Crisis de la industria y Tercer Modelo
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Crisis de la industria y emergencia del Tercer Modelo en América Latina Omar de León Naveiro ∗ 1. Introducción La creación de una estructura industrial dinámica y equilibrada fue el núcleo del proyecto de modernización que se generalizó en América Latina después de la II Guerra Mundial, proyecto que alcanzó todos los ámbitos de la organización social, desde la infraestructura técnica de la misma, pasando por la estructura productiva, de relaciones sociales y transmitiéndose a la superestructura política y cultural. Las determinaciones entre niveles de organización social daban la unidad característica de estos procesos, que la literatura recoge como modelos de organización socioeconómica (Talavera, 1989). Así, el Modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones reemplazaba al antiguo Modelo Primario Exportador, que se había afianzado en la región desde la colonia. Los distintos países comenzaron en diferentes momentos y alcanzaron diversos grados de avance en este cometido, pero el proyecto de desarrollo subyacente a las políticas era básicamente el mismo. Treinta años más tarde, en los años ochenta, el declive de la industria en el marco de una nueva crisis general de la región originó un nuevo momento de transición en el que se fue alterando el patrón de relaciones sociales característico del viejo modelo. Este momento crítico se tradujo en casi veinte años de ausencia de proyecto, en los que se buscó generalizadamente el restablecimiento de los mecanismos del mercado para animar el crecimiento sostenido y la superación de la creciente brecha social, característica de la región. Después de los magros resultados obtenidos mediante la aplicación de las recetas neoliberales, va tomando forma una nueva estrategia de articulación económica, con importante presencia del actor público, que podría convertirse en el nuevo núcleo vertebrador de economía y sociedad. ∗ . Profesor del Departamento de Economía Aplicada V, Universidad Complutense de Madrid. Texto publicado en León Naveiro, O. y Vidal Bonifaz, G. (coord.): América Latina: democracia, economía y desarrollo social, Trama, Madrid, 2010, pp. 43-68. 1 El propósito del presente trabajo es analizar la evolución de la industria a lo largo de la crisis para constatar su pérdida de peso económico y definir el nuevo papel que puede desempeñar en la organización social emergente. Asimismo intentaremos apuntalar la hipótesis del surgimiento de un nuevo modelo de organización socioeconómica: el Modelo de Desarrollo Territorial. Esta constatación nos permitiría construir teóricamente las nuevas determinaciones estructurales y superestructurales para comprender mejor (y en su caso facilitar) los procesos de refuerzo de las tendencias deseables inherentes al mismo, tales como la equidad, la sostenibilidad, la participación, etc. En el apartado siguiente analizaremos los cambios estructurales acaecidos en la industria de la región para constatar su declive y transformación en las últimas décadas. En el apartado 3 expondremos las circunstancias en que llega a la región el paradigma de desarrollo territorial y se va afianzando como el núcleo articulador del tercer modelo de organización social en la región. Asimismo, analizaremos sus rasgos y relaciones esenciales, con la intención de contribuir al debate sobre las estrategias de desarrollo que se presentan en la actualidad. Finalmente, a manera de conclusión, recuperamos la perspectiva sectorial para destacar la importancia de la industria en todo proyecto de desarrollo que pretenda abarcar al conjunto de la sociedad latinoamericana. 2. Veinte años de crisis: cambios estructurales en la industria latinoamericana A lo largo de la década de 1980, como consecuencia de las nuevas prioridades de las economías locales, afectadas por la brecha creciente de sus cuentas externas, la industria fue perdiendo peso. El impacto de las nuevas políticas de ajuste en la producción industrial fue diverso para los distintos países, en función de la magnitud de la brecha externa que incidía directamente en el déficit público y de las distintas orientaciones estratégicas de los gobiernos regionales. 1 Éstos buscaban mayores ingresos externos y superávit primarios para atender las crecientes obligaciones de la deuda. En una visión 1 . En Argentina, Chile y México, durante los primeros años de la década, el gobierno rescató, a través de medidas de crédito a tipos fijos y de seguros de cambio, la deuda de las empresas, socializando los pasivos de éstas, que pasaron a ser públicos. Es decir que los pagos habrían de acometerse con superávit primario del Estado. 2 de largo plazo, que abarca toda la década, las principales transformaciones del sector pueden resumirse en las siguientes: 2.1. Estancamiento o retroceso, según los casos, de la producción manufacturera Cuanto más se avanzaba en el proceso de industrialización y a pesar de las medidas que se fueron tomando para desarrollar una estructura industrial equilibrada, mayor era su vulnerabilidad externa (Fajnzylber, 1987). Paradójicamente, cuanto más crecía el producto industrial (y más se desarrollaban las economías nacionales) mayor era la presión sobre las cuentas externas apuntaladas básicamente con la exportación de productos primarios. Los esfuerzos por incrementar las exportaciones industriales habían dado resultados discretos ante la brecha competitiva respecto de las economías desarrolladas y los escasos avances en la integración de las economías regionales, hecho que hubiera contrarrestado las reducidas dimensiones de los mercados nacionales. Cuando la combinación de un deterioro sostenido de los términos del intercambio y el incremento de los tipos de interés, produjo el shock de 1982, el entramado industrial fue el primer afectado de la restricción en las importaciones, comenzando un período de crisis, incertidumbre y transformaciones (a veces planificadas y las más sobrevenidas) que se prolongaría por más de diez años. El cuadro 2.1 muestra la evolución del producto industrial a lo largo de la década. Para el conjunto de países, el producto manufacturero permaneció estancado entre 1980 y 1990, con un deterioro acentuado en el primer quinquenio y un comportamiento ligeramente alcista en el segundo. Sin embargo, analizando por países se aprecian notables diferencias. Un primer grupo, sufrió una caída severa del producto. En ellos (Nicaragua, Argentina, Perú, y Uruguay) es en los que se aplicó de forma más ortodoxa el ajuste, que completó un cambio de rumbo de la estrategia económica hacia la apertura y la exportación de productos primarios 2 . En un segundo grupo (Ecuador, Bolivia y Brasil), el estancamiento fue más moderado. Estos países presentaban un alto grado de endeudamiento y tuvieron grandes dificultades para estabilizar la economía, aplicando diversos paquetes de medidas a lo largo de la década. Un tercer grupo (en el que se 2 . En Nicaragua se precipitó la caída en el segundo quinquenio, después de la salida del gobierno sandinista. En Argentina y Uruguay la política económica, basada en continuas devaluaciones, fomentó los movimientos financieros especulativos y la sustitución de crédito interno por externo, lo que elevó los pagos netos al exterior por encima del 5 por ciento del PIB entre 1980 y 1985. 3 encuentran Venezuela, México y Costa Rica y Paraguay) consiguió un ligero crecimiento a lo largo del decenio. 3 Chile y Colombia experimentaron la mayor expansión industrial de la región que, aunque discreta en valores absolutos, permitió evitar el colapso y realizar la transformación de la base industrial desde un escenario más favorable 4 Cuadro 2.1. América Latina: Evolución de la producción industrial 1980-1990. Porcentajes País Producto manufacturero.a Participación de la industria en el producto totalb 1980 1990 Nicaragua Argentina Perú Uruguay El Salvador Ecuador Bolivia Brasil Guatemala Venezuela México Costa Rica Paraguay Chile Colombia -3,2 -1,9 -1,9 -1,0 -0,9 -0,8 -0,7 -0,2 -0,1 1,9 2,1 2,2 2,2 2,6 2,9 20,2 30,3 29,3 28,6 22,9 20,0 18,4 27,2 13,9 15,9 18,6 19,5 18,8 19,3 21,5 16,9 26,8 27,3 25,9 21,7 15,6 17,0 26,8 13,2 20,5 19,0 19,4 17,3 18,5 19,9 América Latina 0,1 24,3 21,8 a. Tasas de variación interanual. b. Porcentaje del producto bruto total a precios constantes. Fuente: CEPAL, Anuarios Estadísticos. 