencia en las aulas o entornos virtuales de aprendizaje. A ello
se agrega un deficiente proceso formativo de los académicos, con un reducido grupo de docentes e investigadores con título de magíster y una ínfima planta de Doctores en Ciencias
(PhD o su equivalente).
La generación de datos
Al fundamentar un proceso de evaluación es ineludible tomar partido en relación con el
carácter de los datos que le sirven de base. Indicamos antes que evaluar es contrastar una
realidad esperada o deseada con los datos de lo que efectivamente ocurre. Sin embargo, no
hay que caer en la ingenuidad de asumir dichos datos como una especie de excrecencia de
lo real, que es el supuesto de las epistemologías de la objetividad. Dichas epistemologías,
positivistas o pospositivistas, parten de la creencia de que el sujeto puede reproducir fielmente los rasgos del objeto (García, 2000:20-24). Al lograr esto, es decir al despojar su
indagación del mundo de los sesgos perceptuales o socioculturales del sujeto, se lograría un
conocimiento “objetivo”. Es una terminología del siglo XIX, que sigue induciendo a error
pues el conocimiento es actividad y producto de un sujeto sociohistórico. Terminológicamente, por tanto, el conocimiento es “subjetivo” toda vez que es un atributo de los sujetos
y no de los objetos.
En los inicios del siglo XXI cabe cuestionar esa diferenciación analítica cartesiana del sujeto/
objeto, pues el sujeto es en sí parte de la realidad y, por tanto, deviene en objeto o al menos
120
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
en una parte del objeto de conocimiento. Por otro lado, en la medida en que las entidades
independientes del sujeto pueden ser aprehendidas mentalmente por él, hay un proceso de
subjetivación de lo objetivo. Juego de palabras que no intenta confundir al lector sino que
emerge de la propia problemática de la dualidad sujeto/objeto (Morin, 2008:62-71; Morin,
2009:227-235).
Empero, para no caer en formas radicales de construccionismo que pongan en duda la existencia de procesos que operan con independencia del sujeto, asumimos el principio piagetiano de isomorfismo entre el conocimiento humano y el objeto de conocimiento (García,
2000:50). Para la epistemología genética del gran filósofo y psicólogo francés, el sujeto
no refleja a objeto alguno, pues el nivel en que se conoce es el de procesos bio-psico-neurológicos que se condicionan por un contexto social, cultural y de praxis de individuos y
grupos (Maturana y Varela, 2003:161-163). Esta re-producción de lo real (del propio sujeto
incluido) a través del conocimiento implica que este es isomórfico al objeto: no lo refleja, lo
vuelve a crear en el nivel de las estructuras del conocimiento (de ahí que lo “re-produce”).
La tesis del isomorfismo evita tanto el sesgo objetivista como subjetivista del conocimiento.
Podemos enriquecerla incorporando los asertos sociológicos de la fenomenología y el construccionismo que ven al conocimiento (en tanto actividad y producto) como perteneciente
al ámbito de la intersubjetividad (Berger y Luckman, 1966:23; Correa, 2009:140-146). Es
decir, el conocimiento científico y el pensamiento filosófico no se ubican en la esfera de la
mera subjetividad individual (nominalismo cognitivo) sino que son un constructo colectivo
compartido por una comunidad de agentes que lo producen y que comparten preguntas e
hipótesis de investigación, concepto similar al de comunidad científica que comparte paradigmas (Kuhn, 2006:108).
En ese isomorfismo, como se señaló antes, no actúan únicamente factores bio-psico-neurológicos, sino que hay también un entramado cultural y biográfico que lleva al investigador
a considerar relevantes cierto tipo de datos y no otros, lo cual parte de su referente teórico.
La teoría de base no sólo alumbra el análisis e interpretación de datos como lo sostiene la
metodología positivista y pospositivista, sino que estructura las categorías de análisis y la
tipología de generación de datos. Esto es posible por el acto de distinción intrínseco al proceso perceptivo y cognitivo (Maturana y Varela, 2003:24) o proceso de “recorte” (García,
2000:44). La distinción define lo importante y lo no importante, pone límites y “fronteras”
a las entidades de interés para el investigador. Al hacerlo, invisibiliza o secundariza lo no
relevante para la teoría de partida.
Por lo tanto, el proceso de evaluación de las Universidades y escuelas politécnicas de categoría “E” no fue un acto meramente técnico y datológico sino que supuso una teoría desde
cuyas distinciones y categorías se definieron las variables e indicadores significativos, y se
fijaron sus pesos, conforme a lo que se señalará más adelante.
121
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
Elementos, criterios y subcriterios para la evaluación
Para el CEAACES, la evaluación de las universidades “E” comprendía dos grandes elementos: el entorno y los resultados del aprendizaje. Cualitativamente hablando, desde la
perspectiva de su función e impacto social, los resultados del aprendizaje son el aspecto más
importante. El éxito del proceso educativo reside en el logro de las expectativas del aprendizaje. Empero, esos resultados deben ser complementados con el análisis del entorno en el
cual se configuran.
El CEAACES distinguió, adicionalmente, dos criterios dentro de los resultados del aprendizaje (véase el Gráfico 1):
a) Las competencias generales, es decir el cúmulo de saberes, destrezas y actitudes que viabilizan el aprender: desde competencias lógicas (comparar, secuenciar, etc.) hasta capacidad
de análisis y comprensión de un texto. Ciertamente que gran parte de estas competencias
han sido formadas durante el aprendizaje preuniversitario, pero no es menos cierto que
un modelo de aprendizaje que pone énfasis en el trabajo autónomo de lectura y análisis
de textos, así como al trabajo grupal para analizar y solucionar problemas, puede mejorar
notablemente dichas competencias (CEAACES, 2012:28).
Gráfico N. 1
Árbol de análisis de resultados del aprendizaje.
Resultados
Aprendizaje
1.000
Competencias
Generales
0.300
Conocimientos
Especialidad
0.700
Comprensión
Lectura
0.500
Expresión
Escrita
0.500
Fuente: CEAACES, 2012:29106.
Los valores que aparecen en cada subcriterio y variable corresponden a su peso en relación al valor del criterio
“Resultados del aprendizaje” (igual a “1”). Más adelante se expondrá el origen y significación de estos pesos. Para
esta parte teórica se ha tomado como texto de referencia el informe final de una Universidad específica, que fue
exactamente la misma para todos los informes finales, excepción hecha de la Amawtay Wasi, que manejó una
metodología diferente y cuya evaluación intercultural final estaba pendiente al momento de cerrar este artículo.
