Documento de trabajo de la Comisión.Hoja de ruta hacia

ES
COMISIÓN EUROPEA
Traducción oficiosa: este documento se publica únicamente a título informativo.
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN
Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de
transportes competitiva y sostenible
ÍNDICE
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN HOJA DE RUTA HACIA UN
ESPACIO ÚNICO EUROPEO DE TRANSPORTE: POR UNA POLÍTICA DE
TRANSPORTES COMPETITIVA Y SOSTENIBLE.........................................................1
Introducción ............................................................................................................12
I – Tendencias actuales y retos futuros: salir de la dependencia del petróleo .........12
1.
UNA MIRADA AL PASADO RECIENTE ..............................................................10
1.1. Un transporte más eficiente y seguro…...........................................................10
1.2. …pero ningún cambio estructural para reducir la dependencia del
petróleo y las emisiones de CO2 ......................................................................11
1.3. Un impulso a las iniciativas recientes..............................................................12
2.
EVALUACIÓN DE LAS TENDENCIAS DEL TRANSPORTE:
LA
SITUACIÓN ACTUAL NO ES SOSTENIBLE .......................................................13
2.1. Aumento del precio del petróleo y dependencia persistente de esta fuente
de energía .........................................................................................................13
2.2. Una congestión en aumento y una peor accesibilidad .....................................14
2.3. Un clima y un medio ambiente local en deterioro ...........................................16
3.
RETOS Y LIMITACIONES EN EL FUTURO ........................................................17
3.1. Una competencia creciente en los mercados mundiales del transporte ...........17
3.2. Un balance de carbono ajustado para el sector del transporte .........................18
3.3. Requisitos estrictos para las inversiones en infraestructura ............................22
3.4. Necesidad de una nueva estrategia de movilidad ............................................22
II – Visión para 2050: una red de movilidad integrada, sostenible y eficiente ...22
1.
UNA GRAN OPORTUNIDAD.................................................................................23
2.
UNA VISIÓN INTEGRADA PARA LOS DISTINTOS SEGMENTOS DEL
TRANSPORTE..........................................................................................................25
2.1. Expulsar los turismos y camiones convencionales de las ciudades.................25
2.2. Desplazamientos interurbanos multimodales ..................................................29
2.3. Una red básica de mercancías verde y eficiente ..............................................31
2.4. Mejora de la experiencia puerta a puerta en los viajes de larga distancia .......33
2.5. Condiciones de competencia equitativas para el transporte
intercontinental de mercancías.........................................................................35
3.
PANORÁMICA GENERALF: CARACTERÍSTICAS Y VENTAJAS DE UN
NUEVO CONCEPTO DE MOVILIDAD .................................................................36
2
III – Estrategia: políticas para guiar el cambio....................................................41
4.
UN SISTEMA DE MOVILIDAD EFICIENTE E INTEGRADO ............................41
4.1. Un Espacio Único Europeo del Transporte .....................................................41
4.1.1.
Un verdadero mercado interior para los servicios de ferrocarril .......42
4.1.2.
Finalización del sector europeo de la aviación ..................................46
4.1.3.
Un «cinturón azul» marítimo y un marco adecuado para la
navegación interior.............................................................................50
4.1.4.
Una mayor integración del mercado del transporte por carretera......53
4.1.5.
Transporte multimodal de mercancías: desarrollo del flete
electrónico (e-Freight) .......................................................................57
4.2. Fomento del empleo de calidad y de condiciones laborales más uniformes ...58
4.2.1.
Código social para los trabajadores móviles del transporte por
carretera..............................................................................................59
4.2.2.
Agenda social para el transporte marítimo y fluvial..........................60
4.2.3.
Un sector de la aviación socialmente responsable.............................62
4.2.4.
Evaluación de la estrategia de la UE en materia de empleo y
condiciones laborales en los distintos modos de transporte ..............62
4.3. Seguridad del transporte ..................................................................................64
4.3.1.
Seguridad de la carga .........................................................................65
4.3.2.
Niveles elevados de seguridad de los pasajeros con las mínimas
molestias ............................................................................................67
4.3.3.
Seguridad del transporte terrestre ......................................................68
4.3.4.
Seguridad de terminal a terminal .......................................................70
4.4. Actuar en la seguridad del transporte: salvar miles de vidas...........................71
4.4.1.
Hacia una «visión cero» en la seguridad vial ....................................71
4.4.2.
Estrategia europea de seguridad de la aviación civil .........................74
4.4.3.
Un transporte marítimo más seguro...................................................76
4.4.4.
Seguridad ferroviaria .........................................................................79
4.4.5.
Transporte de mercancías peligrosas .................................................80
4.5. Calidad y fiabilidad del servicio ......................................................................80
5.
4.5.1.
Mayor control del cumplimiento de los derechos de los pasajeros ...81
4.5.2.
Viajes multimodales sin solución de continuidad y billetes
integrados...........................................................................................82
4.5.3.
Garantizar una movilidad ininterrumpida después de
perturbaciones en el sistema de transporte ........................................84
INNOVACIÓN
PARA
EL
FUTURO:
TECNOLOGÍA
Y
COMPORTAMIENTO..............................................................................................85
5.1. Política europea de investigación e innovación en el transporte .....................85
3
5.1.1.
Vehículos para el futuro.....................................................................87
5.1.2.
Estrategia global de fuentes de energía alternativas ..........................90
5.1.3.
Imbuir el sistema de transportes de tecnologías de la información
avanzadas ...........................................................................................92
5.2. Fomentar comportamientos más sostenibles ...................................................99
5.2.1.
Etiquetado sobre la eficiencia del combustible y de los vehículos....99
5.2.2.
Calculadora de la huella de carbono certificada ..............................100
5.2.3.
Velocidades menores para un transporte más limpio y seguro........100
5.2.4.
Formación y aplicaciones en materia de conducción ecológica ......101
5.3. Movilidad urbana integrada ...........................................................................102
5.3.1.
6.
Un nuevo tipo de movilidad urbana.................................................103
INFRAESTRUCTURA MODERNA Y FINANCIACIÓN INTELIGENTE .........109
6.1. Infraestructura de transporte: cohesión territorial y crecimiento
económico ......................................................................................................109
6.1.1.
Explotar las ventajas de cada modo .................................................110
6.1.2.
Revisión de la política de RTE-T: de proyectos particulares a una
red integrada europea.......................................................................114
6.1.3.
Evaluación previa de proyectos .......................................................121
6.2. Un marco de financiación coherente..............................................................123
6.2.1.
Tendencias en la financiación de infraestructuras de transporte .....123
6.2.2.
Necesidades de financiación del sector del transporte.....................124
6.2.3.
Nuevo marco de financiación de las infraestructuras de
transporte..........................................................................................124
6.2.4.
Compromisos del sector privado .....................................................126
6.3. Precios correctos y eliminación de las distorsiones.......................................128
7.
6.3.1.
Quien contamina paga los costes externos.......................................129
6.3.2.
Costes de infraestructura a cargo del «usuario pagador» ................136
6.3.3.
Alinear la fiscalidad con los objetivos de sostenibilidad del
transporte..........................................................................................137
6.3.4.
Infraestructura de transporte y servicios de transporte:
subvenciones y ayudas estatales ......................................................140
DIMENSIÓN EXTERIOR ......................................................................................143
7.1. Ampliar las normas del mercado interior y reforzar el diálogo en materia
de transporte con los principales interlocutores.............................................143
7.2. Fomento de los objetivos en materia de eficiencia energética y lucha
contra el cambio climático en los foros multilaterales ..................................143
7.3. Diálogo internacional sobre la seguridad en el transporte.............................143
4
7.4. Ampliación de nuestra política de transportes e infraestructuras a nuestros
países vecinos.................................................................................................144
7.5. Intensificar la cooperación para eliminar las barreras al transporte ..............145
5
Lista de iniciativas
1. Un verdadero mercado interior para los servicios de ferrocarril.......................... 46
2. Finalización del Cielo Único Europeo ...................................................................... 48
3. Capacidad y calidad de los aeropuertos ................................................................... 50
4. Un «cinturón azul» marítimo y acceso a los puertos en condiciones de mercado 52
5. Un marco adecuado para la navegación interior .................................................... 53
6. Transporte de mercancías por carretera ................................................................. 56
7. Transporte multimodal de mercancías: Flete electrónico ...................................... 58
8. Código social para los trabajadores móviles del transporte por carretera .......... 60
9. Agenda social para el transporte marítimo ............................................................. 61
10. Responsabilidad social en el sector de la aviación................................................. 62
11. Evaluación de la estrategia de la UE en materia de empleo y condiciones
laborales en los distintos modos de transporte .................................................... 64
12. Seguridad de la carga............................................................................................... 67
13. Niveles elevados de seguridad de los pasajeros con las mínimas molestias ........ 68
14. Seguridad del transporte terrestre ......................................................................... 69
15. Seguridad de terminal a terminal ........................................................................... 70
16. Hacia una «visión cero» en la seguridad vial ......................................................... 74
17. Estrategia europea de seguridad de la aviación civil ............................................ 75
18. Un transporte marítimo más seguro....................................................................... 78
19. Seguridad ferroviaria............................................................................................... 80
20. Transporte de mercancías peligrosas ..................................................................... 80
21. Derechos de los pasajeros ........................................................................................ 82
22. Movilidad puerta a puerta sin solución de continuidad ....................................... 83
23. Planes de continuidad de la movilidad ................................................................... 85
24. Hoja de ruta tecnológica .......................................................................................... 97
25. Estrategia de innovación y despliegue .................................................................... 97
26. Marco reglamentario para transportes innovadores ............................................ 98
27. Información de viajes............................................................................................... 99
28. Etiquetado de las emisiones de CO2 y la eficiencia energética de los vehículos 100
29. Calculadoras de la huella de carbono................................................................... 100
30. Conducción ecológica y límites de velocidad ....................................................... 101
31. Planes de movilidad urbana .................................................................................. 106
32. Un marco para la tarificación vial urbana en la UE ........................................... 106
33. Estrategia para una logística urbana de emisiones casi nulas en 2030 ............. 108
34. Una red principal de infraestructuras estratégicas europeas – Red Europea de
Movilidad .............................................................................................................. 117
35. Corredores multimodales de mercancías para una redes de transporte
sostenibles.............................................................................................................. 121
36. Criterios de evaluación previa de proyectos ........................................................ 122
37. Nuevo marco de financiación de infraestructuras de transporte....................... 126
38. Compromiso del sector privado ............................................................................ 128
39. Tarificación y fiscalidad inteligentes .................................................................... 142
40. El transporte en el mundo: la dimensión exterior............................................... 146
7
Introducción
El transporte es la base de cualquier economía ya que constituye el núcleo de la cadena
de suministro. Sin buenas redes de transporte, el mercado interior no puede funcionar
adecuadamente. Las inversiones en infraestructura de transporte estimulan el crecimiento
económico, crean riqueza, aumentan el comercio, la accesibilidad geográfica y la
movilidad de las personas. Son un motor muy eficaz de creación de empleo. En un
momento en que otras regiones del mundo lanzan enormes y ambiciosos programas de
inversión en infraestructuras, es crucial que Europa mantenga su posición competitiva.
El transporte es también un ingrediente clave para una alta calidad de vida porque facilita
el acceso a los lugares y acerca a las personas. Además de su papel facilitador, el sector
del transporte por sí solo representa una parte importante de la economía: en la UE da
trabajo directo a casi 10 millones de personas y supone cerca del 5 % del PIB; muchas
empresas europeas son campeonas mundiales en infraestructura, logística, sistemas de
gestión del tráfico y fabricación de material de transporte.
La integración del mercado, el crecimiento económico y la actividad de transporte
guardan una estrecha relación. En la UE, unas conexiones de transporte eficientes han
facilitado la creación y profundización del mercado interior. Cada una de las
ampliaciones de la UE se vió acompañada de un fuerte crecimiento de la actividad de
transporte. Sin embargo, queda mucho por hacer para unir de forma efectiva los sistemas
de transporte de las partes oriental y occidental de Europa y convertir la ampliación en
una realidad física.
La relación entre el mercado interior y el transporte fue claramente reconocida desde el
principio de la integración europea. La política de transporte fue incluida en el Tratado
de Roma como una de las políticas comunes. En 1992, el Tratado de Maastricht añadió
una política de redes transeuropeas1 para ayudar a lograr los objetivos de la UE en
materia de de mercado interior y de cohesión.
Ese mismo año de 1992, la Comisión publicó un Libro Blanco sobre la política común de
transportes dedicado esencialmente a la apertura del mercado en consonancia con las
prioridades del momento. Casi 10 años después, el Libro Blanco de 2001 hizo hincapié
en la necesidad de gestionar el crecimiento del transporte mediante un uso más
equilibrado de todos los modos de transporte.
El presente Libro Blanco vuelve a trazar un panorama global de la evolución del sector
de los transportes, de los desafíos a los que éste se tendrá que enfrentar y de las
iniciativas políticas que es preciso considerar. El transporte continúa siendo un elemento
central del desarrollo económico y de la cohesión territorial y social, pero tiene que
responder a nuevos desafíos:
• Desde la última ampliación, la política europea de transportes tiene que abarcar a casi
todo el continente y a 500 millones de ciudadanos.
1
Actualmente, la política de transportes se rige por las disposiciones del Título VI, artículos 90 a 100,
del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
8
• El contexto actual es de recuperación de una de las crisis económicas mundiales más
profundas desde la década de los años 30 del siglo pasado. Esta crisis fue precedida de
un brusco aumento del precio del petróleo y de otros productos básicos, sintomático
de los crecientes desequilibrios en el uso de los recursos del planeta.
• Al mismo tiempo, la comunidad internacional está de acuerdo en la necesidad de
reducir drásticamente las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (GEI).
El reto de construir una economía más eficiente en el uso de los recursos es
especialmente exigente para el sector de los transportes, que continúa dependiendo casi
exclusivamente del petróleo, que ha emitido un 34%2 más de gases de efecto invernadero
en 2008 que en 1990, y que continúa siendo una fuente principal de ruido y de
contaminación atmosférica local.
El presente Libro Blanco afronta el reto de buscar una transformación profunda del
sistema de transportes fomentando la independencia en relación con el petróleo, la
creación de infraestructuras modernas y la movilidad multimodal asistida mediante
sistemas inteligentes de gestión e información. El presente Libro Blanco se presenta
conjuntamente con una Comunicación que propone una hoja de ruta hacia una economía
hipocarbónica de aquí a 2050 y un nuevo Plan de Eficiencia Energética de 2011, y que
forma además parte integrante de la iniciativa «Eficiencia de Recursos» de la Comisión.
El presente documento está organizado en tres partes principales:
• La Parte I -«Tendencias actuales y retos futuros: salir de la dependencia del
petróleo» - determina los retos a los que el sistema de transporte probablemente
tendrá que hacer frente en el futuro atendiendo a la reciente evolución de la situación3
y a las tendencias actuales4. En esta parte se clarifican, en particular, los límites de las
emisiones de gases de efecto invernadero que los transportes tendrán que respetar en
el contexto de la lucha contra el cambio climático.
• La Parte II –«Visión para 2050: una red de movilidad integrada, sostenible y
eficiente»– intenta formular una vía factible y deseable para que el sistema de
transporte haga frente a esos retos y ofrezca mejores servicios de movilidad a los
ciudadanos y a las empresas en el horizonte de 2050. Esta visión viene acompañada
de objetivos pensados para guiar la acción política en la próxima década.
• La Parte III – «Estrategia: políticas para dirigir el cambio»– es la parte operativa del
Libro Blanco y describe las iniciativas que es necesario tener en cuenta durante los
próximos diez años para cumplir los objetivos establecidos en la Parte I, poner el
sector del transporte en una trayectoria sostenible y salvar la distancia que media entre
la visión y la realidad.
2
3
4
Esta cifra incluye las emisiones del transporte aéreo y marítimo internacional.
En el anexo 2 se encuentra un análisis pormenorizado: «Evaluación ex post de la política de
transportes 2001-2010» de la evaluación de impacto del Libro Blanco «Hoja de ruta hacia un espacio
único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible».
En el anexo 3 figura una descripción de cómo puede evolucionar el transporte hasta el año 2050 si no
intervienen nuevas políticas para modificar las tendencias (hipótesis de referencia): «Hipótesis de
referencia (2010-2050)» de la evaluación de impacto del Libro Blanco «Hoja de ruta hacia un espacio
único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible».
9
I - Tendencias actuales y retos futuros: salir de la
dependencia del petróleo
1.
UNA MIRADA AL PASADO RECIENTE
1.1.
Un transporte más eficiente y seguro…
1.
La última década estuvo marcada por una intensa actividad de transporte a la
que correspondía una agenda política de transporte igualmente intensa. La
ampliación de la UE y la integración cada vez mayor de los mercados mundiales
han dado un gran auge a los volúmenes de carga. La movilidad de los europeos
también ha aumentado a pesar del alto nivel de congestión de muchas ciudades.
2.
La política transporte de la UE ha ayudado al transporte a ser más eficiente y
seguro. La apertura del mercado ha tenido un éxito especial en la carretera y
espectacular en la aviación, donde la liberalización en la década de los 90 marcó
el inicio de un crecimiento sin precedentes, tanto en lo que se refiere al número
de pasajeros transportados como al número de rutas ofrecidas en la UE.
3.
El transporte ha pasado a ser mucho más seguro. El número de muertes en
accidentes de carretera en 2010 fue un 40% inferior a 2001, si bien no se
alcanzó el objetivo de una reducción del 50%. La seguridad del transporte
marítimo también aumentó gracias a sucesivas medidas legales que, entre otras
cosas, prohibieron el uso de buques petroleros de casco único y crearon un
sistema paneuropeo de seguimiento e información sobre el tráfico marítimo.
Nuevas agencias especializadas en el transporte aéreo, ferroviario y marítimo
supervisan la seguridad de las operaciones de transporte en la UE.
4.
Las personas están en el centro de la política de transportes de la UE. Para
asegurar un nivel elevado de calidad del servicio y buenas condiciones
laborales, se han adoptado normas para garantizar que ni los pasajeros ni los
trabajadores se vean afectados indebidamente por la presión competitiva en los
mercados del transporte. La UE ha establecido una serie de derechos de los
pasajeros, primero en el transporte aéreo, después en el ferroviario, y
recientemente también en el transporte por vía navegable y en autobús.
5.
La seguridad física también se ha convertido en un elemento importante de la
política europea de transportes después del 11 de septiembre de 2001.
Entretanto, la UE ha adoptado normas de seguridad y regímenes de inspección
en el transporte aéreo y marítimo.
6.
Anteriormente, las infraestructuras nacionales no habían tenido en cuenta
plenamente las necesidades del mercado interior de la UE. Por esta razón se ha
establecido la política de la red transeuropea de transporte (RTE-T). Tras la
ampliación de la UE en 2004 se dio prioridad a 30 proyectos, algunos de los
cuales han sido finalizados, con efectos muy positivos para las regiones
afectadas. La red ferroviaria europea de alta velocidad se está desarrollando con
éxito notable en algunas líneas. No obstante, muchos proyectos de la RTE-T han
10
tropezado con complicaciones de planificación y dificultades presupuestarias. El
peso de la financiación de la UE está resultando ser insuficiente.
7.
Se han reforzado los lazos internacionales. Se está creando una Zona Común
de Aviación (ZCA) con los países vecinos. Se han firmado acuerdos globales de
transporte aéreo con los Estados Unidos en 2007 y con Canadá en 2009. Se ha
negociado un Tratado de una Comunidad de Transportes. La UE ha apoyado
activamente la adopción en 2006 del Convenio sobre el trabajo marítimo, que es
la nueva «Carta de Derechos» de la gente de mar, por parte de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT). La representación de Europa en instituciones
internacionales como la Organización Marítima Internacional (OMI) y la
Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) sería más eficaz si la UE
hablase con una sola voz, pero los Estados miembros son reacios a aceptar ese
enfoque.
1.2.
…pero ningún cambio estructural para reducir la dependencia del petróleo
y las emisiones de CO2
8.
El transporte continúa dependiendo casi exclusivamente de los combustibles
fósiles como fuente de energía. Es el único sector en el que las emisiones de
gases de efecto invernadero han seguido aumentando casi continuamente
durante los últimos 20 años y son ahora superiores en casi un tercio a los niveles
de 1990. El progreso técnico ha traído una mayor eficiencia energética, pero no
lo suficiente como para compensar el aumento del volumen de tráfico.
9.
La adopción de normas de emisiones de los vehículos cada vez más estrictas (las
categorías «Euro») y las mejoras en la calidad de los combustibles han reducido
significativamente las emisiones de contaminantes y partículas en el ámbito del
transporte. No obstante, la contaminación continúa sobrepasando los límites
legales en muchas ciudades y otras zonas sensibles: son necesarias más medidas
para mejorar la calidad del aire.
10.
El deficiente rendimiento medioambiental del sistema de transporte está también
relacionado con las actuales pautas de transporte, dominadas por la carretera
tanto en lo que se refiere al transporte de mercancías como al de pasajeros. No
se explota el pleno potencial de los modos ferroviario y fluvial, más limpios y
eficientes en las distancias medias y largas, que representan dos tercios de los
kilómetros recorridos y de las emisiones. Algunos factores podrían explicar el
escaso atractivo de las alternativas al transporte por carretera:
– Las inversiones para modernizar la red ferroviaria y las instalaciones de
transbordo de carga han sido insuficientes para resolver los cuellos de botella
en el transporte multimodal. Las conexiones entre las diferentes redes
modales son deficientes. La política de RET-T ha adolecido de la falta de
recursos financieros y de la ausencia de una verdadera perspectiva europea y
multimodal.
– En los albores del siglo XXI, el ferrocarril era el único modo de transporte en
la UE que no se había abierto a la competencia. La normativa que prescribe
la apertura del mercado en el transporte ferroviario de mercancías a partir de
2007 y en el transporte ferroviario internacional de pasajeros a partir de 2010
se ha aplicado con lentitud, de forma incompleta y sin el suficiente rigor en la
11
gran mayoría de los Estados miembros. Los mercados nacionales de
pasajeros, que representan la parte más importante de la actividad, siguen
estando cerrados en gran medida. La falta de competencia ha frenado la
calidad y la eficiencia del servicio.
– El transporte marítimo de corta distancia se ve obstaculizado por una mayor
carga administrativa en comparación con los modos terrestres. Las fronteras
nacionales continúan causando ineficiencias y costes adicionales en el
ferrocarril.
– Las tasas e impuestos no reflejan plenamente los costes sociales del
transporte. Los intentos de internalizar los costes externos del transporte y de
eliminar las distorsiones fiscales no han tenido éxito hasta el momento.
1.3.
Un impulso a las iniciativas recientes
11.
Algunas de las medidas más eficaces para fomentar la sostenibilidad del sistema
de transporte son las que han tardado más tiempo en ser definidas y adoptadas.
No obstante, recientemente se han adoptado varias decisiones importantes:
– En 2009, en el contexto del paquete sobre clima y energía, la UE se fijó a sí
misma el objetivo obligatorio de lograr que, de aquí a 2020, el 10% de la
energía utilizada por el transporte5 proceda de fuentes renovables y que la
intensidad en gases de efecto invernadero de los combustibles6 se reduzca en
un 6%.