3 . Venezuela, reorientando su estructura industrial hacia el sector petroquímico a la sombra del incremento de los precios del crudo y México profundizando en su estrategia de complementación con el mercado de América del Norte y mediante la expansión de la industria de ensamblaje (maquiladora). 4 . Colombia destacaba de los demás países de la región por su bajo nivel de endeudamiento, debido en parte a la bonanza cafetalera de finales de la década del setenta y a la austeridad fiscal que mantuvieron saneada la cuenta corriente de la Balanza de Pagos. El caso de Chile es distinto. Su nivel de endeudamiento era muy elevado. Después de un primer quinquenio de graves desequilibrios (la industria cayó al ritmo interanual del 1,3 por ciento en el período 1980-85), la economía (y la producción industrial) se recuperó sobre la base del ahorro interno y la consecución de acuerdos favorables con los organismos multilaterales que permitieron la afluencia de crédito en un contexto de restricción hacia los otros países de la zona. 4 La gravedad del deterioro producido en algunos países se pone de manifiesto por la longitud del período abarcado y por el papel central que había tenido la industria, tanto por ser el núcleo de desarrollo tecnológico y modernización económica, como por su papel estructurante de la sociedad. La otra cara del deterioro de las cifras de producción industrial es el cierre de establecimientos y la pérdida masiva de puestos de trabajo. En los países más afectados el valor de la producción se retrajo más de 20 por ciento en términos constantes y en todos los casos el desempeño del sector industrial estuvo por debajo de la media de la economía. Esto dio lugar a la perdida de peso de la industria manufacturera en el conjunto de la producción nacional. El cuadro 1 presenta también los cambios en la participación de la industria en el producto total. Allí se aprecia el retroceso general de sector, que pasó de aportar el 24,3 por ciento del producto en 1980 al 21,8 de 1990. La excepción está representada por Venezuela y México en el marco de sus nuevas orientaciones industriales (desarrollo petroquímico y ensamblaje), donde el producto industrial ganó peso en 4,6 y 0,4 puntos porcentuales respectivamente. En el resto de países tuvo lugar lo que podríamos denominar como desindustrialización. Los casos más importantes son los de Brasil (-1,4 puntos) y Argentina (-3,5 puntos), debido al peso que tienen esas economías en el conjunto de la región. En catorce de los 20 países relevados el producto industrial estaba por debajo del 20 por ciento del total. 2.2. Reprimarización de las economías y las estructuras industriales El retroceso de la industria estuvo acompañado de una reestructuración sectorial que afectó directamente a la especialización de cada país. Con la caída de la demanda interna y las políticas de fomento de exportaciones no tradicionales la oferta industrial se orientó en mayor medida al sector externo. Las exportaciones industriales crecieron en prácticamente todos los países (véase cuadro 2.2) y la participación de la industria en las exportaciones pasó del 17,9 por ciento en 1980 al 33,1 por ciento en 1990 para el conjunto de la región. 5 Cuadro 2.2. Participación de las manufacturas en las exportaciones totales Porcentajes País 1980 1990 Diferencia (Puntos porcentuales) México Brasil Venezuela Argentina Colombia Bolivia Perú Uruguay El Salvador Guatemala Chile Ecuador Paraguay Costa Rica Nicaragua 12,1 37,1 1,5 23,1 19,7 2,9 16,9 38,2 35,4 24,4 11,3 3,0 11,8 29,8 18,1 43,3 51,9 10,9 29,1 25,1 4,7 18,4 38,5 35,5 24,5 10,9 2,3 9,9 27,4 8,2 31,2 14,8 9,4 6,0 5,4 1,8 1,5 0,3 0,1 0,1 -0,4 -0,7 -1,9 -2,4 -9,9 América Latina 17,9 33,1 15,2 Fuente: CEPAL, Anuarios Estadísticos El esfuerzo exportador de las economías latinoamericanas dio lugar a una diversificación de los productos exportados. En 1980 los diez primeros productos representaban el 58,4 por ciento de las exportaciones, mientras que en 1990 eran el 43,0 por ciento. Entre esos diez principales productos en 1990 habían aparecido algunas manufacturas como vehículos automotores, motores de combustión interna, pero las commodities industriales eran las que ganaban más peso (especialmente los derivados del petróleo, los refinados de cobre y las aleaciones de aluminio). El cuadro general de la crisis determinó un cambio importante en el peso relativo de las ramas industriales. Sobre un trasfondo de restricciones a la importación, la caída de la demanda interna afectó especialmente a las manufacturas de bienes de consumo (las que se desarrollaron en el modelo de sustitución de importaciones), mientras que las procesadoras de productos primarios se expandieron añadiendo valor a las exportaciones. Las empresas procesadoras de recursos naturales siguieron con mayor facilidad las transformaciones tecnológicas que se estaban operando aceleradamente en la organización de la producción a nivel global y experimentaron una fuerte expansión. Las productoras de 6 bienes de consumo, en cambio, perdieron competitividad y en muchos casos fueron arrojadas del mercado por la incursión de bienes competitivos importados. El cuadro 2.3. muestra la evolución de las ramas industriales desde la puesta en marcha de las políticas liberalizadoras y de fomento de exportaciones no tradicionales. Ahí se percibe el avance de las ramas procesadoras de productos primarios y el retroceso del subsector metalmecánica y transportes. Este había sido el núcleo de la trama productiva en la época de la industrialización sustitutiva, con fuertes encadenamientos hacia atrás. Buena parte del esfuerzo productivo de las economías durante las décadas precedentes se empleó en hacer más denso ese entramado, lo que suponía desarrollar las empresas (muchas de ellas pequeñas y medianas) incrementando su nivel tecnológico y su productividad. Con la excepción de México, la producción metalmecánica perdió peso en los países más industrializados de la región, al tiempo que crecía la que procesaba productos primarios (commodities y alimentos). Cuadro 2.3. Estructura de la producción industrial 1974-1990 (Valor añadido industrial. Porcentajes) Metalmecánica (inc. Equipos de transporte) Commodities + Alimentos bebidas y tabaco 1974 1990 27,5 22,8 36,5 46,7 36,0 30,3 100 100 Brasil 1974 1990 31,0 29,9 36,9 39,7 32,1 30,5 100 100 Chile 1974 1990 20,9 12,5 50,9 55,3 28,2 32,2 100 100 Colombia 1974 1990 14,0 13,9 48,7 51,2 37,3 34,9 100 100 México 1974 1990 19,3 21,8 48,2 46,8 32,5 31,4 100 100 1974 17,5 1990 11,5 Fuente: Benavente et al. (1996:59). 39,5 45,2 43,1 43,4 100 100 País Año Argentina Perú Industrias Total tradicionales 7 Es destacable el caso de Argentina. Sobre el trasfondo del retroceso de la producción industrial, el procesamiento de productos primarios ganó 10 puntos porcentuales en el período, dando lugar a una transformación económica que va más allá del sector industrial, para abarcar a la economía en su conjunto. Es el país donde la desindustrialización tuvo un carácter más profundo y consecuencias más devastadoras. Destacan también Chile, Colombia y Perú por el peso de la industria de transformación, con la salvedad de que en Colombia se debe a la importancia de la industria de alimentos. Brasil ha sido el país que más ha mantenido su estructura industrial, dando a su evolución una estabilidad que reforzó aún más su liderazgo regional. Por tanto, al final de la crisis nos encontramos con economías más abiertas, más orientadas a la producción de productos primarios (agrícolas y minerales) y con una estructura industrial decididamente orientada a la transformación de recursos naturales. Es decir, más dependientes de las importaciones de manufacturas y expuestas, una vez más, a los avatares de los términos de intercambio en el mercado mundial. 