106
122
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
b) Las competencias específicas: los saberes, destrezas y actitudes que permiten analizar,
comprender y resolver situaciones particulares del campo profesional de cada carrera. Estas
se forman en lo fundamental a través del aprendizaje universitario (CEAACES, 2012:28).
Dada esta situación, el CEAACES asignó un peso mayor a las competencias específicas
sobre las generales (infra).
Medir los resultados del aprendizaje a través de las competencias no es, una vez más, una
decisión meramente técnica, sino que implica una perspectiva teórica. El uso de las competencias implica considerar no solo el saber, sino también el saber hacer (destrezas) y el
“desde dónde hacer” (actitudes). De esta forma el énfasis del proceso educativo se encuentra
en el aprendizaje y no se reduce a la mera “adquisición de conocimientos”, es decir de información. En esta perspectiva teórica (constructivista) “el aprendizaje es el proceso mediante
el cual el individuo, por su propia actividad, cambia su conducta, su manera de pensar, de
hacer y de sentir” (Calero, 2008:52).
Gráfico N. 2
Árbol de análisis de entorno del aprendizaje.
Entorno de
Aprendizaje
1.000
Academia
0.450
Currículo e
investigación
0.150
Intitucional
0.200
Soporte
Pedagógico
0.200
Fuente: CEAACES, 2012:7.
El entorno del aprendizaje comprende los principales factores que tienen una incidencia
directa e inmediata en el proceso de aprender (Gráfico 2). Para efectos de la evaluación de
las Universidades y Escuelas Politécnicas de categoría “E” se distinguieron cuatro criterios
centrales:
a) Academia: Formada por subcriterios e indicadores que dan cuenta de la calidad formativa
y carrera docente, elementos que permiten medir la calidad formal y potencial del talento
123
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
humano. Se utilizó el término y concepto de “academia”, que tiene connotaciones más
amplias a la vez que más precisas que “docencia universitaria”. En efecto, lo que interesa es
identificar los factores que permiten a los docentes conformar una comunidad de práctica
(Wenger, 2001:20-27107), específicamente una comunidad académica con un tejido de interacción que contribuya a la creación de la identidad institucional y que estimule la comunicación entre sus miembros en torno a tópicos de la construcción académica institucional.
Los aspectos que posibilitan esta construcción tienen que ver con la formación académica, el
tiempo de dedicación a la universidad, la estabilidad, remuneraciones y respeto de derechos
docentes. La desagregación de este criterio se presenta en el Gráfico 3, mientras que para
la revisión de los detalles conceptuales y operativos remitimos a cualquiera de los informes
finales de evaluación(CEAACES, 2012:9-14). Cabe anticipar que a este criterio se le asignó
el mayor peso entre los que conforman el entorno de aprendizaje, por tratarse de un elemento activo del mismo, aquel donde actúa uno de los sujetos del proceso de aprendizaje.
b) Currículo e investigación: Comprende la retícula de elementos y relaciones que enmarcan
el proceso formativo e investigativo, así como los resultados de este último. La estructuración curricular básica (macro, meso y microcurrículo) expresa uno de los niveles básicos de
la organización académica y de los aprendizajes (Correa, 2009:57-64) a efectos de establecer
el grado de maduración y formalización académica de la enseñanza-aprendizaje. Por otro
lado, no hay verdadera universidad sin investigación: uno de los rasgos de las universidades
de categoría “E” era justamente la total o casi total ausencia de investigación institucional
o investigación sistemática para el aprendizaje. Justamente por su débil orientación hacia
la investigación, el CEAACES optó por darle un menor peso a este subcriterio, a la vez
que poner más énfasis en los productos de la investigación antes que en los procesos que
la conforman. En el Gráfico 4. se presenta el árbol de “Currículo e Investigación” con sus
respectivos subcriterios e indicadores (para detalles conceptuales y operativos véase CEAACES, 2012:14-18).
c) Soporte pedagógico: Se trata de las condiciones y facilidades que existen en una universidad
para un desempeño docente y un proceso de aprendizaje apropiados. Incluye factores físicos
como equipamiento, aulas y espacios para el docente, así como elementos socioeconómicos
(bienestar estudiantil) que se detallan en el Gráfico 5.
Para el CEAACES este subcriterio fue el de mayor importancia luego del de Academia
(véanse detalles del árbol en CEAACES, 2012:18-21).
En las comunidades de cualquier tipo “el aprendizaje consiste en refinar su práctica y garantizar nuevas generaciones de miembros” (Wenger, 2001:25).
107
124
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Gráfico N. 3
Árbol de análisis del criterio Academia.
Academia
0.450
Calidad
Docente
0.600
Dedicación
0.400
Carga
horaria TC
0.211
Carga
horaria TP
0.122
Disponibilidad
0.244
Docentes TC
0.423
Formación
0.250
Docentes
MS
0.600
Docentes
PhD
0.400
Pertinencia
0.350
Cobertura
Carreras
0.600
Especialización
0.400
Carrera
Docente
0.400
Contratación
0.300
Escalafón
0.400
Selección
0.600
Derechos
Docentes
0.400
Actualización
0.200
Cogobierno
0.300
Género
DIrección
0.150
Género
Docencia
0.150
Promoción
Docentes
0.200
Remuneración
0.300
Remuneración
TC
0.700
Remuneración
TP
0.300
Fuente: CEAACES, 2012:7.
125
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
Gráfico N. 4
Árbol de análisis del criterio Currículo e Investigación.
Currículo e
Investigación
0.150
Currículo
0.600
Macrocurrículo
0.400
Existencia
Macrocurrículo
0.600
Perfil de
egreso
0.400
Mesocurrículo
0.300
Mesocurrículo
1
1.000
Microcurrículo
0.300
Sílabos
1.000
Fondos
Investigación
0.200
Investigación
0.600
Investigadores
0.200
Proyectos
Investigación
0.200
Publicación
artículos
Art_Index
0.9
Art_noIndex
0.1
Publicación
libros
0.250
Libros_Rev
0.6
Libros_noRev
0.4
Fuente: CEAACES, 2012:16.
126
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Gráfico N. 5
Árbol de análisis del criterio Soporte Pedagógico.
Soporte
Pedagógico
0.200
Bienestar
0.100
Accesibilidad
0.333
Espacios
Bienestar
0.667
Equipamento
0.300
Bibliotecas
0.600
Acervo
0.400
Bibl. Virtuales
0.150
Espacio
0.300
Registro Bibli.