– En 2009, la UE adoptó un Reglamento de normas de CO2 para los turismos
nuevos7 y, en diciembre de 2010, el Parlamento Europeo y el Consejo
alcanzaron un acuerdo sobre el texto definitivo del Reglamento sobre los
vehículos comerciales ligeros. El impacto será significativo, pero su efecto
tardará algún tiempo en dejarse sentir plenamente ya que depende de la
sustitución del parque actual de vehículos. La inclusión de la aviación en el
régimen de comercio de derechos de emisión de la UE a partir de 2012
también proporcionará incentivos para reducir las emisiones de CO2 y
garantizará que el crecimiento previsto de las emisiones se vea compensado
por reducciones equivalentes en otros sectores.
5
6
7
Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al
fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan
las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (DO L 140 de 5.6.2009, p. 16-62). El objetivo vinculante se
refiere únicamente a los modos de transporte terrestres. No obstante, el uso de fuentes renovables de
energía en el transporte aéreo y marítimo puede contribuir voluntariamente al logro del objetivo del
10%.
Directiva 2009/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009 por la que se
modifica la Directiva 98/70/CE en relación con las especificaciones de la gasolina, el diésel y el
gasóleo, se introduce un mecanismo para controlar y reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero, se modifica la Directiva 1999/32/CE del Consejo en relación con las especificaciones del
combustible utilizado por los buques de navegación interior y se deroga la Directiva 93/12/CEE
Reglamento (CE) nº 443/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 , por el
que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de los turismos nuevos como
parte del enfoque integrado de la Comunidad para reducir las emisiones de CO2 de los vehículos
ligeros (23 de abril de 2009).
12
– En 2008, la Comisión propuso una estrategia de internalización de los costes
externos más importantes –la congestión, las emisiones de gases de efecto
invernadero (GEI), la contaminación local y el ruido– que abarcaba todos los
modos de transporte. En lo que se refiere al transporte de mercancías por
carretera, la Comisión propuso modificar la Directiva relativa a la aplicación
de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías –la
llamada «Directiva eurodistintivo»– para permitir a los Estados miembros
integrar en las tasas basadas en la distancia el coste de la contaminación
atmosférica y sonora. El Parlamento Europeo y el Consejo están ahora
negociando la versión final.
– En octubre de 2010, la UE estaba en la vanguardia en el empeño por forjar un
acuerdo mundial en la OACI con la participación de 190 países para reducir
el impacto de la aviación en el medio ambiente e introducir un marco para
medidas de mercado.
12.
Todavía es demasiado temprano para apreciar el pleno impacto de estas
medidas, pero éstas han puesto en marcha un proceso de transformación en el
sector que ahora es vital continuar, profundizar y ampliar con el horizonte de
2050.
2.
EVALUACIÓN
DE LAS TENDENCIAS DEL TRANSPORTE: LA SITUACIÓN ACTUAL
NO ES SOSTENIBLE
13.
Algunos de los problemas sin resolver del pasado seguramente se verán
exacerbados por las tendencias actuales. Así lo demuestra el análisis de la
Comisión sobre la posible futura evolución de la situación en un escenario de
inacción política (la «hipótesis de referencia» de la evaluación de impacto que
acompaña la Comunicación8).
14.
Esta hipótesis supone que en 2010-2020, la economía se recuperará del lento
crecimiento de la década anterior y volverá a las tasas de crecimiento medias
históricas (2,2% anual), gracias al mayor aumento de la productividad que se
espera que tenga lugar en los Estados miembros más retrasados. No obstante, se
prevé que la tasa de crecimiento del PIB caiga hasta el 1,6% anual a partir de
2020 a causa del envejecimiento demográfico y de la correspondiente reducción
de la población en edad laboral9.
2.1.
Aumento del precio del petróleo y dependencia persistente de esta fuente de
energía
15.
El aumento de la demanda y de los costes de extracción afectarán al nivel y a la
volatilidad del precio del petróleo. Las previsiones de la demanda mundial de
petróleo señalan un aumento de los 84 millones de barriles al día (mb/d) en 2009
a cerca de 100 mb/d en 2035, según la Agencia Internacional de la Energía
8
9
Para una descripción más detallada de la hipótesis de referencia, véase el anexo 3 de la evaluación de
impacto del Libro Blanco del Transporte «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte».
Comisión Europea, DG de Asuntos Económicos y Financieros: 2009 Ageing Report: Economic and
budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060). EUROPEAN ECONOMY 2/2009,
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf.
13
(AEI)10. El sector del transporte representa casi el 90% del incremento previsto
del consumo de petróleo, y solamente China representaría la mitad del
incremento mundial del consumo de petróleo para el transporte. La hipótesis de
referencia presupone un entorno de precios del petróleo relativamente elevados
en comparación con las previsiones anteriores11 – 59 dólares/barril en 2005
aumentando a 106 dólares/barril en 2030 y a 127 dólares/barril en 2050 (en
dólares de 2008)12.
16.
En la UE, el transporte depende del petróleo y sus derivados en casi un 96%13
de sus necesidades energéticas14. En la hipótesis de referencia, los productos
derivados del petróleo continuarán representando el 90% de las necesidades del
sector del transporte de la UE en 2030, y el 89% en 2050.
2.2.
Una congestión en aumento y una peor accesibilidad
17.
Sin un cambio de política, se espera que la actividad total de transporte continúe
creciendo pareja a la actividad económica. Las proyecciones indican que la
actividad de transporte de mercancías aumentará, con respecto a 2005, en cerca
de un 40% en 2030 y en algo más del 80% de aquí a 205015. El tráfico de
pasajeros seguramente crecerá menos que el transporte de mercancías (un 34%
de aquí a 2030 y un 51% de aquí al 2050).
18.
Los distintos modos en general mantendrían su participación relativa en
ausencia de cambios de política significativos. El transporte por carretera
mantendría su papel dominante en la UE, tanto en el transporte de pasajeros
como en el de mercancías, y los turismos continuarían contribuyendo más de
dos tercios del transporte total de pasajeros en 2050.
19.
Sin medidas compensatorias eficaces tales como la tarificación vial, hacia 2030
muchos Estados miembros se verían seriamente afectados por niveles elevados
de congestión en el transporte por carretera. Si bien la congestión urbana
dependerá principalmente del número de vehículos particulares, de la extensión
del territorio urbanizado y del grado de disponibilidad de alternativas de
transporte público, la congestión de la red interurbana sería el resultado del
aumento de la actividad de transporte de mercancías a lo largo de corredores
específicos, especialmente allí donde esos corredores atraviesen zonas urbanas
con mucho tráfico local.
20.
Está previsto que los costes derivados de la congestión aumenten en casi el 50%
de aquí a 2050, hasta casi 200 mil millones de euros anuales en la hipótesis de
referencia.
10
11
12
13
14
15
Agencia Internacional de la Energía (2010), «Perspectivas energéticas mundiales 2010».
Las proyecciones de los precios del petróleo son el resultado de la elaboración de modelos energéticos
mundiales con el modelo energético estocástico PROMETHEUS desarrollado por la Universidad
Técnica Nacional de Atenas (E3Mlab).
Estas proyecciones son similares a las de la AIE. en su publicación “Energy Technology Perspectives
2010” la AIE supone 115 $/barril en precios de 2008 para 2030 y 120 $/barril para 2050.
La cifra correspondiente a nivel mundial es muy similar. 95%.
Comisión Europea, «EU Energy and Transport in Figures, 2010»
http://ec.europa.eu/transport/publications/statistics/statistics_en.htm.
La actividad de transporte de mercancías incluye el transporte marítimo internacional.
14
21.
Los cielos y aeropuertos europeos estarán saturados. Se prevé que, de aquí a
2020, el transporte aéreo de pasajeros aumente en más de un 50%, y el de
mercancías en un 125%.
22.
La situación actual en términos de accesibilidad16 en la UE indica que hay una
división clara entre las zonas centrales y periféricas en lo que respecta a su
conectividad y costes de transporte. Las zonas periféricas soportan unos costes
medios de transporte más altos debido no solamente a la necesidad de trayectos
más largos, sino también a la necesidad de recurrir a soluciones de transporte
disponibles que son más caras o menos eficientes.
Nota: Evolución de los costes medios de transporte por zona NUTS 3 comparados con los costes medios de transporte a nivel de la
UE.
Fuente: TRANSTOOLS model
Figura 1: Evolución de la accesibilidad entre 2005 y 2030 en la hipótesis de
referencia.
23.
16
El aumento probable de los costes de combustible y de los niveles de congestión
mencionados anteriormente agravará las disparidades en términos de
El término accesibilidad en este contexto se basa en el concepto de la «accesibilidad potencial», que
presupone que el atractivo de un destino aumenta con su tamaño y disminuye con la distancia, el
tiempo de viaje o el coste. De manera más concreta, la accesibilidad se define como los costes
generales de transporte desde la zona i a la zona j para el segmento r (grupo de mercancías o objeto
del viaje) en el año t, ponderado por los volúmenes de tráfico.
15
accesibilidad. Muchas zonas periféricas, en particular en los nuevos Estados
miembros, seguirán estando mal comunicadas con la red europea de transporte.
Esas zonas sufrirán de forma desproporcionada los efectos de la congestión y de
la carestía de los combustibles (véase la figura 1) debido a su alta dependencia
de unos pocos ejes viarios de baja capacidad y de escasas conexiones aéreas
regionales. De hecho, en los nuevos Estados miembros en la actualidad hay
solamente 4 500 km de autopistas, ninguna línea ferroviaria de alta velocidad y
unas líneas de ferrocarril convencional que con frecuencia están en mal estado.
2.3.
Un clima y un medio ambiente local en deterioro
24.
En la hipótesis de referencia, la proporción de las emisiones de CO2 procedentes
del transporte en relación con las emisiones totales de CO2 en la UE
continuarían aumentando hasta el 38% de aquí a 2030 y hasta casi el 50% de
aquí a 205017, debido a la disminución relativamente baja de las emisiones de
CO2 procedentes de transporte en comparación con las de producción de
electricidad y otros sectores. Globalmente, las emisiones de CO2 procedentes del
transporte todavía serían un 31% superiores a las de su nivel de 1990 en 2030 y
un 35% en 2050, debido al rápido aumento de las emisiones procedentes de
transporte en la década de los 90. La aviación y el transporte marítimo
aumentarían su cuota de participación en las emisiones totales con el tiempo.
25.
A falta de nuevas políticas, las fuentes de energía renovable en el transporte
aumentarían hasta solamente un 13% de aquí a 205018 y la propulsión eléctrica
en el transporte por carretera no registraría ningún avance significativo19.
26.
Los costes externos del transporte continuarían aumentando. El aumento del
tráfico provocaría un aumento de aproximadamente 20 000 millones de euros en
los costes externos (+ 40%) y de aproximadamente 60 000 millones de euros en
los costes externos de la siniestralidad (+ 35%) de aquí al 2050.
27.
Las emisiones de NOx y de partículas disminuirían cerca del 40% y el 50%,
respectivamente, de aquí a 2030 para posteriormente estabilizarse a
aproximadamente los mismos niveles. Como consecuencia, los costes externos
relacionados con la emisión de contaminantes atmosféricos disminuirían en un
60% de aquí a 2050.
17
18
19
En las emisiones de CO2 están incluidas las del transporte marítimo y aéreo, pero excluidas las
procedentes de la combustión en el transporte por oleoducto o gaseoducto, las actividades en tierra en
aeropuertos y puertos, y en las actividades fuera de las carreteras.
La participación de las energías renovables en el transporte mencionada en el presente documento
responde a la definición que figura en la Directiva 2009/28/CE.
La hipótesis de referencia, que se finalizó a principios del 2010, no tiene en cuenta el relanzamiento (a
raíz de la Decisión 2010/C 280/08 de la Comisión, de 14 de octubre de 2010) de la iniciativa CARS
(initiative (Competitive Automotive Regulatory System for the 21st century). Esta iniciativa puede dar
lugar a una mayor aceptación de los vehículos de propulsión eléctrica de aquí a 2050 que en la
hipótesis de referencia, que prevé una presencia despreciable de este tipo de vehículos.
16
3.
RETOS Y LIMITACIONES EN EL FUTURO
3.1.
Una competencia creciente en los mercados mundiales del transporte
28.
Los agentes económicos europeos tienen que hacer frente a un número mayor de
competidores mundiales. El mundo avanza en todos los ámbitos y los cambios
profundos propuestos en este Libro Blanco deberían verse no solamente como
una oportunidad para aumentar eficiencia, sino también como una condición
necesaria para mantener la competitividad del sector del transporte y la
logística, que tiene que seguir siendo uno de los motores de crecimiento de
Europa.
29.
Los fabricantes europeos de equipos de transporte han disfrutado durante mucho
tiempo de su posición de cómoda ventaja frente al resto del mundo,
repartiéndose los mercados mundiales con unos pocos competidores,
principalmente norteamericanos y japoneses. Esto fue posible gracias a su
superioridad en tecnologías de ingeniería específicas y a su inversión continua
en infraestructura. Hoy en día, esta ventaja está disminuyendo a medida que
otros países han ido efectuando grandes inversiones en investigación y
desarrollo (I+D) y en infraestructura. El gasto en I+D de China ha estado
creciendo durante varios años en porcentajes de dos dígitos y se espera que este
año se convierta en la segunda potencia en I+D del mundo, muy por delante de
la mayoría de los Estados miembros de la UE. Además, mientras que China está
haciendo un esfuerzo concertado en los campos de vanguardia más
prometedores, los esfuerzos de investigación europeos siguen siendo difusos.
30.
El sistema de transporte aéreo y su cadena de suministro, incluida la industria
aeronáutica de alta tecnología, contribuyen de forma importante a la economía
europea y a la competitividad de Europa como región20. Las compañías aéreas y
los aeropuertos europeos están en la vanguardia mundial, al igual que la
industria aeronáutica europea. Cada vez será más difícil mantener esta posición
en el mercado mundial debido a las limitaciones de capacidad en Europa y a las
grandes inversiones en infraestructura de transporte aéreo en otras regiones. El
mantenimiento de un sistema de transporte aéreo europeo competitivo y el papel
clave de Europa como nudo central del transporte aéreo intercontinental
adquirirá una importancia mayor para la economía europea.
31.
En lo que se refiere al ferrocarril de alta velocidad, los chinos – que hasta el
momento se han apoyado en tecnología europea, canadiense, o japonesa – han
desarrollado sus propios trenes. La UE necesita seguir el ritmo de los avances
tecnológicos mundiales y mantener su ventaja competitiva en las industrias de
transporte de alto valor añadido.
32.
A pesar de que China ya es el mayor fabricante de automóviles del mundo, las
compañías europeas están todavía entre las principales del mundo en turismos,
camiones y autobuses convencionales. Además, estas empresas están también
20
La importancia vital de la aviación para la economía europea en nuestras sociedades se puso de
manifiesto en abril de 2010 durante la erupción volcánica en Islandia. Los cinco días el espacio aéreo
europeo estuvo cerrado, los 100.000 vuelos que hubo que cancelar, los 2 millones de pasajeros
bloqueados en tierra y los miles de millones de euros en pérdidas para la economía muestran la medida
en que Europa depende de un sector del transporte aéreo que funcione bien y con eficacia.
17
invirtiendo en el desarrollo de soluciones para combustibles alternativos y de
coches eléctricos. En China, los compradores de vehículos eléctricos o híbridos
con conexión a la red eléctrica reciben incentivos considerables. Estas
iniciativas ayudarán probablemente a la China a alcanzar su objetivo de fabricar
un millón de vehículos eléctricos al año a partir de 2020. Sin unas condiciones
marco apropiadas para hacer económicamente viables las soluciones
innovadoras, los fabricantes europeos corren el riesgo de quedarse rezagados
respecto a sus competidores mundiales.
33.
En la construcción naval, las empresas asiáticas disfrutan de una posición
dominante en la producción de cargueros. Europa posee la mejor tecnología para
la construcción de buques de pasajeros o especiales, como las dragas, y en
grandes sectores de la industria mundial de equipos marinos. Los astilleros y
los suministradores de equipos son elementos indispensables para el transporte
marítimo y la logística. Al mismo tiempo, proporcionan las soluciones técnicas
a la tan necesitada reducción de los gases de efecto invernadero y otras
emisiones procedentes del transporte marítimo. Es por consiguiente importante
que Europa mantenga competencia y al menos una masa crítica en la
construcción naval.
34.
Las compañías logísticas europeas, que en la actualidad son líderes mundiales
indiscutibles, corren también el riesgo de perder su cuota de mercado. Durante
años, se han beneficiado de la excelente infraestructura, un historial de libre
comercio y unos trámites burocráticos relativamente ligeros en sus mercados
nacionales. Hoy en día, la infraestructura europea se encuentra cada vez más
congestionada y surgen alternativas en otros lugares. En comparación, China ya
tiene la mayor red ferroviaria de alta velocidad del mundo, y los puertos
norteafricanos –más flexibles que sus contrincantes europeos– se han hecho con
gran parte del negocio del transbordo. Entre los 20 mayores aeropuertos por
número de pasajeros y volumen de carga, solamente seis y cuatro
respectivamente son europeos. El centro de gravedad de la infraestructura
mundial de transporte se está trasladando gradualmente a Asia. Son necesarias
una inversión continua en infraestructura de transporte y la simplificación de los
procedimientos administrativos para poner freno a esta erosión de la importancia
de la UE como plataforma logística mundial, sin lo cual las compañías logísticas
europeas perderán su liderazgo mundial.
3.2.
Un balance de carbono ajustado para el sector del transporte
35.
En octubre de 2009, el Consejo Europeo refrendó el objetivo de reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero en la UE entre un 80 y un 95% de aquí
a 2050 en comparación con los niveles de 199021. .La Comisión ha analizado
escenarios globales22 que permitirían cumplir el objetivo de un calentamiento
máximo de 2 °C de forma eficiente en relación con los costes. Los resultados,
21
22
Según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), las economías
desarrolladas necesitarán estar casi libres de carbono de aquí al 2050 para evitar los efectos
desastrosos de las emisiones de gases de efecto invernadero sobre el clima: B. Metz et al. (eds),
Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel
on Climate Change, 2007.
COM(2011) 112. «Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050», y la
evaluación de impacto que la acompaña.
18
acordes con la labor del IPCC, muestran que la reducción a la mitad de las
emisiones mundiales de aquí a 2050 en comparación con los niveles de 1990
implica la reducción de las emisiones internas de la UE23 en cerca del 80% de
aquí a 2050 en comparación con 199024. Este objetivo marca también los
límites para la evolución de la situación en el sector del transporte.
36.
El análisis de modelización ha puesto de manifiesto que el sector del transporte
necesita prepararse para una reducción de sus emisiones de cerca del 60% por
debajo de los niveles de 1990 de aquí a 2050. Esto correspondería a reducciones
de emisiones de cerca del 70 % por debajo de los niveles actuales.
Emisiones totales de gases de efecto invernadero en la UE en 200825
La contribución de los distintos modos de transporte a las emisiones de gases de efecto
invernadero en 200826 fue la siguiente: el 71,3% provino de la carretera, el 13,5% del
transporte marítimo, el 12,8% de la aviación, el 1,8% de la navegación interior y el
0,7%27 del transporte ferroviario
Si bien no haya datos plenamente fiables sobre el reparto de las emisiones totales entre el
transporte de pasajeros y mercancías, los estudios demuestran que el transporte de
pasajeros es responsable de cerca del 60% del total28. Los estudios sobre los trayectos
muestran que la inmensa mayoría de los viajes (97,5%) son de corta distancia (menos de
100 km). El 2,5% restante de los viajes representan sin embargo más de la mitad (73%)
de todos los pasajeros-kilómetro (pkm)29. En lo que se refiere al reparto entre el
transporte urbano y no urbano, los cálculos apuntan a que cerca de un cuarto (23%) de
las emisiones del transporte proceden de las zonas urbanas.3031
Pueden determinarse de forma aproximada los siguientes porcentajes de emisiones de
gases de efecto invernadero32
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
Sumando las emisiones de todos los sectores, excluidos del transporte marítimo internacional y el uso
del suelo.
Ese objetivo obligaría a reducir las emisiones totales de la UE desde casi 5080 Mt equivalentes de CO2
en 2008 (excluidas las derivadas del combustible para buques y las del uso del suelo, el cambio del
uso del suelo y la silvicultura) hasta cerca de 1120 Mt equivalentes de CO2 en 2050.
A nivel planetario, el transporte produjo el 22% de las emisiones mundiales de CO2 en 2008 (6604,7
Mt de CO2), lo que lo convierte en el segundo sector más grande después de la producción de
electricidad y calor. Las emisiones de CO2 del transporte están dominadas por la carretera, con casi un
73% de las emisiones, seguidas por el transporte marítimo (9%) y la aviación (7%). El resto (cerca del
11%) procede de la navegación interior y la aviación, el ferrocarril y el transporte por oleoducto y
gasoducto. Fuente: Agencia Internacional de la Energía (2010), «CO2 Emissions from Fuel
Combustion 2010», OCDE/AIE, París.
En estas cifras están incluidas las emisiones de CO2 del transporte marítimo y aéreo, pero excluidas las
procedentes de la combustión en el transporte por oleoducto o gaseoducto, las actividades en tierra en
aeropuertos y puertos, y en las actividades fuera de las carreteras.
Esta cifra solamente incluye las emisiones procedentes de motores diesel, pero no del consumo de
electricidad. Si se examina el consumo final de energía por modo de transporte, la electricidad
representa cerca del 66% del consumo energético del ferrocarril
Fuente: Modelos de transporte de PRIMES-TREMOVE y de TREMOVE.
Fuente: Modelo TRANSTOOLS.
Las emisiones totales incluyen el combustible para el transporte marítimo internacional.
Fuente: Modelos de transporte de PRIMES-TREMOVE y de TREMOVE.
A efectos de la determinación de las oportunidades para reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero del transporte, el sistema de transporte se ha desglosado en cinco grandes segmentos. Las
19
(1) El transporte urbano de pasajeros y mercancías: responsable del ~23% de las
emisiones, efectuado principalmente en turismos (16% de las emisiones totales de
transporte), seguido del autobús (0,5%), las motocicletas (0,5%) y los vehículos ligeros
de transporte (6%). La bicicleta y los desplazamientos a pie representan el 13% de los
pkm urbanos sin emisiones.
(2) Los trayectos interurbanos y regionales (hasta 500 km): responsables del ~33% de las
emisiones, efectuados principalmente en turismos (~29% de las emisiones totales de
transporte), seguido del avión (~2%) y las motocicletas (~1%). Los desplazamientos en
autocar y autobús, en tren, y en buques de navegación interior representan juntos cerca
del 1%.
(3) El transporte interior en la UE y el transporte regional de mercancías (de larga y
media distancia): responsables del ~23% de las emisiones, efectuado principalmente por
carretera (~19% de las emisiones totales de transporte), seguido del mar (~2,5%)33 y de
las vías de navegación interior y el ferrocarril, que contribuyen entre los dos cerca del
1,5%.
(4) Los trayectos intercontinentales e internacionales (por encima de 500 km):
responsables de más del 10% de las emisiones y efectuados principalmente en avión.
