SG/R.FAG/I/di 1 19 de noviembre de 2004 3.21.42 PRIMERA REUNIÓN TECNICA DEL FONDO ANDINO DE GARANTIAS 23-24 de noviembre de 2004 Lima - Perú ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FONDO ANDINO DE GARANTÍAS Por Juan Carlos Durán Presidente del FNG de Colombia CONTENIDO ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FONDO ANDINO DE GARANTÍAS Por Juan Carlos Durán Presidente del FNG de Colombia LOS SISTEMAS DE GARANTÍA EN UNA ECONOMÍA GLOBAL: CONCEPTOS, MODELOS Y ACTIVIDAD. Pablo Pombo, Consultor Internacional en Sistemas de Garantías. Córdoba, España, octubre de 2.004 MARCO CONCEPTUAL PARA UNA PROPUESTA TECNICA DE CONSULTORIA SOBRE “IMPLEMENTACION DE SISTEMAS NACIONALES DE GARANTIAS EN LATINOAMERICA (SGR´S)” Pablo Pombo. Julio 2004 LA COMISION EN EL DESARROLLO DE LAS SCM EN EUROPA CEE.- -2- ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FONDO ANDINO DE GARANTÍAS Por Juan Carlos Durán Presidente del FNG de Colombia1 1. Antecedentes La discusión que se va a realizar durante los días 23 y 24 de noviembre de 2004 en Lima, en torno al tema de la posible creación de un Fondo Andino de Garantías (FAG), tiene su origen en el IX Foro Iberoamericano de Garantías realizado en Cartagena durante el pasado mes de septiembre. Allí se planteó la idea de crear un Fondo Latinoamericano de Reaseguro de Garantías y se acordó comenzar a trabajar en esa dirección bajo la coordinación de ALIDE y con el apoyo de Nacional Financiera de México (NAFIN). El propósito de este Fondo sería el de reasegurar parcialmente las garantías otorgadas por los entes nacionales de garantías para créditos destinados a las micros, pequeñas y medianas empresas de los distintos países de América Latina. Al margen del Foro se realizó una reunión de los delegados de los países andinos, con excepción de Bolivia, y en ella se acordó comenzar a trabajar prioritariamente hacia la creación de un FAG, teniendo en cuenta varios factores que se pueden resumir así: El menor número de países y la relativa homogeneidad entre las economías en la región andina, comparados con el conjunto de la región latinoamericana, permite llegar mucho más rápidamente a acuerdos sobre proyectos como el del FAG. La región andina cuenta con una institucionalidad fuerte en cabeza de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la cual incluso permite tomar decisiones de obligatorio cumplimiento para los países miembros. La experiencia andina en el campo de la cooperación financiera cuenta con un precedente altamente exitoso en el caso de la Corporación Andina de Fomento (CAF), susceptible de ser replicado en el ámbito de las garantías para las mipymes. Ahora bien, la participación de los países andinos en el FAG de ninguna manera impediría su participación en el Fondo Latinoamericano y mucho menos se puede pensar que se trata de dos proyectos mutuamente excluyentes. Por el contrario, pueden vislumbrarse al menos dos formas de armonización de los dos sistemas: en la primera, los entes nacionales de garantías andinos contarían con dos mecanismos alternativos de reaseguro, de la misma manera que las compañías de seguros cuentan con varias compañías de reaseguros para la cesión de sus riesgos. En la segunda opción, el FAG podría centralizar todo el “segundo piso” de la región andina y utilizar al fondo latinoamericano como reasegurador de “tercer piso”. 2. Razones para la creación del FAG Entre los muchos beneficios que se derivarían de la creación del FAG se pueden citar los siguientes: 1 Las opiniones expresadas en este documento comprometen únicamente a su autor y no reflejan necesariamente la posición institucional del FNG o la del Gobierno Colombiano. -3 Compartición del riesgo de los entes nacionales La primera y más obvia ventaja de la creación del FAG sería la posibilidad para los entes nacionales de compartir sus riesgos con el organismo andino. De esa manera, por ejemplo, el impacto de coyunturas de alta siniestralidad en el ente nacional sería amortiguado por la cesión de riesgos al ente FAG. Liberación de capital para seguir creciendo Los entes nacionales de garantías tienen hoy o tendrán en el futuro dificultades para mantener ritmos adecuados de crecimiento, debido a que su capacidad de emisión de garantías está vinculada al monto de su capital, de manera similar a lo que sucede con las entidades de crédito. Con la creación del FAG, la porción cedida de las garantías no estaría sujeta a requerimientos de capital a nivel nacional, puesto que la misma estaría respaldada por el capital del FAG, y en consecuencia se liberarían recursos de capital a nivel nacional para apalancar el otorgamiento de nuevas garantías. Si, a título de ejemplo, los entes nacionales cedieran el 50% del valor de todas sus garantías, su capacidad de emisión de garantías se duplicaría, con los consiguientes beneficios para las mipymes de la región. A este respecto es de fundamental importancia que las legislaciones nacionales (o la andina, si se estima