2.3. Dualización de la estructura industrial Al tiempo que el sector industrial se debilitaba en su conjunto, a su interior se producía una fuerte concentración económica a favor de las empresas transformadoras y de los nuevos grupos beneficiarios de las privatizaciones de empresas públicas. En el sector metalmecánica, las pequeñas y medianas empresas, que habían tenido una evolución satisfactoria en el período anterior, fueron las que sufrieron en mayor medida las condiciones del nuevo escenario: con el mercado interno en retroceso, la creciente apertura de la economía, las transformaciones que se estaban operando en la organización de la producción a nivel global, su endémica carencia tecnológica y la ausencia de políticas transversales que le permitieran seguir la senda de la productividad y la competitividad, muchas desaparecieron o se replegaron a la economía informal, en una estrategia de supervivencia. Las transformaciones productivas que se estaban operando en la economía mundial, tales como la descentralización, la producción en red, la aplicación creciente de la electrónica y la informática a los procesos productivos, la importancia creciente de los departamentos de I+D, los nuevos criterios de calidad, etc., hacían necesario un 8 esfuerzo adicional para orientar a unas empresas, por lo general, desarrolladas sin conexión con los requerimientos externos de competitividad. En algunos países el aprendizaje tecnológico del auge de la electromecánica había sido verdaderamente rico, pero se iba quedando obsoleto rápidamente. El cambio de estrategia en las economías latinoamericanas dejó morir el ciclo tecnológico anterior sin enlazarlo con el nuevo paradigma productivo basado en la microelectrónica y el conocimiento, con lo que la brecha respecto de las economías desarrolladas se amplió. Las excepciones son Brasil, donde las políticas redefinieron la estrategia industrial pero no abandonaron las ramas clave ni aquellas donde se podían desarrollar ventajas competitivas dinámicas, y México, con una estrategia de potenciación de la industria de ensamblaje, en el ámbito del mercado de América del Norte. El resultado de este proceso fue una fuerte dualización de las estructuras industriales. Por un lado, las empresas procesadoras de recursos naturales, muchas de las cuales fueron receptoras de los mayores aportes de inversión externa y en las que se incluyen los grupos nacionales más importantes. Asimismo, hay que agrupar con éstas a las empresas transnacionales fabricantes de partes que permanecieron o se localizaron en la región de acuerdo con las nuevas pautas de la división internacional del trabajo. Por otro, las empresas de capital nacional (muchas de ellas pequeñas y medianas), que permanecen dando respuesta a la demanda de los mercados internos, con bajas productividades, carencias técnicas significativas, que aprovechan las barreras naturales (cada vez más débiles) en la producción de bienes de bajo valor añadido. A lo largo de la década se observa un discreto aumento de la productividad de las actividades industriales (un 1 por ciento para una muestra de 20 países). Especialmente en la segunda mitad de la década y basado, principalmente, en las reducciones de empleo debidas los cambios organizacionales que fueron adoptando las empresas de la región. Con la excepción de Chile, la inversión (particularmente la destinada a tecnología) se mantuvo en niveles muy bajos a lo largo de todo el decenio. Esta combinación determinó una fuerte expulsión de fuerza de trabajo desde el sector industrial. Sin embargo estas tendencias reflejan valores medios que esconden una fuerte desviación. En el segmento superior, las grandes empresas experimentaron incrementos de productividad que multiplican por cuatro o por cinco la media, mientras 9 en el inferior la dividen por la misma cifra. Lo mismo ocurre con la inversión y el empleo. 2.4. Evolución de la industria después de la crisis Después de la contracción de la década de 1980 la industria acompaña el ciclo de crecimiento de las economías latinoamericanas de la década de los noventa. Sostenido y generalizado en la primera mitad, discontinuo y divergente en la segunda. En el marco general de las políticas neoliberales inspiradas en el Consenso de Washington, la industria se expandió profundizando su nueva matriz productiva. La apertura de las economías y la ausencia de políticas sectoriales dieron lugar a una fuerte selección natural de establecimientos, aún dentro de los nuevos espacios regionales de integración comercial. Entre 1995 y 2002 las crisis se sucedieron en prácticamente todos los países 5 . En algunos, como México o Argentina, tuvo un carácter especialmente profundo pero, en general, supuso la manifestación del agotamiento del período comenzado con la deuda y replanteado más adelante mediante las agendas neoliberales. El producto manufacturero creció débilmente en la segunda mitad de la década, cayó para el conjunto de países en los primeros años del siglo (véase Gráfico 2.1), para recuperarse de manera notable desde 2003. 5 . México (1995), Brasil (1997), Argentina (1996 y 1998-2002), Chile (2001). 10 Gráfico 2.1. América Latina y el Caribe: Evolución del producto manufacturero 1995-2008 (Precios constantes de 2000) 500000 Millones de dólares 450000 400000 350000 300000 250000 200000 1995 2000 2001 Fuente: CEPAL, Anuario Estadístico, varios años. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Años El Gráfico 2.2 nos muestra las tasas de crecimiento del producto industrial para el período. A partir de 2003 se aprecia el citado cambio de tendencia, con crecimientos elevados (en 2004 llegó al 7,8 por ciento de media). Desagregando por países se observa que las altas tasas de crecimiento del producto industrial de los últimos años recuperaron el terreno perdido durante la inestabilidad de los noventa y las recesiones más recientes. (Véase Gráfico 2.3). Gráfico 2.2. 11 América Latina y el Caribe: Producto de la Industria manufacturera. Tasas de variación 1995-2008 10 8 Porcentaje 6 4 2 0 1995-2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 -2 -4 Príodo/Año Fuente: CEPAL, Anuario Estadístico, varios años. Entre 1995 y 2005 el producto manufacturero de la región creció un 2,6 por ciento interanual. Por encima de la media crecieron México (4,1 por ciento), Argentina (3,3 por ciento y Chile (2,7 por ciento). Destacan también Colombia (2,6 por ciento), Brasil (2 por ciento) y Venezuela (2 por ciento). El desempeño industrial de estos países es indicativo del general de la región, ya que la actividad se halla fuertemente concentrada en los mismos, representando en su conjunto aproximadamente el 89 por ciento del producto manufacturero total de América Latina y el Caribe 6 . La distribución porcentual es: México, 33; Brasil, 27,7; Argentina, 14,4; Venezuela, 6; Colombia, 4,4 y Chile, 3,5 por ciento. Sigue a distancia Perú, con el 2,6 por ciento del producto manufacturero de la región. 6 . El cálculo se realizó sobre los datos del Anuario Estadístico de CEPAL (2008-09), tomando el valor consolidado del producto manufacturero de 2007. 