(5) El transporte intercontinental de mercancías: responsable de un ~11% de las
emisiones y dominado por el modo marítimo.
Urban
freight
6%
Freight
40%
Urban
travel
17%
Interurban
freight
23%
Share in
transport
emissions
Intercontinental
freight
11%
Passengers
60%
Interurban
travel
33%
Intercontinental
travel 10%
Nota: transporte de pasajeros (60%); transporte urbano (17%); transporte interurbano (33%); transporte intercontinental (10%);
transporte de mercancías (40%); transporte urbano de mercancías (6%); transporte interurbano de mercancías (23%); transporte
intercontinental de mercancías (11%).
33
cifras son cálculos aproximados (~), y a que no siempre se dispone de datos precisos para estas
categorías.
Debido a la falta de datos estadísticos, el reparto de las emisiones de CO2 del transporte marítimo entre
emisiones intra-UE y extra-UE constituye une estimación provisional sujeta a un elevado grado de
incerteza. Un análisis reciente efectuado por CE Delft mostró que las emisiones intra-UE de CO2 con
origen en el sector del transporte marítimo podrían representar entre un 22% y un 54% de las
emisiones totales de ese modo de transporte. (Fuente: CE Delft (2009), Technical support for
European action to reducing Greenhouse Gas Emissions from international maritime transport).
20
Figura 2: porcentajes de emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del
transporte en la UE en 2008 (estimados)
37.
El análisis de los datos sobre las emisiones del transporte muestran que la fuente
principal es el transporte de viajeros, en particular los turismos, que son
responsables de aproximadamente dos tercios de las emisiones del transporte
por carretera. No obstante, mientras que las emisiones de los turismos están
bajando, las del transporte de mercancías por carretera todavía están
aumentando. Desde una perspectiva más lejana, otro de los retos reside en el
transporte aéreo y marítimo, que previsiblemente tendrán las tasas de aumento
de las emisiones más altas (el 150% y 110% por encima de los niveles de 1990
respectivamente de aquí a 2050, en comparación con el 13% para el transporte
por carretera en la hipótesis de referencia).
38.
Las emisiones del transporte pueden considerarse el producto de tres grandes
componentes: los niveles de actividad de transporte, la intensidad energética de
la actividad de transporte y la intensidad en gases de efecto invernadero de la
energía utilizada en el transporte. La reducción drástica de las emisiones exigirá
intervenir en los tres factores ya que es improbable que las mejoras tecnológicas
por sí solas permitan una reducción del 60% para 2050.
39.
El volumen de tráfico ha sido el principal factor de las emisiones del transporte.
Es la otra cara de la moneda de la integración de los mercados y de un sistema
de transporte que funciona bien. Los volúmenes de tráfico se pueden limitar con
instrumentos de gestión de la demanda, que no deberían convertirse en
impedimentos para la eficiencia económica, la cohesión regional o la libertad de
movimiento, sino en una forma de proporcionar alternativas valiosas a la
movilidad.
40.
El componente de la eficiencia energética se puede mejorar utilizando el modo
o la combinación de modos más eficiente y aumentando la eficiencia en cada
modo: esta es la idea subyacente en el concepto de comodalidad34. El aumento
del atractivo (y por tanto de la cuota modal) de los modos más eficientes, así
como el aumento de la integración modal y de los factores de carga reducirían el
consumo de energía y son el foco de las iniciativas para lograr el espacio único
de transporte descrito en la Parte III.
41.
El tercer elemento requiere intervenir en relación con el grado de intensidad en
gases de efecto invernadero de la energía utilizada en el transporte. La norma
relativa a los combustibles hipocarbónicos establecida en la Directiva sobre la
calidad de los combustibles persigue el inicio de este proceso, lo que puede
implicar o bien la adopción de combustibles hipocarbónicos para los motores
existentes, o bien la introducción de nuevos tipos de tecnologías de motores que
puedan utilizar energía hipocarbónica. La descarbonización únicamente podrá
lograrse en última instancia con vehículos cada vez más eficientes que
consuman principalmente combustibles alternativos hipocarbónicos y con una
infraestructura y unos sistemas adecuados.
34
Este concepto fue introducido en 2006 en el documento de la Comisión «Por una Europa en
movimiento - Movilidad sostenible para nuestro continente». Revisión intermedia del Libro Blanco
del transporte de la Comisión Europea de 2001». SEC(2006) 768. La comodalidad se definió como el
uso eficiente de los diferentes modos, tanto individualmente como en combinaciones.
21
3.3.
Requisitos estrictos para las inversiones en infraestructura
42.
El coste de las infraestructuras de la UE que serán necesarias para hacer frente a
la demanda de transporte ha sido calculado en más de 1,5 billones de euros para
el período de 2010-2030. No obstante, en los próximos años y décadas habrá
dificultades cada vez mayores para encontrar los medios para invertir en
infraestructura de transporte:
– una sociedad envejecida implica que mayores cantidades de recursos serán
absorbidas por el gasto en seguridad social;
– la crisis económica de 2008- 2009 ha dañado gravemente los presupuestos
públicos y el crédito privado, lo que dejará un legado de largos procesos de
equlibrio de los presupuestos públicos;
– la introducción de vehículos propulsados con combustibles alternativos y el
mayor uso del transporte público reducirán los ingresos procedentes de los
impuestos especiales sobre la gasolina y el gasóleo.
43.
Estas circunstancias intensificarán la tendencia a la baja de la financiación
pública de infraestructuras de transporte que, antes de la crisis financiera, se
veía compensada en cierta medida por un aumento de la financiación del sector
privado. El déficit de financiación tiene que cubrirse mediante los esfuerzos
combinados de los Estados, la UE y las instituciones financieras, y mediante
nuevos modelos de mercados de capitales y nuevos mecanismos de tarificación,
como las tasas de congestión. Es necesario orientar el mecanismo general de
financiación hacia el principio de que «el usuario paga».
44.
Una infraestructura de transporte deficiente es un impedimento para la
economía. Numerosos estudios confirman la relación entre la accesibilidad
geográfica y el crecimiento económico. En particular, un estudio reciente35
basado en un ejemplo de Alemania demuestra que la conexión con la red de
ferrocarril de alta velocidad aumenta de forma significativa el ritmo de
crecimiento económico de las ciudades.
3.4.
Necesidad de una nueva estrategia de movilidad
45.
En conclusión, el mantenimiento de la situación actual no es una opción viable:
el aumento de los costes de transporte para las empresas obstaculizará el
crecimiento económico, no se respetará la rigurosa restricción de las emisiones
de carbono impuesta a la economía de la UE, y los ciudadanos se verán
restringidos en su movilidad personal y empobrecidos por un acceso más caro a
bienes y servicios.
35
Ahlfeldt, Gabriel M. y Feddersen, Arne (2010):« From periphery to core: economic adjustments to
high speed rail.» London School of Economics y Universidad de Hamburgo. (No publicado),
http://eprints.lse.ac.uk.
22
II –Visión para 2050: una red de movilidad integrada,
sostenible y eficiente
1.
UNA GRAN OPORTUNIDAD
46.
La economía mundial se caracteriza cada vez más por la aparición de nuevos y
poderosos protagonistas. La prosperidad futura de nuestro continente dependerá
de la capacidad de todas sus regiones para seguir formando parte de una
economía mundial plenamente integrada. Para que esto ocurra, será esencial
contar con conexiones de transporte eficientes. La opción de restringir la
movilidad no es una solución.
47.
Solamente será posible preservar la movilidad haciendo que ésta sea sostenible.
El sistema europeo de transporte se ha desarrollado en un contexto de petróleo
generalmente barato, infraestructuras en expansión, liderazgo tecnológico, y
restricciones medioambientales limitadas, pero ahora tiene que adaptarse a una
coyuntura diferente. El crecimiento previsto de las economías emergentes y de
la población mundial ejercerán sin duda presión sobre los recursos naturales.
Como ya se ha mencionado en la Parte I, si no se actúa, el transporte continuará
dependiendo casi completamente del petróleo y siendo especialmente vulnerable
a dos potentes factores: el desequilibrio creciente entre la demanda y la oferta
mundial de petróleo y la necesidad de reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero.
48.
La sustitución del petróleo será inevitable. Esto no constituye solamente un gran
reto, sino también una oportunidad para repensar la forma en que la movilidad
está organizada en nuestra sociedad y para plantear una serie de problemas
graves todavía pendientes de solución: niveles elevados de congestión, ruido y
contaminación atmosférica en las ciudades; miles de muertes y millones de
lesiones en las carreteras europeas. Asimismo, la seguridad de Europa se verá
fortalecida por la diversificación en detrimento de la dependencia de los
suministros de petróleo procedentes cada vez más de partes inestables del
mundo.
49.
Además, el reto tecnológico también ofrece una gran oportunidad. Una
transformación profunda puede traer progresos considerables a un sistema de
transporte que, de otra forma, en el mejor de los casos se vería abocado a
mejoras de eficacia meramente marginales. Los niveles de servicio no necesitan
verse comprometidos frente a las nuevas restricciones. Los cambios
estructurales en el trasporte pueden mejorar la calidad de vida y del medio
ambiente preservando simultáneamente la libertad de viajar de las personas y la
competitividad de la industria de la UE.
50.
La transformación del transporte para hacerlo más eficiente, limpio, seguro y
fiable no será posible con solamente un pequeño número de intervenciones
seleccionadas. El transporte es un sistema complejo basado en la interacción
entre la infraestructura, los vehículos, la tecnología de información, las
normativas y el comportamiento. Todos estos elementos deben formar parte de
una visión común para el cambio.
23
51.
Soluciones que son impracticables o que tienen escaso impacto si son adoptadas
por solamente unas pocas personas y operadores, pueden convertirse en eficaces
si están en el centro de un nuevo sistema: la producción en masa puede hacer
disminuir el coste de las tecnologías limpias; la frecuencia y seguridad del
transporte público aumentarán si hay más usuarios; unos volúmenes suficientes
pueden justificar corredores específicos para mercancías que garanticen un
transporte más fiable; unas carreteras con más bicicletas y menos vehículos
hacen más agradables y menos peligrosos los recorridos en bicicleta.
52.
La transformación del transporte es también una gran oportunidad para la
industria de fabricación de vehículos y equipos y para los operadores logísticos,
ya que otras regiones del mundo se enfrentarán a restricciones similares de los
recursos al tiempo que seguirá creciendo la demanda mundial de movilidad. La
mejor tecnología se beneficiará de un mercado en expansión para su
comercialización.
53.
La movilidad personal y, en particular, el transporte por carretera es un
problema mundial. La AIE36 prevé que el número de vehículos en el mundo
aumente desde los 750 millones en la actualidad a más de 2 200 millones en
2050. Estos automóviles tendrían que ser mucho más ecológicos y eficientes que
hoy. China ya es el mayor mercado automovilístico del mundo, pero también
tiene un programa de grandes inversiones en ferrocarril. Será crucial que la
industria de la UE sea capaz de servir a estos mercados internacionales. Por otra
parte, retrasar la iniciativa necesaria e introducir tímidamente las nuevas
tecnologías podrían condenar a la industria del transporte de la UE a un declive
irreversible.
54.
De forma más general, la capacidad de reduir al mínimo el uso de recursos que
antes eran abundantes será la clave de la competitividad futura. En línea con la
iniciativa emblemática «Una Europa que utilice eficazmente los recursos»
establecida en la Estrategia Europa 202037 , el objetivo principal de la política
de transporte europea es contribuir a establecer un sistema que ofrezca servicios
de movilidad de gran calidad, consumiendo al mismo tiempo menos recursos.
En la práctica, el trasporte tiene que utilizar menos energía y más limpia, y
explotar mejor una infraestructura moderna.
55.
Las siguientes secciones muestran la forma de hacer frente a esos retos
manteniendo al mismo tiempo el equilibrio entre los aspectos económico, social
y medioambiental. La visión inspira la estrategia de la política de transporte
europea en las próximas décadas y sirve de base para propuestas concretas para
el futuro inmediato. Naturalmente, se basa en la información disponible hoy y
en la evolución de la tecnología prevista actualmente. Habrá sorpresas
inevitables, pero tenemos que tomar muchas decisiones en el futuro inmediato –
qué infraestructura construir, en qué tecnología invertir, qué equipos comprar –
que tendrán consecuencias durante varias décadas futuras y que deben por tanto
estar guiadas por una visión del futuro: no podemos permitirnos una estrategia
de esperar para ver. Al mismo tiempo, habida cuenta de las incertidumbres
36
37
Agencia Internacional de la Energía (2010), «Perspectivas sobre Tecnología Energética 2010».
COM(2010) 2020 «EUROPA 2020 - Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador».
24
futuras, es importante asegurarse de que la política sea lo suficientemente
flexible y sólida para hacer frente a circunstancias inesperadas.
2.
UNA VISIÓN INTEGRADA PARA LOS DISTINTOS SEGMENTOS DEL TRANSPORTE
2.1.
Expulsar los turismos y camiones convencionales de las ciudades
56.
El contexto urbano presenta los retos principales para la sostenibilidad del
transporte. Actualmente, las ciudades son las más afectadas por la congestión, la
mala calidad del aire y la exposición al ruido. El transporte urbano es una fuente
importante de las emisiones totales del transporte, y el 69% de los accidentes de
carretera ocurren en las ciudades38. Al mismo tiempo, el principio de
subsidiariedad aconseja una estrategia de cautela a nivel europeo.
57.
La dimensión urbana adquirirá todavía mayor importancia a medida que el
número de europeos que reside en zonas urbanas aumente del 74% actual al
85% previsto para 205039. El diseño de ciudades sostenibles es uno de los
mayores retos a los que deben hacer frente los responsables de la elaboración de
políticas.
58.
Afortunadamente, el medio ambiente urbano ofrece muchas alternativas en
términos de movilidad y el cambio a un transporte menos contaminante se ve
facilitado por la menor necesidad de autonomía de los vehículos40. Hay una
disponibilidad mucho mayor de opciones de transporte público, y existe también
la posibilidad de ir a pie o en bicicleta. La gestión de la demanda y una
ordenación ilustrada del territorio pueden contribuir de forma significativa a
reducir los volúmenes de tráfico.
59.
Hoy en día, en Europa el automóvil es el modo de transporte de pasajeros más
popular41. Se puede determinar que la causa del éxito del automóvil radica en su
multifuncionalidad. El automóvil ofrece un transporte de puerta a puerta,
siempre disponible y al abrigo de las inclemencias meteorológicas, en un
espacio privado y con la capacidad de recorrer tanto distancias cortas como
largas. No obstante, esta multifuncionalidad presenta un inconveniente
significativo: el automóvil particular es rara vez el modo de transporte ideal
desde la perspectiva de la eficiencia energética. Según datos del Reino Unido42,
el 60% de los automóviles circulan solamente con un ocupante. Este porcentaje
aumenta hasta aproximadamente el 85% en los trayectos hacia y desde el trabajo
y en los viajes de negocios.
60.
En las próximas décadas, debido a la falta de espacio urbano y a los costes
crecientes de la energía y del uso de la infraestructura, la movilidad no debe
continuar estando centrada en el uso de vehículos polivalentes que normalmente
están infrautilizados. Es probable que se extienda el uso de turismos más
pequeños y ligeros y más especializados. Cada vez más, los vehículos de mayor
38
39
40
41
42
Fuente: Observatorio europeo de la seguridad vial – Base de datos CARE – datos de 2009.
Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales/División de Población (2009),
«Perspectivas de urbanización mundial». Revisión de 2009, http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm
Un ensayo reciente de vehículos eléctricos en el Reino Unido reveló que el recorrido medio diario de
los usuarios es de 37 km (23 millas). http://www.cabled.org.uk/
El transporte terrestre de personas, medido en pkm, se efectúa en un 82% en automóvil.
United Kingdom Department for Transport, 2008, Transport Trends: 2008 edition.
25
tamaño y autonomía se utilizarán exclusivamente cuando sean necesarias esas
características.
61.
En las zonas urbanas, los recorridos a pie y en bicicleta, junto con el transporte
público, con frecuencia ofrecen mejores alternativas, no solamente en términos
de emisiones, sino también de velocidad43:, por lo que podrían sustituir
fácilmente la mayor parte de los trayectos inferiores a 5 km. Además de reducir
las emisiones de gases de efecto invernadero, esos modos de locomoción
aportan beneficios importantes en cuanto a la salud, la reducción de la
contaminación atmosférica y acústica, así como una menor necesidad de espacio
para la circulación y de consumo energético. Por consiguiente, una parte
integrante de la movilidad urbana y del diseño de infraestructuras debe centrarse
en facilitar los desplazamientos a pie y en bicicleta.
62.
El transporte público tiene que conquistar una cuota superior a la que tiene
ahora en la combinación de transportes y pasar a ser fácilmente accesible a
todos y a estar plenamente integrado con los modos de transporte no
motorizados. El uso de billetes electrónicos integrados y tarjetas inteligentes
puede proporcionar a las autoridades y a los operadores de transporte público
datos estadísticos en tiempo real sobre el comportamiento de los usuarios. Esta
información, que tiene que respetar la legislación sobre la protección de datos
personales, puede utilizarse tanto para optimizar la planificación del servicio
como para diseñar estrategias de mercado dirigidas a aumentar el uso del
transporte público.
63.
El transporte público también podría potenciarse con la oferta de una mayor
gama de opciones, algunas basadas en conceptos existentes (trolebuses) o en
nuevas maneras de operar el servicio (autobús de tránsito rápido44 ; autobuses
más pequeños fuera de las horas punta; «transporte a la carta» a través de
sistemas de reserva por adelantado). Los aparatos de comunicación móviles
personales están revolucionando el acceso a la información sobre la
disponibilidad de alternativas y la capacidad de adquirir billetes. Los tiempos de
espera percibidos45 pueden reducirse drásticamente, eliminando la incertidumbre
y la frustración de no saber cuándo llegará el próximo autobús o tren. Una
proporción mayor de desplazamientos realizados con transporte colectivo,
combinada con unas obligaciones de servicios mínimos, permitiría incrementar
la densidad y frecuencia del servicio y el refuerzo de los enlaces entre las zonas
43
44
45
Un estudio de viabilidad efectuado recientemente para un plan de alquiler de bicicletas en el centro de
Londres consideraba que la bicicleta es competitiva desde el punto de vista del tiempo de recorrido en
relación con todos los demás modos de transporte en distancias de hasta 8 km.
http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/businessandpartners/cycle-hire-scheme-feasibility-full-reportnov2008.pdf.
Un estudio cuantitativo efectuado en la web en 2006 y dirigido tanto a ciclistas como a no ciclistas
también encontró que la velocidad se percibe como uno de los principales incentivos para ir al trabajo
en bicicleta en el centro de Londres. Fuente: TfL, 2008, Cycling in London.
El autobús de tránsito rápido es un servicio de transporte público prestado normalmente mediante
autobuses que circulan por carriles reservados con una frecuencia elevada y con pocas paradas.
Los estudios efectuados indican que los pasajeros perciben un tiempo de espera superior al real en las
paradas de autobús y que, por consiguiente, los sistemas de información al pasajero en tiempo real
podrían reducir el tiempo de espera percibido si proporcionan información ajustada. Fuente:
Mishalani et al. 2006. Passenger Wait Time Perceptions at Bus Stops, Journal of Public
Transportation. Vol. 9, No. 2, 2006 pp.89-106.
26
urbanas y las rurales, generando con ello un círculo virtuoso para los modos de
transporte público.
64.
En Europa, un factor importante es el envejecimiento de la población, que
obligará a adaptar los servicios de transporte a una población de edad cada vez
más elevada. En 2050, el porcentaje de población de 65 años de edad o mayor
representará el 29% de la población total, en comparación con el 17% actual.
Casi una de cada seis personas en la UE tiene alguna discapacidad4647. La
calidad, fiabilidad, seguridad física y accesibilidad, en particular para las
personas con movilidad reducida, y la seguridad del transporte público serán
esenciales para un mayor uso del transporte público.
65.
No obstante, para muchos el transporte personal continuará siendo la única
alternativa debido a la complejidad de sus desplazamientos diarios. El uso de
vehículos de bajo consumo de combustible será una necesidad. La reducción
del peso y el tamaño de los automóviles será crucial para ahorrar energía en las
condiciones de tráfico al ralentí en las ciudades y por razones de espacio – pero
los vehículos ligeros de dimensiones mínimas pueden dar lugar a problemas de
compatibilidad con los vehículos de gran tamaño por razones de seguridad, por
lo que serán necesarios sistemas anticolisión y guía y una segregación parcial,
elementos que también serán de ayuda para los conductores de mayor edad.
66.
Nuevos motores que utilicen fuentes energéticas más limpias deberían ayudar a
reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, así como a alcanzar otros
objetivos: los desplazamientos diarios para ir al trabajo o hacer la compra no
exigen la gran autonomía que algunas nuevas tecnologías todavía no pueden
ofrecer, y las flotas cautivas de autobuses urbanos, taxis y camionetas de reparto
son especialmente adecuadas para la introducción de sistemas de propulsión y
combustibles alternativos. Esto podría contribuir sustancialmente a la reducción
de la intensidad de carbono del transporte urbano, y servir de banco de pruebas
para las nuevas tecnologías y de oportunidad para su rápida implantación en el
mercado.
67.
Por último, la planificación urbana, una reglamentación de acceso que incluya
zonas de bajas emisiones, unos controles más estrictos del aparcamiento, el
cobro de tasas por el uso de la infraestructura y formas alternativas de
accesibilidad (administración electrónica, teletrabajo, etc.) podrían influir de
forma significativa en la elección del tipo de movilidad. La planificación urbana
y una gobernanza adecuada a nivel de las áreas urbanas funcionales resultan
cruciales para lograr la creación de ciudades compactas favoreciendo una buena
coordinación entre la planificación del transporte, la regeneración de antiguas
zonas industriales y las nuevas urbanizaciones. La utilización de tecnologías
normalizadas (por ejemplo, el telepeaje) y de criterios comunes (por ejemplo,
46
47
Comisión Europea, DG de Asuntos Económicos y Financieros: 2009 Ageing Report: Economic and
budgetary
projections
for
the
EU-27
Member
States
(2008-2060).
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. El escenario de base de
este informe ha sido elaborado por la DG de Asuntos Económicos y Financieros, con el apoyo de
expertos de los Estados miembros, y ha sido refrendado por el Consejo ECOFIN.
Comisión Europea, DG Empleo: People with disabilities have equal rights – The European Disability
Strategy 2010-2020,
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=591&type=2&furtherPubs=no
27
sobre el tipo de vehículos admitidos en las zonas de bajas emisiones) ayudaría a
reducir los costes de producción y facilitaría el cumplimiento de las normas por
parte de los usuarios.
68.
En lo que se refiere al transporte de mercancías, las ciudades tendrán que
explotar mejor el potencial de optimización de la logística urbana. Ello puede
lograrse a través de un cambio en la planificación y organización del sistema de
transporte urbano, el amplio despliegue de vehículos y sistemas de propulsión
alternativos y el pleno uso del potencial de las modernas tecnologías de la
información.
69.