0.150
Laboratorios
0.400
Funcionalidad
0.400
Suficiencia
0.600
Facilidades
Docencia
0.300
Aulas
0.500
Funcionalidad
Aulas
0.500
Suficiencia
Aulas
0.500
Espacios
docentes
0.500
Oficinas
TC
0.750
Oficinas
TP
0.250
Patrimonio /
carrera
0.300
Fuente: CEAACES, 2012:20.
127
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
d) Aspectos institucionales: Siendo la educación superior un derecho y un bien público, es
necesario medir el desempeño organizativo de las universidades en relación con su misión y
su entorno. El criterio Aspectos Institucionales aborda a la universidad “como un sistema coherente para llevar a cabo un trabajo de expertos, en un entorno relativamente estable, con
énfasis en la estandarización de competencias y servicios compartimentalizados, llevados a
cabo por especialistas más bien autónomos, con una administración que sirve de soporte
antes que para ejercer funciones de comando y control” (CEAACES, 2012:22). Su desagregación se presenta en el Gráfico 6 y en los informes finales puede revisarse el detalle de su
conceptualización y operacionalización (CEAACES, 2012:22-24).
Gráfico N. 6
Árbol de análisis del criterio Institucional.
Institucional
0.200
Gestión
0.600
Eficiencia
Administrativa
0.300
Patrimonio /
estudiante
0.500
Transparencia
0.200
Política
Institucional
0.400
Acción
Afirmativa
0.400
Seguimiento a
Egresados
0.300
Vinculación
0.300
Fuente: CEAACES, 2012:23.
128
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
La selección de estos criterios, subcriterios e indicadores debe ser vista como parte de un
proceso integral e integrador que distingue elementos y relaciones constitutivas de las universidades de categoría “E” en el marco de una teoría que pone el acento en los siguientes
aspectos:
• El entorno y los resultados de aprendizaje son aspectos dialécticos de una unidad que es el
proceso de aprendizaje. Si bien el entorno es condicionante de los resultados, estos pueden
tener una acción de retroalimentación sobre aquel: buenos maestros que generan ambientes
favorables al aprendizaje apuntalan excelentes resultados de aprendizaje, los cuales generan
expectativas y condiciones para que la institución ponga más atención al mejoramiento de
otros componentes del entorno.
• El énfasis en los resultados del aprendizaje, siendo el fin directo esperado del proceso educativo, no puede llevar a omitir o invisibilizar los elementos del entorno. Es difícil discernir
–pero hay que hacerlo al menos cualitativamente– el “punto” por debajo del cual, aunque
los resultados del aprendizaje sean buenos, resulta inaceptable la calidad del entorno. En
casos como éste, los resultados no están condicionados tan directamente por los cuatro criterios del entorno, como por externalidades no siempre mensurables (formación previa de
los estudiantes, capital cultural de sus familias, por ejemplo).
• La academia es el elemento central del entorno: docentes bien remunerados, con excelente
formación de grado y posgrado, con una adecuada remuneración y dedicados principalmente a dirigir y apoyar el aprendizaje de los estudiantes y a investigar, están en condiciones
de facilitar un aprendizaje más efectivo y de apoyar la inserción de su institución de educación superior (IES) en redes académicas regionales, nacionales o internacionales. Estos
docentes e investigadores construyen una red de prácticas relacionales (Bouwen, 2001:361364) que implican acciones colaborativas, aprendizaje compartido, creación y re-creación
permanente de sentidos de la labor académica, comunicación cotidiana y tejido de relaciones de poder, lealtad, complementariedad y conflictos.
• Otros elementos que conforman el entorno de aprendizaje tienen también una importancia que es necesario considerar. Su peso, así como el de los demás subcriterios e indicadores,
se definirá más adelante, a través del uso del análisis multicriterio. Lo que se desea destacar
ahora es que la asignación de esas importancias y pesos a los mencionados criterios, subcriterios e indicadores depende de una construcción intersubjetiva, basada en la experiencia
individual de los miembros del CEAACES, en las teorías del aprendizaje que manejan
(tácitas o explícitas) y en el proceso de construcción del CEAACES como comunidad de
práctica (Wenger, 2001:99-114).
129
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
Metodologías para el análisis de los datos
Era de esperarse que el proceso de evaluación de las universidades y escuelas politécnicas
de categoría “E” fuese un proceso con alto alto impacto en la sociedad ecuatoriana, en
general, y en las decenas de miles de estudiantes de las instituciones que debían depurarse,
en particular. Ello obligó a ser especialmente cuidadosos en la selección y el uso de técnicas
de generación y análisis de datos, así como de modelos matemáticos que permitan realizar
una apropiada calificación y clasificación de las IES, tomando en cuenta criterios técnicos y
jurídicos sobre la calidad de su educación.
Necesidad de triangulación del análisis de datos
En la implementación de modelos matemáticos es fundamental su validación, así como
alcanzar coherencia y pertinencia de los resultados arrojados (Benalcázar s/f ). La evaluación
de las IES de categoría “E” (IES E, a partir de ahora) fue un proceso novedoso diseñado por
el CEAACES, adaptado a las condiciones y momento de su realización. Previamente solo se
contaba con la experiencia del CONEA en la elaboración de su informe de cumplimiento
del Mandato Constitucional Nº 14, que tuvo alcances más amplios. A efectos de volver
más fiables y contrastables los métodos utilizados, el CEAACES optó por recurrir a varios
modelos de calificación, clasificación y análisis de los datos producidos:
• el modelo multicriterio con funciones de utilidad,
• el modelo de lógica difusa, y
• el método de análisis de conglomerados.
A partir del análisis comparado de los resultados del uso de los métodos se realizó una
triangulación en los ámbitos del procesamiento y análisis de los datos generados, lo que nos
permitió validar la coherencia de los resultados.
Análisis multicriterio con funciones de utilidad
Uno de los pilares de la evaluación institucional de las IES, ya desde el Informe CONEA
del Mandato 14, ha sido el uso del análisis multicriterio, metodológicamente justificado
ya que aquella requiere tomar en cuenta de forma integral los principales aspectos que estructuran a las universidades y escuelas politécnicas, dándoles un peso y una importancia
diferenciados.
El análisis multicriterio se basa en la teoría de la decisión. Tomar decisiones ha sido desde
antaño una ardua labor que ha llevado a filósofos y científicos a estructurar y desarrollar técnicas, métodos y formas lógicas de pensamiento que nos permitan escoger la opción óptima
frente a un problema. Tomar decisiones se basa en calificar, clasificar y comparar atributos,
130
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
variables o indicadores, para escoger la mejor opción dado un conjunto de posibilidades (Figueira, 2005). El análisis multicriterio ha sido desarrollado y fundamentado técnicamente a
partir de su uso en decisiones en economía, en dinámica social y política, en optimización
de recursos y del uso de energías renovables, entre otros (Mateo, 2012; Figueira, 2005). Una
de las principales razones para utilizar el análisis multicriterio es que nos permite calificar
opciones de una manera que minimice los sesgos de la subjetividad individual, construyendo marcos intersubjetivos consensuados (Wierzbicki, 2010).