12 Gráfico 2.3 América Latina y el Caribe: Producto manufacturero por países 1995-2008 Tasas de variación interanual (Precios constantes de 2000) 4,5 México 4 3,5 Argentina 3 Porcentaje Colombia Chile América Latina 2,5 2 Brasil Venezuela 1,5 1 0,5 0 - Fuente: CEPAL, Estudio Económico, varios años. Detrás de esta evolución encontramos factores externos, como la incorporación progresiva del paradigma tecnológico/productivo que se fue extendiendo desde los países centrales e internos, como el surgimiento de un ciclo político/ideológico en que la industria vuelve a desempeñar un papel importante en las estrategias productivas nacionales. a) Expansión de paradigma tecnológico/productivo. Mientras América Latina estaba inmersa en la crisis de la deuda, el sistema económico mundial se recuperaba de los avatares de la crisis del petróleo. Los años ochenta vieron la redefinición del paradigma productivo fordista, basado en la producción masiva de bienes indiferenciados, la centralización de la producción y el empleo de fuerza de trabajo especializada. Las nuevas claves de la organización productiva eran la producción en series diferenciadas destinadas a mercados segmentados, la descentralización productiva mediante redes de subcontratación (aunque manteniendo el control de la organización) y la fuerza de trabajo polivalente y contractualmente flexible, que se adapte a los nuevos requerimientos de conocimientos, calidad y orientación al mercado (Piore y Sabel, 1990; Coriat 1992). Tecnológicamente, la nueva 13 organización de la producción se combina con la expansión de la microelectrónica y la informática por el entramado del tejido productivo, haciendo posible que el cambio estructural de la industria vaya acompañado de un importante aumento de la productividad. La división internacional del trabajo experimentó también una honda transformación, facilitada por las nuevas tecnologías de diseño, la flexibilidad de las técnicas productivas y el abaratamiento de los transportes y comunicaciones. De esta forma, quince años después de la segunda crisis del petróleo la especialización productiva de las distintas economías nacionales se había transformado radicalmente. En éste proceso América Latina quedó notoriamente rezagada, como demuestra la pérdida de presencia de las exportaciones regionales en el conjunto mundial. Si consideramos las exportaciones de bienes industriales de alta elasticidad demanda/renta, el subcontinente se reduce prácticamente a dos países Brasil y México. Los nuevos requerimientos productivos habían sido incorporados débilmente en la región, comenzando por las empresas transformadoras de materias primas, pero no se manifiestan explícitamente en la cultura empresarial latinoamericana hasta la segunda mitad de los noventa, cuando la industria comienza a recuperarse del bache de más de una década. Además llegó de manera irregular, dependiendo del grado de abandono de la política industrial de la etapa sustitutiva. En Brasil y México la incorporación del nuevo paradigma es relativamente rápido, pero en países como Argentina, Chile, Perú y Uruguay, las concepciones liberales dominantes no perciben la importancia estratégica del desarrollo industrial, considerándolo un mero resultado del correcto funcionamiento de los mercados. b) El nuevo ciclo político/ideológico Los primeros años del siglo depararon la llegada al gobierno de nuevos grupos políticos. Sea por las turbulencias económicas que en distintos momentos y diversos grados sufrieron prácticamente todos los países de la región, sea por el agotamiento de la agenda neoliberal surgida del Consenso de Washington, partidos y movimientos con recuperadas sensibilidades hacia la cuestión social y al papel de la Administración en el proceso económico ganaron espacio político y llegaron a los gobiernos nacionales y regionales al interior de los países. En éste contexto las políticas públicas recuperaron su papel como dinamizadoras y orientadoras de la actividad económica. Entre ellas, la 14 política industrial. Al repasar las acciones acometidas por los gobiernos de la región encontramos un amplio menú: desde las políticas clásicas inspiradas en la industrialización sustitutiva, como la protección comercial o los incentivos fiscales y financieros, pasando por las destinadas a los sectores más concentrados (energía eléctrica, petróleo y gas) para expandir la inversión y facilitar los encadenamientos internos, hasta las más novedosas, como las que se destinan a las actividades relacionadas con la sociedad de la información (como fomento de redes y complementariedad) o las que se dirigen a pymes y redes empresariales localizadas territorialmente, en busca de mejoras competitivas (Peres, 2006). La coexistencia de fórmulas tan diversas es indicativa de la indefinición de las estrategias industriales, pero expresa, aún con las carencias que presentan, la intención política de dar a la industria un papel mayor en los procesos de creación de empleo y desarrollo económico. Las transformaciones del sistema productivo y del entorno empresarial dan cada vez más importancia a los tres últimos tipos de política. Sin embargo, son precisamente ésas las que requieren mayor disponibilidad de recursos económicos, formación de recursos humanos y desarrollo institucional para llevarlas a cabo exitosamente. En buena medida las Administraciones Públicas presentan estructuras rígidas y anticuadas que les impiden dar respuesta eficaz (descentralizada, rápida, continua y flexible) a las necesidades del sistema productivo. Las diferencias por países son importantes y, en este terreno, Brasil es el caso más destacado, ya que es donde más lejos ha llevado el esfuerzo por identificar los elementos que definen la mejora competitiva en el nuevo paradigma de desarrollo territorial y aplicar políticas específicas, muchas de ellas con alto grado de descentralización administrativa y geográfica. Chile, que partía de una posición económica aventajada, por la estabilidad económica alcanzada en la década anterior y los altos niveles de inversión, enfrenta las dificultades de la reducción de tejido industrial en manufacturas y el centralismo de la Administración, que dificulta la llegada de las políticas a los ámbitos locales. México ha experimentado el crecimiento industrial más destacado de la última década (4,5 por ciento de media interanual), si bien el impacto en la estructura económica ha sido limitado, ya que la expansión se concentra fuertemente en la industria de ensamblaje. 15 En definitiva, en esta nueva etapa que llamamos Tercer Modelo de organización socioeconómica, la industria vuelve a ocupar un lugar destacado, si bien desde unas condiciones productivas distintas, en entornos más abiertos y competitivos, con otro protagonismo de empresas y territorios, con otros requerimientos tecnológicos y desde esquemas de concertación público-privados que involucran nuevamente en la estrategia de desarrollo a todos los agentes sociales. 3. El Tercer Modelo de organización socioeconómica: una propuesta para el debate No sólo se exportan commodities, productos primarios o bienes industriales. También las ideas, las tecnologías y los modelos productivos trascienden las fronteras en el equipaje de funcionarios, académicos y empresarios. Es un signo de la globalización, a veces acentuado por las urgencias de la pobreza y la dependencia. Las nuevas ideas sobre el desarrollo basadas en el desarrollo territorial llegaron a América Latina en momentos poco propicios (de León, 2006). En los años noventa había muy poco espacio más allá del Consenso de Washington. Los argumentos sobre la importancia de la industria para conseguir una estructura productiva más equilibrada y generadora de empleo, la importancia de las pymes y la economía informal, algunos de cuyos segmentos podían constituir claramente vectores de desarrollo, el interés de las experiencias de desarrollo territorial para economías con baja intensidad de capital, el necesario papel del actor público en la articulación del desarrollo y, en definitiva, sobre la necesidad de trascender las fuerzas del mercado como asignadoras de recursos, naufragaban ante el monolítico discurso neoliberal. 7 El fracaso de las políticas neoliberales fue viéndose a lo largo de la década y después de un primer lustro de crecimiento sobrevinieron años de estancamiento. En algunos países, como Argentina, la recesión de finales de la década culminó en un colapso económico de dimensiones desconocidas hasta entonces. En toda la región el coste social fue alto: desempleo, exclusión, enquistamiento de la pobreza y la indigencia, 7 . Sobre las consecuencias de la aplicación del dogma neoliberal en América Latina véase Stiglitz, 2003. 