2494 2007-2009 - Superintendencia Financiera de Colombia

PENSIÓN, ALTERACIÓN DOCUMENTO, INVESTIGACIÓN NO INCIDE EN
RECONOCIMIENTO PENSIONAL
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. C. P. Víctor
Hernando Alvarado Ardila. Sentencia del 10 de septiembre de 2009. Expediente
150012331000200200242-01, número interno 2494-2007.
Síntesis: Se le negó el reconocimiento prestacional incoado en razón a que la entidad de
previsión encontró una alteración en el nombre dentro de la Partida de Bautizo allegada;
disponiendo, además, la remisión del cuaderno administrativo a la Fiscalía General de la
Nación. Ante el conocimiento de unos hechos que presuntamente constituyen delito era
obligación poner el hecho a consideración de las autoridades judiciales competentes, tal
como se hizo, pero, dicha investigación no puede incidir negativamente en el reconocimiento
pensional si, tal como se hizo mediante este proceso judicial, se acreditaba el cumplimiento
del requisito de edad para acceder a la pensión de jubilación reclamada.
«(…)
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Cuestión previa
Antes de entrar a definir el problema jurídico por resolver, corresponde efectuar algunas
precisiones sobre la naturaleza del vínculo que ostentaba el accionante con la Universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia, teniendo en cuenta para el efecto la certificación
obrante a folio 120 del expediente en la que consta que el señor (…) fue trabajador oficial, así:
“Que el señor (…) identificado con cédula de ciudadanía No. 4.036.840, estuvo vinculado en
esta Universidad como Trabajador Oficial desde el 1 de febrero de 1974 y hasta el 1 de
septiembre de 2002, fecha en la cual se retiró por edad de retiro forzoso al cargo de Cocinero
mayor (resolución No. 2280 del 08 de agosto de 2002).”.
Al respecto, el Decreto Ley 80 de 1980 “por el cual se organiza el sistema de educación postsecundaria”, dispuso que las Instituciones Públicas de Educación Superior ostentaban la
calidad de Establecimientos Públicos, del Orden Nacional, Departamental o Municipal; de
Unidades Administrativas Especiales; o, de Unidades Docentes dependientes del Ministerio de
Educación Nacional. Así mismo precisó, entre otras cuestiones, la naturaleza del vínculo del
personal administrativo que se desempeñara en las mismas, en los siguientes términos:
“Artículo 122: El personal administrativo de las instituciones oficiales de Educación
Superior, está integrado por empleados públicos y trabajadores oficiales. Tienen la calidad de
trabajadores oficiales los obreros que desempeñen funciones de construcción, preparación
de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones o
equipos. (...)” Negrilla fuera de texto.
Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, sin embargo, la situación de las
Instituciones de Educación Superior se modificó sustancialmente. En tal sentido, el artículo 69
de la Norma Fundamental garantizó la autonomía universitaria, con el objeto de que dichos
entes pudieran darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, “de acuerdo con la ley”.
Ahora bien, con el objeto de regular el margo general del funcionamiento del servicio público
de educación superior en el nuevo orden jurídico, el Congreso expidió la Ley 30 de 1992 la
cual, además de derogar expresamente el Decreto Ley 80 de 19801 y establecer que las
Universidades estatales u oficiales se organizarían como entes universitarios autónomos2,
efectuó algunas referencias al personal administrativo vinculado a las mismas, dentro de las
cuales no se encuentra la regulación de la naturaleza del vínculo que bajo la nueva
organización del servicio educativo ostentaría el personal administrativo.
Bajo estas precisiones, entonces, puede concluirse, en primera instancia, que: (i) en vigencia
del Decreto Ley 80 de 1980 el accionante, Cocinero Mayor, gozó, en principio, de la calidad
de trabajador oficial; (ii) con la nueva regulación de la Ley 30 de 1992, al haberse modificado
la naturaleza de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, su calidad no fue
definida expresamente por el legislador.
Este vacío aparente fue objeto de consideración por la Corte Constitucional en la Sentencia C299 de 30 de junio de 1994, en la que declaró la inexequibilidad de una norma del Decreto
1210 de 28 de junio de 1993 “por la cual se reestructura el régimen orgánico especial de la
Universidad Nacional de Colombia”3, en la cual se definía dentro del personal administrativo
quienes ostentarían la calidad de empleados públicos de libre nombramiento y remoción y
quienes la de trabajador oficial4, bajo el argumento de que la clasificación de los cargos dentro
de la estructura de un ente universitario autónomo correspondía al mismo ente a través de sus
estatutos.
Al respecto, manifestó la providencia referida:
1
Artículo 144 ibídem.
2
Artículo 57 ibídem.
3
Expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 142 de la Ley 30 de 1992.
Artículo 25 del Decreto 1210 de 1993: “El personal administrativo vinculado a la Universidad nacional será: de libre
nombramiento y remoción, de carrera administrativa o trabajadores oficiales.