Para el caso de evaluación de las IES E el CEAACES decidió utilizar el análisis multicriterio definiendo funciones de utilidad para medir indicadores y variables derivados de los
criterios y subcriterios descritos antes (véanse las Figuras 1 y 2) y, con los datos generados,
evaluar de forma integral a cada una de las 25 IES en las que se aplicó esta metodología108.
Una pregunta válida para cualquier actor de la comunidad universitaria y de la población en
general puede ser: ¿tiene algún sustento técnico científico el uso de un modelo multicriterio
de toma de decisiones en la evaluación universitaria?
La respuesta más clara nos la pueden ofrecer Tsoutos et al. que nos indican que existen cuatro razones iniciales que justifican el uso de este método:
1. Permite investigar e integrar intereses y objetivos de múltiples actores dado que la entrada
de información cualitativa y cuantitativa de cada actor es tomada en cuenta en forma de
criterios y factores de peso.
2. Trata con la complejidad de la configuración de los múltiples actores proveyendo información resultante que es fácil de compartir con los actores del proceso. Esta facilidad radica
en que los resultados son comparables entre sí y consistentes con los datos de entrada que
son los indicadores dimensionados a través de las funciones de utilidad. A esta comparabilidad coadyuva el formato de salida de los resultados, medidos en una escala de 0 a 100, que
hace que estos sean fáciles de leer y comprender para las partes involucradas.
3. Es bastante bien conocido y aplicado como método de alternativas de valoración de los
elementos y relaciones del problema específico y de su contexto.
4. Es un método que permite la generación de datos fiables y válidos así como la inclusión
de diferentes percepciones e intereses de los actores, sin mayor consumo de energía y costo
intensivos.
En suma, se desarrolló un modelo que identifica, descompone y jerarquiza los elementos y
relaciones más importantes a ser evaluadas, estableciendo parámetros y requisitos mínimos
Recuérdese que de las 26 IES E una debía ser re-evaluada en el plazo de un año utilizando un modelo que
considere su especificidad. Se trata de la Universidad de Pueblos y Nacionalidades Indígenas Amawtay Wasi. Por
ello su análisis no se incluye en este trabajo.
108
131
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
de calidad que, en su conjunto e integralidad, permiten medir el concepto “calidad de las
IES E”.
El modelo se desarrolló siguiendo los siguientes pasos relevantes, desde el punto de vista
técnico:
• Se define la estructura básica del modelo multicriterio, decidiendo cuáles son los principales criterios y subcriterios que van a ser evaluados.
• Se decide qué indicadores se derivan de los subcriterios, a efectos de ser medidos.
• Se desarrolla el procedimiento de cálculo de cada indicador (v.g.: porcentaje de docentes
con título de doctor en ciencias, que se calcula dividiendo el número de docentes con PhD
para el número de docentes de la IES).
• A partir de los indicadores se traducen sus variables en ítems de las guías de verificación
in situ, base sobre la cual se va a solicitar información a las IES (v.g.: número de horas a la
semana que dicta clases un docente a tiempo completo).
•Se definen y calibran las funciones de utilidad, cuyo dominio se establece según los intervalos obtenidos a través del cálculo de los indicadores. Las funciones de utilidad más
populares son las tipo sigmoidal, muy útiles y ampliamente usadas en análisis sociales y
clasificatorios dado que son de tipo asintótico. En el caso de variables tipo cualitativas se
asigna un valor a cada cualidad (váse el Gráfico 7). Este proceso permite agrupar los diversos
indicadores para hacerlos comparables entre ellos.
Gráfico N. 7
Funciones de utilidad.
1
1
Valoración
Valoración
0
500
Remuneración TC (S/mes)
0
2000
500
Funcionalidad
Label
Valoración
Funcionalidad satisfactoria
1.000
Funcionalidad limitada
0.500
Funcionalidad precaria
0.000
Fuente: CEAACES, 2012.
132
Actualización (% docentes)
15
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
• Se define qué indicadores tienen más relevancia dentro de los subcriterios. Para el efecto
el equipo técnico y de consejeros, trabajando de modo consensuado, asigna pesos relativos
a cada indicador y subcriterio, usándose un método de optimización para determinar la
mejor combinación de pesos. Al final se asignan los pesos de los grandes elementos que
componen la evaluación (en nuestro caso se asignó 50 % al entorno y 50 % a los resultados
del aprendizaje). Son estos pesos los que aparecen en los Gráficos 1 al 6.
• Una vez que se han generado los valores de las variables para cada una de las IES se procede
al cálculo de los indicadores y se alimenta el modelo con dichos datos.
• Uno de los pasos más importantes es la estabilización del modelo, donde se analiza si
las funciones de utilidad están diseñadas correctamente o requieren de modificaciones.
• Dado que todas las funciones de utilidad están estandarizadas entre 0 y 1 se pueden sumar
entre cada subcriterio para dar un puntaje de cada criterio a fin de obtener la calificación
global.
Al final se procede a observar la calificación y clasificación de todas las IES (véase el Gráfico
8) con base en sus valores en un sistema de coordenas donde x=“Resultados del aprendizaje” y y=“Entorno del aprendizaje”. Un análisis del tipo dispersión entre variables permitió
clasificar a las IES en 3 categorías (aceptables, parcialmente aceptables, no aceptables, véase
el punto 3 del presente artículo).
Gráfico N. 8
Clasificación de IES usando gráfico de dispersión.
1.000
Aceptable
P.Aceptables
Entorno
(Valoración)
No Aceptables
0.000
0.000
Resultados de Aprendizaje (Valoración)
Universidades “E”
Global
Fuente: CEAACES, 2012.
Elaboración: Los autores.
133
1.000
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
Modelo de lógica difusa
Uno de los conceptos que ha cambiado los horizontes epistemológicos y los modos de hacer
ciencia en matemáticas, física, biología, economía y en la ciencia en general, en el último
siglo, es el de “incertidumbre” (Klir et al. 1995:269-276). Desde el planteamiento de la mecánica cuántica en que Heisenberg plantea el principio de incertidumbre como uno de los
pilares fundamentales de la dinámica de la naturaleza a nivel microscópico, hasta el desarrollo de la misma lógica difusa, se han planteado varios modelos que ofrecen alternativas para
describir fenómenos no lineales que son los más comunes en la naturaleza y la sociedad109.