16 incremento de las actividades informales (muchas ellas de supervivencia), aumento de la violencia, etc. Las crisis de final de siglo y la llegada a los gobiernos de fuerzas políticas progresistas impulsaron un cambio de perspectiva. Las experiencias de desarrollo territorial europeas se habían empezado a conocer en la región en los últimos años noventa. Aun sin existir condiciones políticas ni económicas adecuadas para la aplicación de una metodología pensada para países desarrollados, se crearon agencias de desarrollo, se perfilaron diagnósticos del territorio, planes estratégicos, clusters, incubadoras de empresas, institutos tecnológicos, etc., con diversos enfoques y distintos resultados. El paradigma del desarrollo territorial tiene elementos de gran interés para las economías latinoamericanas. En primer lugar se trata de estrategias de desarrollo, que requieren sus políticas específicas. Esto significa un gran avance desde el imperio de la no-política. En segundo término, la perspectiva es muy interesante para economías de menor nivel de desarrollo. Partir del análisis del territorio, el relevamiento de los recursos y su articulación para la mejora económica es una acción de sentido común que da posibilidades a todas las regiones y les proporciona un horizonte de desarrollo más allá de la lucha por la localización de grandes empresas y sus externalidades. En tercer lugar, el desarrollo es ahora fundamentalmente una cuestión de organización. La disponibilidad de capital, el nivel de renta (y por tanto, de ahorro) y la cualificación de la población siguen siendo elementos importantes, pero desde cualquier nivel se pueden diseñar estrategias y aplicar políticas para movilizar los recursos disponibles y avanzar en el proceso. La aplicación de las estrategias de desarrollo territorial se está realizando en distintos niveles. Podríamos encontrar desde los clusters, intensivos en tecnología hasta la cooperativa de artesanos indígenas. Sin embargo, todas las experiencias son parte de un único proceso, que supone la movilización de la sociedad dentro de una estrategia de desarrollo. Todavía no muy definida y, acaso de manera no muy consciente, pero relativamente coherente. Una situación como esta no se producía en América Latina desde los años cincuenta, cuando era asumido ya de forma generalizada por los países, desde arriba, el proyecto de industrialización. Después de veinte años de marasmo económico, comienza a vislumbrarse un nuevo paradigma socioeconómico. Las 17 innumerables experiencias que se están llevando a cabo constituyen la empiria de una redefinición del paradigma de desarrollo territorial de acuerdo con las condiciones y necesidades que se dan en América Latina (de León, 2007). De esta empiria extraeremos algunos rasgos fundamentales para perfilar los contornos de la organización social emergente. Por otra parte, la historia de América Latina ofrece una muestra excepcional de las correspondencias, condicionamientos y determinaciones entre los distintos niveles de la organización social. El recorrido por las etapas históricas que atravesó la región nos permite ver con claridad las relaciones entre la estructura económica y la organización social y política de los países. Así fue desde el principio, cuando la rápida vinculación de la región a los circuitos del capitalismo emergente mediante la exportación de materias primas tuvo, como es conocido, una influencia decisiva en la configuración de las oligarquías erigidas durante la colonia y, especialmente, después de la independencia. Aquel Modelo Primario Exportador (MPE) permitía caracterizar aspectos muy concretos de las sociedades latinoamericanas, analizando las relaciones establecidas al interior de sus estructuras económicas, sociales y políticas, así como las que surgían entre esos niveles. Lo mismo se puede decir de la etapa iniciada con los procesos de industrialización y la promoción de los mercados internos. El Modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (MISI) presenta una fuerte coherencia interna y hace posible describir las sociedades latinoamericanas de la época con toda claridad a partir de esas relaciones estructurales entre niveles económicos, sociales y políticos. La crisis de la industria que describimos en los parágrafos anteriores de este texto dio lugar a la descomposición de la estructura de las sociedades latinoamericanas de posguerra y de las relaciones sociales que las definían. El período que comienza en 1982 con la crisis de la deuda y abarca hasta finales de siglo ve consumarse ese desmantelamiento productivo y puede considerarse en muchos aspectos similar al que transcurrió entre 1930 (momento en que la gran crisis mundial golpea a América Latina y se alteran las relaciones externas que apuntalaban la estructura económica regional) y el comienzo de la era de la industrialización, a partir de la segunda mitad de los años cuarenta. 8 8 . Amplias evidencias de las relaciones entre estructura económica, estructura social y sistema político pueden encontrarse en Bagú, 1949; Furtado, 1986; Cardoso y Pérez Brignoli, 1987 y Talavera, 1989. 18 Lo relevante para el propósito de nuestro trabajo es que hacia finales de siglo se producen diversos episodios en las economías nacionales que cuestionan la estrategia neoliberal con que se había acometido la superación de la crisis de la deuda externa. Paulatinamente se comienzan a formular nuevas agendas en lo referente a política económica, coincidiendo con el nuevo ciclo político, en el que muchos gobiernos se muestran más proclives a reactivar aquellos segmentos de la estructura productiva con mayor repercusión en el empleo, a fortalecer los espacios regionales de integración y con una perspectiva social y cultural más integradora. De la misma manera que el desarrollo industrial en un contexto productivo de matriz keynesiana era la estrategia irradiada desde los países centrales (e incentivada con la internacionalización del capital de las transnacionales norteamericanas) ahora el desarrollo de base territorial constituye la perspectiva que mayor impulso recibe desde instancias multilaterales y desde los centros con mayor proyección de la economía mundial. Ese es el esquema productivo que va emergiendo lentamente en la región (con matices y diferencias entre países), dando lugar a nuevas determinaciones y condicionamientos que configuran en su conjunto un nuevo modelo de organización social: el Modelo de Desarrollo Territorial (MDT). En las páginas que siguen presentaremos un esquema que propone diversos elementos de análisis de la economía y la sociedad latinoamericanas del presente, buscando configurar determinaciones que van desde lo material a lo cultural y que definen en su conjunto un modelo de organización característico en comparación con los que se identificaron en períodos anteriores. Las características señaladas no deben tomarse como rasgos absolutos, generales o nítidamente definidos, sino como tendencias o atisbos que podrían potenciarse con la profundización de los procesos vigentes. El aspecto importante, y esa es la tesis fundamental de este trabajo, es que comienza a emerger una forma de organización en torno de unos rasgos estructurales que se pueden identificar como un nuevo modelo de organización social. Son en todo caso una aportación para el debate. El cuadro 3.1 presenta algunos elementos característicos de la estructura social en sus planos económico y político, indicándose a continuación el carácter que toma ese elemento en cada modelo de organización. Los períodos definidos para la vigencia de 19 los modelos son indicativos. Por ejemplo, la vigencia del MPE puede afirmarse desde la colonia, aunque para hablar de Estado oligárquico y siguiendo el clásico trabajo de Carmagnani (1984), tengamos que remitirnos al período 1850-1930. Asimismo, el comienzo del período ISI puede ubicarse hacia 1950 ó, por buscar una fecha más concreta, 1949, cuando se publica la obra de Prebisch, con la teoría Centro-periferia, uno de los fundamentos teóricos de la industrialización. Los años 1982 y 1995 son, respectivamente los del comienzo de la crisis de la deuda, lápida de las medidas de apoyo a la industria local, que venían alterándose desde los primeros setenta, y el de la crisis mexicana, primera de las que se sucedieron a finales de siglo en varios países de la región y pusieron al descubierto las consecuencias de las políticas neoliberales. 