que esta sea una mejor alternativa), le otorguen al reaseguro del FAG la capacidad de eximir a los entes nacionales de la necesidad de asignar recursos de capital para las garantías cedidas. Si esto no ocurre, el valor del FAG para los entes nacionales disminuiría considerablemente e incluso habría lugar a preguntarse si se justificaría el esfuerzo de su creación. Disminución de las reservas de los entes nacionales Los entes nacionales de garantías realizan, por obligación legal o por prácticas de prudencia financiera, reservas para proteger el riesgo derivado de las garantías emitidas. Ello tiene un impacto importante sobre sus estados financieros puesto que las reservas deben constituirse con cargo al estado de resultados. En este orden de ideas, de la misma manera que las garantías cedidas no requerirían la asignación de capital, tampoco exigirían la consititución de reservas puesto que las mismas deberían ser realizadas por el reasegurador, que es quien estaría asumiendo el riesgo correspondiente. Aquí cabe la misma anotación hecha en el punto anterior en el sentido de que es necesario que las legislaciones nacionales (o la andina) le otorguen al reaseguro del FAG la capacidad de liberar al ente nacional de la obligación de constituir reservas sobre la porción cedida de las garantías. Estandarización de las mejores prácticas internacionales Para aceptar la cesión de riesgos, el FAG exigiría, al igual que cualquier reasegurador, que los entes nacionales observaran altos estándares técnicos en el otorgamiento de garantías. Esto llevaría a una estandarización de las mejores prácticas en materia de garantías a nivel andino, con grandes beneficios para los sistemas nacionales. Estos estándares serían de gran utilidad para los cinco países, pero especialmente para los sistemas nacientes de Ecuador y Bolivia, los cuales podrían desarrollarse desde el comienzo bajo la guía de los mismos, con lo cual podrían evitar muchos de los problemas derivados del aprendizaje que han debido afrontar los demás países. -4Sería deseable que, de manera paralela al desarrollo del proyecto FAG, se avanzara en la armonización de las legislaciones nacionales en materia de garantías, con lo cual se facilitaría la aplicación de estándares comunes. Ello podría darse en el marco del trabajo que ha iniciado la CAN en relación con la armonización de las normas nacionales referentes a las mipymes. 3. Recursos para la constitución del FAG Probablemente la tarea más difícil a cumplir para la constitución del FAG es la consecución de los recursos de capital necesarios. Si bien los entes nacionales deberían realizar algunos aportes, su contribución tendría que ser relativamente menor puesto que la transferencia de recursos al ente andino disminuiría proporcionalmente su capacidad de emisión de garantías. De esta manera, lo que se estaría ganando en capacidad por la vía de la cesión de riesgos, se estaría perdiendo por la destinación de recursos de capital para el FAG. No son, pues, los entes nacionales de garantía los llamados a proveer una parte sustancial del capital del FAG. Quedarían en consecuencia dos fuentes principales de recursos para la capitalización del FAG: Las entidades multilaterales Los gobiernos de los países miembros de la CAN Dado que, en términos generales, los países andinos afrontan serias restricciones fiscales, no parecería que los presupuestos nacionales puedan llegar a ser la fuente principal de recursos para el FAG. Quedarían, entonces, las entidades multilaterales. A este respecto cabe señalar que existe un precedente consistente en un convenio celebrado entre NAFIN y la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) para reasegurar garantías otorgadas de la primera, lo que permite pensar que la CII podría ser un socio potencial para el FAG. También podría esperarse una contribución de la CAF y habría que explorar posibilidades con el BID y el Banco Mundial. 4. Estructura jurídica del FAG Pueden concebirse inicialmente dos posibles estructuras jurídicas para el FAG: La de una sociedad por acciones, con la estructura y los órganos propios de una organización de esa naturaleza. La de un fondo o fideicomiso administrado por un tercero. La ventaja de la primera sería la de su autonomía y especialización, puesto que se trataría de una sociedad dedicada exclusivamente al negocio del reaseguro de garantías. La desventaja estaría en que la estructura societaria es exigente en materia de costos. Con la creación de un fondo no se tendría el mismo nivel de especialización, pero la administración sería más sencilla y los costos serían menores, puesto que se aprovecharía la estructura administrativa del ente administrador. Si la opción escogida fuera la segunda, la administración del fondo podría quedar a cargo de una de las entidades multilaterales aportantes, la cual por supuesto tendría que contar con el personal especializado que el negocio de garantías requiere. 