NUEVA PROPUESTA DE ARREGLOS FISCALES INTERJURISDICCIONALES PARA ARGENTINA ERNESTO REZK1 La Constitución argentina da amplios poderes fiscales a los gobiernos subnacionales; sin embargo, las provincias obtienen una parte substancial de sus recursos de la coparticipación de impuestos que comenzó en 1935, con la delegación al Gobierno Central primero de la recaudación del Impuesto a los Consumos y Producciones Específicas y más tarde en el mismo año con la del Impuesto a las Ventas y a los Réditos, creados en 1931 y 1932 respectivamente. Si bien el Régimen de Coparticipación vigente atiende el problema del desequilibrio fiscal vertical, al cerrar la brecha entre los gastos y los recursos provinciales propios, su rasgo predominante es la alta concentración (80% del total) de la recaudación tributaria en manos del gobierno central reduciéndose de hecho el incentivo para que las provincias mejoren sus propias recaudaciones. Como se analiza en un trabajo previo del autor sobre la materia (1996), el sistema vigente fue evolucionando desde su creación, pasando originalmente de criterios puramente devolutivos para la distribución secundaria a esquemas en los que se tomaban en cuenta criterios devolutivos y niveladores y, finalmente, a una situación en que los criterios niveladores (distribución en función de la población y de la brecha de desarrollo) reemplazaron totalmente a los criterios devolutivos. Esto último significó en la práctica una importante transferencia de recursos impositivos desde el conjunto de provincias con mayor desarrollo y nivel de actividad económica a las consideradas rezagadas. La última Ley de Coparticipación Impositiva 23548 (del año 1988) se limitó a fijar los porcentajes de la distribución primaria entre Nación y provincias y a asignar la distribución secundaria en función de un porcentaje fijo para cada provincia. A casi 7 décadas de experiencia con la coparticipación, los resultados distan de ser satisfactorios en términos de equilibrio fiscal horizontal ya que a pesar del énfasis sobre los mecanismos niveladores de distribución secundaria las provincias más rezagadas empeoraron su situación fiscal en forma notoria. Para explicar este fracaso en disminuir la brecha fiscal horizontal debe notarse, en primer lugar, que en la mayoría de las provincias consideradas fiscalmente rezagadas la recaudación propia raramente supera el 10% de sus ingresos totales. La escasa incidencia de la recaudación propia pone a su vez en marcha un circulo vicioso: muchas provincias encuentran políticamente más redituable presionar por más fondos nacionales antes que intentar mejorar los resultados de su gestión tributaria propia pero, al mismo tiempo, ello aumenta su dependencia respecto de las transferencias nacionales. 1 El autor es Director del Instituto de Economía y Finanzas de la Universidad Nacional de Córdoba. Una de las distorsiones más serias de esta estructura de financiación es el problema de la respondabilidad inversa, consistente en que mientras el gobierno nacional es en muchos casos el proveedor exclusivo de los recursos, las provincias tienen delegada en la práctica el 50% de la responsabilidad del gasto consolidado. Una consecuencia no deseada de lo anterior es la ocurrencia de ineficiencias en la asignación del gasto provincial el que, en detrimento de la calidad de la provisión de bienes y servicios, se orienta en muchos casos a satisfacer necesidades políticas locales mediante la creación de empleo público. El problema de la gran dependencia de las transferencias federales, junto a la marcada inflexibilidad del gasto público provincial por la incidencia en éste último de los pagos salariales, se agudiza en momentos de caídas cíclicas o estructurales de los ingresos nacionales como la experimentada por el país a partir de la recesión económica de fines de los 90. Como la indican las cifras disponibles, los gobiernos provinciales recurrieron a los mercados de crédito para satisfacer su restricción presupuestaria, con el consiguiente incremento del endeudamiento subnacional y de la deuda futura por intereses o, peor, a la emisión forzosa de bonos para pagos de salarios y a proveedores. Finalmente, otro aspecto a destacar es que las provincias reciben además un conjunto de transferencias corrientes y de capital que alimentan una serie de Fondos (entre otros los de Energía, de Coparticipación Vial y Educativo) que son de asignación específica y responden a una Relación de Agencia, con el Gobierno Nacional como principal y éstas últimas como agentes; como es conocido, este tipo de Relación - cuando las condiciones institucionales y la calidad de la gestión es pobre - está fuertemente sujeta a la ocurrencia de los problemas de información asimétrica y de riesgo moral de