Para entender la no linealidad de los problemas podemos citar un ejemplo que nos ofrece
Strogatz: “si oímos una de nuestras canciones favoritas en un oído y ponemos otra canción
favorita en el otro; no vamos a sentir el doble de placer” (Strogatz, 1994). En general los
fenómenos sociales, educativos en nuestro caso, pertenecen al mundo de los sistemas complejos que se deben abordar con nuevas técnicas como las que nos ofrece la lógica difusa
para calificar y clasificar.
En la lógica clásica o formal partimos de los principios de la identidad, la no-contradicción
y el tercero excluído, que nos conducen a la distinción de estados binarios como verdadero
o falso, pertenece o no pertenece, blanco o negro. Frente a esta visión, Lotfi A. Zadeh, un
profesor de la Universidad de California en Berkley, fundamentó la lógica difusa (fuzzy
logic) como un método de procesamiento de datos a través de funciones de pertenencia
no binarias como en la lógica formal, sino que tienen distintos grados de pertenencia a las
categorías de análisis, de modo que se pueden incluso superponer: esto quiere decir que un
elemento puede pertenecer a un grupo en un cierto grado (porcentaje) y a la vez a otro con
otro porcentaje (Furuhashi, 1994; Alavala, 2000; Klir et al. 1995; Leondes, 1998; Radim
Belohlavek, 2011). Para entender claramente este concepto recurramos a un sencillo ejemplo. Si un estudiante rinde un examen en el que se aprueba la materia cuando se alcanza
un puntaje de 50 o más y se reprueba en caso contrario (esto es, usando la lógica formal),
podemos plantear como alternativa un primer modelo de lógica difusa con las categorías
lingüísticas110 “No Satisfactorio” y “Satisfactorio”, a las que agregamos la variable “Medianamente satisfactorio”. Revisemos dos casos: uno de un estudiante que obtiene 45 sobre
100 (“reprueba”) y otro que tiene 65 sobre 100 (“aprueba”). Revisemos ahora su graficación
Fue Edward Lorenz quien observó por primera vez la existencia de ecuaciones no lineales que “expresaban
relaciones no rigurosamente proporcionales” (Gleick, 2012: 41)
110
“When […] the fuzzy numbers represent linguistic concepts, such as very small, small, medium, and so on,
as interpreted in a particular context, the resulting constructs are usually called linguistic variables” (Klir et al.
1995:102). “Cuando […] los números difusos representan conceptos lingüísticos tales como muy pequeño,
pequeño, mediano, y así sucesivamente, interpretados en un contexto en particular, los constructos resultantes
son denominados usualmente variables lingüísticas” (traducción propia).
109
134
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
en el Gráfico 9a. En el primer caso, el estudiante tiene un grado de pertenencia de 25 % en
la categoría “No satisfactorio” y de 70 % en “Medianamente satisfactorio”. En el segundo
caso el estudiante tiene un grado de pertenencia de 25 % a “Medianamente satisfactorio” y
de 70 % a “Satisfactorio”. El proceso del ejemplo anterior se llama fuzzification en inglés,
que podemos traducir como “hacer difuso” el proceso, pudiendo utilizar el anglicismo “fusificación”.
Gráfico N. 9a
Fusificación de dos categorías de evaluación estudiantil (paso 1).
No Satisfactorio
Medianamente
Satisfactorio
Satisfactorio
1,0
0,7
0,5
65,0
45,0
0,25
65,0
30,0
50,0
Elaboración: Los autores.
135
70,0
100,0
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
Gráfico N. 9b
Fusificación de dos categorías de evaluación estudiantil (paso 2).
Medianamente
Satisfactorio
No Satisfactorio
1,0
Regularmente
Relaltivamente
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
0,7
0,5
65,0
45,0
0,25
0,0
30,0
50,0
70,0
100,0
Elaboración: Los autores.
Para el efecto, realizaremos un proceso inverso al de los dos pasos anteriores. Determinar
una calificación o evaluar numéricamente a los estudiantes a partir de los dos momentos
previos se llama defuzzification en inglés, que podemos traducir como hacer nítido lo que
antes estaba “borroso” (difuso), o sea dar una sola valoración que se construye a partir de
la reducción de las cinco categorías del Gráfico 9b a 3 nuevas categorías. Podríamos llamar
“defusificación” a este proceso. En este caso, la defusificación aparece en el Gráfico 9c: las
136
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
dos categorías generadas en el paso anterior se unen a la previa de “Medianamente satisfactorio”, y creamos una nueva tercera categoría, más flexible que esta última: “Aceptable”.
Ahora el puntaje del primer estudiante que en la regla cuantitativa de la lógica formal inicial
aparecía como “reprobado”, se ubica en el área de “Aceptable”; es decir, no reprueba. El del
segundo estudiante queda claramente dentro del área de “Satisfactorio”.
Como se desprende de este ejemplo, los sistemas de lógica difusa pertenecen al grupo de
herramientas que se pueden usar en modelos de aprendizaje diseñados para tener cierta tolerancia ante los problemas de la vida real donde las decisiones no son tan rígidas como de
blanco o negro; por eso su uso se ha generalizado en sistemas de control en robots, bancos
y demás.
Gráfico N. 9c
Defusificación en tres categorías.
No Satisfactorio
Aceptable
Satisfactorio
1,0
0,5
65,0
45,0
0,0
30,0
50,0
70,0
100,0
Elaboración: Los autores.
Los procesos y relaciones del sistema de educación superior, IES incluidas, constituyen
fenómenos sociales no lineales, dado que contemplan una mezcla de diferentes atributos
cualitativos y cuantitativos que deben ser evaluados de una forma comparable para poder
emitir una calificación y al final una clasificación de las IES.
