VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO FRANCO

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO FRANCO
GONZÁLEZ SALAS EN EL CONFLICTO COMPETENCIAL 146/2012,
RESUELTO POR EL TRIBUNAL PLENO EN SESIÓN CELEBRADA
EL SEIS DE ENERO DE DOS MIL CATORCE
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al
resolver el recurso de reclamación 58/2007-PL, derivado de la
controversia constitucional 11/2007, en sesión celebrada el doce de
junio de dos mil siete, sostuvo que las competencias constitucionales
son estrictas y cerradas, por lo que no se deben ampliar y prorrogar
por decisión del juez constitucional.
Sin embargo, en el conflicto competencial citado el rubro, la
mayoría de los Ministros decidió que Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa era legal y constitucionalmente competente
para conocer del juicio promovido por ********** en contra de la
resolución en que se le sancionó administrativamente, emitida por la
Contraloría Interna del Instituto Federal Electoral, en términos de lo
establecido en el artículo 387 del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales; decisión que si bien es plausible por
resolver el problema que plantea el caso concreto con una visión
práctica, a mi juicio y con pleno respeto a esa decisión mayoritaria,
carece de sustento constitucional, por las razones que a continuación
expondré.
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son
dos los artículos que establecen la competencia de los tribunales
contenciosos administrativos para dirimir disputas. Según lo dispuesto
en la fracción XXIX-H del artículo 73 1 , a dichos tribunales les
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Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
corresponde resolver las controversias que se susciten entre la
administración pública federal y los particulares (la segunda parte de
esa fracción que fue adicionada posteriormente será abordada más
adelante); además, la fracción IV del artículo 79 2 les atribuye el
conocimiento de las impugnaciones promovidas por las entidades del
Estado mexicano o por los servidores públicos adscritos a ellas en
contra de las sanciones y demás resoluciones de la entidad de
fiscalización superior de la Federación. Fuera de esas competencias,
la Constitución no les otorga ninguna otra a este tipo de tribunales de
lo contencioso administrativo3.
Así, en atención al principio de supremacía constitucional, el
legislador ordinario está facultado a instituir tribunales de lo
[…]
XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contenciosoadministrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a
su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública
federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los servidores
públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las
normas para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los
recursos contra sus resoluciones;
[…]
Artículo 79. […]
IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o
al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los
responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes; así
como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras
responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el
Titulo Cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales,
en cuyos procedimientos tendrán la intervención que señale la ley.
Las sanciones y demás resoluciones de la entidad de fiscalización superior de la
Federación podrán ser impugnadas por las entidades fiscalizadas y, en su caso,
por los servidores públicos afectados adscritos a las mismas, ante la propia
entidad de fiscalización o ante los tribunales a que se refiere el articulo 73, fracción
XXIX-H de esta Constitución conforme a lo previsto en la Ley.
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En los trabajos legislativos de la reforma publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 10 de agosto de 1987, por la que se adicionó la fracción XXIX-H al
artículo 73 constitucional, no existe referencia alguna a que dichos tribunales
pudiesen tener una competencia distinta a la expresamente otorgada por ese
precepto.
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contencioso administrativo encargados únicamente de resolver las
controversias que se susciten entre la administración pública federal y
los particulares, así como aquellas entre los servidores públicos o las
entidades del Estado mexicano y la Auditoría Superior de la
Federación (dado que en el texto constitucional se les otorgó de
manera cerrada solamente esa competencia), por lo que, en
consecuencia, si el Congreso de la Unión atribuye al Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa –que tiene el carácter de tribunal de
lo contencioso administrativo- una competencia distinta a la que
expresamente se refieren los citados artículos, sin que esté dispuesta
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe
considerarse que su actuación con competencias distintas a las
señaladas, resulta inconstitucional, pues el legislador ordinario está
ampliando y prorrogando una competencia constitucional que, según
se dijo, debe considerarse como estricta y cerrada.
Por ende, el artículo 387 del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, a mi juicio, es contrario al texto de la
Constitución Federal, pues en ese artículo el Congreso de la Unión
atribuyó al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa la
competencia para conocer de las resoluciones por las que se
impongan sanciones administrativas a los servidores públicos del
Instituto Federal Electoral, lo que se traduce en dotarlo de una
competencia que no corresponde con las que constitucionalmente se
reservaron para los tribunales contenciosos administrativos en los
artículos 73, fracción XXIX-H, y 79, fracción IV, con las que se ha dado
cuenta en este voto particular; y, en mi opinión, no pueden ser
asignadas por analogía, orden práctico, o interpretación extensiva del
texto expreso constitucional.
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Sin que al respecto pueda considerarse, como lo hizo la mayoría
de los Ministros, que lo dispuesto en el citado artículo 387 encuentra
sustento en la segunda parte de la fracción XXIX-H del artículo 73
constitucional, en la que se establece la facultad de los tribunales
contenciosos para imponer sanciones a los servidores públicos por
responsabilidades
administrativas,
pues
se
trata
de
aspectos
diferentes, ya que una cosa es la competencia para resolver
controversias y otra la facultad de imponer sanciones por el órgano
jurisdiccional y, en su caso, darle competencia para conocer de las
impugnaciones que se generen por las sanciones por él impuestas
(aunque ello pueda parecer poco conveniente al convertir al tribunal,
en esos supuestos, en juez y parte demandada).