La interfaz entre el transporte de larga distancia y el del último kilómetro se
podría organizar de forma más eficiente mediante la consolidación de la carga
en centros logísticos multimodales en las afueras de las ciudades, posiblemente
combinada con centros de distribución y puntos de recogida en la ciudad. El
objetivo es limitar las entregas individuales, la parte más «ineficiente» del
trayecto, a la ruta más corta posible. Las empresas pueden necesitar compartir
sus cargas en un esfuerzo por reducir los recorridos en vacío e ineficientes. Las
tecnologías de la información servirían para prácticas similares con una mejor
planificación de la carga y los viajes y con capacidad de seguimiento y rastreo.
70.
El reparto del último kilómetro podría realizarse con camiones más pequeños y
limpios. El uso de nuevos motores y vectores energéticos – electricidad,
hidrógeno y sistemas híbridos – formará necesariamente parte de la estrategia
para reducir la intensidad de carbono de la logística urbana. Los nuevos motores
tendrían también la ventaja de funcionar silenciosamente, lo que permitiría
efectuar gran parte del transporte de mercancías en las zonas urbanas durante la
noche. Esto aliviaría el problema de la congestión de las calles y carreteras
durante las horas punta de la mañana y tarde.
71.
En términos generales, el transporte urbano es el que se presta a una mayor
gama de diferentes tipos de movilidad y el que ofrece un mayor potencial de
reducción de las emisiones. Los cálculos realizados indican que las emisiones
del transporte urbano de pasajeros se podrían reducir en hasta un 88%48 en
relación con un escenario de inacción política mediante una combinación de
medidas relacionadas con las normas de eficiencia de los combustibles (44% de
reducción), la descarbonización del suministro de energía (42% de reducción),
la planificación espacial y la transferencia hacia modos lentos y hacia el
transporte público.
72.
Aunque cada ciudad tuviese su propia estrategia preferida para la sustitución de
los vehículos convencionales de gasolina y gasóleo – con distinto énfasis en los
modos blandos, el transporte público y los vehículos limpios – su retirada
gradual hasta su total eliminación del entorno urbano es el ingrediente necesario
de cualquier estrategia que persiga una reducción significativa de la
dependencia del petróleo y de las emisiones de gases de efecto invernadero.
Serían necesarias tecnologías y normas técnicas interoperables para evitar la
fragmentación y la pérdida de economías de escala, respetando simultáneamente
48
Fuente: Evaluación de impacto del Libro Blanco del Transporte «Hoja de ruta hacia un espacio único
de transporte».
28
el principio de subsidiariedad. La actuación de los Estados miembros a nivel
local es crucial.
2.2.
Desplazamientos interurbanos multimodales
73.
Aproximadamente el 63% de las emisiones de los automóviles provienen de los
desplazamientos por carreteras y autopistas fuera del entorno urbano, que
representan el 73% de los desplazamientos totales en automóvil expresados en
pasajeros-kilómetro49. Los desplazamientos por carretera fuera del entorno
urbano son también responsables del mayor número de víctimas mortales, a
saber, el 61% del total50. Este también es un segmento importante de actividad
para el ferrocarril (convencional y de alta velocidad) y para el transporte por
autocar, que constituyen una manera más segura y ecológica de desplazarse en
distancias medias y largas.
74.
En el futuro, vehículos más eficientes, nuevos motores y un mayor uso de las
energías renovables en la producción de electricidad aumentarán el rendimiento
de todos los modos. La aviación puede mejorar a través de un mayor uso de
aeronaves de tamaño medio de nueva generación para los vuelos regionales, de
una mejor gestión del tráfico aéreo y, posiblemente, del uso de biocombustibles.
75.
Hay también margen para mejorar la eficiencia de las locomotoras de ferrocarril.
Habría que considerar la extensión de la electrificación de las líneas ferroviarias.
En la actualidad, el 50% de la red ferroviaria de la UE y el 80% del tráfico de
pasajeros están electrificados51. Allí donde una mayor electrificación no sea
viable económicamente, el uso del locomotoras más eficientes y otras
alternativas a la tracción diesel (por ejemplo, biocombustibles e hidrógeno)
pueden constituir formas de reducir las emisiones de contaminantes
atmosféricos y de gases de efecto invernadero.
76.
Los problemas de autonomía restringen la capacidad de algunas nuevas
tecnologías de jugar un papel en el segmento de los vehículos de carretera. No
obstante, se calcula que podría lograrse una reducción de hasta el 30% de las
emisiones de CO2 de los turismos con la tecnología actual, y existe más
potencial de nuevos avances tecnológicos, incluida una mayor electrificación de
los sistemas de propulsión. La reducción del tamaño de los automóviles también
podría contribuir mucho para garantizar el mismo nivel de movilidad en este
segmento con un menor consumo de energía y menores emisiones de gases de
efecto invernadero. Por último, una mejor gestión del tráfico pueden también
contribuir a un mejor uso de la energía.
77.
Se puede esperar que las mejoras tecnológicas en todos los modos ahorren
energía y reduzcan las emisiones por pasajero-kilómetro en hasta un 90% de
aquí a 2050 en los desplazamientos interurbanos y regionales hasta un máximo
de 500 km52. No obstante, esto no resolverá el problema de la congestión, que
49
50
51
52
Fuente: Modelos de transporte de PRIMES-TREMOVE y de TREMOVE.
Fuente: Observatorio europeo de la seguridad vial – Base de datos CARE – datos de 2009.
Community of European Railway and Infrastructure Companies (2010), A closer look at the railways:
Annual Report 2009-2010; http://www.cer.be/media/2011_CER_2009-2010_Annual_Report.pdf
Fuente: Evaluación de impacto del Libro Blanco del Transporte «Hoja de ruta hacia un espacio único
de transporte».
29
empeoraría con el crecimiento de los volúmenes de tráfico, a pesar de la
introducción de tecnologías avanzadas de gestión del tráfico.
78.
Unos desplazamientos interurbanos más sostenibles y eficientes exigen también
la elección sistemática del modo más eficiente de entre los medios de transporte
públicos y privados. A pesar de los progresos en todos los modos, es improbable
que cambie la posición relativa de éstos en términos de eficiencia energética
debido a las características intrínsecas de cada uno de ellos53, de forma que para
lograr más ahorros de energía y reducciones de las emisiones en el transporte
interurbano de pasajeros, será necesario que los autobuses y el ferrocarril
adquieran una mayor cuota de tráfico, sustituyendo parcialmente a los
automóviles y a los aviones. La creación del Espacio Ferroviario Único Europeo
es esencial a este efecto.
79.
La aviación regional seguiría siendo una opción racional para las zonas
periféricas que no tienen volúmenes elevados de tráfico o conexiones
alternativas, pero en los demás casos el ferrocarril podría ofrecer una alternativa
mejor para los viajes de hasta tres o cuatro horas. El uso en aumento de las
líneas de alta velocidad significa que el ferrocarril debería ser competitivo en
distancias mucho mayores. El ferrocarril de alta velocidad podría asumir
alrededor de 176 000 millones de pasajeros-kilómetro más de aquí a 2050, en
relación con 2005, superando el aumento en la aviación (alrededor de 67 000
millones de pasajeros-kilómetro) para los trayectos inferiores a 1 000 km54. Pero
resultan esenciales unos factores de carga altos: el rendimiento medioambiental
de un tren vacío es muy deficiente.
80.
El fomento de mejores opciones modales exigirá una mayor integración de las
redes modales: cada vez habrá más conexiones entre aeropuertos, puertos,
estaciones de ferrocarril, metro y autobús, puestos de alquiler de vehículos y
zonas de aparcamiento que se diseñarán conjuntamente como plataformas de
conexión multimodal para los pasajeros.
81.
La elección de mejores opciones modales deberá guiarse mediante una política
de precios que refleje todos los costes asociados al transporte, que resulta
también necesaria a la vista de las necesidades de financiación del transporte.
Los usuarios de la carretera deberían acostumbrarse a pagar por el uso de la
infraestructura y por las externalidades negativas que generan. Lo ideal sería
que todos los vehículos fueran provistos de un sistema interoperable de telepeaje
asociado a una única plataforma abierta a bordo para todas las aplicaciones.
82.
La preparación de un viaje debería convertirse en algo más fácil, y los viajes en
algo más sencillo. Los sistemas de planificación de itinerarios en línea pueden
proporcionar a los pasajeros información completa puerta a puerta de forma
concisa y de fácil comprensión. Los sistemas de información y reserva en línea
53
54
Los aviones tienen que gastar energía suplementaria para mantenerse en el aire. Los automóviles
poseen una superficie frontal mayor por persona que los autocares, lo que tiene importancia en los
viajes de largo recorrido en que la mayor parte de la energía se emplea para vencer la resistencia del
aire. Los trenes tienen una superficie frontal todavía menor por persona y la ventaja suplementaria de
una baja resistencia al rodamiento.
Fuente: Evaluación de impacto del Libro Blanco del Transporte «Hoja de ruta hacia un espacio único
de transporte».
30
para pasajeros que incluyan el pago electrónico y, posiblemente, billetes o
sistemas de pago integrados para todos los modos de transporte, facilitarán los
trayectos que comprendan modos diversos. Esos sistemas permitirían facilitar
instantáneamente información en tiempo real en caso de retrasos o
perturbaciones previstas en las restantes etapas del trayecto.
83.
Una sociedad envejecida exigirá servicios de transporte seguros, cómodos y de
fácil uso. En el sistema de transporte del futuro, sería posible limitar la
siniestralidad a un nivel próximo a cero. Esto puede lograrse mediante la
aplicación universal de sistemas inteligentes de transporte que permitan una
comunicación ubicua entre la infraestructura y los vehículos y de los vehículos
entre sí. Los sistemas automáticos anticolisión instalados a bordo de los
vehículos también pueden minimizar la probabilidad de colisión con peatones,
ciclistas u objetos.
84.
En sus viajes por la UE, los ciudadanos deberían poder aprovechar los
principios comunes generales de los derechos de los pasajeros aplicados en
todos los modos de transporte. En caso de retrasos importantes o de cancelación
del viaje, los ciudadanos deberían beneficiarse de la protección de sus derechos,
incluidas las indemnizaciones adecuadas. Unas opciones modales mejores y más
integradas y los sistemas inteligentes de transporte probablemente facilitarán la
transferencia, el intercambio y la puesta en común de la información personal en
relación con los pasajeros. Por consiguiente, será necesario garantizar la
protección de los datos y la transparencia en relación con su tratamiento.
85.
En conclusión, existe un amplio margen para organizar los desplazamientos en
el interior de la UE de forma más segura y limpia (una reducción del 83% de las
emisiones de CO2 en relación con un escenario de inacción política de aquí a
2050), principalmente mediante la descarbonización de suministro de energía
(45%) y mediante tecnologías de ahorro energético (35%).
2.3.
Una red básica de mercancías verde y eficiente
86.
El transporte de mercancías en el interior de la UE se realiza principalmente por
camión (47,3%), seguido de por mar (37,8%), ferrocarril (11,2%) y vías
navegables interiores (3,7%)55. Los camiones dominan el transporte interior de
mercancías en la UE, con una participación del 76,1% de las toneladaskilómetro y cerca del 94% de las emisiones de CO2. En comparación, el
transporte de carga aérea tiene una cuota marginal en volumen, que es sin
embargo significativa en valor56.
87.
Uno de los retos más importantes para el transporte es reducir el impacto
medioambiental del transporte de mercancías en el interior de la UE sin
sacrificar su eficiencia. La clave de un transporte eficiente es la consolidación
de grandes volúmenes para su traslado a larga distancia, entre los llamados
primer y último kilómetro. El transporte en barco y por ferrocarril resultan para
55
56
En lo que se refiere al transporte aéreo y marítimo, solamente se incluye el transporte dentro de la UE27 (Fuente: Comisión Europea (2010), «EU Energy and Transport in Figures»).
Solamente existen datos sobre el valor de las mercancías transportadas por vía aérea en relación con el
comercio con países terceros, donde la aviación representa el 0,6% del volumen total, pero el 22% del
valor total.
31
ello particularmente adecuados, como ya se ha visto en otras partes del mundo.
Si bien conviene fomentar el uso de la solución más eficiente en todas las
distancias, es por encima de los 300 km que debe tener lugar un reequilibrio
significativo, con la transferencia del 30% del transporte de mercancías por
carretera hacia soluciones multimodales de aquí a 2030, y más del 50% de aquí
a 2050.
88.
Estos transportes de larga distancia podrían utilizar corredores especialmente
desarrollados para el transporte de mercancías, optimizados en cuanto al
consumo de energía y a las emisiones, pero que al mismo tiempo sean atractivos
por su fiabilidad, congestión limitada y bajos costes administrativos y de
funcionamiento.
89.
Estos corredores representarían la parte reservada a las mercancías de una «red
básica» o columna vertebral del sistema de transporte de la UE que comunicaría
entre sí los mayores centros urbanos y los puertos, e integraría servicios
marítimos regulares con servicios de mercancías por ferrocarril, por vía
navegable y por carretera, con la asistencia de herramientas de gestión del
tráfico, capacidad para combustibles alternativos y nodos multimodales. Esos
corredores tendrían que ofrecer procedimientos administrativos simplificados,
horarios optimizados y sistemas de seguimiento y localización de las
mercancías. Por consiguiente, la carga administrativa relacionada con el
transporte multimodal de mercancías debería verse considerablemente reducida.
Las formalidades relacionadas con el transporte de mercancías podrían
efectuarse de una sola vez, independientemente del número de transbordos, y de
forma electrónica.
90.
Una gestión eficiente de los flujos de carga en la UE no puede lograrse
plenamente sin la eliminación de los obstáculos de naturaleza administrativa o
reglamentaria. La apertura total del mercado tendría que ir acompañada de la
aplicación uniforme de una normativa común en los ámbitos medioambiental y
social y de la seguridad operacional y física. El intercambio sistemático de
información entre las autoridades nacionales de supervisión permitiría el
seguimiento continuo de cualquier infracción detectada, lo que garantizaría una
política de control eficaz, no discriminatoria y disuasoria en todo el territorio de
la UE.
91.
La eliminación de obstáculos a la entrada en el mercado y la integración modal
reforzarían el papel de los operadores logísticos multinacionales y
multimodales. Los usuarios tendrían una mayor gama de opciones de servicios y
de proveedores de transporte.
92.
El transporte multimodal desempeñaría una función de mayor importancia en el
transporte de mercancías de larga distancia (por encima de los 300 km), pero la
mayor parte del transporte de corta y media distancia57 continuaría efectuándose
principalmente por camión. Habida cuenta de todo esto, es importante mejorar
su eficiencia, por ejemplo aumentando el rendimiento aerodinámico, y fomentar
el desarrollo y la adopción de nuevos motores y combustibles más limpios.
57
Más de la mitad del total de mercancías (en peso) del transporte por carretera se traslada a distancias
inferiores a 50 km, y más de tres cuartas partes a distancias inferiores a 150 km.
32
93.
El uso de biocombustibles sostenibles reduciría las emisiones del transporte de
mercancías por carretera. De aquí a 2050, los biocombustibles podrían
representar cerca del 40% del consumo de energía del transporte de mercancías
de larga distancia por carretera, donde la electrificación tiene un potencial
menor. No obstante, la producción de estos biocombustibles para alcanzar
niveles significativos de ahorro de gases de efecto invernadero sigue siendo un
reto. La infraestructura vial puede en el futuro estar equipada con sistemas
automáticos de guía. Esta técnica ahorraría energía y reduciría al mínimo la
congestión y la siniestralidad.
94.
Parte del transporte de carga en contenedores podría trasladarse a las vías de
navegación interior y al transporte marítimo de corta distancia, que todavía
disponen de capacidad sobrante. Se mejoraría la eficiencia energética de los
buques. El cambio a combustibles alternativos tales como el gas natural licuado
ofrece algún potencial de reducción de los gases de efecto invernadero, así como
beneficios en términos de reducción de la contaminación atmosférica.
95.
Sería necesaria una inversión considerable para ampliar la capacidad de la red
ferroviaria. El transporte de mercancías por ferrocarril podría aumentar más de
360 000 millones de toneladas-kilómetro de aquí al 2050, lo que supone un
aumento del 87% en relación con 200558. En lugar de construir nuevas líneas,
puede conseguirse mucho adaptando la red existente a la circulación de trenes a
mayor velocidad (en particular, en la parte oriental de la UE), implantando el
ERTMS, creando variantes urbanas, construyendo apartaderos y terminales
adaptadas a trenes de 1 000 m, y ampliando el gálibo en los principales
corredores. Deberá introducirse gradualmente nuevo material rodante con frenos
silenciosos y enganches automáticos.
2.4.
Mejora de la experiencia puerta a puerta en los viajes de larga distancia
96.
El transporte aéreo es el único modo de transporte de pasajeros competitivo a
escala intercontinental. En este momento no hay alternativas prácticas a la vista
para estas largas distancias.
97.
En la actualidad, las aerolíneas europeas transportan cerca del 30% del pasaje
aéreo de todo el mundo. La situación geográfica de Europa permite al sistema
europeo de transporte aéreo no solamente conectar los ciudadanos y las
empresas de Europa con el resto del mundo, sino también ser una plataforma de
distribución del transporte aéreo para el tráfico entre otras regiones del mundo.
98.
En el futuro, la importancia del transporte aéreo continuará creciendo. La
actividad de transporte aéreo de la UE aumentaría más del doble entre 2005 y
2050 (un aumento de alrededor del 120%). Para los trayectos de media distancia
inferiores a 1000 km, el ferrocarril de alta velocidad será cada vez más
competitivo en relación con el avión (si bien para las rutas interregionales de
bajo tráfico las aeronaves pequeñas pueden mantener la ventaja), de forma que
58
Fuente: Evaluación de impacto del Libro Blanco del Transporte «Hoja de ruta hacia un espacio único
de transporte».
33
todo el aumento de la actividad de transporte aéreo (de un 90% de aquí a 2050)
se produciría en los viajes de distancias superiores a los 1 000 km59.
99.
En la aviación, el aumento del transporte se puede reconciliar con objetivos
medioambientales ambiciosos a través de la inclusión del transporte aéreo en el
régimen de comercio de emisiones («Emissions Trading System», o ETS) de la
UE, el Cielo Único Europeo, SESAR, y el proyecto «Clean Sky».
100.
Para hacer frente a la competencia creciente y mantener su posición de
plataforma mundial para el transporte de pasajeros y mercancías, Europa
necesitará invertir en aeropuertos y otras infraestructuras. Se prevé que las
tecnologías modernas de control del tráfico aéreo aumenten la capacidad y la
seguridad de los vuelos. Los centros de distribución de tráfico intercontinental
existentes deben equiparse con la infraestructura y las mejoras tecnológicas
necesarias para absorber volúmenes más elevados que los actuales. Todos los
aeropuertos principales deben conectarse con la red ferroviaria, preferentemente
de alta velocidad. Deberán garantizarse conexiones eficientes con los centros
urbanos más próximos mediante servicios de ferrocarril y autobús adecuados. El
refuerzo y desarrollo del nivel de seguridad de la aviación europea servirán para
que los viajes con destino u origen en Europa, o con tránsito a través de ella,
continúen siendo un componente atractivo de cualquier viaje en avión en el
mundo.
101.
La optimización del tiempo de viaje debería también tener en consideración el
tiempo previo y posterior al vuelo en un esfuerzo para mejorar la experiencia del
viaje puerta a puerta. Con el uso de tecnologías modernas y respetuosas con los
viajeros, deberían reducirse al mínimo las molestias asociadas a los controles
personales de seguridad. La información integrada de viaje permitirá a los
pasajeros comprobar en cualquier momento y lugar la situación de su vuelo y
adaptar su programación de viaje.
102.
En esta visión, el transporte aéreo de larga distancia continuará creciendo
sustancialmente. El impacto de los aviones sobre el clima tendrá que reducirse
de conformidad con los objetivos de reducción del CO2 de la UE. El consumo de
combustible por asiento en las aeronaves nuevas es hoy un 70% inferior al de
los primeros reactores60. Informes recientes indican que la innovación
tecnológica podría inducir mejoras en la eficiencia del combustible del orden del
35 o el 45% respecto a hoy día de aquí a 2025, y del 60% de aquí a 2050. Una
gestión del tránsito aéreo (ATM) y unas operaciones más eficientes podrían
contribuir a una reducción adicional de entre el 6 y el 13% por vuelo de aquí a
202061. Las necesidades energéticas restantes de las aeronaves futuras se
cubrirán con energías renovables tales como los biocombustibles de segunda y
tercera generación.
59
Fuente: Evaluación de impacto del Libro Blanco del Transporte «Hoja de ruta hacia un espacio único
de transporte».
60
Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático 1999. Special Report on Aviation and the
Global Atmosphere. Punto 9.2.2
http://www.grida.no/publications/other/ipcc_sr/?src=/Climate/ipcc/aviation/index.htm
61
En relación con el espacio aéreo europeo, el ahorro total derivado de la mejora del diseño y
planificación de los vuelos en ruta representaron aproximadamente 36.000 toneladas de combustible
en 2009, que corresponden a 120.000 t de CO2. Eurocontrol (2009), Performance Review Report.
34
2.5.
Condiciones de competencia equitativas para el transporte intercontinental
de mercancías
103.
En lo que se refiere al transporte intercontinental de mercancías, la inmensa
mayoría en términos de volumen de los productos se transportan por mar. Es
improbable que esta situación cambie en las próximas décadas: el comercio
intercontinental continuará dependiendo casi exclusivamente del transporte
marítimo, que continuará siendo una actividad empresarial mundial. El reto para
Europa es doble: reducir los impactos negativos del transporte fomentando el
transporte de calidad y manteniendo, cuando no ampliando, simultáneamente la
cuota de mercado de los operadores de la UE. Para avanzar hacia estos objetivos
es necesario en primer lugar un terreno competitivo mundial con reglas comunes
y normas de alta calidad aplicadas universalmente y con independencia del
pabellón.
104.
Las normas marítimas son elaboradas y convenidas a través de organizaciones
internacionales y de negociaciones bilaterales o multilaterales con socios
internacionales. La actuación a nivel de la UE se centrará en proponer nuevas
ideas, elaborar posiciones comunes de la UE y expresar estas posiciones de
manera uniforme.
105.
De aquí a 2050, se multiplicarán los puntos de entrada en los mercados
europeos. Determinados puertos se desarrollarán o convertirán en grandes nodos
logísticos intercontinentales en las costas septentrional y meridional, evitando al
mismo tiempo que tráfico innecesario atraviese Europa. El posible derretimiento
de los hielos marinos en partes del Océano Ártico podría abrir nuevas rutas de
navegación más cortas hacia el Pacífico. Por consiguiente, los puertos árticos de
Noruega, y posiblemente Rusia, podrían convertirse en puertas de entrada a la
Europa continental.
106.
El papel de las plataformas internacionales de distribución tiene que verse
también en el contexto de un mayor uso del transporte marítimo de corta
distancia para el transporte de mercancías en la UE. Los puertos de mar
desempeñan una función esencial como centros logísticos y precisan de
conexiones multimodales eficientes.
107.
A pesar de que, por término medio, el marítimo es el modo que demuestra el
mejor rendimiento en términos de emisiones de gases de efecto invernadero por
tonelada-kilómetro, no pueden despreciarse los volúmenes crecientes de
emisiones: de aquí a 2050, está previsto que el nivel de actividad aumente al
doble y que el transporte marítimo exterior y entre puertos de la UE represente
en total cerca del 24% de las emisiones totales del transporte.