137
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
Para poder realizar este procedimiento se desarrollaron una serie de reglas de lenguaje (véase
la Tabla 1) que permiten combinar dos criterios ya difusos. En otras palabras, cada criterio
inicial se ubica en grupos de pertenencia para luego determinar a qué nuevos grupos (variables lingüísticas) pertenece el resultado de combinar los criterios anteriores en un nuevo
resultado. Tomemos como ejemplo una IES cuyos estudiantes obtuvieron un resultado en
lectura “No satisfactorio” mientras en escritura fue “Medianamente satisfactorio”. A través
de las reglas de lenguaje se determina a qué grupos pertenece el resultado de combinar las
variables anteriores en el criterio “Competencias generales”, siendo el resultado “Medianamente Satisfactorio”. Esto se aplicó para el criterio competencias específicas, los subcriterios
expresión y lectura y el elemento entorno de aprendizaje, usando los puntajes normalizados
para los primeros y el puntaje final del análisis multicriterio para el último. Al final, luego de
todo el proceso se obtiene un único resultado (véase el Gráfico 10) que va a permitir calificar
y clasificar a las IES mediante el modelo de lógica difusa (Gráfico 11). La cualificación de
los puntajes alcanzados se muestra más adelante, en el punto 3.
Tabla N. 1
Reglas de lenguaje utilizadas en el proceso de las IES E
B1 CONOC_GENERALES
B1.G1 APRENDIZAJE1
1
2
Min / Max 1
EXPRESION
LECTURA
CMP_GRLES
B1.G1.R1
EXPRESIONNo_Satisf
LECTURANo_Satisf
CMP_GRLESNo_Satisf
B1.G1.R2
EXPRESIONNo_Satisf
LECTURANo_Satisf
CMP_GRLESNo_Satisf
50
B1.G1.R3
EXPRESIONNo_Satisf
LECTURANo_Satisf
CMP_GRLESMed_Satisf
100
B1.G1.R4
EXPRESIONNo_Satisf
LECTURANo_Satisf
CMP_GRLESMed_Satisf
100
B1.G1.R5
EXPRESIONNo_Satisf
LECTURANo_Satisf
CMP_GRLESSatisf
100
B1.G1.R6
EXPRESIONNo_Satisf
LECTURANo_Satisf
CMP_GRLESNo_Satisf
DoS [%]
50
50
Fuente: CEAACES, 2012.
Elaboración: Los autores.
Método de análisis de conglomerados
Agrupar es una de las operaciones mentales básicas de los seres humanos, que se desarrollan
desde tempranas etapas de la infancia. Distinguir grupos de personas, de animales y de objetos es algo cotidiano y común. En el siglo XVIII se empezó a realizar esta labor a nivel científico; así, en 1737 Carl von Linné realizó una agrupación de animales con características
iguales (Everitt, 2011). Uno de los principales referentes para distinguir grupos es que los
elementos que pertenecen a un mismo grupo comparten características similares y, a la vez,
diferenciadas de otros grupos. Este método “tiene por objeto […] idear, dada una muestra
de N objetos o individuos, medidos cada uno de ellos respecto a p variables, un esquema
clasificatorio para agrupar los objetos en n clases” (Sierra Bravo, 1997:443). En virtud de
este enfoque el análisis de conglomerados ha sido utilizado para el estudio de galaxias en
astronomía y astrofísica; en psiquiatría ha permitido el estudio y tipologización de pacientes
que comparten características similares; en el estudio del clima se ha utilizado como un
138
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Gráfico N. 10
Resultado final de una IES luego de sucesivos procesos de
fuzzification/deffuzification por medio de reglas de lenguaje
Inputs:
Outputs:
CONOC ESP
Inputs:
ENTORNO_APREND
EXPRESION
CONOC
ESP
ENTORNO_APREND
LECTURA
EXPRESION
LECTURA
432.9644
35.0000
3748068
432.9644
35.0000
381.4975
3748068
381.4975
CMP_GRLES
3788.3700
Outputs:
EVAL_GLOBAL
40.9440
RES_APRENDIZAJE 3788.3700
376.2600
CMP_GRLES
EVAL_GLOBAL
40.9440
RES_APRENDIZAJE 376.2600
EVAL_GLOBAL
Term
EVAL_GLOBAL
Deficiente
25
Term
No_Aceptable
67
Deficiente
25 0
Aceptable
No_Aceptable
67 0
Destacado
Aceptable
0
Destacado
0
x
xy
y
Deficiente
Aceptable Destacado
1.0
1.0
Deficiente
Aceptable Destacado08
08
1.0
1.0
0.6
0.6
08
08
0.4
0.4
0.6
0.6
0.2
0.2
0.4
0.4
0.0
0.0
0.2 0
0.2
100
0.0
0.0
40.9440 Units
0
100
40.9440 Units
Fuente: CEAACES, 2012.
Elaboración: Los autores.
Gráfico N. 11
Modelo de lógica difusa utilizado en las IES “E”
EXPRESION
LECTURA
L1 CONOC_GENERA... B1
EXPRESION
CMP_GRLES
LECTURA
Min 25
Max
CONOC_ESP
CMP_GRLES
CoM
L2 APRENDIZAJE B2
CMP_GRLES
RES_APRENDI
LECTURA
Min 25
Max
ENTORNO...
Fuente: CEAACES, 2012.
Elaboración: Los autores.
139
RES_APRE
CoM
L3 EVALUACION B3
RES_APRENDI
ENTORNO_AP EVAL_GLOBAL
Min 20
Max
EVAL_GLO
CoM
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
método estadístico que permite establecer patrones y tendencias en las estaciones, entre
otras aplicaciones. Al igual que los métodos anteriores, este es pertinente para el estudio del
sistema de educación superior dado que estamos buscando diferenciar y agrupar a las IES E
a partir de los puntajes obtenidos a través del análisis multicriterio. Los elementos utilizados
para realizar las clasificaciones fueron los puntajes globales del entorno y los resultados del
aprendizaje (CEAACES, 2012:44).
Se realizó un agrupamiento donde se comparó la distancia entre los criterios, por parejas, y
se distinguen los diferentes grupos a través de un diagrama de árbol donde se identifica a los
grupos a través del dendograma, una de las principales herramientas para el análisis de conglomerados (Gráfico 12). El proceso utilizado para comparar las IES se basa en el análisis del
vecino más próximo con distancia euclídea, donde en el plano se van tomando parejas de
IES de forma aleatoria y se compara qué tan cercanos están los datos con la norma euclídea
recorriendo por todas las parejas posibles hasta poder clasificar a todas las IES en conglomerados o grupos. Al final, el número de conglomerados se puede escoger del dendograma en
función de los objetivos del análisis.
Gráfico N. 12
Dendograma de los resultados del aprendizaje (2012)
0
Dendrograma que utiliza una vinculación única
Combinación de conglomerados de distancia re-escalados
5
10
UTJP
UOM
ESPOJ
ESPEA
UNIDEC
UISRAEL
UNAP
ESPEC
UNITA
EQ
UPAC
UNAQ
UCL
UNIN
UOTAVALO
UTSAM
UNIBE
UMET
UPACIFICO
UTI
UCT
UTEG
UPSE
UPSG
Fuente: CEAACES, 2012.
