Hacia una política aerocomercial

Hacia una política aerocomercial
Por Pablo Potenze.
Definir una política de transporte aéreo significa definir qué piensa el país que
debe ser el transporte aéreo para que no existan dudas sobre cómo actuar.
Curiosamente, el transporte aéreo puede ser diversas cosas según desde que
punto de vista se lo mire. Para tener una idea de esto podemos decir que:
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Para los trabajadores es una fuente de trabajo.
Para los empresarios un modo de ganar dinero.
Para los turistas un modo de llegar a destino.
Para los viajeros de negocios una herramienta de trabajo.
Para la industria aeronáutica un cliente.
Para los políticos un modo de integrar el país.
Para otros políticos una herramienta al servicio de la defensa.
Podríamos seguir con estas posibilidades casi hasta el infinito, pero lo que
queremos rescatar es la diversidad de objetivos posibles, que fácilmente
pueden ser incompatibles total o parcialmente, y que por lo tanto requieren una
regulación.
Antes de seguir, voy a aclarar que aviación comercial es transporte aéreo y
trabajo aéreo. El primero todos sabemos qué es, pero el segundo, que vive en
una orfandad notable, comprende muchas actividades que también exigen
normativa. En esta nota hablaré fundamentalmente de transporte, pero
destaco que las necesidades del trabajo aéreo
-que incluye a la aviación
agrícola, la instrucción, la publicidad, la aerofotografía, la supervivencia aérea,
y muchas otras actividades- también justifican una normativa completa.
La política aerocomercial argentina
¿Existe una política de transporte aerocomercial en la Argentina?
En los papeles sí, porque hay una ley vigente (19.030) que establece la política
nacional del transporte aéreo. Pero la práctica dice otra cosa, porque hoy
varias normas de nivel inferior la ignoran con desparpajo, y en el ambiente se
habla de “la parte vigente de la ley”, lo que si bien es razonable porque las
autoridades la ignoran, es un sin sentido jurídico, que muestra claramente el
nivel de anarquía que hay en el sector.
En los últimos tiempos ha habido muchas necesidades del momento u
objetivos políticos que han configurado una política aerocomercial
contradictoria y, curiosamente, sin objetivos. Miremos algunos ejemplos:
La privatización de Aerolíneas Argentinas. Rompió con la prescripción del
Código Aeronáutico de que la propiedad sustancial y el control efectivo de las
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líneas aéreas argentinas debía estar en manos de argentinos con residencia en
el país. Dio lugar a diversas normas que disimularon esta directiva de la ley y
dejaron en claro que no hay una política nacional al respecto. ALTA y TAN (hoy
desaparecidas) y LAN son ejemplos de actuaciones sinuosas en este sentido.
La privatización de los aeropuertos. Es un claro ejemplo de una decisión que
se tomó para generar un negocio, sin tener en cuenta ningún objetivo de
política aerocomercial (aunque se haya escrito mucho al respeto). Se adjudicó
a una empresa insolvente, sobre la base de un canon que no se pagó, y se
fijaron objetivos que no se cumplieron, con la total complacencia de las
autoridades.
Estos dos hitos hubieran sido ideales para crear una nueva legislación,
adaptada a los tiempos que corren, pero se desperdicio la oportunidad. Es
notable la poca importancia que dan las leyes argentinas al tema aeroportuario.
También hubieran sido una buena ocasión para encarar el tema de los
monopolios, que podrían haber tenido sentido cuando el operador era el
Estado, pero que no se justifican en un mercado abierto, como se dicen que es
el argentino.
Mañas y vicios
Hay que reconocer que la actividad tiene una “picaresca” en la que se
combinan un empresario sin muchos escrúpulos y la necesidad de mantener
comunicado un país. Es notable como los Estados se han dejado convertir en
rehenes de los operadores aerocomerciales a lo largo de la historia, y este no
es un tema exclusivo de la Argentina. Lo que esta pasando en Bolivia con el
LAB y en Brasil con VARIG es alarmante, si se lo mira como una rutina.
Me refiero a una lógica que permite que las empresas se endeuden –casi
siempre el primer acreedor en el Estado- y lleguen, de al noche a la mañana,
funcionando como si nada pasara, a una situación de no poder seguir volando
(Transcontinental en 1961, Austral en 1980, Aerolíneas Argentinas en 2001,
Dinar en 2002, LAPA en 2003 y muchas otras).
El razonamiento perverso que lleva a estos defaults es que el Estado (lo dice la
ley) debe asegurar la prestación de los servicios mediante diversos
mecanismos (léase subsidios), y los empresarios se juegan a la protección
estatal.
El Estado fija tarifas que deberían ser compensadas con subsidios (es
opinable, pero no lo discutamos ahora), los subsidios no llegan, las empresas
se endeudan (tampoco discutamos la lógica de esta deuda), pierden su escaso
capital, y dejan de volar.
¿Qué queda? Pasajeros que no pueden viajar, y trabajadores desocupados. Un
coctel ideal para alterar a cualquier político, y la solución fácil es que el Estado
pague. Los matices son infinitos, y pueden llegar a ser demenciales.Entre
nosotros tenemos dos ejemplos increíbles.