108.
Hay un margen importante para mejorar el comportamiento medioambiental del
transporte marítimo, tanto mediante la tecnología como mediante una mejor
gestión. Un informe encargado por la Organización Marítima Internacional
evaluó la reducción potencial de CO2 mediante el uso de tecnologías y prácticas
conocidas – excluido el uso de combustibles hipocarbónicos – en una gama de
entre el 58% y 75% de aquí a 2050, según el tipo de buque. Un informe62
62
Buhaug, Ø. et al. 2009. Second IMO GHG study 2009; International Maritime Organization (IMO)
London, UK. http://www.ce.nl/publicatie/second_imo_ghg_study_2009/941
35
reciente de la AIE considera factible reducir las emisiones de CO2 en el
transporte marítimo en hasta un 40% por tonelada-kilómetro de aquí a 2030, y
en hasta un 60% por tonelada-kilómetro de aquí a 205063.
109.
El uso de biocombustibles con bajas emisiones de gases de efecto invernadero,
que las previsiones indican que serán alrededor de un 40% inferiores a las del
fuelóleo para calderas64 del sector marítimo, podría aumentar todavía más la
eficiencia energética. Las emisiones procedentes de la combustión de fuelóleos
de caldera del sector marítimo podrían reducirse en un 40 % de aquí a 2050,
comparativamente con los niveles de 2005.
110.
Aparte de las emisiones de CO2, el transporte marítimo también tendrá que
abordar problemas relacionados con la contaminación atmosférica. El GNL y el
y biogás tienen potencial para sustituir los fuelóleo de caldera como principal
fuente de energía, en particular en el transporte marítimo de corta distancia. Las
energías renovables (eólica y solar) o las pilas de combustible podrían utilizarse
para la propulsión y el funcionamiento de los equipos a bordo.
3.
PANORÁMICA GENERAL: CARACTERÍSTICAS Y VENTAJAS DE UN NUEVO
CONCEPTO DE MOVILIDAD
111.
El bienestar de las personas y la competitividad de las empresas en Europa
continuará dependiendo de la capacidad de acceder a oportunidades a través de
un sistema de transporte eficiente. Los estudios llevados a cabo sobre
inversiones empresariales indican constantemente que unas buenas conexiones
de transporte son uno de los criterios más relevantes a la hora de decidir la
ubicación de una actividad económica. Del mismo modo, un sistema de
transporte eficiente es una de las características que figuran de forma
prominente en las ciudades que reciben mejor puntuación en los estudios sobre
calidad de vida.
112.
Los motores ecológicos y los combustibles alternativos constituirán un factor
decisivo para hacer que la movilidad sea menos contaminante y menos
dependiente del petróleo, contribuyendo así a reducir al menos a la mitad las
emisiones globales de gases de efecto invernadero en el transporte. La carrera
tecnológica para obtener vehículos ecológicos es de ámbito mundial, y seguir
entre los primeros es vital para la industria manufacturera de la UE.
113.
Los combustibles limpios no darán respuesta a todos los problemas y su uso
tendrá que conciliarse con las limitaciones de la eficiencia de los recursos. Los
vehículos también deberán pasar a tener un mayor rendimiento energético:
consumir menos energía será igualmente importante que utilizar energía más
limpia.
63
Las reducciones de emisiones son consecuencia de una combinación de los siguientes elementos: un
mejor diseño de los buques nuevos (30%); un mejor mantenimiento y reacondicionamientos técnicos
(20%); y mejoras de funcionamiento (40%). IEA, 2009: Transport, Energy and CO2. Moving Toward
Sustainability. capítulo 8.
http://www.iea.org/w/bookshop/add.aspx?id=365
64
Fuente: Evaluación de impacto del Libro Blanco del Transporte «Hoja de ruta hacia un espacio único
de transporte».
36
114.
Será necesario optimizar cada desplazamiento con respecto al consumo
energético mediante un aumento generalizado de los factores de carga, la
utilización sistemática del modo más eficiente y unas estrategias más integradas
de uso del suelo y de planificación del transporte.
115.
La combinación modal tiene que estar adaptada a las necesidades particulares de
cada trayecto y, en el caso de los pasajeros, a la experiencia global del viaje.
Esto será posible solamente en un sistema altamente integrado y basado en un
intercambio de información continuo y ubicuo. El uso de tecnología de la
información para optimizar todos los aspectos de los viajes personales y del
transporte de mercancías se convertirá probablemente en una de las
características más notables de los futuros sistemas de transporte.
116.
La consolidación de volúmenes implica un mayor uso del autobús y del
transporte ferroviario y aéreo para las personas, así como del transporte por vía
navegable y ferroviario para las mercancías. En ambos casos, se podría perder
en velocidad para ganar en fiabilidad y costes más bajos. Para los pasajeros, el
uso de transportes colectivos de alta calidad podría también representar una
oportunidad para aprovechar mejor el tiempo empleado en los desplazamientos.
117.
El automóvil particular todavía seguirá teniendo popularidad como medio para
moverse, pero su uso se moderaría y bajaría el porcentaje de desplazamientos
realizados con él. Con una tarificación adecuada por el uso de la infraestructura
y por las externalidades, utilizar el automóvil resultaría más caro, pero los
conductores recibirían un mejor servicio que se traduciría en carreteras menos
congestionadas, mayores facilidades de aparcamiento y condiciones de
circulación más seguras. En lo que se refiere al transporte urbano, soluciones
innovadoras tales como el tránsito rápido personal y los vehículos eléctricos
autónomos ultra compactos en red pueden proporcionar transporte individual
eficiente desde el punto de vista de los costes, y sin emisiones – especialmente
para los trayectos urbanos que en transporte público exigirían varios
transbordos.
118.
El problema de la congestión no desaparecerá exclusivamente con la
introducción de motores y combustibles más limpios. Una mejor integración de
todos los modos de transporte en una óptica verdaderamente multimodal, junto
con un uso más extendido de las tecnologías de la información y la
comunicación, no solamente permitirán una mayor eficiencia energética, sino
que también serán la clave de una explotación más eficiente de la red de
transporte. Es probable que el sistema de transporte evolucione hacia el modelo
del sector de telecomunicaciones, donde los operadores multinacionales prestan
sus servicios por una red que integra sin solución de continuidad tecnologías
diferentes (fibra óptica, satélite, ADSL, WiFi, etc.) adaptadas a las diferentes
circunstancias, garantizando sin embargo un nivel mínimo de seguridad y, en
particular, de disponibilidad.
119.
Un sistema integrado de transporte donde los operadores logísticos presten una
amplia gama de servicios y busquen profesionales competentes también creará
oportunidades favorables para los trabajadores. La convergencia de las
condiciones sociales permitirá basar la competencia en la calidad del servicio y
en la eficiencia en el uso de los recursos más que en la minimización de los
costes de mano de obra.
37
120.
La integración modal exigirá más inversión en infraestructura y la gestión
integrada de la infraestructura transfronteriza y multimodal. Esta circunstancia
ya puede observarse en determinados corredores de mercancías. Los gestores de
infraestructura tendrían que considerar cada vez más su actividad en el contexto
de una red multimodal abierta a múltiples proveedores de servicios. Una mayor
separación entre los gestores e infraestructuras y los proveedores de servicios
podría contribuir a una explotación más eficiente de la red, pero hay que
asegurar incentivos adecuados para la inversión.
121.
Paralelamente, es de esperar una separación cada vez mayor entre el tráfico de
pasajeros y de mercancías, lo que facilitaría la optimización de flujos de tráfico
con necesidades y características diferentes.
122.
Una mayor eficiencia puede compensar el aumento de los costes debidos a la
congestión. La disminución del tráfico privado en las carreteras sería
especialmente beneficioso para el transporte de mercancías. La movilidad
personal también se vería potenciada por una mayor calidad y disponibilidad del
transporte público, circunstancia que también reduciría la siniestralidad y el
ruido y mejoraría la calidad del aire..
123.
Para que se desarrolle de forma coherente con esta decisión, el sistema de
transporte tendrá que alcanzar determinadas metas relativas a la implantación de
combustibles y sistemas de propulsión sostenibles, a la optimización de las
cadenas logísticas y de las opciones modales, y a la explotación eficiente de la
red. El cuadro siguiente presenta 10 objetivos de esas características, que deben
interpretarse como puntos de referencia y que deben servir para aliviar la
actuación política y evaluar los avances logrados en la consecución de un
sistema de transporte competitivo y eficiente en el uso de los recursos.
Desarrollar y utilizar nuevos combustibles y sistemas de propulsión sostenibles
(1)
Reducir a la mitad el uso de automóviles de «propulsión convencional»65 en el
transporte urbano para 2030; eliminarlos progresivamente en las ciudades para
2050; lograr que la logística urbana de los principales centros urbanos en 2030
esté fundamentalmente libre de emisiones de CO266.
(2)
Llegar a una cuota del 40 % de combustibles sostenibles hipocarbónicos en el
sector aéreo para 2050; reducir, también para 2050, las emisiones de CO2 de la
UE procedentes del fuelóleo para calderas del sector marítimo en un 40 % (y si es
posible, en un 50 %67).
Optimizar el rendimiento de las cadenas logísticas multimodales, incluso
incrementando el uso de modos más eficientes desde el punto de vista energético
(3)
65
66
67
Intentar transferir a otros modos, como el ferrocarril o la navegación fluvial, de
aquí a 2030, el 30 % del transporte de mercancías por carretera, y para 2050, más
Por vehículos de «propulsión convencional» se entienden vehículos que utilizan motores de
combustión interna no híbridos.
Esto reduciría también sustancialmente otras emisiones nocivas.
Véase la Comunicación de la Comisión titulada «Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica
competitiva en 2050», COM (2011)112.
38
del 50 %, apoyándose en corredores eficientes y ecológicos de tránsito de
mercancías. Para cumplir este objetivo también será preciso desarrollar la
infraestructura adecuada.
(4)
Para 2050, completar una red europea de ferrocarril de alta velocidad. Triplicar la
longitud de la red existente de ferrocarril de alta velocidad para 2030 y mantener
una densa red ferroviaria en todos los Estados miembros. En 2050, la mayor parte
del transporte de pasajeros de media distancia debería realizarse por ferrocarril.
(5)
Disponer para 2030 de una «red básica» de RTE-T que cubra toda la UE,
multimodal y plenamente operativa, con una red de alta calidad y capacidad para
2050 y el conjunto de servicios de información correspondiente.
(6)
De aquí a 2050, conectar todos los aeropuertos de la red básica a la red
ferroviaria, preferiblemente de alta velocidad;
garantizar que todos los
principales puertos marítimos estén suficientemente conectados con el sistema
ferroviario de transporte de mercancías y, cuando sea posible, con el sistema de
navegación interior.
Aumentar la eficiencia del transporte y del uso de la infraestructura con sistemas de
información y con incentivos basados en el mercado
(7)
Implantar la infraestructura de gestión del tráfico aéreo modernizada (SESAR68)
en Europa para 2020 y finalizar la construcción de la Zona Europea Común de
Aviación. Implantar sistemas equivalentes de gestión del transporte para el
transporte terrestre, marítimo y fluvial (ERTMS69, ITS70, SSN y LRIT71, RIS72).
Implantar el sistema global de navegación por satélite europeo (Galileo).
(8)
Para 2020, establecer el marco para un sistema europeo de información, gestión y
pago de los transportes multimodales.
(9)
De aquí a 2050, aproximarse al objetivo de «cero muertes» en el transporte por
carretera. En línea con este objetivo, la UE se ha fijado la meta de reducir a la
mitad las víctimas de la carretera para 2020. Asegurarse que la UE es líder
mundial en seguridad y protección en el transporte en todos los modos de
transporte.
(10)
Avanzar hacia la aplicación plena de los principios del «usuario pagador» y de
«quien contamina, paga» y del compromiso del sector privado para eliminar
distorsiones, incluidas subvenciones perjudiciales, generar ingresos y asegurar la
financiación para futuras inversiones en transportes.
68
De conformidad con el Plan Director ATM europeo:
http://ec.europa.eu/transport/air/sesar/deployment_en.htm
69
Conforme al plan de implantación europeo para ERTMS: véase la Decisión C(2009) 561 de la
Comisión.
70
Conforme al plan de ejecución EasyWay 2: véase la Decisión C(2010) 9675 de la Comisión.
71
Directiva 2002/59/CE relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de
información sobre el tráfico marítimo (DO L 208 de 5.8.2002), modificada por la Directiva
2009/17/CE (DO L 131 de 28.5.2009).
72
Véase la Directiva 2005/44/CE.
39
124.
La Parte III – «Estrategia: políticas para dirigir el cambio» del Libro Blanco
determina las iniciativas que podrían facilitar el logro de estos objetivos y la
transición hacia el nuevo equipo de transporte y movilidad descrito a grandes
trazos en los párrafos anteriores. Las acciones y medidas indicadas en la
presente estrategia se elaborarán en mayor detalle. La Comisión presentará, en
su caso, las propuestas legislativas adecuadas y aplicará las normas de
desarrollo necesarias. Cada una de sus propuestas irá precedida por una
evaluación de impacto completa, considerando el valor añadido de la UE y los
aspectos de la subsidiariedad.
40
Parte III – Estrategia: políticas para guiar el cambio
4.
UN SISTEMA DE MOVILIDAD EFICIENTE E INTEGRADO
125.
La UE ha abierto a la competencia la mayoría de sus mercados de transporte
desde los años 90, pero persisten obstáculos al buen funcionamiento del
mercado interior. El objetivo para el próximo decenio es crear un verdadero
Espacio Único Europeo de Transporte eliminando todas las barreras residuales
entre modos de transporte y sistemas nacionales y facilitando el proceso de
integración y la aparición de operadores multinacionales y multimodales.
126.
La resolución de las ineficiencias en modos específicos es importante desde la
perspectiva del sistema de transporte, ya que un modo o una interfaz que
funcione de forma deficiente no solamente es perjudicial en ausencia de
alternativas, sino que también puede actuar como el eslabón débil que
compromete la funcionalidad de una cadena multimodal.
127.
La realización de un sistema de transportes completamente integrado está
sufriendo retrasos por varias deficiencias reglamentarias y de mercado
persistentes. Los obstáculos reglamentarios a la entrada en el mercado, las
incompatibilidades técnicas entre modos de transporte, los procedimientos
administrativos gravosos, o una legislación imperfecta y obsoleta, constituyen
los mayores problemas.
128.
La apertura de los mercados de transporte y un entorno más competitivo pueden
crear tensiones si las condiciones laborales y de trabajo predominantes, así
como las normas de seguridad operacional y física, son demasiado desiguales
entre los distintos Estados. La estrategia del Espacio Único Europeo de
Transporte ha de contar con un mayor grado de convergencia y control de la
ejecución de las disposiciones en materia social y de normas de servicios
mínimos y derechos de los usuarios.
129.
En las siguientes secciones se formulan propuestas agrupadas en cinco grandes
categorías para dar respuesta a algunos de estos problemas.
(1)
Eliminación de los obstáculos reglamentarios, administrativos y técnicos
(2)
Medidas relativas a la calidad del empleo
(3)
Aspectos de protección o seguridad física
(4)
Aspectos de seguridad operacional
(5)
Medidas relacionadas con la calidad de los servicios
4.1.
Un Espacio Único Europeo de Transporte
130.
Una condición crucial para el cumplimiento de los objetivos presentados en la
Sección II.3 – en particular en lo que se refiere al desarrollo del transporte
multimodal de pasajeros y mercancías – es la eliminación de todos los
obstáculos de naturaleza administrativa o reglamentaria que todavía frenan cada
uno de los modos de transporte.
41
131.
En determinados segmentos del sector del transporte – en particular los servicios
nacionales de transporte ferroviario de pasajeros, el cabotaje por carretera y los
servicios portuarios – los mercados todavía no están plenamente abiertos a la
competencia. En otros segmentos, como el transporte ferroviario de mercancías,
la aplicación deficiente de las normas existentes y otros obstáculos siguen
disuadiendo de la entrada en el mercado. Las diferentes especificaciones
técnicas y la falta de interoperabilidad obstaculizan el desarrollo de sistemas de
transporte inteligentes multimodales y el funcionamiento de servicios
transfronterizos, sobre todo en lo que se refiere a la gestión del tráfico
ferroviario y aéreo. Los diferentes requisitos administrativos – tales como los
diferentes regímenes de responsabilidad civil y los múltiples documentos de
transporte – incrementan el coste de las operaciones internacionales y
multimodales y repercuten en la velocidad comercial de los flujos de
mercancías. Hay todavía un margen considerable para mejorar la eficiencia del
sistema de transporte mediante la eliminación de obstáculos reglamentarios,
administrativos y técnicos.
4.1.1.
Un verdadero mercado interior para los servicios de ferrocarril
132.
Una condición necesaria para la creación de un Espacio Único Europeo de
Transporte es la creación del Espacio Ferroviario Único Europeo mediante la
finalización del proceso de apertura del mercado, incluida la adjudicación de
contratos de servicio público, la potenciación del papel de la Agencia
Ferroviaria Europea, el refuerzo de la separación entre la gestión de la
infraestructura y la prestación de servicios y el desarrollo de un enfoque
integrado para la gestión de los corredores de mercancías.
Finalización del proceso de apertura del mercado
133.
Si bien la Comisión considera que la transferencia modal hacia modos más
respetuosos con el medio ambiente, en particular el ferrocarril, será necesaria
para cumplir los objetivos en materia de emisiones y de seguridad de
abastecimiento de combustible, esta trasnferencia deberá realizarse garantizando
la igualdad de condiciones en el terreno competitivo en todos los modos y
haciendo eficientes y atractivos los servicios ferroviarios. La falta de
competencia a la que se han acostumbrado los operadores históricos, que con
frecuencia disfrutan de una situación de monopolio de hecho en el mercado
nacional, es una de las razones que explican la baja calidad y eficiencia de los
servicios. La experiencia de los países en los que la apertura del mercado
ferroviario está más avanzada demuestra que unos servicios mejorados e
innovadores han conseguido aumentar la cuota de mercado del ferrocarril.
134.
Mientras que los mercados de los servicios de transporte de mercancías por
ferrocarril están plenamente abiertos a la competencia desde enero de 200773 y
los de servicios de transporte internacional de pasajeros desde el uno de enero
73
De conformidad con lo establecido en la Directiva 2004/51/CE por la que se modifica la Directiva
91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios.
En la práctica, no obstante, existen numerosos obstáculos, incluidos los derivados de la aplicación
incompleta e incorrecta de la legislación comunitaria por los Estados miembros.
42
de 201074, el trasporte nacional de pasajeros continúa estando prácticamente
cerrado a la competencia.
135.
La Comisión ha publicado recientemente un estudio sobre las posibles opciones
reglamentarias para la apertura de los mercados nacionales de transporte de
pasajeros75. El estudio concluye que la apertura real del mercado tendrá
impactos considerables positivos sobre el sector ferroviario en toda la UE. Los
datos obtenidos apoyan la opinión de la Comisión de que la apertura del
mercado traerá innovación y mejorará la calidad, lo que generará mayores
niveles de pasajeros. En un mercado en crecimiento, se pueden mantener los
niveles de empleo y aumentar la eficiencia. Atendiendo a los resultados de este
estudio y a otros datos, la Comisión presentará en 2012 una nueva iniciativa
sobre la apertura del mercado nacional del transporte de pasajeros76.
Procedimientos abiertos para las obligaciones de servicio público (OSP)
136.
Las normas de explotación de servicios en el marco de las obligaciones de
servicio público están establecidas en actos legislativos específicos relativos a
los servicios aéreos77, el transporte terrestre78 y el transporte marítimo79. En lo
que se refiere al transporte terrestre, el Reglamento 1370/2007 excluye al sector
ferroviario de la obligación de adjudicar contratos de obligaciones de servicio
público a través de un procedimiento de licitación pública. Así pues, la mayoría
de los servicios locales y regionales, así como una proporción potencialmente
significativa de los servicios de larga distancia, se explotan en condiciones de
OSP por operadores contratados por adjudicación directa. La introducción de
procedimientos abiertos para adjudicar el servicio – la llamada competencia por
el mercado en lugar de competencia en el mercado – podría conducir a
servicios más atractivos e innovadores a menor coste.
137.
El Reglamento 1370/2007 impone a los Estados miembros la obligación de
presentar a la Comisión un informe de ejecución en relación con la adjudicación
de contratos públicos a más tardar en junio de 201580. Atendiendo a estos
informes y a otros estudios y lecciones extraídas de los sectores aéreo y
marítimo, la Comisión propondrá una iniciativa de apertura a la competencia
74
75
76
77
78
79
80
Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles
comunitarios, en su versión modificada entre otras por la Directiva 2007/58/CE.
Everis, Study on Regulatory Options on Further Market Opening in Rail Passenger Transport, Final
Report, 09/09/2010.
Comunicación de la Comisión sobre la creación de un espacio ferroviario europeo único, COM (2010)
474.
Artículos 16 a 18 del Reglamento (CE) no 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de
septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad
(versión refundida).
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:293:0003:0020:ES:PDF.
Reglamento (CE) nº 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 sobre
los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los
Reglamentos (CEE) nº 1191/69 y (CEE) nº 1107/70 del Consejo,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:315:0001:0013:ES:PDF.
Artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 3577/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, por el que se
aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados
miembros (cabotaje marítimo),
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31992R3577:ES:HTML.
Véase el artículo 8, apartado 2 del Reglamento.
43
mediante la licitación de los contratos de servicio público con objeto de
garantizar la prestación eficiente de servicios de alta calidad.
Gobernanza y control de la ejecución: un papel reforzado para la Agencia
Ferroviaria Europea, separación de actividades y gestores de infraestructura
138.
Antes del apertura del mercado, la regulación de la competencia era muy
limitada en el sector ferroviario, y la reglamentación de la seguridad era con
frecuencia responsabilidad de los operadores ferroviarios históricos. La
legislación de la UE creó instituciones nacionales específicas para hacer efectiva
la apertura del mercado garantizando simultáneamente el mantenimiento y la
mejora de los niveles de seguridad existentes. Este sistema incluye a las
autoridades nacionales de seguridad y a los organismos reguladores. La
Comisión recibe quejas frecuentes de que este sistema descentralizado, si bien
está justificado para atender a las diferencias técnicas que todavía persisten entre
los sistemas ferroviarios nacionales, no es el adecuado para garantizar la
creación de un verdadero mercado europeo de servicios ferroviarios.
139.
Por ejemplo, las autoridades nacionales de seguridad son responsables de la
certificación de las empresas ferroviarias y la autorización para poner en
servicio vehículos y subsistemas. El enfoque seguido para la certificación y
autorización de seguridad se basa en el principio de reconocimiento mutuo y
debería, en principio, permitir la libre prestación de servicios ferroviarios y la
libre circulación de trenes por toda la UE. No obstante, el marco legal actual
permite a las autoridades nacionales de seguridad llevar a cabo nuevas
inspecciones antes de aceptar los certificados y autorizaciones expedidas por
otras autoridades nacionales de seguridad, lo cual es causa de retrasos
considerables y de costes sustanciales para los operadores ferroviarios. La
Comisión está estudiando actualmente la manera de abordar este problema:
según parece, será necesario reforzar el papel de la Agencia Ferroviaria Europea
y revisar el reparto de responsabilidades entre las autoridades nacionales y
seguridad y la Agencia Europea.