140
15
20
25
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Al final se desarrolló el método de clasificación que se ilustra en la siguiente Figura:
Gráfico N. 13
Esquema de clasificación de IES.
CLASIFICACIÓN CONJUNTA
CONGLOMERADOS
GRUPO 1
Categoría 1
en las dos
agrupaciones
(entorno de
aprendizaje y
resultados de
aprendizaje
GRUPO 2
Categoría 1
en algunas de las
dos
clasificaciones
siempre y
cuando
superen los
umbrales
GRUPO 3
Aquellas IES
que superan
ambos
umbrales
aunque no se
encuentren en
los primeros
grupos de
alguno de los
dos criterios
IES
restantes
Fuente: CEAACES, 2012.
Siguiendo los criterios del esquema anterior se obtuvieron 3 grupos, cuyos resultados son
comparables con los de los otros dos métodos descritos antes. Los resultados se muestran
en la siguiente Tabla.
141
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
Tabla N. 2
Clasificación de las IES según el método de conglomerados
y los elementos de la evaluación (2012)
CÓDIGO
IESS
SIGLAS
1074
UPEC
1053
UCT
1050
UTEG
1044
UPACIFICO
1023
UPSE
1060
UPSG
1056
UMET
1045
UTI
1073
UNIBE
1059
UOTAVALO
1052
UTSAM
1051
UISRAEL
1069
UPAC
1071
UOM
1063
UTJP
1039
ESPOJ
1043
UNITA
1055
UNAP
1076
UNIDEC
1048
UNAQ
1054
UCL
1078
UIIN
1035
ESPEA
1064
ESPEC
1065
EQ
ENTORNO DE
APRENDIZAJE
(CATEGORÍA)
Categoría 1
Categoría 2
Categoría 3
Fuente: CEAACES, 2012.
Elaboración: Los autores.
142
RESULTADOS DE
PRUEBAS DE
APRENDIZAJE
(CATEGORÍA)
CLASIFICACIÓN
CONJUNTA
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Resultados integrados
Con los valores y categorías generados a través de la aplicación de los tres métodos de
análisis descritos en las páginas precedentes, y a partir de la observación de los patrones de
distribución de los puntajes y categorías, el pleno del CEAACES estableció las siguientes
reglas para la categorización final e integrada de los datos (CEAACES, 2012:56-57):
a) Categorización “aceptable”, que define a las IES que superan satisfactoriamente la evaluación, sin modificación alguna de su estructura institucional y oferta académica. Para
ubicarse en esta categoría una IES debía cumplir estas tres condiciones:
• El resultado del análisis de utilidades fue superior al 60%;
• El resultado del uso de la lógica difusa fue también superior a 60%; y,
• El resultado de análisis de conglomerados reporta que la IES pertenece al primer grupo de desempeño.
b) Categorización “Parcialmente aceptable”, que define a las IES que permanecen en el
sistema, mas se suspenden carreras, programas académicos, extensiones o centros de apoyo.
Para ubicarse en esta categoría una IES debía cumplir con al menos dos de las siguientes
condiciones:
• El resultado del análisis de utilidades fue superior a 45% e igual o inferior a 60%;
• El resultado de lógica difusa fue superior a 50% e igual o inferior a 60%; y,
• En el análisis de conglomerados la IES pertenece al segundo grupo de desempe
ño.
c) Categorización como “No aceptable”, que se refiere a las IES que no cumplieron con
los parámetros de calidad definidos por el CEAACES, por lo que se procedió a su suspensión de modo inmediato en conformidad con la Disposición Transitoria Tercera de la Ley
Orgánica de Educación Superior (LOES).
Una IES registraba esta evaluación al encontrarse al menos en dos de las siguientes condiciones:
• El resultado del análisis de utilidades fue igual o inferior a 45%;
• El resultado de lógica difusa fue igual o inferior a 50%; y,
• El análisis de conglomerados ubicó a la IES en el tercer grupo de desempeño.
En la Tabla N. 3 se presentan los resultados de los tres métodos aplicados a cada una de las
IES. Como se observa, la consistencia de los resultados generados fue contundente, lo que
permite hablar de validación de los datos a través de la triangulación entre modelos.
143
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
Tabla N. 3
Clasificación de las IES E según los tres métodos (2012)
UPEC
65,84
70,30
UCT
67,05
65,60
UTEG
62,50
60,60
UPACIFICO
57,55
57,30
UPSG
59,78
53,60
UPSE
59,11
52,50
UMET
56,37
50,40
UNIBE
56,56
49,10
UOTAVALO
52,82
48,30
UTI
55,62
47,90
UISRAEL
50,25
47,70
UOM
42,20
44,80
UPAC
37,96
41,90
UTSAM
44,08
41,20
ENAP
34,78
41,10
UNITA
35,15
40,50
UTJP
38,57
38,20
ESPOJ
42,04
38,00
UNIDEC
36,16
37,80
ESPEA
40,94
36,90
UNAC
20,13
36,80
UCL
25,34
34,30
EQ
30,05
31,70
UNIIN
16,67
31,50
ESPEC
33,33
31,20
Fuente: CEAACES, 2012:56-63.
Conclusiones
El proceso de cierre de 14 universidades y escuelas politécnicas realizado por el CEAACES
en cumplimiento de la disposición transitoria tercera de la LOES, así como la categorización
144
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
de 8 de ellas como “aprobadas con observaciones”, es el primer gran proceso de depuración
de instituciones de educación superior en nuestro país y la región. A más de ser una medida
que permite elevar la calidad del sistema de educación superior en su conjunto, constituye
un referente de rigor técnico y de voluntad política que las IES deben asumir con seriedad
para su mejoramiento continuo y para los procesos de acreditación que se realizarán en el
corto y mediano plazo.
El cumplimiento de la disposición transitoria de la LOES es un avance hacia la depuración completa del sistema de educación superior. Al contrario de lo afirmado por algunos
académicos ecuatorianos en los medios de difusión, se trata del inicio de esa depuración y
de ningún modo del fin de ese proceso. La depuración en el corto y mediano plazo tiene
varias formas: a) el cierre de estas 14 universidades y escuelas politécnicas, b) el cierre de
carreras y programas académicos de 8 IES que superaron la evaluación con observaciones,
c) la depuración de extensiones universitarias que se habrá completado al momento de la
publicación de este artículo, d) la nueva evaluación institucional a realizarse hasta el tercer
trimestre de este año, e) la acreditación de carreras que con seguridad finalizará a comienzos
del próximo año (no podemos aventurar elucubraciones sobre las implicaciones cuantitativas de este proceso, pero cualquier conocedor de la educación superior ecuatoriana puede
anticipar que no serían pocas las carreras que deberán empezar su proceso de cierre), f ) el
cierre de extensiones, carreras y programas por decisión de las propias autoridades universitarias sobre la base de la autoevaluación de su desempeño académico, algo que se ha venido
ya dando desde el año 2012.