Son empleados de libre nombramiento y remoción quienes desempeñan cargos de dirección, confianza, supervisión,
vigilancia y manejo. Son trabajadores oficiales quienes desempeñan labores de construcción de obras y de jardinería.” El
aparte subrayado fue objeto de demanda.
4
“El marco legal al cual debe someterse la universidad tiene unos límites precisos y limitados;
por lo tanto, la ley no puede extender sus regulaciones a materias relativas a la organización
académica o administrativa, como sería por ejemplo, en los aspectos relacionados con el
manejo docente, (selección y clasificación de sus profesores), admisión del personal discente,
programas de enseñanza, labores formativas y científicas, designación de sus autoridades
administrativas, manejo de sus recursos, etc. Si el legislador se insmicuyera (sic) en los
aspectos referidos o en otros de igual significación, estaríamos en presencia de una
intervención indebida en la vida de la universidad y se incurriría en una violación de su
autonomía.
(...)
Precisa la Corte, que la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad colombiana y
particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado que se traduce en
una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la
actividad institucional y la observancia de las grandes directrices de la política educativa
reconocida y consignada en la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los
nombramientos del personal, definición de calidades y clasificación del personal docente o
administrativo, y mucho menos, con el examen o control de las tendencias filosóficas o
culturales que animan las actividades educativas o de investigación, porque "la comunidad
científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus
destinos", como lo ha señalado la Corte en reciente oportunidad
(...)
De bulto se descubre la extralimitación del legislador extraordinario, porque asume
definiciones que son extrañas a su competencia, dado que están deferidas a la propia
universidad dentro del radio propio de su autonomía a través de regulaciones que forman
parte del cuerpo de sus -estatutos-”. Negrilla fuera de texto.
De conformidad con lo sostenido por la mencionada Corporación, entonces, puede concluirse
que la definición de la naturaleza del vínculo de los funcionarios administrativos al servicio de
los entes universitarios autónomos corresponde al mismo ente a través de sus estatutos.
Sin embargo, tal como lo ha establecido esta Corporación y la misma Corte Constitucional en
diferentes providencias, la autonomía que garantiza la Constitución Política a los Entes
Universitarios no es absoluta, pues Colombia es una República Unitaria y a dicha concepción
del Estado resulta contraria la existencia de instituciones, organismos, instituciones o entes
que se escapen a la órbita del ordenamiento jurídico fundamental.
En este sentido, en un concepto reciente de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta
Corporación, C. P. doctor: Gustavo Aponte Santos5, se expresó:
5
Concepto de 31 de julio de 2008, radicado interno No. 1906.
“Ahora bien, una situación es que se permita a las universidades gozar de autonomía en los
asuntos del personal administrativo y otra distinta es que se desconozca el marco
constitucional de la obligatoriedad y naturaleza de la carrera administrativa. Por lo tanto, los
estatutos no podrán desconocer el artículo 125 de la Constitución que ordena que los empleos
públicos deben ser provistos por concurso de méritos y teniendo en cuenta las demás normas
vigentes sobre las especificidades del régimen de dichos empleados públicos.”.
Bajo esta perspectiva, revisado el Acuerdo No. 072 de 2001, Estatuto de Personal
Administrativo de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, expedido por el
Consejo Superior Universitario, se observa que en el Capítulo IV “Clasificación del personal
Administrativo”, artículo 14, dispuso:
“Son Trabajadores oficiales de la Universidad los que define la Ley”.
Teniendo en cuenta lo anterior, se establece que la naturaleza del vínculo jurídico del
accionante al momento de la terminación de su relación se regía por lo dispuesto en la ley, y
como la Ley 30 de 1992 no dispone nada al respecto, ha de remitirse a la ley que regula en
términos generales la vinculación de un funcionario a una entidad estatal.
Al respecto, dispone el artículo 125 de la Constitución Política, que:
“Los empleos de los órganos y entidades del estado son de carrera. Se exceptúan los de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los
demás que determine la ley.”.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 los
trabajadores de construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
Teniendo en cuenta lo anterior, en razón a que el accionante evidentemente no desempeñó
funciones relacionadas con las anteriores actividades, en vigencia de la nueva normatividad
que reguló el funcionamiento de los entes universitarios autónomos debe concluirse que su
vinculación fue de naturaleza legal y reglamentaria.
Apoya dicho argumento, además, el hecho de que de conformidad con lo manifestado por la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia el accionante fue retirado mediante
Resolución No. 2280 de 8 de agosto de 2002, acto administrativo que es propio de una
vinculación legal y reglamentaria.
En conclusión, teniendo en cuenta que dentro del expediente no obra prueba de que el
accionante bajo la estructura del ente universitario autónomo desempeñara funciones que en
virtud de la ley se consideren propias de un trabajador oficial, debe concluirse que su relación
laboral terminó con las notas distintivas de una relación legal y reglamentaria.
Por lo anterior, no existe motivo alguno que impida resolver el fondo del asunto sometido a
consideración de la Sala.