140.
La tarea de los organismos reguladores es garantizar un acceso justo y no
discriminatorio a la red ferroviaria y a los servicios relacionados con el
ferrocarril y comprobar la adecuada aplicación de los principios por los que se
rige el cobro de cánones y la asignación de capacidad. No obstante, los
organismos reguladores de los Estados miembros se encuentran con dificultades
para efectuar sus tareas de supervisión de los gestores de infraestructura, debido
con frecuencia a la falta de personal y otros recursos. Estas dificultades pueden
empeorar si el organismo regulador no es suficientemente independiente de los
gestores de infraestructura, del operador histórico o de su ministerio de tutela.
La reciente propuesta de refundición del primer paquete ferroviario81 prevé la
ampliación y refuerzo de sus competencias como un primer paso para dar
respuesta a este problema. No obstante, son necesarias otras actuaciones, como
quizás la creación de una red de autoridades reguladoras.
81
Propuesta de Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (refundición),
COM (2010) 475.
44
141.
En algunos Estados miembros, persiste una estrecha integración estructural
entre la gestión de la infraestructura y la explotación del servicio ferroviario por
el operador histórico o dominante. Esta situación puede dar lugar a que se tomen
decisiones en el ámbito de la explotación destinadas a proteger a los operadores
dominantes frente a los recién llegados, y a que los ingresos procedentes de los
cánones de acceso a la infraestructura se desvíen para apoyar a los operadores
de los servicios. La Comisión considera que esta situación es en gran medida
contraria a la legislación ferroviaria en vigor y por consiguiente ha iniciado
varios procedimientos de infracción. El primer paquete de ferroviario refundido
incluye asimismo algunas disposiciones destinadas a resolver los problemas
principales. No obstante, la Comisión opina que serán necesarias nuevas
medidas para garantizar un acceso libre y no discriminatorio a la infraestructura
ferroviaria y a los servicios ferroviarios conexos. Una vez efectuada una nueva
evaluación, la Comisión presentará una propuesta para asegurar una separación
estructural efectiva entre la gestión de la infraestructura y la prestación de
servicios ferroviarios.
142.
La Comisión reconoce que, si bien el enfoque reglamentario actual debe servir
para crear competencia entre los operadores de transporte ferroviario, la gestión
de la infraestructura sigue siendo un monopolio natural. Si bien ello es
inevitable a la escala local (no sería económico construir una infraestructura en
competencia), la Comisión, en coordinación con los organismos reguladores,
supervisará de cerca la gestión de la infraestructura para asegurar su eficiencia y
garantizar que las decisiones relativas a la fijación de cánones y a la inversión
sean coherentes con el objetivo de fomentar el desarrollo del ferrocarril y la
competencia real en la prestación de servicios de transporte ferroviario.
143.
A largo plazo, la Comisión considera que podría ser aconsejable establecer
gestores de infraestructura paneuropeos que garanticen el desarrollo coordinado
de los corredores principales, pero que permitan la competencia o la evaluación
comparativa entre los diferentes gestores de las líneas.
Un enfoque integrado de la gestión de los corredores de mercancías
144.
El transporte de mercancías por ferrocarril debería ser más competitivo que la
carretera en las distancias largas en las que los costes de transbordo para la
entrega del primer y último kilómetro son relativamente pequeños en
comparación con el coste total del transporte. Pero esta no es la experiencia de
la UE: por el contrario, los obstáculos operativos y técnicos al tráfico interestatal
(en particular el establecimiento de nuevos flujos de mercancías), y la tendencia
a dar prioridad a los servicios de pasajeros, con frecuencia inducen a percibir el
ferrocarril como un medio de transporte caro y sin fiabilidad.
145.
La Comisión está dando respuesta a los obstáculos técnicos mediante legislación
basada en las Directivas de interoperabilidad y seguridad. Para superar algunos
de los obstáculos operativos, el Reglamento 913/2010 – que entró en vigor el 9
de noviembre de 2010 – establece una red ferroviaria europea para el transporte
de mercancías basada en corredores internacionales de mercancías.
146.
El Reglamento prevé la coordinación entre todas las partes y países interesados,
en particular en lo que se refiere a la asignación de capacidad transfronteriza, la
programación de las inversiones, las normas de infraestructura y la
45
determinación de los cánones de acceso a las vías. La Comisión tendrá que
supervisar los avances y garantizar que la gestión integrada de los corredores
funcione bien en la práctica. Las razones para desarrollar corredores ferroviarios
reservados al transporte de mercancías y las ventajas de esta solución se tratan
en detalle más adelante en la sección 3.
1. Un verdadero mercado interior para los servicios de ferrocarril
• Abrir el mercado nacional del transporte de pasajeros por ferrocarril a la competencia,
incluida la adjudicación obligatoria de contratos de servicio público mediante
licitación.
• Lograr una autorización única de tipos de vehículo y una certificación de seguridad de
empresa ferroviaria única mediante el refuerzo de la función de la Agencia Ferroviaria
Europea.
• Desarrollar un enfoque integrado para la gestión de los corredores de mercancías,
incluidos los cánones por acceso a las vías.
• Asegurar el acceso efectivo y no discriminatorio a la infraestructura ferroviaria,
incluidos los servicios relacionados con el ferrocarril, en particular mediante la
separación estructural entra la gestión de la infraestructura y la prestación de
servicios82.
4.1.2.
Finalización del sector europeo de la aviación
Viajes aéreos sin solución de continuidad en el Cielo Único Europeo
147.
El sector de la aviación europeo es uno de los que mejor funcionan de la
economía europea. La creación de un mercado único, su ampliación a nuestros
vecinos inmediatos, la apertura a la competencia, la negociación de acuerdos
equilibrados de cielos abiertos con otras partes del mundo, el logro de nuevos
avances técnicos y la aplicación de normas con un alto nivel de exigencia en
términos de calidad, equidad y rendimiento medioambiental, han contribuido a
fortalecer el sector. Pero la competencia mundial está aumentando y mucho se
puede perder.
148.
Acontecimientos recientes como la crisis de las cenizas volcánicas83, pero
también la perspectiva de crecimiento global84 demuestran la urgencia de
avanzar hacia un espacio aéreo todavía más integrado en la UE. La legislación
sobre el Cielo Único Europeo, desde la adopción del primer paquete en 200485 y
la revisión y ampliación de la legislación en 2009, ha roto con la tradición de un
enfoque nacional y fragmentado de la gestión del tráfico aéreo (ATM) y de
coordinación intergubernamental para ubicarse en un marco verdaderamente
82
83
84
85
Las opciones preferidas para la separación de actividades deberían garantizar el desarrollo de la
competencia, la inversión continua y la eficiencia en relación con el coste de la prestación del servicio.
Information note to the Commission on the impact of the volcanic ash cloud crisis on the air transport
industry, SEC(2010)533 de 27.04.2010.
Véase el párrafo 97 anterior.
Reglamentos (CE) nº 549/2004, 550/2004, 551/2004, 552/2004, DO L96, 31.03.2004, pp.1-26,
modificados por el Reglamento (CE) nº 1070/2009 de 21.10.2009, DO L300, 14.11.2009, p. 34.
46
europeo, con cooperación efectiva entre los Estados miembros, las instituciones
y agencias europeas, Eurocontrol y las partes interesadas, y con un diálogo
social eficaz. Reconociendo que el rendimiento del sistema europeo de aviación
viene dictado por sus eslabones más débiles, el énfasis recae cada vez más en el
rendimiento de la red a nivel europeo.
149.
Las iniciativas del Cielo Único Europeo persiguen triplicar la capacidad, reducir
a la mitad los costes de gestión del tráfico por vuelo, aumentar la seguridad en
un factor de 10 y reducir el impacto ambiental de cada vuelo en un 10%86. Un
factor clave para la aceleración de la plena realización del Cielo Único Europeo
es el despliegue de nuevas tecnologías y procedimientos de gestión del tráfico
aéreo (SESAR).
150.
El acervo del Cielo Único Europeo incluye los siguientes elementos:
– La creación de una función de gestor de la red para gestionar los escasos
recursos (diseño del espacio aéreo, asignaciones de los códigos de los
transpondedores, frecuencias de radio) desde una perspectiva paneuropea.
– La creación de bloques funcionales de espacio aéreo para optimizar la
prestación de servicios de navegación aérea a nivel de los proveedores de
servicios de navegación aérea, con independencia de los límites estatales.
– La introducción de un sistema de incentivos que tenga por objeto aumentar el
rendimiento de los servicios de navegación aérea en cuatro ámbitos de
rendimiento clave: seguridad operacional, objetivos medioambientales,
eficiencia de costes y eficiencia de vuelo.
151.
El sistema de incentivos tiene que aplicarse entre 2012 y 2014; la función de
gestor único de la red se creará en 2011; y los bloques funcionales de espacio
aéreo deberían estar creados de aquí a 2012. La puesta en pie del Cielo Único
Europeo dentro de los plazos convenidos es de la máxima importancia para el
futuro de la aviación europea87.
152.
En el contexto de la creación de la función de gestor único de la red, es
necesario redefinir la relación entre la Unión Europea y Eurocontrol88 para
establecer el marco jurídico y financiero necesario para que esta organización
pueda dar apoyo a la política del Cielo Único Europeo. El sistema voluntario
actual de Eurocontrol para la aplicación del Cielo Único Europeo debe
consolidarse a través de un marco interinstitucional conforme al Reglamento del
Cielo Único.
86
87
88
Las rutas de los vuelos intraeuropeos son aproximadamente un 15 % menos eficientes que las rutas de
los vuelos nacionales. En promedio, las distancias que vuelan las aeronaves son 49 km más largas de
lo estrictamente necesario debido a la fragmentación del espacio aéreo.
Declaración de la Conferencia de alto nivel sobre el mapa de ruta para la creación del Cielo Único
Europeo. Madrid, 25-26.02.2010.
La Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea (Eurocontrol) es la organización
intergubernamental responsable de la coordinación y planificación del control del tráfico aéreo en
Europa.
47
2. Finalización del Cielo Único Europeo
• Lograr un Cielo Único Europeo verdaderamente continuo y desplegar el futuro
sistema de gestión del tránsito aéreo (SESAR) dentro del calendario convenido.
• Establecer el marco jurídico y financiero apropiado para apoyar la política del Cielo
Único Europeo, consolidar la relación entre la Unión Europea y Eurocontrol.
Utilización más eficiente de la capacidad aeroportuaria
153.
Los aeropuertos desempeñan una función capital en la cadena del transporte
aéreo. Su buen funcionamiento y eficiencia es un parámetro económico clave
para sus aerolíneas clientes y para las empresas que trabajan en estrecha
coordinación con ellas – como las empresas autónomas de asistencia en tierra.
Los aeropuertos son fundamentales para efectuar con éxito la reforma del Cielo
Único Europeo.
154.
El éxito duradero del mercado europeo de la aviación también depende de su
competencia para hacer frente al reto de la capacidad y sus impactos negativos
sobre la economía, la comodidad de los pasajeros y los retrasos. A pesar del
impacto de la crisis económica y financiera sobre el sector de la aviación y sobre
los niveles de tráfico, las tendencias a largo plazo apuntan hacia limitaciones de
capacidad en tierra y en el cielo. En su estudio de 138 aeropuertos en 2008,
Eurocontrol ha subrayado que, a pesar del aumento en un 41% de la capacidad
aeroportuaria entre 2007 y 2030, en el escenario más favorable no se podrá
atender a un 11% de la demanda, y en el más negativo no se podrá satisfacer un
25% de la demanda. En el primer caso, 19 aeropuertos funcionarán a plena
capacidad ocho horas al día, y en el segundo caso, 39 aeropuertos.89.
155.
Si bien en determinados aeropuertos es necesaria infraestructura adicional,
algunos problemas de congestión pueden resolverse mediante un mejor sistema
de asignación de franjas horarias. En la actualidad, las franjas horarias en los
aeropuertos se asignan con criterios administrativos de conformidad con el
Reglamento 95/9390. Este Reglamento, que tenía por objeto garantizar que el
acceso a los aeropuertos congestionados estuviese organizado mediante un
sistema de normas equitativas, no discriminatorias y transparentes para la
asignación de franjas horarias de aterrizaje y despegue, fue modificado en
200491. La modificación contenía una serie de mejoras técnicas – tales como
disposiciones relativas al control de la aplicación, definiciones más claras,
mejores herramientas de supervisión y sanciones más estrictas contra los abusos
o el incumplimiento de las normas de asignación.
156.
No obstante, subsisten varios problemas: la capacidad de competir con las
aerolíneas históricas por parte de las compañías nuevas y en crecimiento se ve
obstaculizada por la falta de franjas horarias disponibles del fondo de reserva.
89
90
91
Fuente: EUROCONTROL Long-Term Forecast: IFR Flight Movements 2008-2030.
Reglamento (CEE) nº 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la
asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios, modificado por actos jurídicos
subsiguientes.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1993R0095:20090630:ES:PDF
Reglamento (CE) nº 793/2004.
48
En aquellos aeropuertos donde la demanda constantemente supera la capacidad,
las franjas horarias del fondo de reserva tienden a estar disponibles solamente en
horas poco interesantes, o no están disponibles en serie. Esto impide una
utilización óptima de la capacidad aeroportuaria. Además, hay incertidumbre en
relación con el marco jurídico del mercado secundario y una cierta preocupación
sobre el grado de independencia de los coordinadores de las franjas horarias. Se
está llevando a cabo un estudio sobre la aplicación del Reglamento sobre franjas
horarias, incluidos los mecanismos de asignación primaria de las franjas
horarias que se espera que contenga recomendaciones de cambio de la política
actual que deberá proponer la Comisión.
157.
Aparte de una mejor utilización de la capacidad aeroportuaria, es necesario
abordar el incremento previsto de la demanda de transporte aéreo. La respuesta
la pueden dar en parte los trenes de alta velocidad que constituyen una
alternativa adecuada a los vuelos de corto radio y de conexión, liberando así
capacidad para los vuelos de larga distancia. No obstante, ello exigirá una
integración mucho más efectiva entre ambos modos. Habrá que desarrollar
nodos infraestructurales ferroviarios y aéreos que aseguren una transición
cómoda para los pasajeros del tren al avión. Lo que es más importante, el gran
desafío será permitir el acceso a los datos y su integración y uso eficaz por parte
de todos los agentes interesados para dar apoyo a los viajes bimodales en avión
y ferrocarril. La Comisión estudiará las posibles opciones y propondrá
iniciativas con estos objetivos. Al mismo tiempo, la Comisión continuará
trabajando sobre otras formas de resolución de los problemas de capacidad en el
contexto del Observatorio Comunitario de la Capacidad Aeroportuaria.
Actividades de asistencia en tierra en los aeropuertos
158.
Los servicios de asistencia en tierra contribuyen a la eficiencia del transporte
aéreo. El mercado de los servicios de asistencia en tierra se ha abierto
gradualmente a la competencia gracias a la Directiva 96/67/CE92. La Directiva
estipula que, en los aeropuertos principales de la UE, el acceso al mercado está
abierto a los suministradores de servicios de asistencia en tierra y que, para
determinadas categorías de servicios, en el caso de que el número de
suministradores sea limitado, su número no deberá ser inferior a dos para cada
categoría de servicio.
159.
Según los estudios efectuados por la Comisión hasta el momento93, se han
logrado los objetivos de la legislación: el número de proveedores ha aumentado,
los precios han experimentado una tendencia a la baja, mientras que, según las
aerolíneas, la calidad media de los servicios ha aumentado.
160.
No obstante, persisten aspectos negativos: sigue siendo difícil para los nuevos
proveedores entrar en el mercado cuando el gestor del aeropuerto o las
compañías aéreas dominantes ofrecen sus servicios. Además, determinadas
disposiciones de la Directiva son todavía objeto de interpretaciones diversas. La
92
93
Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia
en tierra en los aeropuertos de la Comunidad.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1996L0067:20031120:ES:PDF.
Ambos
estudios
pueden
consultarse
en
la
siguiente
dirección:
http://ec.europa.eu/transport/air/studies/airports_en.htm.
49
Directiva también es discutida por algunas partes interesadas en lo que se refiere
a sus aspectos sociales y de seguridad operacional y física. Por último, las
últimas experiencias con condiciones climáticas invernales difíciles también han
demostrado que los aeropuertos forman parte de un sistema en el que es
necesario desarrollar conjuntamente con todos los agentes determinadas normas
de calidad y planes de emergencia. La Comisión elaborará una propuesta para
clarificar y mejorar las condiciones de entrada en el mercado, así como el
objetivo de garantizar que todos los aeropuertos cumplan unas normas mínimas
de calidad.
3. Capacidad y calidad de los aeropuertos
• Revisar el Reglamento sobre franjas horarias para favorecer un uso más eficiente de la
capacidad aeroportuaria.
• Clarificar y mejorar las condiciones de entrada en el mercado de la prestación de
servicios de calidad, incluida la asistencia en tierra: garantizar que todos los agentes
en un sistema aeroportuario cumplan unas normas mínimas de calidad.
• Capacidad aeroportuaria – desarrollar una estrategia para hacer frente a futuros
problemas de capacidad, incluida una mejor integración con la red ferroviaria.
4.1.3.
Un «cinturón azul» marítimo y un marco adecuado para la navegación interior
161.
El transporte marítimo tiene una cuota de más de un tercio de toda la actividad
de transporte interestatal de mercancías en la UE. Contrariamente a otros modos
de transporte, el transporte marítimo entre puertos de la UE todavía se considera
con frecuencia una actividad que se desarrolla fuera de las fronteras exteriores
del mercado interior, y por consiguiente exige farragosos procedimientos
administrativos (por ejemplo, aduanas, controles veterinarios y fitosanitarios, y
formalidades portuarias).
Un «cinturón azul" para el transporte marítimo de corta distancia
162.
94
95
96
Como consecuencia del plan de acción para la creación de un espacio europeo
de transporte marítimo sin barreras94, los procedimientos aduaneros se verán
facilitados para determinadas compañías a partir del 1 de enero de 201295, y las
formalidades portuarias a partir del 19 de mayo de 201296. El objetivo es
facilitar el transporte marítimo entre puertos de la UE en un «cinturón azul», el
espacio marítimo alrededor de la Unión Europea. Dentro de este cinturón azul,
el transporte marítimo dentro de la Unión puede llevarse a cabo con los mínimos
trámites administrativos posibles, y se crearán «carriles azules» (es decir,
procedimientos rápidos) en los puertos para las mercancías originarias de la
Unión a fin de garantizar su rápido tránsito. Las tecnologías de vigilancia, en
COM(2009) 10 final, de 21.1.2009.
Reglamento (UE) nº 177/2010 de la Comisión, de 2 de marzo de 2010, que modifica el Reglamento
(CEE) nº 2454/93, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE)
nº 2913/92 del Consejo, por el que se establece el código aduanero comunitario. DO L 52 de 3.3.2010.
Directiva 2010/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010 , sobre las
formalidades informativas exigibles a los buques a su llegada o salida de los puertos de los Estados
miembros, DO L 283 de 29.10.2010.
50
particular las desarrolladas por la Agencia Europea de Seguridad Marítima en
Lisboa (EMSA), se utilizarán para controlar los movimientos de los buques e
integrarlos en cadenas logísticas continuas con origen y destino en el territorio
de la UE97.
163.
En el marco de su esfuerzo por simplificar los procedimientos y del transporte
marítimo, la Comisión examinará en breve la posibilidad de eximir a los
capitanes experimentados, en determinadas condiciones y determinados puertos,
de la obligación de utilizar los servicios de practicaje durante las maniobras en
el puerto (certificados de exención de practicaje).
Reducción de los costes administrativos mediante la iniciativa «e-Maritime»
164.
Muchos puertos utilizan sistemas avanzados de información, entre los cuales no
existe sin embargo casi ninguna interoperabilidad. Con frecuencia, es necesario
facilitar manualmente los mismos datos en cada puerto de escala, lo que redunda
en una pérdida de tiempo y en errores en los datos. La iniciativa «e-Maritime»
fomentará la interoperabilidad entre los sistemas de todos los agentes del
transporte marítimo, incluidos los armadores, los operadores de logística y las
autoridades administrativas de los puertos y las vías de navegación interior.
165.
La iniciativa «e-Maritime» también se apoyará en las Directivas pertinentes de
la UE – como la Directiva que establece un sistema comunitario de seguimiento
y de información sobre el tráfico marítimo (SafeSeaNet)98 – y se ajustará a los
medios electrónicos avanzados de gestión e intercambio de información
relacionada con el transporte, tales como «e-Customs» y «e-Freight»; esta
iniciativa necesitaría enlaces abiertos con otros sistemas modales según el
espíritu de un sistema integrado de transporte intermodal.
Acceso a los puertos en condiciones de mercado
166.
97
98
99
100
101
Si bien muchos puertos operan en un entorno competitivo, los servicios técniconáuticos y de manipulación de la carga están con frecuencia restringidos a
monopolios o a unos pocos operadores establecidos. Los intentos de la
Comisión de abrir el acceso al mercado de los servicios portuarios99 fueron
rechazados por el Parlamento Europeo. Atendiendo a las peticiones de las partes
interesadas, la Comisión no ha presentado ninguna otra propuesta legislativa en
este ámbito100. En la actualidad, la Comisión está aplicando y supervisando el
cumplimiento de las normas básicas del Tratado en el sector portuario, y
vigilando estrechamente la evolución del mercado. En el caso de que esta
actuación resultase insuficiente o generase incertidumbre, podrían considerarse
de nuevo propuestas legislativas101.
Ulteriormente, se abordará la facilitación del transporte de mercancías comunitarias en buques que
naveguen entre puertos de la UE, pero con escala en un puerto no europeo.
Directiva 2002/59/CE
Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso al mercado de los
servicios portuarios. COM(2004) 654 final.
Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo, COM(2007) 616 final.
Documento de trabajo de la Comisión: Impact Assessment on the Communication on a European Ports
Policy, SEC(2007) 1339, 18.10.2007.
51
167.
La competencia entre puertos puede ser significativa y exige el establecimiento
de condiciones equitativas. Es preciso disponer de información transparente
sobre los fondos concedidos a los puertos por las autoridades públicas. De
conformidad con la Directiva 2006/10011/CE102, la obligación de mantener
contabilidades separadas – entre las actividades que reciben financiación pública
y las que no – ya existe para los puertos con una facturación anual superior a los
40 millones de euros. Puesto que un número elevado de puertos – algunos de los
cuales muy relevantes para el sistema europeo de transporte – tienen una
facturación inferior, la Comisión evaluará la necesidad de bajar este umbral.
Además, como las estructuras administrativas existentes en los puertos son muy
diferentes, es necesario introducir algunos principios comunes de información y
contabilidad. Los concesionarios también desempeñan un papel fundamental en
lo que se refiere a la eficiencia de los puertos. En este contexto, es importante
garantizar que las condiciones en que las autoridades portuarias seleccionan a
los concesionarios sean totalmente transparentes y competitivas.