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El primero es Aerolíneas Argentinas, que después del fracaso de la
administración Iberia fue vendida po el Reino de España a sus actuales
dueños en 2001 al precio dólar (sí, un dólar, no es un error). Pero no
sólo eso, porque el vendedor entregó, además al comprador alrededor
de setecientos millones. Cinco años después nadie sabe cual es la
situación de una empresa que no logró que se aprobaran sus balances,
tiene un porcentaje importante de su flota en tierra y parece estar cerca
de la cesación de pagos.
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El segundo es LAFSA, una extraña aerolínea creada para salvar fuentes
de trabajo que nunca tuvo aviones, pero que tuvo cientos de empleados,
y que todavía existe.
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De la extraña agonía de Southern Winds, que viene durando cinco años,
mejor no hablar, y hay muchísimos casos más.
La normativa necesaria
La industria del transporte aéreo es seductora, como las serpientes que
terminan devorando a sus victimas después de hipnotizarlas.
Tiene el romanticismo de los aviones y los viajes, el erotismo de manejar flujos
de caja importantísimos, y la ventaja de que los gobiernos siempre la
sostienen. Es inevitable que atraiga a todos los aventureros del mundo... Pero
al mismo tiempo tiene costos exorbitantes, no se puede desarrollar con éxito
sin grandes capitales, tiene una rentabilidad histórica bajísima o negativa, esta
íntimamente vinculada a todos los vaivenes de la política nacional e
internacional. Y hoy por hoy esta inmersa en una crisis que significa un
rediseño permanente de sus mecanismos de funcionamiento.
Así las cosas, la fijación de una política aerocomercial es la fijación de pautas
que sirven a objetivos permanentes (que pueden establecerse en una ley como
el Código Aeronáutico) y otros transitorios, que quizás podrían fijarse por
decretos.
Al mismo tiempo creo que la aviación no es algo tan exclusivo que requiera
normativas especiales en muchos puntos en los que puede manejarse con
normativas generales como el Código Civil, de Comercio, Penal, la Ley de
Contrato de Trabajo y otras leyes existentes.
La ley aeronáutica debe establecer todo lo relativo a la aeronavegabilidad, las
aeronaves, el personal aeronáutico, la seguridad aeronáutica (safety), las
jurisdicciones, y las particularidades propias de la actividad, pero no puede ser
un fuero especial.
Hay algunos temas que son decisiones soberanas de un país que deben ser
respetadas, pero antes de tomar estas decisiones debe analizarse la
posibilidad que tiene de cumplirse, porque de lo contrario estaríamos creando
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una legislación impracticable, y por lo tanto inútil, por no decir ridícula y pasible
de actos de corrupción. Entre los puntos que exigen este análisis destaco:
1. Los objetivos de la actividad aérea. No es lo mismo comunicar a todo
el país que comunicar al país rentable. Es bueno estudiar la lógica de la
construcción de ferrocarriles y rutas en el país. En la definición de
objetivos, hay que tener en claro si se fomentara un negocio rápido para
aventureros o una actividad de maduración lenta pero firme.
2. La prioridad sustancial y el control efectivo nacional o extranjero
de las empresas. Aquí las buenas intenciones pueden estrellarse
contra la realidad. Tenemos mucha experiencia.
3. La fijación de tarifas. El transporte aéreo tiene costos, que deben
reflejarse en las tarifas. La experiencia muestra que la libertad suele
funcionar bien, pero que el Estado siempre debe ejercer un control
efectivo en este aspecto. Es una industria con mucha tendencia al
dumping, los carteles y otros vicios bien conocidos en el resto de las
industrias.
4. La capacidad del Estado para imponer cargos a los explotadores.
No se trata exclusivamente de cargos que signifiquen cargas
financieras, porque se pueden pagar. Este tema tiene una relación
directa con la disponibilidad de la infraestructura para la defensa
nacional.
5. La capacidad de transporte aéreo para generar desarrollo. Es una
herramienta, pero nada mas que eso. No es milagroso.
La función del Estado
Todos sabemos que aunque no se diga no hay transporte sin Estado. Entonces
hay que asumirlo, y no pecar de ingenuos y decir, como se ha dicho muchas
veces en los últimos tiempos, que esto es una cuestión de mercado. Lo puede
ser en la superficie, pero estamos hablando de una industria que sin Estado no
existe.
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Los aeropuertos en todo el mundo son estatales. Puede ser que la
explotación sea privada, pero el planeamiento, la propiedad, el
financiamiento y todas las cosas caras son básicamente estatales.
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El espacio aéreo, un bien escaso, es estatal.
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Las rutas, para la doctrina, son del Estado, que la concede a operadores
que cumplen con ciertos requisitos (y las retira cuando no cumplen con
esos requisitos).
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Las tarifas las fija o las libera el Estado.
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La negociación internacional de los servicios es una función inalienable
del Estado.
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La fiscalización del servicio público (las teorías que dicen que esto no es
un servicio público podemos discutirlas) es responsabilidad del Estado.
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La garantía de la seguridad (safety y security) es otra responsabilidad
inalienable del Estado.
Hoy el estatismo esta fuera de la moda, pero si miramos a Estados Unidos
y la Unión Europea, a los que nadie puede tildar de sistemas estatistas,
veremos que no reniegan de estas funciones.
Buenos Aires, agosto del 2006.
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