9 La denominación del tercer modelo se debe a la nueva concepción sobre los recursos endógenos de las economías, donde el territorio representa no un mero reservorio sino el ámbito en que convergen los factores económicos, políticos y culturales del crecimiento y del desarrollo. Esta organización productiva, constituida por redes de empresas, instituciones y asociaciones no se halla orientada al mercado mundial, como el MPE ni al incipiente mercado nacional como en el MISI, sino a distintos niveles del mercado que coexisten y configuran espacios para realizar diversos productos, con componente tecnológico diferenciado. Tienen importancia especial los mercados regionales como MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones, el Mercado Común Centroamericano formados por países que buscan ampliar en una escala razonable sus oportunidades productivas y comerciales sin fosilizar su estructura productiva en una asociación de libre comercio con países industrializados. El sector dinámico de la economía ya no se encuentra en la minería o la agricultura, como en el MPE o en la industria, como en el MISI, sino en la configuración de redes productivas (en las que, como dijimos, coexisten empresas, instituciones y asociaciones) 9 . Algunos autores, como Aldo Ferrer identifican un modelo de desarrollo financiero en los años setenta. Es posible que en una visión más focalizada en el período se perciban sus características propias, como demuestra Ferrer (1995), pero en nuestra perspectiva general y de largo plazo no es erróneo considerar aquella etapa como la fase final del modelo industrializador. En esta época los estados nacionales aprovecharon el favorable marco financiero internacional para, en algunos casos, impulsar las infraestructuras, profundizar la industrialización estimulando las exportaciones no tradicionales y desarrollando los mercados de bienes intermedios. En otros casos (Cono Sur) los abundantes flujos financieros tuvieron un destino más incierto y las políticas neoliberales tuvieron serias repercusiones en la estructura industrial. En estos casos la etapa financiera anticipa el período neoliberal que tiene su auge en los noventa. 20 donde destaca el papel desempeñado por las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes). Estas pequeñas unidades, importantes en las experiencias de desarrollo territorial de los países desarrollados, tienen una importancia especial en una región donde el capital es escaso y su presencia relativa mucho mayor. La fuerza dinámica que impulsa la actividad económica no se encuentra ya en la explotación intensiva de los recursos primarios, en el aprovechamiento de las ventajas relativas de la localización industrial, sino en la movilización de los recursos territoriales y su organización de forma eficiente para la consecución de los objetivos establecidos para el espacio territorial de que se trate (municipio o región). Como el desarrollo es un emergente de este proceso, el insumo esencial es ahora el conocimiento adecuado a tales fines. 10 10 . Esa adecuación no se refiere exclusivamente a conocimientos económicos ni administrativos, sino que alude a la acepción más amplia del término, que incluye además aspectos técnicos, sociales, culturales, etc. 21 Cuadro 3.1 Modelos de organización socioeconómica en América Latina Período Elementos 1850 – 1930 1950 - 1982 1995 - MPE Economía abierta MISI Proteccionismo industrial MDT Desarrollo endógeno. Nacional Sector dinámico Mundial Agricultura Minería Fuerza dinámica Explotación intensiva Localización industrial Regiones / bloques Redes productivas. Mipymes Movilización de recursos Conocimiento Clave del proceso Ventaja comparativa Ideología dominante Liberalismo Incentivos al capital extranjero. Patrón oro. Metaeconómicas Tecnología Nacionalismo, antiimperialismo Apoyo a la industria. Distribución. Macroeconómicas Modelo económico Mercado de referencia Política económica Modelo político Grupo dominante Grupo antagónico Representación de intereses Actuación social Organización social Estado oligárquico Oligarquía terrateniente o propietaria Campesinado, Jornaleros Movimientos sociales Subordinación, Autodefensa Exclusión.Modernización controlada. Sociedades 20+80 Industria Estado Nacional Popular Burguesía nacional Proletariado y subproletariado urbano Sindicatos Movimientos políticos Innovación Productivismo Políticas de oferta. Mesoeconómicas Democracias personalistas de partido Tecnocracia de base estamental Desocupados, “Informales” Asociaciones Adscripción Participación Integración cultural Nación, masas Movilización Autoorganización Fuente: elaboración propia El factor que hace posible el desarrollo de la actividad económica y explica su desarrollo interno ya no es la ventaja comparativa, como durante la vigencia del MPE ni el desarrollo tecnológico como en el MISI. Sin dejar de ser importante este factor, está ahora condicionado a otra variable más amplia, como es la innovación. No sólo la innovación tecnológica, sino la no-tecnológica y, especialmente la innovación social (de León, 2007). Justamente el conocimiento que lleva a la innovación social (para definir las estrategias concretas) y a la innovación productiva (para materializar económicamente el proceso) constituye uno de los insumos fundamentales del desarrollo endógeno. 22 Respecto de las políticas económicas aplicadas al ámbito productivo, prevalecen las de tipo mesoeconómico, es decir políticas de oferta encaminadas a mejorar las condiciones de producción y competitividad, tales como las tecnológicas, de formación, servicios, infraestructuras, etc. 11 A lo largo del MPE prevalecían las políticas llamadas metaeconómicas, dirigidas a mejorar las condiciones de localización del capital y las garantías de operación a las empresas explotadoras de los recursos exportables; mientras que a lo largo del período de industrialización prevalecían las destinadas al fomento industrial (crédito, protección arancelaria, tipos de cambio, nacionalización, producción complementaria, etc.). La actuación sobre las variables macroeconómicas se realizaba con arreglo a este objetivo y para amplias la capacidad de redistribución de los estados. Estos cambios en el tipo de intervención pública están relacionados con la transformación del la naturaleza del Estado y de los grupos sociales que acceden al mismo. El Estado Oligárquico era una construcción política erigida con arreglo a los intereses de las oligarquías dominantes en el siglo XIX, propietarias de los recursos exportables. El estado nacional-popular fue producto de la llegada a los gobiernos de las clases emergentes tras el vacío de poder facilitado por la crisis internacional y vehiculizado en muchos casos a través del ejército. Pero su proyecto económico apuntaba al fortalecimiento de una burguesía autóctona capaz de liderar la modernización de las naciones sobre una matriz social integradora. Las nuevas democracias latinoamericanas emergieron en medio de una grave crisis y tardaron casi dos décadas en perfilar (que no en definir) el marco de un nuevo proceso social. Éste, como manda la tradición latinoamericana, se construye sobre estructuras partidarias débiles o volátiles pero lideradas por figuras destacadas, algunas con estilos de liderazgo fuertes. Sin embargo, y este es uno de los rasgos característicos de las sociedades latinoamericanas postcrisis, nos encontramos ante sociedades económicamente desarticuladas, segmentadas. Restos de las actividades industriales, revitalizadas actividades extractivas o agrícolas, segmentos de servicios modernos, mares de economía informal en los que destacan los servicios personales, ámbitos de economías de subsistencia, desempleados, etc. Regiones pujantes que focalizan actividades 11 . Para una aproximación detallada a los ámbitos meso, meta, micro y macroeconómico, y su papel en los procesos de mejora competitiva, véase Esser et al. (1996). 