4. Un «cinturón azul» marítimo y acceso a los puertos en condiciones de mercado
El espacio europeo de transporte marítimo sin barreras debe desarrollarse para
convertirse en un «cinturón azul» de libre circulación marítima en Europa y a su
alrededor, y debe explotarse el pleno potencial del transporte marítimo y fluvial.
• Integrar el uso de herramientas de vigilancia por parte de todas las autoridades
competentes, garantizar la plena interoperabilidad entre los sistemas de tecnologías de
la información y la comunicación (TIC) en los sectores del transporte marítimo y
fluvial, garantizar la vigilancia de los buques y la carga («cinturón azul») y establecer
facilidades portuarias adecuadas («carriles azules»).
• Establecer un marco para la concesión de certificados de exención de practicaje en los
puertos de la UE.
• Revisar las restricciones sobre la prestación de servicios portuarios.
• Aumentar la transparencia de la financiación de los puertos mediante la clarificación
del destino de la subvención pública de las diferentes actividades portuarias con vistas
a evitar cualquier distorsión de la competencia.
Eliminación de los obstáculos al pleno aprovechamiento del potencial del transporte
por vías de navegación interior
168.
102
El transporte por vías de navegación interior está plenamente liberalizado desde
la década de los 90. Debido al hecho de que la red europea de vías de
navegación interior no puede considerarse completa sin la participación de
países terceros (en particular en lo que se refiere al Danubio y al Rin), el marco
reglamentario global está fragmentado y persisten o han surgido algunas
barreras al mercado interior.
Directiva 2006/111/CE de la Comisión, de 16 de noviembre de 2006, relativa a la transparencia de las
relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia
financiera de determinadas empresas, DO L 318 de 17.11.2006 , pp. 17-25.
52
169.
El marco institucional en Europa está disperso entre varios agentes: la UE, sus
Estados miembros, países terceros, comisiones fluviales intergubernamentales
basadas en acuerdos internacionales (p.ej., para el Rin y el Danubio), la CEPE
de la ONU. A veces, esta estructura genera el solapamiento de actividades y
crea ineficiencias.
170.
El programa global de actuación para el fomento del transporte por vías de
navegación interior NAIADES, lanzado por la Comisión en 2006, goza de
reconocimiento por haber dado impulso a una política común europea basada en
medidas legislativas, de coordinación y de apoyo. La Comisión garantizará la
continuidad de las medidas de desarrollo y hará frente a nuevos retos mediante
un enfoque global con la participación de todos los agentes pertinentes y
prestando apoyo en caso necesario: p.ej., reforzando la posición de mercado del
transporte por vías de navegación interior integrándolo en la logística
multimodal, mejorando su rendimiento medioambiental e implantando nuevas
tecnologías, incluidos los servicios de información fluvial (RIS)103.
5. Un marco adecuado para la navegación interior
• Establecer un marco apropiado para optimizar el mercado interior para el transporte
por vías navegables y para eliminar obstáculos que impiden un uso mayor de este
medio. Evaluar y definir las tareas y mecanismos necesarios para su ejecución
teniendo en cuenta el contexto europeo en toda su extensión.
4.1.4.
Una mayor integración del mercado del transporte por carretera
171.
El transporte por carretera domina el mercado del transporte comercial, pero al
mismo tiempo es un sector frágil y muy fragmentado compuesto en su gran
mayoría de pequeñas empresas cuyos márgenes de rentabilidad dependen
directamente de los costes de la mano de obra y de la fluctuación de los precios
del petróleo. Para cosechar los beneficios plenos de los mercados abiertos y
garantizar su aceptación social, es necesario trabajar para establecer condiciones
equitativas de competencia en lo relativo a niveles de protección social,
seguridad, y tarificación por el uso de la infraestructura viaria – y para su
cumplimiento.
Control armonizado del cumplimiento de las normas del transporte profesional por
carretera
172.
103
Las empresas de transporte por carretera se enfrentan a un trato desigual en los
distintos Estados miembros debido a divergencias en los sistemas de control y
sanción, lo que crea una carga administrativa innecesaria y condiciones
desiguales de competencia, al tiempo que crean riesgos de seguridad. Para dar
respuesta a estos problemas, la Comisión propondrá armonizar y mejorar las
políticas de control de forma que en el espacio único europeo de transporte los
operadores reciban un trato equitativo cuando sean objeto de inspecciones y
cuando infrinjan las normas sociales, técnicas, de seguridad y de mercado
establecidas a nivel de la UE.
Véase la sección 5.1.3 siguiente.
53
173.
Las inspecciones de control del cumplimiento de la normativa social deberían
hacerse de forma menos costosa y más eficiente. Si bien las normas sobre
tiempo de conducción y períodos de descanso son de importancia primordial
para prevenir los accidentes debidos al cansancio del conductor y para proteger
las condiciones de trabajo de los conductores, las empresas que incumplen estas
normas pueden obtener una ventaja competitiva indebida importante. La base de
los controles efectuados por agentes de las autoridades nacionales o de la policía
durante las inspecciones son los datos registrados por los tacógrafos. Los
tacógrafos digitales a prueba de manipulación instalados desde 2006 en todos
los vehículos nuevos generan datos más fiables. No obstante, se han detectado
casos de manipulación y fraude. Si bien debe reducirse la carga administrativa
de las empresas que cumplen las normas, la UE debe asegurarse de que los
controles que se llevan a cabo sean plenamente eficaces para impedir y detectar
la manipulación o el uso fraudulento de los tacógrafos.
174.
Las normas en vigor de acceso al mercado y de admisión en la profesión104 ya
prevén la creación de un registro europeo de empresas de transporte por
carretera. Las medidas necesarias para ponerlo en funcionamiento mediante la
interconexión de los registros nacionales tendrán que adoptarse antes de finales
de 2012105. El registro europeo permitirá intercambiar información sobre las
infracciones cometidas por empresas no residentes.
175.
Como primer paso, este registro se concentrará en el intercambio de información
sobre las infracciones graves de conformidad con la legislación, pero
posteriormente, la Comisión tiene la intención de elaborar una propuesta sobre
la información que deberá contener el registro, que será también la utilizada
para orientar las inspecciones y para efectuar comprobaciones en tiempo real
durante las inspecciones en carretera (p.ej., control de la validez de la licencia).
Por consiguiente, los controles serán más rápidos y más selectivos y se reducirá
considerablemente la carga administrativa global para las empresas que cumplan
adecuadamente la normativa.
176.
La aplicación de la legislación de la UE exige que las sanciones en caso de
infracción sean proporcionadas, no discriminatorias y eficaces. Un informe
reciente106 puso de manifiesto la existencia de diferencias sustanciales entre los
Estados miembros en lo que se refiere a las sanciones, la categorización de las
infracciones y las multas impuestas en el campo de la normativa social del
transporte por carretera. Por la misma infracción, una empresa de transporte por
carretera puede recibir una multa hasta 10 veces más elevada en un país que en
otro. La Comisión propondrá armonizar estas sanciones. El Parlamento
Europeo107 ya ha pedido a la Comisión que haga uso de las disposiciones del
104
105
106
107
Reglamento (CE) nº 1071/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octubre de 2009 por
el que se establecen las normas comunes relativas a las condiciones que han de cumplirse para el
ejercicio de la profesión de transportista por carretera y por el que se deroga la Directiva 96/26/CE del
Consejo.
Artículo 16, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1071/2009.
Informe de la Comisión - Análisis de las sanciones por infracciones graves de las normas sociales en
el transporte por carretera, tal como se establecen en la legislación de los Estados miembros
(COM(2009)225).
Report on penalties for serious infringements against the social rules in road transport, INI/2009/2154
(Ranner report).
54
Tratado de Funcionamiento de la UE, que permiten establecer unas normas
mínimas en relación con la definición de las infracciones penales y de las
sanciones cuando la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias
en materia penal resulte esencial para garantizar la aplicación efectiva de una
política de la Unión.
177.
El trabajo de los organismos responsables de la aplicación en los Estados
miembros juega un papel esencial en la aplicación de la legislación. Están
involucradas muchas autoridades diferentes dependiendo de la organización
institucional de cada Estado miembro; entre éstas figuran fuerzas policiales,
ministerios de transporte y de trabajo y agencias específicas de control de la
aplicación efectiva. Una aproximación armonizada a la formación mínima de los
agentes de control de la aplicación serviría para lograr una aplicación más
homogénea de la legislación de la UE y favorecería asimismo el intercambio de
información, por ejemplo, sobre técnicas para detectar la manipulación de
tacógrafos, y para difundir de forma más sistemática la información sobre los
avances normativos a nivel europeo. Por consiguiente, la Comisión elaborará
una propuesta de armonización de la formación de los agentes de control de la
aplicación de la normativa.
El cabotaje por carretera
178.
El cabotaje por carretera es la posibilidad de transportar mercancías entre dos
puntos de un Estado miembro por parte de un transportista establecido en otro
Estado miembro, y es una forma para los transportistas de reducir los viajes de
retorno en vacío tras un transporte internacional y buscar oportunidades de
negocio, especialmente en las zonas transfronterizas. No obstante, habida cuenta
de las diferencias todavía existentes entre países de la Unión Europea, en
particular en lo que se refiere a la fiscalidad y a la normativa social, se teme que
una apertura total del cabotaje tendría como consecuencia una transferencia
significativa de empleo entre países y un aumento del tráfico.
179.
Las normas de acceso al mercado adoptadas por el legislador en 2009108
encuentran un equilibrio entre las dos consideraciones anteriores. Los
transportistas interesados en efectuar operaciones de transporte nacional en otro
Estado miembro de forma sistemática pueden hacerlo creando una filial en ese
Estado miembro de forma que estén sujetos a las mismas normas que sus
competidores, mientras que los que prefieran no dar ese paso estarán autorizados
a efectuar hasta tres operaciones de cabotaje en un plazo de siete días desde la
realización de un transporte internacional109. Estas normas ofrecen mayor
flexibilidad que las anteriores adoptadas en 1993110, pero todavía limitan a los
transportistas en su elección de contratos para optimizar los recorridos.
180.
La Comisión considera que, a la vista de las necesidades imperiosas de
garantizar la eficiencia del mercado y de los pasos propuestos para armonizar las
108
109
110
Reglamento (CE) nº 1072/2009
Las tres operaciones de cabotaje pueden tener lugar o bien en el país de descarga de la operación
internacional, o bien repartirse entre tres Estados miembros distintos a razón de una como máximo en
cada uno de ellos.
Los Estados miembros podían impedir a una empresa efectuar cabotajes durante un año tras un mes de
operaciones de cabotaje.
55
normativas de control de la aplicación, debe procederse a una mayor apertura
del mercado.
Pesos y dimensiones máximas de los vehículos de transporte por carretera
181.
Las dimensiones y pesos máximos de los vehículos de carretera se rigen por la
Directiva 96/53/CE111. La Directiva – que establece las normas mínimas y las
dimensiones y pesos máximos que deben respetar los vehículos para tener
acceso a las redes de carreteras de todos los Estados miembros – fue concebida
en la década de los 90 para acompañar la apertura del mercado del transporte
internacional por carretera.
182.
La evolución del transporte en contenedores, la necesidad de asegurar la
eficiencia económica y medioambiental del transporte, y el desarrollo de
dispositivos aerodinámicos para mejorar la eficiencia energética de los
vehículos exigen reconsiderar la legislación en vigor.
183.
Algunas voces del sector del transporte por carretera argumentan que unos
camiones significativamente más pesados y largos aportarían un aumento de
eficiencia sin poner en peligro la seguridad o dañar la infraestructura.
Actualmente se están llevando a cabo estudios adicionales independientes por
encargo de la Comisión para evaluar el problema y determinar las condiciones
para seguir adelante.
184.
En cualquier caso, al parecer de la Comisión hay razones fundadas para efectuar
un cambio limitado de las dimensiones actuales para permitir el equipamiento o
la retroadaptación de vehículos con dispositivos aerodinámicos que podrían
reducir el consumo de combustible112. Podrían asimismo ser necesarios
cambios limitados para dar acomodo a las nuevas normas de los vehículos
intermodales y para tener en cuenta los vehículos eléctricos.
6. Transporte de mercancías por carretera
• Revisar la situación del mercado del transporte de mercancías por carretera, así como
el grado de convergencia en lo que se refiere, entre otras cosas, a las tasas por el uso
de la infraestructura, la legislación social y en materia de seguridad, la incorporación
de la legislación europea al derecho interno de los Estados miembros, así como su
111
112
DIRECTIVA 96/53/CE DEL CONSEJO de 25 de julio de 1996 por la que se establecen, para
determinados vehículos de carretera que circulan en la Comunidad, las dimensiones máximas
autorizadas en el tráfico nacional e internacional y los pesos máximos autorizados en el tráfico
internacional.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31992R3577:ES:HTML.
La suavización de las duras restricciones actuales sobre la longitud de los vehículos permitiría un
diseño más aerodinámico de los camiones, y la instalación de accesorios aerodinámicos tales como
deflectores de aire puede producir una reducción de la resistencia al avance del 12%. De esta forma se
lograría un ahorro de combustible de alrededor del 6%. Sharpe, R.B.A. (2009) Technical options for
fossil fuel based road transport. Estudio redactado en el marco del contrato ENV.C.3/SER/2008/0053
entre la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea y AEA Technology plc.
http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-ffuel-road-transport-11-02-10.pdf.
56
aplicación por parte de éstos, con vistas a una mayor apertura de los mercados del
transporte por carretera. En particular, se debe trabajar para eliminar las restricciones
todavía existentes sobre el cabotaje.
• Revisar las normas sobre el tacógrafo para mejorar su rendimiento, dar acceso al
registro de empresas de transporte por carretera de la UE a la policía y a las
autoridades competentes cuando lleven a cabo controles en carretera; armonizar las
sanciones por infracción de la normativa de la UE sobre el transporte profesional;
armonizar la formación de los agentes de control.
• Adaptar la legislación sobre el peso y las dimensiones a las nuevas circunstancias,
tecnologías y necesidades (p.ej., el peso de las baterías y el rendimiento
aerodinámico), y asegurarse de que facilite el transporte intermodal y la reducción
global del consumo energético y las emisiones.
4.1.5.
Transporte multimodal de mercancías: desarrollo del flete electrónico (eFreight)
185.
La simplificación del intercambio de información sobre mercancías y transporte
podría reducir sustancialmente el coste del transporte multimodal. En particular,
ello significaría la posibilidad de que los operadores económicos facilitasen la
información solamente una vez – en formato electrónico – («ventanilla única»)
y que sometieran sus mercancías y vehículos a inspección también sólo una vez
y en el mismo lugar («oficina administrativa única»)113. Para ello será necesario
conectar y completar las redes para el intercambio de información entre las
administraciones y para facilitar el acceso de las empresas a esta información.
186.
Esta visión de un flujo de información electrónico sin papeles que asocia el flujo
físico de mercancías a un rastro sin papeles dejado por las TIC incluye la
capacidad de seguir y localizar las mercancías en su desplazamiento en los
diferentes modos de transporte y de automatizar el intercambio de datos
relativos al contenido con fines reglamentarios o comerciales. Con las nuevas
tecnologías, como la identificación por radiofrecuencia (RFID) y el uso de
sistemas planetarios de navegación por satélite como Galileo, estas operaciones
serán más prácticas y asequibles.
187.
Las mercancías deberían ser identificables y localizables independientemente
del modo de transporte y, para ello, es necesario establecer interfaces
normalizadas en los diferentes modos de transporte y garantizar su
interoperabilidad. La Comisión creará el marco legal adecuado para el
despliegue de tecnologías de seguimiento y localización y otros componentes
tecnológicos que contribuyan al concepto del flete electrónico garantizando
simultáneamente la seguridad técnica adecuada para la protección de los datos
personales y el cumplimiento de la legislación sobre la protección de datos.
188.
Actualmente, modos diferentes de transporte usan documentos de transporte
distintos (el CMR para la carretera, el conocimiento de embarque para el
transporte marítimo, etc…), una situación que crea costes administrativos para
113
Comunicación de la Comisión de 18 de octubre de 2007: Freight transport Logistics Action Plan,
COM(2007) 607 final,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0607:FIN:EN:PDF.
57
el transporte multimodal y lo pone en una posición desfavorable en comparación
con el transporte monomodal. Por consiguiente, para fomentar el transporte
multimodal es esencial crear un documento de transporte único para el
transporte de mercancías en cualquiera de los modos. En el marco global del
flete electrónico (e-Freight)114, el documento único de transporte será digital.
Puesto que los documentos de transporte son en gran medida un reflejo del
régimen jurídico aplicable al contrato de transporte de mercancías, estas dos
actuaciones se estudian conjuntamente. Para elaborar un documento único de
transporte es necesario crear el régimen de responsabilidad subyacente.
189.
Las actuales debilidades y lagunas en los regímenes de responsabilidad civil
afectan tanto a cada uno de los sectores, como a todos los sectores de forma
transversal. La ausencia de un régimen europeo de responsabilidad civil para las
relaciones entre las compañías ferroviarias y los gestores de infraestructura
representa una barrera para la entrada de operadores de otros Estados miembros
en el mercado ferroviario. Las normas sobre responsabilidad se han desarrollado
normalmente siguiendo pautas modales, lo que crea costes de fricción en los
nodos entre dos o más modos de transporte, que es donde los distintos sistemas
de responsabilidad modales entran en contacto entre sí. El recientemente
adoptado Convenio de la ONU sobre las «Reglas de Rotterdam»115 trata del
transporte multimodal con un tramo marítimo y ha sido firmado por un número
limitado de Estados miembros de la UE. Cualquier propuesta exhaustiva de
transporte multimodal de la Comisión tendrá que tener en cuenta este convenio
mundial.
7. Transporte multimodal de mercancías: flete electrónico
Crear el marco adecuado para hacer posible la localización de mercancías en tiempo real,
garantizar la responsabilidad intermodal y fomentar el transporte limpio de mercancías:
• Poner en práctica los conceptos de «ventanilla única» y «oficina administrativa
única»; mediante la creación e implantación de un documento de transporte único en
formato electrónico (carta de porte electrónica) y la creación del marco adecuado para
el despliegue de las tecnologías de seguimiento y localización, RFID, etc.).
• Garantizar que los regímenes de responsabilidad fomenten el transporte ferroviario, el
transporte por vías de navegación interior y el transporte intermodal.
4.2.
Fomento del empleo de calidad y de condiciones laborales más uniformes
190.
El sector del transporte da trabajo directo a 10 millones de personas que
suponen el 4,5% del empleo total en la UE. El factor humano es un componente
crucial de cualquier sistema de transporte de alta calidad. El funcionamiento
eficiente del sistema de transporte no sería posible sin trabajadores bien
formados y altamente motivados que se sientan satisfechos con su trabajo.
114
115
Ídem, p. 3.
Convenio de las Naciones Unidas sobre el Contrato de transporte internacional de mercancías total o
parcialmente marítimo,
http://www.rotterdamrules2009.com/cms/uploads/pdf/Ch_XI_D_8.pdf.
58
191.
En una sociedad que envejece y donde la mano de obra pronto empezará a
disminuir, la edad de la mano de obra en el sector del transporte es superior a la
media global de la economía (un 26% mayor de 50 años, en comparación con el
22%). Hay consenso sobre la circunstancia de que la escasez de mano de obra y
de trabajadores especializados va a convertirse en un grave problema para el
transporte en el futuro. Las competencias en nuevas tecnologías (TI, energías
verdes), formas sostenidas de transporte, o atención al cliente no pueden darse
por descontadas ni obtenerse fácilmente. La educación y la formación serán
esenciales. Ya antes de la reciente crisis económica, el sector había adolecido de
escasez de cualificaciones y de falta de mano de obra.
192.
El porcentaje de mujeres que trabajan en el sector del transporte es inferior a la
media global en la economía (21% frente a un 35%). Se emprenderá un análisis
de las razones de este desequilibrio y, sobre esta base, se propondrán medidas
específicas para hacer que este sector sea más atractivo para las mujeres.
193.
El objetivo subyacente de todo el conjunto de normas sociales y la UE en el
sector del transporte es la protección de los trabajadores contra los efectos
adversos sobre su salud y seguridad de unas condiciones laborales inadecuadas.
Para preservar el capital humano en el sector son necesarias unas condiciones
laborales de alto nivel y buenas perspectivas de carrera en todos los modos de
transporte y países. No obstante, las diferentes normativas sociales a nivel
nacional obstaculizan el desarrollo social armonizado del transporte europeo. La
gran variedad de normativas aumenta la vulnerabilidad de los trabajadores
móviles, lastra a los operadores del transporte con una burocracia pesada,
distorsiona la competencia y hace difícil de aplicar algunas disposiciones legales
de la UE. La convergencia en este campo sería esencial.
194.
Del mismo modo, las malas relaciones laborales entre empresas y trabajadores
en partes del sector del transporte en la UE, y las huelgas y otras perturbaciones
que se derivan de esta situación, tienen un coste económico muy significativo
además de perturbar las vidas de los pasajeros y de erosionar la competitividad
de los modos de transporte más afectados. Un diálogo social mejorado pero
realista es vital. Será importante aunar la competitividad con la política social
con el fin de evitar conflictos sociales, que han demostrado ser la causa de
importantes pérdidas económicas en los sectores afectados.
195.
El sistema de transporte tiene que hacer frente a la globalización. Puesto que los
costes laborales representan al menos un tercio de los costes globales de las
operaciones de transporte, las empresas reducen estos costes, sobre todo
recurriendo a la contratación en países terceros u otros Estados miembros en los
que la mano de obra es más barata. A este respecto, debe evitarse la
competencia desleal interviniendo para elevar los niveles mínimos de las
normas, tanto en la UE como internacionalmente.
4.2.1.
Código social para los trabajadores móviles del transporte por carretera
196.
Para aprovechar plenamente el mercado interior y contribuir al logro de los
objetivos políticos más generales del transporte sostenible en términos de
seguridad vial, competencia leal y buenas condiciones laborales para los
trabajadores móviles, es crucial garantizar un conjunto armonizado de normas
sociales, de seguridad y competencia transparentes (código social) en el
59
transporte por carretera que pueda aplicarse uniformemente en todos los Estados
miembros.
197.
Ese código social común no solamente mejoraría la situación social de alrededor
de 5 millones de trabajadores del sector del transporte por carretera, sino que
contribuía a una mayor integración del mercado. La aplicación exhaustiva de
normas sociales adecuadas contribuiría directamente a crear un sistema de
transporte sostenible y eliminaría un obstáculo importante a la liberalización del
cabotaje.
198.
El código social debería dirigirse específicamente a los trabajadores móviles que
los empresarios para hacerlos responsables o corresponsables – según el caso –
del cumplimiento de normas laborales mínimas comunes. El código debe
abarcar los siguientes aspectos: condiciones de trabajo y empleo, seguros y
atención médica, una mejor organización del trabajo de los períodos de descanso
de los conductores que permita a reconciliar la vida laboral con la familiar, así
como la igualdad de género.
199.