La depuración de las IES E constituye un golpe de timón para abandonar la lógica mercantilista y titulocrática: el que todas las universidades y escuelas politécnicas suspendidas sean
instituciones particulares autofinanciadas implica una “reversión progresista” de la tendencia mercantilista y titulocrática iniciada por el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP) en los años 90 del siglo pasado y que no pudo ser controlada
por el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) en los inicios de este siglo.
Al mismo tiempo, los programas de posgrado de las universidades públicas (programas autofinanciados) deben sacar lecciones de este proceso, pues, en buena parte, de modo general
se han sumado a dichas tendencias.
De este modo se apalanca el camino de las IES hacia la excelencia: la seriedad técnica con
que se llevó a cabo este proceso y las consecuencias académicas y jurídicas de las decisiones
tomadas legitiman las acciones del CEAACES desde el aquí y ahora hacia el futuro. La
depuración de universidades “E” genera condiciones para cambios más profundos en el
proceso de revolución de la educación superior durante los próximos 4 años, que apunta
a construir un nuevo modelo de universidad, volcado a la generación de conocimientos.
Esta necesaria metamorfosis guarda sindéresis con la aceleración del cambio en la matriz
productiva y la matriz energética que demandan investigaciones institucionalizadas a través
145
El proceso técnico de la evaluación de las
universidades de categoría “E”
de acuerdos entre instituciones de educación superior e institutos públicos de investigación,
con dos grandes ejes dinamizadores como la ciudad del conocimiento Yachay y la Universidad Regional Amazónica Ikiam.
La depuración de las universidades de categoría “E” ha establecido, además, condiciones
simbólicas y políticas para que se cumpla y legitime el rol asignado por la LOES a las entidades reguladoras de la educación superior. En efecto, en el imaginario ciudadano se consolida
el tema “calidad” como un atributo consustancial a la educación superior y, desde ya, hay
evidentes muestras de apoyo ciudadano a la reforma de la educación superior y al proceso
de evaluación y acreditación CEAACES 2013.
No podemos terminar un artículo como este sin hacer referencia a los avances y fortalezas de
la evaluación de las IES E en relación con la potencia de la metodología general y las metodologías específicas usadas. Este valor reside en tres aspectos centrales: a) el cambio radical
de los modelos de evaluación a través de la introducción de los “resultados del aprendizaje”,
b) la triangulación de métodos que ha permitido alcanzar consistencia en los resultados
obtenidos bajo las tres metodologías de análisis, y c) el uso de metodologías novedosas para
el análisis de datos de un proceso de evaluación educativa (como la lógica difusa), la consolidación del análisis multicriterio como punto de partida para el ordenamiento de la información y del análisis de las funciones de utilidad como metodología específica de análisis.
Con estos elementos, ciertamente se han enriquecido las perspectivas y metodologías a ser
usadas en la próxima evaluación y acreditación de instituciones y carreras de educación
superior que está por iniciarse en los próximos meses.
146
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
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El proceso técnico de la evaluación de las
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148
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
Índice de Tablas y Gráficos
TABLAS
Pág.
Indicadores sobre la situación de los docentes en las universidades evaluadas (2012)
67
Indicadores de currículo e investigación (2012)
84
Resultados de aprendizaje por categoría de institución de educación superior (2012)
86
Resultados de aprendizaje por áreas de especialidad (2012)
87
Número de carreras por institución de educación superior (2010)
89
Resultados de aprendizaje para las pruebas por tipo de carreras (administración y afines
vs otras) (2012)
90
Costo anual estimado por área del conocimiento (2010)
91
Estado de la docencia en las instituciones de educación superior de categoría “E” (2012)
96
Resultados promedio de pruebas de competencias generales y específicas por IES (2012)
97
Número de estudiantes con récord académico, por universidad y por tipo de récord
(2012)
105
Matrícula de los estudiantes beneficiados por el Plan de Contingencia, por IES y categoría (2012)
107
Tasa de continuidad de los estudiantes acogidos por el Plan de Contingencia, por mecanismo (2012)
108
Tasa de continuidad de los estudiantes en la etapa final de la carrera, por institución
(2012)
109
Motivos de no continuidad de los estudios (2012)
110
Presupuesto del Plan de Contingencia, por componentes (2012)
114
Ejecución presupuestaria del Plan de Contingencia al 31 de diciembre de 2012
115
Distribución de los recursos asignados por el proyecto de inversión para la administración temporal de las IES cerradas (2012)
116
Reglas de lenguaje utilizadas en el proceso de las IES “E”
138
149
Índice de tablas y gráficos
Clasificación de las IES según el método de conglomerados y los elementos de la evalua- 142
ción (2012)
Clasificación de las IES “E” según los tres métodos (2012)
144
GRÁFICOS
Incremento de la matrícula de estudiantes en universidades privadas
(1998-2008)
66
Modelo de evaluación
81
Costo anual estimado por matrícula vs ingresos reportados. Histograma del costo anual
estimado (en USD) (2010)
92
Generación de récords académicos, por tipo de mecanismo (2012)
106
Distribución de matrícula por institución y tipo de financiamiento (2012)
108
Árbol de análisis de resultados del aprendizaje
122
Árbol de análisis de entorno del aprendizaje
123
Árbol de análisis del criterio Academia
125
Árbol de análisis del criterio Currículo e Investigación
126
Árbol de análisis del criterio Soporte Pedagógico
127
Árbol de análisis del criterio Institucional
128
Funciones de utilidad
132
Clasificación de IES usando gráfico de dispersión
133
Fusificación de dos categorías de evaluación estudiantil (paso 1)
135
Fusificación de dos categorías de evaluación estudiantil (paso 2)
136
Defusificación en tres categorías
137
Resultado final de una IES luego de sucesivos procesos de fuzzification/deffuzification por
139
medio de reglas de lenguaje
Modelo de lógica difusa utilizado en las IES “E”
139
Dendograma de los resultados de aprendizaje (2012)
140
Esquema de clasificación de IES
141
150
“Suspendida por falta de calidad”
El cierre de catorce universidades en Ecuador
151
Índice de tablas y gráficos
152