23 económicas, población y rentas junto con otras estancadas o en retroceso. En definitiva, el escenario de una nueva dualización social. Las viejas elites se han ido transformando en una tecnocracia que ocupa los lugares privilegiados, tales como las direcciones de grandes empresas, las dependencias de los gobiernos, los sistemas de ciencia y tecnología, la producción industrial o la explotación (cada vez más tecnológica y compleja) de los recursos naturales. Antiguos propietarios, industriales residuales y tecnócratas de nuevo cuño constituyen el vértice superior de una pirámide de rentas muy afilada. Por debajo, en el otro extremo como grupo antagónico, destacan quienes buscan una inclusión productiva. Los desempleados y especialmente los que trabajan en la economía informal, entendida como actividades de baja productividad vinculada a la subsistencia. Como el proletariado urbano, salvo excepciones históricamente débil en la región, se encuentra diluido entre otros grupos sociales, los sindicatos perdieron la capacidad representativa que alguna vez tuvieron (o al menos se les concedió desde arriba, por su papel en el proyecto socioeconómico vigente). Asimismo, el cauce del liderazgo político ya no es el contacto directo basado en las estructuras clientelares tipo racimo que configuraban los movimientos políticos, sino los medios de comunicación. A su vez la sociedad ha elaborado sus propias estrategias para hacerse presente en el magma social y económico resultante: las asociaciones (formales e informales). Éstas actúan defendiendo derechos ciudadanos, reivindicando espacios de participación social y política u organizando estrategias económicas. En algunos casos, actuando en los tres frentes de manera simultánea. Esta evolución social supone un paso desde los roles pasivos de la adscripción al movimiento (sin la cual no se disfrutan de las prebendas concedidas por el líder) a la participación para la consecución de los resultados que se propone el grupo. La participación es uno de los rasgos característicos de los procesos sociales latinoamericanos de las últimas décadas, acaso impulsada por la combinación de las crisis con la apertura de espacios políticos democráticos (o, en todo caso, más abiertos). En el ámbito económico esta tendencia tiene un especial valor para poner en marcha los procesos territoriales, de manera que respondan a las necesidades concretas y específicas de quienes los protagonizan. 24 Las sociedades del MPE eran excluyentes, integrando en el segmento moderno de la economía (el exportador y poco más) a una pequeña parte de la población, dependiendo del tipo de actividad de que se tratase (Talavera, 1989). En algunos casos, esta exclusión superaba el 80 por ciento de la población del país. El proyecto industrializador, al proponer una vertebración económica, facilitó la movilización geográfica y, como consecuencia, la integración cultural sobre los valores tradicionales de cada país. Se fueron consolidando naciones donde, en muchos casos, sólo existían estados. En la nueva fase la forma de organización social que se está plasmando como resultado de las políticas públicas y las dinámicas sociales descritas se nos aparece más difusa. También en este asunto se aprecian diferencias notables entre los países. Sobre los contornos nacionales aparecen diversidades geográficas y étnicas que históricamente habían sido ocultadas o interpretadas desde afuera. El modelo económico del desarrollo territorial puede ser la respuesta transversal que permita comprender y hacer viable el mosaico de situaciones diversas. La movilización de los actores y la autoorganización, entendida como la consecución de espacios propios de desarrollo, son tendencias que pueden ganar un lugar importante en los programas políticos que, en los diversos niveles de administración, pretendan convertirse en opciones de gobierno. El tipo de modelo que estamos describiendo presenta, como puede decirse de los otros, características ambivalentes. En algunos países más que en otros tiene reminiscencias del MPE 12 y en general legitima en alguna manera la desigualdad en aras de conceptos como descentralización o apelando a la aplicabilidad universal de los métodos y estrategias del desarrollo territorial. En otro trabajo desarrollamos estos reparos (de León, 2006). Sin embargo, también presenta una oportunidad de recuperar estrategias de desarrollo más incluyentes, a partir del desempeño de un papel más dinámico de la Administración, del fomento y extensión de actividades productivas con mayor demanda de empleo, por la conciliación entre la actividad económica y la sostenibilidad medioambiental y en definitiva, con la ocupación de los nuevos espacios abiertos por los propios actores sociales. 12 . En Argentina, por ejemplo, la indefinición de la estrategia productiva está llevando a la reivindicación del PME por los grupos oligárquicos que controlan las exportaciones agropecuarias. La recuperación del peso político por estos sectores hará cada vez más difícil la disposición de recursos públicos para incentivar estrategias productivas más incluyentes, ya sean de naturaleza sectorial o territorial. 25 4. La industria en el Tercer Modelo. A manera de conclusión Hasta aquí hemos recorrido la evolución de la industria en América Latina, poniendo en evidencia su pérdida de protagonismo, su reciente revitalización y la emergencia de un nuevo modelo de organización socioeconómica que tiene al territorio como elemento central. En otros trabajos hemos señalado los límites del modelo de desarrollo territorial, especialmente en aspectos tales como: 1) La importancia que tiene la disponibilidad inicial de capital y el nivel de renta, aunque la estrategia de desarrollo endógeno se pueda aplicar en cualquier territorio; 2) El dilema que enfrentan muchos territorios respecto de la descentralización. Por un lado parece imprescindible contar con crecientes competencias por parte de los poderes políticos locales mientras que, por otro, existen regiones con tradiciones políticas clientelares que desaconsejan la realización de transferencias indiscriminadas. 3) Al mismo tiempo, advertimos de los peligros de la descentralización sin mecanismos de compensación territorial, que contrarresten la brecha económica que se produce entre regiones con distintos niveles de desarrollo inicial dejadas a su libre evolución. 4) Las grandes diferencias en la cultura productiva entre regiones y con respecto a las regiones europeas que sirvieron originalmente de base al modelo de desarrollo territorial 5) Las dificultades que se presentan en los países de la región para mantener procesos de desarrollo de largo plazo. Especialmente, teniendo en cuenta que el desarrollo territorial es, básicamente, un proceso de generación y articulación de recursos (técnicos, económicos, administrativos, sociales, etc.), que requiere de largos períodos de tiempo para consolidarse (de León, 2006). 