Del fondo del asunto
El problema jurídico a resolver se contrae a determinar si el demandante tiene derecho al
reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, de conformidad con lo establecido en las
leyes 6ª de 1945, 33 de 1985 y concordantes.
Al respecto, se precisan los siguientes aspectos de orden fáctico y jurídico:
El señor (…) nació el 30 de agosto de 1937, de conformidad con el original de la Partida de
Bautizo que obra a folio 125 del expediente6.
Laboró al servicio de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia del 1º de febrero
de 1974 al 1º de septiembre de 2002, fecha en que fue retirado por edad de retiro forzoso
mediante la Resolución No. 2280 de 8 de agosto del mismo año (fl. 120).
Efectuada la reclamación de la pensión de jubilación a la Caja Nacional de Previsión Social,
CAJANAL, mediante la Resolución No. 010406 de 31 de mayo de 2000 se le negó el
reconocimiento prestacional incoado, en razón a que la entidad de previsión encontró una
alteración en el nombre dentro de la Partida de Bautizo allegada; disponiendo, además, la
remisión del cuaderno administrativo a la Fiscalía General de la Nación. Al respecto, sostuvo
la entidad accionada:
“Que de conformidad con el documento transcrito este Despacho deniega el reconocimiento y
pago de la prestación solicitada por encontrar que los documentos aportados por el (la)
solicitante con los cuales pretende el reconocimiento no tienen consignados hechos ciertos.
En consecuencia y de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Penal, en
la Ley 200 de 1995 y demás normas concordantes, se ordenar (sic) remitir copia del cuaderno
administrativo a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN con el fin de que se investiguen
los posibles ilícitos en que se haya incurrido con el fin de obtener el reconocimiento
prestacional con documentos presuntamente falsos.”.
Interpuestos los recursos de reposición y en subsidio apelación contra la referida decisión
administrativa, mediante las Resoluciones Nos. 22673 de 9 de octubre de 2000 y 003645 de
23 de julio de 2001, respectivamente, se confirmó la decisión por idénticas razones.
Efectuado el anterior recuento, la Sala procede a analizar la situación prestacional del
accionado a la luz de la normatividad pensional aplicable, así:
6
Esta fecha no concuerda con la certificada en la Partida de Bautizo allegada por el apoderado del demandante con la
demanda, visible a folio 16 del expediente, ni con la de la cédula de ciudadanía, sin embargo en atención a la fecha de
expedición de las dos, se toma la del folio 125 por ser la más reciente y reposar en original.
Al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 el accionante, empleado del
sector público, acreditaba más de 55 años de edad, pues nació el 30 de agosto de 1937, y más
de 20 años de servicios, en razón a que ingresó a laborar en la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia el 1° de febrero de 1974, razón por la cual, tenía un derecho
adquirido a pensionarse con la normatividad anterior que le era aplicable.
Dicha normatividad no es otra que la establecida en la Ley 33 de 1985, la cual establece en su
artículo 1º que:
“El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y
llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de
Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y
cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el
último año de servicio.”.
Así entonces, tal como lo sostuvo el A quo, el accionado tiene derecho al reconocimiento de la
pensión de jubilación en los términos de la citada ley.
Ahora bien, a pesar de que el accionado reclamó su reconocimiento pensional con fundamento
en lo establecido en la Ley 6ª de 1945, es de manifestar que en razón a que no acreditaba 15
años de servicios a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, esto es el 23 de
febrero de 1985, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley
33 de 1985, no tiene derecho a que su situación prestacional se regule bajo el amparo de la
norma solicitada.
No son de recibo para esta Sala las razones esgrimidas por la parte accionada para negar el
reconocimiento pensional incoado por el accionante, pues, si bien ante el conocimiento de
unos hechos que presuntamente constituyen delito era su obligación poner el hecho a
consideración de las autoridades judiciales competentes, tal como lo hizo, ello no impedía
reconocer la prestación una vez allegados los documentos que le permitieran inferir con
certeza el cumplimiento de los requisitos pensionales por parte del señor (…).
Dicha investigación, entonces, no puede incidir negativamente en el reconocimiento pensional
si, tal como se hizo mediante este proceso judicial, se acreditaba el cumplimiento del requisito
de edad para acceder a la pensión de jubilación reclamada.
Por lo expresado, entonces, se impone confirmar la sentencia de 26 de julio de 2007, proferida
por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de y por
autoridad de la ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia de 26 de julio de 2007 por la cual el Tribunal Contencioso
Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, accedió a las pretensiones de la demanda
formuladas por (…) contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, salvo en lo
relativo al pago de costas procesales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia.
RECONÓCESE personería para actuar en representación de la parte demandada a la abogada
(…), identificada con cédula de ciudadanía No. 21.069.360 de Usaquén y Tarjeta Profesional
No. 23.361 del C.S. de la J., en los términos establecidos en el poder obrante a folios 303 a
307 del expediente.
Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
(…).»