5. Políticas y esquema técnico del FAG El tema que requiere más elaboración es el de las políticas y los parámetros técnicos bajo los cuales operaría el FAG. A este respecto es necesario que se realice un trabajo detallado y concienzudo, para el cual se debe buscar asistencia tanto técnica como económica. -5En lo técnico, hay dos entidades que tendrían la capacidad realizar importantes aportes: la CII que, como se dijo, ya viene operando un esquema de este tipo en México, y el Fondo Europeo de Inversiones, el cual opera el esquema de reaseguro de garantías en la Unión Europea. En cuanto a los recursos económicos necesarios para el desarrollo del proyecto, es posible que la CII, el BID o el Banco Mundial puedan hacer aportes y, por supuesto, cabría esperar el apoyo de la CAF en esta materia. También debe tenerse en cuenta que en el IX Foro Iberoamericano de Garantías, el Fonpyme de Venezuela manifestó que podría realizar una contribución económica para el Fondo Latinoamericano, la cual quizá podría aplicarse por lo menos parcialmente al FAG. Una vez se obtengan los recursos, deberá conformarse un equipo técnico que se encargue del desarrollo del proyecto. A continuación se señalan algunos de los aspectos sobre los cuales es necesario definir políticas y parámetros técnicos: Mercado objetivo Parecería viable llegar a un consenso en el sentido de que el mercado a atender a través del FAG es el de las micros, pequeñas y medianas empresas (mipymes), aunque puede haber preferencias en algunos entes nacionales hacia las micros y pequeñas (mipes) o las pequeñas y medianas (pymes). Asumiendo que el consenso exista alrededor de las mipymes, podría haber dos maneras de definir el mercado objetivo. En la primera, se aceptaría que la definición de qué es una mipyme sea la establecida por cada sistema nacional. Este sería un esquema sencillo de operar pero tendría el inconveniente de que permitiría una disparidad entre los tamaños de empresas a atender según cada país, lo cual crearía un trato inequitativo para las empresas de los distintos países. En la segunda opción, se establecerían unos parámetros comunes: se determinaría, por ejemplo, que para efectos del reaseguro una mediana empresa es la que tiene activos situados dentro de un determinado rango en dólares, independientemente de las clasificaciones nacionales. La mejor manera de resolver este asunto sería, por supuesto, el de la armonización de las legislaciones nacionales sobre mipymes, tema sobre el cual, como ya se mencionó, se ha comenzado a trabajar con los auspicios de la CAN. Cobertura del reaseguro Uno de los temas más importantes a definir es el de cuál debe ser el nivel de cobertura del reaseguro. De lo que se determine en esta materia dependerá en buena medida la sostenibilidad del FAG. Una premisa básica en esta materia debe ser la de que el riesgo conservado por el ente nacional debe ser suficientemente alto para que ejerza una prudente administración del riesgo de las garantías que pretenda ceder al FAG. Esta premisa se fundamente en la experiencia de los entes de garantía con los intermediarios financieros, la cual demuestra que entre más alta sea la cobertura, menor es el cuidado que el intermediario ejerce en el otorgamiento de crédito, y viceversa. A este respecto cabe citar dos casos que pueden arrojar importantes luces sobre este tema: El Fondo Europeo de Inversiones ha determinado que, en principio, su cobertura no debe exceder del 50% del riesgo del ente nacional, aunque admite casos excepcionales en los cuales la misma puede ser superior. En el convenio de reaseguro entre este Fondo y la Compañía -6Española de Reafianzamiento S.A. (CERSA), esta cobertura es del 35% según se informa en la página web de esta última. En su convenio con NAFIN, la CII toma el 40% del riesgo de NAFIN. Esta última a su vez cubre el 50% del riesgo del crédito, con lo cual todas las partes tienen un buen incentivo para un cuidadoso manejo del riesgo. Otro aspecto del esquema de operación del Fondo Europeo de Inversiones que es conveniente examinar con miras a su posible incorporación al FAG, es el límite máximo que se establece para la siniestralidad del portafolio asegurado. En el caso del convenio con CERSA, la siniestralidad de ésta que supere el 8.1% no está cubierta por el Fondo y, por lo tanto, queda en un 100% a cargo de CERSA. En aras de simplificar la operación del FAG, podrían excluirse de su cobertura las operaciones de montos inferiores a un cierto límite (USD 1.000, por ejemplo), de tal manera que no se presente un gran volumen de reclamaciones por montos pequeños. Comisiones En el caso europeo, el Fondo Europeo de Inversiones no cobra comisiones por su reaseguro, lo cual se explica por ser éste un programa subsidiado por la Unión Europea, cuya abundancia de recursos es bien conocida. No es ésta la situación en la región andina, por lo cual sería necesario establecer un esquema de cobro de comisiones para el reaseguro del FAG. El esquema de comisiones del FAG debe ser