En efecto, desde su adición mediante reforma publicada el diez
de agosto de mil novecientos ochenta y siete, en esencia el texto de la
fracción XXIX-H del artículo 73 constitucional establecía que el
Congreso de la Unión tenía facultades para expedir leyes que
instituyan tribunales de lo contencioso administrativo encargados de
dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública
federal y los particulares, estableciendo las normas para su
organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos
contra sus resoluciones4.
En la reforma publicada el cuatro de diciembre de dos mil seis,
se adicionó una segunda parte a la citada fracción, en la que se
El texto de la citada fracción era: “XXIX-H.- Para expedir leyes que instituyan
tribunales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonomía para
dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten
entre la Administración Pública Federal o del Distrito Federal y los particulares,
estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el
procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.”
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dispuso que el tribunal contencioso administrativo tiene facultades:
para imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad
administrativa,
en
términos
de
lo
que
dispongan
las
leyes,
estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los
procedimientos y los recursos contra sus resoluciones.5
En la exposición de motivos que acompañó la iniciativa que
concluyó con dicha reforma se expuso que:
“[…] no obstante que en dicha fracción (XXIX-H) se dispone que
los tribunales de lo contencioso administrativo estarán dotados
de plena autonomía para dictar sus fallos, debe reformarse la
misma a efecto de que, en forma expresa, dichos tribunales
tengan competencia para instaurar procedimientos e imponer
sanciones a los servidores públicos, cuando estos hayan
incurrido en responsabilidades administrativas, pues el tribunal
de lo contencioso administrativo actualmente sólo está
facultado para dirimir controversias. Por ello, se hace necesaria
esta reforma constitucional, a fin de evitar que la justicia de la
Unión ampare y proteja a los quejosos que la soliciten, con
motivo de esta falta de previsión constitucional.6”
Consecuentemente, si bien es cierto como sostuvo la mayoría de
Ministros en la sesión del Tribunal Pleno en que se resolvió este
asunto, respecto a que el término servidores públicos debe entenderse
en sentido amplio, ello solo aplica específicamente en lo que hace a la
facultad para imposición de sanciones, mas no en la competencia para
El texto reformado es “XXIX-H.- Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo
contencioso-administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y
que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la
administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones
a los servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley,
estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los
procedimientos y los recursos contra sus resoluciones.
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Exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional presentada por el
grupo parlamentario del Partido de la Revolución Institucional en la Cámara de
Senadores el diecinueve de noviembre de dos mil tres.
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resolver controversias suscitadas entre la administración pública
federal y los particulares. De igual manera, resulta muy debatible el
argumento que se utilizó durante la discusión de este asunto, en el
sentido
de
que
la
parte
final
de
la
fracción
que
señala
“…,estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento,
el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.”, autoriza al
legislador para prorrogar la competencia expresa del tribunal a los
casos como el previsto en el artículo 387 del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, dado que esa porción
normativa siempre ha estado referida a la competencia expresa del
órgano jurisdiccional que tiene el cráter de contencioso administrativo,
como se evidencia con el siguiente cuadro comparativo entre el texto
original y la del reformado de dicha fracción constitucional:
TEXTO ORIGINAL DE 1987
TEXTO VIGENTE A PARTIR DE
2006
“XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan
tribunales de lo contencioso-administrativo
dotados de plena autonomía para dictar sus
fallos, que tengan a su cargo dirimir las
controversias que se susciten entre la
Administración Pública Federal o del Distrito
Federal y los particulares, estableciendo las
normas
para
su
organización,
su
funcionamiento, el procedimiento y los
recursos contra sus resoluciones.”
“XXIX-H.- Para expedir leyes que
instituyan tribunales de lo contenciosoadministrativo,
dotados
de
plena
autonomía para dictar sus fallos, y que
tengan a su cargo dirimir las controversias
que se susciten entre la administración
pública federal y los particulares, así como
para imponer sanciones a los servidores
públicos por responsabilidad administrativa
que determine la ley, estableciendo las
normas para su organización, su
funcionamiento, los procedimientos y los
recursos contra sus resoluciones.”
Como se desprende diáfanamente del ejercicio de comparación
anterior, no puede existir duda de que tanto el objetivo del legislador
descrito en los trabajos legislativos, como lo que quedó plasmado en
el texto expreso constitucional, con la reforma de 2006, lo único que se
hizo fue ampliar la competencia de los tribunales contenciosoadministrativos para que éstos puedan imponer sanciones a los
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servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine
la ley, pero no para conocer de las impugnaciones que se generen por
la imposición de sanciones de otros órganos –máxime si se trata de un
órgano constitucional autónomo.
Por lo anterior, considero que en el conflicto competencial de
mérito no se debió resolver en el sentido de que el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa es legalmente competente para
conocer del juicio promovido en contra de la resolución de la
Contraloría Interna del Instituto Federal Electoral, en la que se
sancionó a un servidor público de dicho instituto.
ATENTAMENTE
MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en
los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9° del
Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura
Federal, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como
reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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