26 Estas dificultades pueden abordarse y superarse a partir de su diagnóstico y la aplicación de las estrategias y políticas convenientes, pero aún incorporando toda la metodología del desarrollo territorial nos queda la cuestión del tipo de actividad a acometer y estimular. Una de las características de la visión actual de las actividades económicas, que llamamos productivismo, es la de promover la creación de empresas independientemente de la actividad que desempeña. Desarrollarse sería, básicamente, crear empresas. Una idea similar preconiza el aprovechamiento de las ventajas comparativas estáticas para conseguir un crecimiento más rápido y en sintonía con las leyes del mercado. Aprovechar los productos primarios y añadir todo el valor posible en el propio territorio es una estrategia irreprochable, pero limitada si se pretende promover procesos de desarrollo que sean sostenibles e incluyan a toda la población. En América Latina encontramos una gran diversidad de situaciones, pero aún así nos parece esencial resaltar, en términos generales, la importancia de la industria en el desarrollo. Ésta se halla presente en la vertebración de todos los procesos de desarrollo conocidos (Si excluimos las plataformas financieras o de servicios, de escasa dimensión territorial, como Hong Kong, Singapur, Liechtenstein, etc.). La industria cuenta con incuestionables ventajas que la convierten en esencial: a) Ventajas estáticas como la asociación entre incremento de la productividad y del empleo, mediante la cual es posible ocupar a segmentos importantes de la población económicamente activa (PEA) en condiciones de productividad que permiten la obtención de productos competitivos, al tiempo que altos ingresos a los productores. Las actividades primarias, intensivas en capital, ocupan a segmentos pequeños y decrecientes de la PEA. 13 b) Ventajas dinámicas, mediante el componente tecnológico de la oferta y la elasticidad demanda/renta de sus productos, que permiten ir produciendo bienes que tienen asegurada la demanda futura (en la lógica presunción de que la renta de las sociedades aumentará en el futuro). En esta combinación se puede avanzar 13 . Se podría argumentar que la renta generada bien puede derramarse, sobre el conjunto de la población que no participa directamente de la actividad primaria o del segmento moderno de la economía, o bien que por medio del sistema fiscal llega, convertida en servicios sociales y rentas indirectas, al conjunto de la sociedad. Quince años de neoliberalismo desmienten el primer supuesto y la resistencia férrea de las clases superiores (y medias) a pagar impuestos directos hace improbable el segundo. 27 paulatinamente desde actividades con bajo componente tecnológico, que compiten vía precios (haciendo recaer en mayor medida la competitividad sobre los costes laborales), hacia bienes más complejos o adaptados que compiten vía factores no-precio (diseño, adecuación a la demanda, servicios asociados, etc.), permitiendo una mayor remuneración de los factores, incluido el trabajo. Ninguna economía que pretende desarrollarse desconoce o hace caso omiso de estos fenómenos. Evidentemente no todas están en condiciones de incorporarse en las fases superiores de esta evolución, pero las estrategias para avanzar dentro de esta lógica productiva son diversas. Las experiencias de desarrollo territorial que conocemos nos muestran que no es necesario encontrarse a la vanguardia de la tecnología para producir de manera eficiente y competitiva. Los sistemas territoriales de tecnología e innovación pueden actuar eficientemente dentro de la frontera tecnológica en la producción de bienes industriales destinados a mercados locales, regionales y, en casos, mundiales. En América Latina existen enormes espacios territoriales que pueden recorrer distancias económicas enormes mejorando sus niveles de renta y de vida recurriendo a la producción endógena. En este sentido, el papel que pueden jugar los procesos de integración es esencial en la adecuación entre la producción y el tamaño del mercado de destino. Hay mucho camino por recorrer antes de la apertura unilateral o la atadura de un acuerdo de libre comercio con países desarrollados. En todos los países de la región se están llevando a cabo experiencias de desarrollo territorial que, con sus diferencias, hacen pensar en la viabilidad de este tipo de estrategias para conseguir grados crecientes de desarrollo (de León, 2007); más aún teniendo en cuenta que muchas de ellas se llevan a cabo sin apoyo institucional y, salvo excepciones, de manera fragmentaria, sin formar parte de políticas de desarrollo de vasto alcance. Muchas de esas experiencias son ejemplos evidentes de la capacidad de participación, organización y asociación de los actores locales en un amplio abanico de escenarios territoriales: grandes ciudades, zonas suburbanas, ciudades de tamaño medio o pequeño, territorios formados por agrupaciones de algunas de estas, zonas rurales o combinaciones diversas que se convierten en unidades territoriales que emprenden un 28 camino planificado hacia la mejora productiva. 14 Desde comienzos del siglo, con el declive del neoliberalismo y el surgimiento de un nuevo ciclo político se ha avanzado mucho en esta dirección. Sin embargo, el afianzamiento de un sector social apoyado en estas nuevas bases económicas, haciendo irreversible el proceso, necesita tiempo para materializarse. Mientras tanto, los intereses erigidos sobre la explotación y exportación de los productos primarios, en sintonía con la división internacional del trabajo y el papel asignado desde fuera a la región, mantienen la presión en todos los frentes (económico, social, político y mediático) en el intento de recuperar el protagonismo político que corresponde a su poder económico. La combinación de desarrollo territorial y expansión de la industria como eje vertebrador de un nuevo proceso de desarrollo representa una nueva oportunidad para la región. Pero seguramente no se trata de un proceso abierto indefinidamente, sino de una combinación de factores estructurales internos y externos que lo hace posible; de manera que el nuevo modelo productivo puede avanzar como un proceso de mejora en la situación económica y la calidad de vida de la mayoría de la población latinoamericana o como la materialización por un largo período de las nuevas formas de dualización y de exclusión de la misma. Ese es el dilema que se presenta hoy sobre el Tercer Modelo de organización socioeconómica de América Latina. Bibliografía AGLIETA, M. (2001), “El capitalismo en el cambio de siglo: la teoría de la regulación y el desafío del cambio global”, New Left Review (Versión en español) nº 7, pp. 16-70. BAGÚ, S. (1949), Economía de la sociedad colonial. Ensayo de historia comparada de América Latina, Buenos Aires, El Ateneo. BENAVENTE, J. M. et al. (1996), “La transformación del desarrollo industrial de América Latina”, Revista de la CEPAL, Nº 60, dic., pp. 49-72. 14 . Una de las tendencias más interesantes que se observan en los últimos años es el avance de las experiencias y estudios sobre el desarrollo rural con enfoque territorial, concepto con el que se subraya la consideración de los espacios rurales más allá de potencial agroganadero, para integrar en la nueva perspectiva las potencialidades de todos los sectores productivos. La agroindustria, la industria artesanal o manufacturera y los servicios de diverso tipo son actividades a tener en cuenta en la estrategia territorial de desarrollo (véase Sumpsi, 2006). 29 CARDOSO, C. y PÉREZ BRIGNOLI, H. (1987), Historia económica de América Latina, Barcelona, Crítica. CARMAGNANI, M. (1984), Estado y sociedad en América Latina, 1850-1930, Barcelona, Crítica. CEPAL (2009a), Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2008, Santiago (Ch.), ONU. ---------- (2009b), Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2008-2009, Santiago (Ch.), ONU. CORIAT, B. (1992), El taller y el robot, Madrid, Siglo XXI. DAMILL, M. y FANELLI, J: M. (1994), “La macroeconomía de América Latina: de la crisis de la deuda a las reformas estructurales”, Documento CEDES, nº 100, Serie Economía, Buenos Aires, CEDES. FAJNZYLBER, F. 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