parte de los agentes. A la luz de la experiencia, desde 1935, en las relaciones fiscales intergubernamentales y dado que en la reforma constitucional de 1994 se dispuso que el Congreso debía legislar un nuevo Régimen de Coparticipación de Impuestos con vigencia a partir del 1° de Enero de 1997 (mandato aún no cumplido por el Poder Legislativo), el presente Proyecto de Investigación tiene como objetivo aportar al debate una Propuesta de Arreglos Fiscales Interjurisdiccionales cuyo rasgo distintivo es que avanza respecto de los regímenes tradicionales de coparticipación impositiva, incorporando mecanismos niveladores que a la vez que tienden a eliminar los desequilibrios fiscales horizontales generan incentivos para una mayor recaudación propia de los gobiernos provinciales. En la Propuesta, cuyas referencias conceptuales son el sistema canadiense de nivelación y el régimen alemán de nivelación interestadual, se propone lo siguiente: • Mantenimiento transitorio de la distribución secundaria basada en los porcentajes de la Ley 23548 y eliminación de pisos o garantías para las provincias, por encima de la recaudación real de los impuestos coparticipables. Este punto está orientado a darle factibilidad política (aprobación legislativa) y económica (sustentabilidad fiscal) al nuevo régimen ya que se lograrían dos objetivos: primero, que la transición garantice financiamiento a las provincias por el tiempo necesario para adaptar los instrumentos que se requerirán para el nuevo esquema de arreglos fiscales -sin un salto abrupto en los actuales niveles de recepción de recursos- y que el monto de recursos a transferir por la Nación a las provincias en dicho período sea previsible, en términos de la recaudación real de los impuestos coparticipables. • Transformación de los Fondos Específicos existentes, a partir de la entrada en vigencia del nuevo esquema de Arreglos Fiscales Interjurisdiccionales, en una masa coparticipable adicional denominada Otras Transferencias (cuya distribución se explica a continuación), con lo que todas las transferencias al nivel subnacional tendrían el carácter de no condicionadas. Este aspecto apunta a dos objetivos: eliminar la posibilidad de ocurrencia de los posibles problemas de información asimétrica y de riesgo moral, propios de la Relación de Agencia y contribuir de alguna forma a fortalecer la respondabilidad de los gobiernos provinciales, exclusivos responsables de la forma en que se asignen los fondos. En el caso de que se juzgase apropiado mantener los destinos de algunos fondos especiales, el ítem Otras Transferencias que aquí se menciona debería cubrirse con otros recursos de la masa coparticipable. • Aplicación del Principio Devolutivo para distribuir en función de la población provincial el 65% del monto de Otras Transferencias. Este punto responde a planteamientos de jurisdicciones provinciales solicitando se vincule de alguna manera la fuente geográfica del recurso coparticipable con su posterior distribución provincial. • Utilización de un Criterio de Eficiencia para distribuir el 20% de Otras Transferencias en forma inversa a la participación del empleo público de cada provincia en el total nacional. Este aspecto de la Propuesta, el cual se espera impacte en la estructura del gasto público provincial, es un incentivo a la mejora de la calidad de la provisión de bienes y servicios públicos. • Aplicación de un Principio de Equidad para distribuir hasta el 15% del monto de Otras Transferencias mediante un mecanismo de compensación basado en el modelo canadiense de nivelación. En este caso, las bases tributarias nocionales, la capacidad tributaria provincial per cápita y la calculada nacionalmente se estimarán sobre la base de los impuestos provinciales. Este Criterio responde a la necesidad de atacar el problema de la brecha fiscal horizontal en aquellas provincias que, por su menor desarrollo relativo, tienen seriamente acotadas sus fuentes de generación de recursos fiscales propios. • Creación de un Fondo de Estabilización alimentado con aportes de las provincias que, luego de recibida su participación en la distribución secundaria y los montos que les correspondieren de Otras Transferencias, resulten superavitarias respecto de una distribución referencial (benchmark) de transferencias nacionales. Como su nombre lo señala, la constitución de este Fondo estará orientada a prevenir los efectos nocivos del ciclo económico sobre los recursos fiscales provinciales. • Adopción de un mecanismo nivelador horizontal, como los utilizados en el régimen federal alemán, mediante el cual las provincias que queden en una posición fiscal relativa superior compensarán parcialmente a las provincias perdedoras vía el Fondo de Estabilización mencionado precedentemente.