establecido con una metodología técnica, ojalá basada en modelos estadísticos predictivos, que permita que las mismas sean suficientes por lo menos para cubrir el pago de las reclamaciones y los costos de operación. El esquema de comisiones debería contemplar la existencia de comisiones diferenciales por riesgo, de tal manera que los entes o los productos de garantía que presenten una mayor siniestralidad ante el FAG paguen comisiones que permitan absorber el mayor riesgo. Si en algún momento se quisiera establecer esquemas subsidiados de reaseguro para determinados sectores económicos o regiones (entendiendo por tales los que contemplen comisiones que no compensen el riesgo y los costos operativos), las comisiones respectivas deberían ser cubiertas por fuentes externas al FAG, de tal manera que en ningún momento se ponga en peligro la viabilidad financiera de éste. Apalancamiento del FAG Uno de los elementos cruciales para determinar la capacidad de reaseguro del FAG es la razón de apalancamiento entre su capital y el valor de las garantías cuyo riesgo asuma. Si esta relación es demasiado baja, se recortarían los beneficios que se esperan de este ente en tanto que, si la relación es demasiado alta, carecería de la capacidad de absorber niveles altos de siniestros sin poner en peligro su viabilidad financiera. Se debe, por lo tanto, establecer un nivel adecuado para esta relación. El más obvio, y el que mayores probabilidades tendría de ser acogido por las autoridades bancarias nacionales, es el establecido por el Comité de Basilea, según el cual el capital debe ser equivalente por lo menos al 8% de los activos de riesgo. Es decir que el valor de las garantías reaseguradas podría ser hasta 12.5 veces el valor del capital del FAG. En este esquema, las reservas que deben realizarse cada vez que se otorga una cobertura podrían computar como parte del capital. Esto permitiría contar con una base adicional para efectos de determinar la capacidad de reaseguro del FAG. -7 Cupos de acceso al reaseguro Debe establecerse una política que determine el cupo de reaseguro a que tendrá derecho cada uno de los entes nacionales de garantía con acceso al FAG. Para la determinación de estos cupos podrían tomarse en cuenta uno o varios de los siguientes factores, u otros que en su momento se acuerden: Volumen actual de garantías en cada país, creando cupos especiales para Ecuador y Bolivia Producto Interno Bruto de cada país o de los sectores a que pertenecen las mipymes (comercio, industria, servicios, etc.) Tamaño del sistema financiero de cada país o del crédito a mipymes (en el supuesto de que esta información esté disponible. Inversiones del FAG Los recursos provenientes de los aportes de capital del FAG, así como las disponibilidades de tesorería resultantes de su operación, deben ser invertidos en papeles del mercado internacional de alta calidad, de tal manera que en ningún momento exista el riesgo de pérdida total o parcial de los dineros invertidos, puesto que éstos constituyen el respaldo del riesgo asumido. El equipo técnico deberá presentar una propuesta sobre las reglas que deberán observarse para la inversión de estos recursos. Utilidades del FAG Si, como se propuso más arriba, se establece que las comisiones por las operaciones de reaseguro deben ser suficientes para cubrir el riesgo y los costos operativos, los rendimientos provenientes de la inversión de los recursos de capital se convertirían en utilidades del FAG. Estas utilidades, junto con las reservas mencionadas en el punto anterior, constituirían la base para el crecimiento sostenido de la capacidad de reaseguro de la entidad. 7. Programa de trabajo Es necesario establecer un programa de trabajo que tenga como objetivo la constitución del FAG. En este sentido se pueden sugerir los siguientes pasos: 1. Designación de una secretaría técnica permanente, que podría estar en cabeza de la CAN o de la CAF. 2. Establecimiento formal de un grupo coordinador del proyecto integrado por siete delegados, uno por cada país andino, más uno por la CAN y otro por la CAF. Este grupo se reuniría periódicamente para evaluar el trabajo realizado e impartir instrucciones sobre su desarrollo futuro. Sería el cuerpo directivo del proyecto. Sería deseable que los dos pasos anteriores pudieran ser concretados en la reunión de Lima 3. Búsqueda de apoyo financiero y asistencia técnica para la fase de desarrollo del proyecto, liderada por la secretaría técnica. 4. Una vez asegurada la financiación, conformación de un equipo técnico que pueda dedicarse de tiempo completo al proyecto con la asistencia técnica que se obtenga. -85. Paralelamente, búsqueda los recursos de capital para el FAG por parte de la secretaría técnica y del grupo coordinador del proyecto, con el apoyo de sus respectivos gobiernos. 6. Definición de políticas y esquema técnico del FAG con base en los resultados del trabajo del equipo técnico. 7. Conformación del FAG y puesta en marcha. *****