El código social debería también abordar el problema del trabajo autónomo
falso, que crea incertidumbre jurídica y vulnerabilidad para determinados grupos
de trabajadores no amparados por ninguna normativa de protección social. Se
alentará a los Estados miembros, con la participación de los interlocutores
sociales, a intercambiar prácticas y experiencias sobre la forma de detectar y
poner coto al trabajo autónomo falso.
200.
En aras de la simplificación y de una mayor eficacia, el código social debería
establecerse mediante un acuerdo de diálogo social en el sector del transporte
por carretera con la posibilidad de incorporarlo a una decisión del Consejo. De
esta forma, también se garantizaría que las normas estuvieran adaptadas a las
necesidades y capacidades reales de todas las partes del sector.
8. Código social para los trabajadores móviles del transporte por carretera
• Alentar y apoyar el diálogo entre los interlocutores sociales con vistas a un acuerdo
sobre un código social para los trabajadores móviles del transporte por carretera que
también aborde el problema del trabajo autónomo falso.
4.2.2.
Agenda social para el transporte marítimo y fluvial
201.
La escasez creciente de marinos se ha convertido en un problema mundial a la
luz del reciente rápido crecimiento del sector marítimo. Esta situación también
afecta a muchos países de la UE, y de forma similar al sector del transporte por
vías de navegación interior. La consiguiente pérdida de competencias en el
sector marítimo en la UE puede también afectar la eficiencia de las agrupaciones
marítimas (clusters) que dependen de las competencias específicas en
navegación.
202.
Es por consiguiente es necesario intervenir urgentemente. La Comisión
presentará una serie de propuestas dentro de una «Agenda Social para el
Transporte Marítimo» dirigida a reforzar el atractivo de la profesión marítima en
la UE y que fomente el empleo de marinos europeos para preservar las
competencias en Europa e incrementar la seguridad marítima.
60
203.
En la escena mundial, los pabellones que aplican normas laborales y de
seguridad deficientes gozan de una ventaja competitiva desleal. Solamente se
puede hacer frente a esta situación con el desarrollo y la aplicación de un marco
internacional adecuado. Un paso decisivo en esta dirección fue la adopción del
Convenio sobre el trabajo marítimo de la OIT en 2006. Se ha integrado en la
legislación de la UE un acuerdo de los interlocutores sociales europeos por el
que se establecen las normas del Convenio sobre el trabajo marítimo
relacionadas con los requisitos mínimos que deben cumplir los marinos para
trabajar a bordo de un buque, complementando de esta forma la legislación de la
UE en materia laboral y social116 en vigor. Con vistas a una aplicación
armonizada, es necesario seguir reflexionando para definir y aplicar las
responsabilidades respectivas del Estado del pabellón, el Estado del puerto, y el
Estado que suministra la mano de obra, para poder controlar las condiciones de
trabajo y de vida a bordo de los buques que hacen escala en puertos de la UE,
independientemente de su pabellón y de la nacionalidad de la tripulación.
204.
Las competencias de las tripulaciones a bordo de buques de la UE – incluida la
gente de mar no europea – constituyen un elemento crucial para la seguridad
operacional, la seguridad física, la protección del medio ambiente y la calidad
del transporte y están reguladas a nivel de la UE e internacional (Convenio
STCW adoptado por la Organización Marítima Internacional – OMI); estas
disposiciones se modifican periódicamente para adaptarlas a las nuevas
tecnologías y a los cambios en el sector. Del mismo modo, unos trabajadores
portuarios bien formados y satisfechos con sus condiciones de trabajo son
esenciales para la explotación eficiente de los puertos en buenas condiciones de
seguridad operacional y física. La Agenda Social prestará igual atención a
ambos problemas.
9. Agenda social para el transporte marítimo
• Aplicar las medidas de actuación determinadas en la Agenda Social Marítima a raíz
del establecimiento por parte de la Comisión de los objetivos estratégicos y
recomendaciones para la política de transporte marítimo de la UE hasta 2018.
• Reforzar el cumplimiento del Convenio sobre el trabajo marítimo de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) en lo que respecta a los Estados de abanderamiento,
Estados rectores de puertos y Estados suministradores de mano de obra.
• Incluir a todos o a parte de los marinos excluidos en la actualidad en el ámbito de
varias directivas sociales de la UE u otorgarles un nivel equivalente de protección por
otros medios.
• Actualizar la Directiva de formación de la gente de mar (2008/106/EC) a raíz de la
revisión del Convenio de la Organización Marítima Internacional (OMI) sobre
formación y titulación de la gente de mar (Convenio STCW). Establecer un marco
para el reconocimiento mutuo de la formación de los trabajadores portuarios en los
distintos sectores de la actividad portuaria.
116
Directiva 2009/13/CE, de 16 de febrero de 2009.
61
4.2.3.
Responsabilidad social en el sector de la aviación
205.
El empleo en el sector de la aviación es cada vez más de naturaleza
transnacional, una tendencia que la consolidación en curso del sector continuará,
e incluso acelerará, en los próximos años. Podría resultar necesaria alguna forma
de supervisión de las normas sociales aplicables en el sector de la aviación,
sobre todo en lo que se refiere al personal de vuelo, en relación con el cual la
naturaleza de los contratos y la legislación social aplicable varía de un Estado
miembro a otro.
206.
Podría aumentarse la claridad jurídica de la legislación aplicable al personal
móvil en la aviación civil, en particular en lo que se refiere al personal de vuelo
perteneciente a aerolíneas establecidas en varios Estados miembros. En
particular, habría que clarificar la medida en que la Directiva 1996/71/EC sobre
el desplazamiento de trabajadores, así como el Reglamento (CE) nº 593/2008
sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales, afectan al personal de
vuelo. Al mismo tiempo, deberían potenciarse los comités de empresa europeos
de las aerolíneas transnacionales de la UE mediante la aplicación de la Directiva
sobre la constitución de un comité de empresa europeo117.
207.
La aplicación del Cielo Único Europeo suscita preocupaciones específicas para
el sector de la gestión del tráfico aéreo. La conferencia de transporte aéreo de
Madrid celebrada en febrero del 2010 respaldó una hoja de ruta que destacaba la
necesidad de mecanismos de consulta específicos a nivel de la Unión sobre la
dimensión social de la gestión del tráfico aéreo.
10. Responsabilidad social en el sector de la aviación
• Establecer un mecanismo para analizar el impacto de la evolución de la normativa
sobre las condiciones laborales en el sector del transporte aéreo.
• Establecer unas normas de servicio y calidad mínimas de ámbito europeo para los
trabajadores en toda la cadena de valor de la aviación (incluida la gestión del tránsito
aéreo y la asistencia en tierra). Alentar a los interlocutores sociales europeos a abordar
el asunto de la prevención de conflictos y de la perturbación de los servicios mínimos
en toda la cadena de valor de la aviación.
4.2.4.
Evaluación de la estrategia de la UE en materia de empleo y condiciones
laborales en los distintos modos de transporte
208.
Junto con la legislación social europea, el diálogo social europeo es un
instrumento importante para mejorar las normas laborales y modernizar el
mercado laboral – una herramienta de la que el sector del transporte se ha
beneficiado ampliamente118. Los interlocutores sociales tienen una idea de
primera mano de las condiciones en el lugar de trabajo, lo que hace del diálogo
social un instrumento privilegiado que la Unión debe continuar apoyando y
117
118
Directiva 2009/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009, sobre la
constitución de un comité de empresa europeo o de un procedimiento de información y consulta a los
trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria. DO L 122, 16.5.2009,
p. 28.
SEC(2010) 964 “On the functioning and potential of European sectoral dialogue”.
62
fomentando. Con el vencimiento en breve de la excepción de los puertos
marítimos, todos los modos de transporte han creado comités de diálogo social.
Es necesario seguir alentando este proceso subrayando el hecho de que los
acuerdos negociados entre los interlocutores sociales tienen la posibilidad de ser
incorporados a la legislación de la UE. De conformidad con los artículos 154 y
155 del TFUE, el papel de la Comisión es fomentar y apoyar este tipo de
acuerdos colectivos a nivel europeo, y, si así lo solicitan sus signatarios,
proponer su aplicación a través de una decisión del Consejo.
209.
El sector de la navegación interior, que se encuentra enfrentado cada vez más a
una situación de escasez de personal, en particular de tripulación y de
empresarios sucesores, constituye un buen ejemplo. Los interlocutores sociales
están trabajando sobre recomendaciones para la mejora de las condiciones de
trabajo y de vida a bordo de los buques, sobre acuerdos específicos de tiempo de
trabajo, sobre perfiles de empleo y requisitos de personal en la UE, y sobre el
establecimiento de normas mínimas de formación y educación así como sobre
recomendaciones contra el dumping social y la competencia desleal en el sector
del transporte por vías de navegación interior.
210.
La Comisión tiene la intención de promover el diálogo social y los acuerdos
entre los interlocutores sociales sobre los asuntos mencionados anteriormente
también en el sector de la aviación119. El marco adecuado para llevar a cabo esta
labor es el Comité de diálogo social sectorial de la aviación civil.
211.
Por último, en el sector ferroviario, la Directiva 2005/47/CE establece las
condiciones de trabajo de los trabajadores móviles que realizan servicios de
interoperabilidad transfronteriza. Esta Directiva también se basa en un acuerdo
de diálogo social que establece las normas mínimas sobre las condiciones de
trabajo, los tiempos de conducción y los períodos de descanso para el transporte
internacional. La cuestión del número de períodos de descanso consecutivos
fuera del domicilio y de la compensación por ese descanso fuera del domicilio
está siendo renegociada actualmente por los interlocutores sociales, mientras
que se está estudiando todavía el control de la aplicación de las normas sobre
tiempo de trabajo y la necesidad de armonizar las condiciones de trabajo
también en los servicios ferroviarios nacionales.
212.
A pesar de los avances logrados hasta ahora, las condiciones de trabajo y las
normas sociales en el sector del transporte son todavía percibidas menos
ventajosas que en la economía en general. Pese a todos sus méritos, el enfoque
del diálogo social tiene todavía sus puntos débiles que la Comisión debe
contribuir a reforzar, en colaboración con los interlocutores sociales. En unos
casos puede ser necesario desarrollar capacidades, y en otros un compromiso
mayor de las partes. La Comisión debe apoyar y facilitar un análisis en mucha
mayor profundidad acorde con su papel institucional en el proceso de diálogo
social. Esa evaluación también indicará más claramente los límites más allá de
los cuales el diálogo social debe complementarse con el proceso legislativo
convencional.
119
Existe un precedente en el Acuerdo europeo sobre la ordenación del tiempo de trabajo del personal de
vuelo en la aviación civil, celebrado el 22 de marzo de 2000 por las asociaciones de empresarios y
trabajadores en el sector de la aviación civil y aplicado a través de la Directiva 2000/79/CE.
63
213.
La evaluación debería también identificar oportunidades para aumentar la
calidad del trabajo en el transporte en general. Es de esperar que el intercambio
de mejores prácticas entre los modos de transporte en campos tales como la
promoción de la igualdad de género, la prevención de la siniestralidad laboral, y
la formación en idiomas y logística, tenga repercusiones positivas. Las
competencias requeridas de los trabajadores en los diferentes modos pueden ser
similares, en particular en lo que se refiere a la logística, donde la formación
tiene que seguir el rápido ritmo de los cambios tecnológicos y económicos. La
mejora de las cualificaciones de las profesiones logísticas redundaría en un
mejor rendimiento de las cadenas modales y en decisiones más informadas sobre
las opciones modales, e incrementaría asimismo la movilidad laboral y las
perspectivas de carrera en cada uno de los modos y entre ellos.
214.
Los interlocutores sociales podrían contribuir de forma especial a enfocar mejor
el esfuerzo de formación con la creación – a partir de la experiencia extraída de
la nueva estrategia sobre vehículos ecológicos y energéticamente eficientes – de
un Consejo de Capacitación para el intercambio de información sobre
necesidades de capacidades y mejores prácticas en la formación. Una plataforma
multimodal de estas características con conocimientos especializados
procedentes de todos los modos de transporte podría ayudar a evitar los daños
de la escasez de capacidades indicando a tiempo la necesidad de dedicar
esfuerzos de formación adicionales en un campo concreto.
11. Evaluación de la estrategia de la UE en materia de empleo y condiciones
laborales en los distintos modos de transporte
• Llevar a cabo una evaluación de los procesos sectoriales de diálogo social que tienen
lugar en los distintos segmentos del sector del transporte con el fin de mejorar el
diálogo social y de facilitar su eficacia.
• Asegurar la participación de los trabajadores, en particular a través de los comités de
empresa europeos, en las empresas transnacionales del sector.
• Abordar la calidad del trabajo en todos los modos de transporte en lo que se refiere, en
particular, a la formación, la titulación, las condiciones laborales y el desarrollo de la
carrera, con vistas a la creación de empleo de calidad, el desarrollo de las
cualificaciones necesarias y el refuerzo de la competitividad de los operadores de
transporte de la UE.
4.3.
Seguridad del transporte
215.
Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 llegaron a un consenso
internacional sobre la necesidad de aumentar la seguridad del transporte. Los
foros para este esfuerzo internacional fueron la Organización de Aviación Civil
Internacional (OACI), la Organización Marítima Internacional (OMI), y la
Organización Mundial de Aduanas (OMA).
216.
La UE dispone ahora de legislación sustancial en el ámbito de la seguridad
física o protección del transporte aéreo y marítimo, donde se han desarrollado
medidas para proteger tanto a los pasajeros como la carga. En relación con la
seguridad física del transporte por carretera, se han realizado esfuerzos para
64
difundir las mejores prácticas, por ejemplo en la planificación de emergencias, a
través de contactos periódicos con las autoridades de los Estados miembros.
217.
A nivel de la UE, la seguridad física o protección del transporte se traduce en
dos estrategias principales: elaboración de políticas y reglamentación, y
actividades de supervisión (inspección), que abarcan a las autoridades
nacionales competentes, los aeropuertos, puertos e instalaciones portuarias y
buques, para garantizar la aplicación correcta del acervo. Será necesario evaluar
y, llegado el caso, modificar el ámbito de los regímenes de inspección actuales.
Por último, habrá que resolver la cuestión de la financiación de la seguridad
física del transporte. Deberá considerarse la posibilidad de aplicar el artículo
222 del TFUE, que contempla la actuación conjunta de la Unión y sus Estados
miembros con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un
ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano.
218.
Es esencial que en la UE exista un enfoque común y una serie única de normas
para garantizar un alto nivel de seguridad en su territorio. En el ámbito de la
aviación, este enfoque no solamente proporciona un nivel elevado de seguridad
a los ciudadanos, sino que también permite que los pasajeros, equipajes y
mercancías que se desplazan por la UE se beneficien del control único de
seguridad que implica que, en principio, no se exijan más controles en los
transbordos dentro de la UE una vez efectuados los controles de seguridad en el
aeropuerto de origen en la UE. El efecto del control único de seguridad en
términos de la eliminación de normas y procedimientos redundantes es un valor
añadido importante de la política europea de seguridad. Lo mismo puede decirse
de las inspecciones de la Comisión en los aeropuertos y puertos de la UE,
llevadas a cabo de conformidad con el acervo. Las propuestas de mejora de la
seguridad tendrán que respetar la intimidad y los datos personales.
4.3.1.
Seguridad de la carga
Plan de actuación sobre la seguridad de la carga aérea
219.
Cuando, el 30 de octubre de 2010, se encontraron artefactos explosivos viables
en fletes procedentes de Yemen que iban a ser transferidos a vuelos con destino
a los Estados Unidos en aeropuertos de Alemania y el Reino Unido, se hizo
evidente la necesidad de reforzar todavía más la seguridad de la carga aérea en
Europa120. A raíz del incidente, un grupo de alto nivel redactó un informe con un
plan de actuación para colmar las lagunas de seguridad y para desarrollar un
enfoque más coordinado a nivel de la UE e internacional con vistas a la
adopción de medidas de seguridad adicionales. El Consejo refrendó el informe
en diciembre de 2010 y solicitó la rápida aplicación del plan de actuación y un
informe de ejecución para el verano de 2011.
220.
La Comisión tiene la intención de presentar propuestas legislativas, en particular
en relación con los cargamentos procedentes del exterior de la UE. Las
120
En 2005, se modificó el código aduanero de la UE – de conformidad con marco normativo SAFE de la
Organización Mundial de Aduanas para garantizar la seguridad y facilitar el comercio mundial – con
objeto de introducir normas reforzadas de seguridad física y operacional que incluyen un marco
común de gestión de riesgos de la UE, información anticipada relativa al cargamento, y el programa
«operador económico autorizado» de la UE.
65
propuestas se alimentarán de la experiencia obtenida en la UE e
internacionalmente hasta el momento y tendrán también en cuenta los métodos
aplicados en el sector aduanero con el programa «operador económico
autorizado». Las propuestas seguirán una metodología basada en el riesgo y
exigirán que la información previa sobre los cargamentos contenga datos de
mayor calidad, mejorando simultáneamente la seguridad de la cadena de
suministro en los países terceros: mediante el reconocimiento mutuo de los
programas de seguridad y comercio de los países terceros pertinentes para
aprovechar los controles de seguridad ya existentes en esos países. Cualquier
metodología nueva tiene que reducir el riesgo de los envíos procedentes de
países terceros con destino en la UE y tener un impacto mínimo sobre la
manipulación de la carga de transbordo en los aeropuertos de la UE.
221.
Los Estados miembros y la Comisión deben reforzar urgentemente la
supervisión del cumplimiento de la normativa durante la manipulación de la
carga y los envíos postales. Hasta la fecha, la Comisión ha llevado a cabo 30
inspecciones de la carga en aeropuertos de los Estados miembros, cuyos
resultados demuestran que debe mejorarse la aplicación de la normativa de la
UE. Se aumentará el número de inspecciones de la UE, y los Estados miembros
deberán tomar medidas para reforzar los programas nacionales de supervisión.
La aplicación adecuada de la normativa sobre la carga está relacionada con la
formación eficaz del personal. Los programas de formación normalizados para
el personal de control de la seguridad aérea garantizan una seguridad sólida y
armonizada. La creación de capacidad en la seguridad del transporte en los
países terceros debe recibir mayor atención en los programas de asistencia
exterior de la UE, incluida la organización de talleres con el apoyo de
organismos tales como la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC).
Mayor seguridad de la carga en los puertos
222.
En respuesta a la mayor preocupación por la seguridad y, en particular, a los
acontecimientos del 11 de septiembre, muchos países tomaron iniciativas
unilaterales para hacer frente a amenazas potenciales. Así por ejemplo, los
Estados Unidos impusieron la obligación de escanear el 100% de la carga
marítima a la exportación destinada a los Estados Unidos a partir del 1 de julio
de 2012. En una amplia evaluación de impacto realizada en 2008, la Comisión
señaló que si en los puertos europeos se aplicara el escaneo del 100% de la
carga destinada a la exportación, el coste sería excesivo y el beneficio para la
seguridad mundial dudoso, ya que esa medida absorbería recursos que
actualmente están asignados a intereses de seguridad de la UE, y el comercio y
el transporte se verían perturbados en la UE y en todo el mundo121.
223.
Por esta razón, la UE no tiene previsto aplicar el escaneo del 100% de los
contenedores a la exportación, sino que aboga por cambiar el objetivo político
hacia el desarrollo de un paquete de medidas para hacer frente a la amplia
diversidad de riesgos de seguridad y abordar la seguridad de la cadena de
suministro, no solamente desde una perspectiva nacional, sino también como un
reto mundial y complejo. Este paquete alternativo se basaría sin embargo en el
121
Véase Secure trade and 100% scanning of containers, Documento de trabajo de la Comisión,
SEC(2010) 131 final.
66
principio de que todas las exportaciones, así como las importaciones, deben ser
objeto de procesos de gestión de los riesgos exhaustivos y eficaces a múltiples
niveles, mediante el uso de una gama de métodos y tecnologías proporcionada a
los riesgos asociados a envíos específicos. No se dejaría de evaluar ningún
envío.
224.
Como parte integrante de la política de gestión de riesgos de múltiples niveles,
la intención de la UE es intensificar la cooperación internacional para
maximizar la eficacia y la eficiencia de las medidas previstas. La Comisión
contará en particular con la cooperación constructiva de los Estados Unidos.
12. Seguridad de la carga
• Aplicar el Plan de Acción de refuerzo de la seguridad de la carga aérea, definir nuevas
normas de control por filtrado de la carga según sea necesario y reforzar la seguridad
de la carga en los puertos.
• Completar un sistema de seguridad de control único para la carga aérea en toda la UE.
4.3.2.
Niveles elevados de seguridad de los pasajeros con las mínimas molestias
225.
Tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, se ha ido
desarrollando una política europea común de protección de la aviación. Las
normas se han ido actualizando periódicamente para adaptarlas a la evolución de
los riesgos y las amenazas. El 25 de diciembre de 2009, el atentado terrorista
fallido con explosivos ocultos en el vuelo 253 de Northwest Airlines de
Amsterdam a Detroit recordó una vez más los límites de la seguridad de la
aviación.
226.
Los incidentes mencionados ponen de relieve el hecho de que la seguridad de la
aviación se enfrenta a amenazas de nuevos tipos o en constante evolución a los
que las tecnologías tradicionales empleadas en los aeropuertos no pueden dar ya
una respuesta adecuada ni eficaz. La legislación de seguridad de la aviación de
la UE exige la mejora constante de los métodos de control y de las normas
aplicables a los equipos para aplicar medidas de seguridad actualizadas. Se
invita a los Estados miembros de la UE a ensayar equipos y métodos
innovadores. Por ejemplo, algunos han empezado a experimentar y a instalar
escáneres de seguridad en sus aeropuertos equipados con una tecnología
reciente capaz de detectar artículos prohibidos tales como cuchillos o explosivos
ocultos bajo la ropa o adheridos directamente a la piel.
227.
Todavía en 2011, se espera que la Comisión presente una propuesta para
permitir a los aeropuertos que utilicen escáneres de seguridad122 – en
determinadas condiciones – como método habitual de filtrado. La evaluación
interna de la Comisión que acompañará cualquier propuesta legislativa deberá
justificar la necesidad de definir e imponer normas comunes de la UE, exigir un
rendimiento de detección básico y garantizar el respeto de los derechos
122
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el uso de escáneres de
protección en los aeropuertos de la UE, COM (2010) 311.
67
fundamentales europeos y las disposiciones de protección de la salud
pertinentes.
228.
Las normas comunes de la UE contienen los principios subyacentes de la
seguridad de la aviación y permiten el control único de seguridad cuando, en
principio, no se exijan más controles de pasajeros, equipajes y mercancías en los
transbordos dentro de la UE una vez efectuados los controles de seguridad en el
aeropuerto de origen en la UE. A partir de abril de 2011, la disposición relativa
al puesto de control único de seguridad se amplía en principio a los pasajeros
procedentes de aeropuertos de los Estados Unidos para crear un espacio todavía
más amplio de facilitación de pasajeros y de seguridad.
229.
Los escáneres de seguridad disponibles actualmente tienen el potencial de
aumentar la calidad de la eficacia de los controles de seguridad, pero están
previstas otras tecnologías todavía más innovadoras. Si bien la Comisión en
general está buscando formas más inteligentes de aplicar controles a los
pasajeros y a sus equipajes, también está trabajando en el desarrollo de
tecnología más eficaz y eficiente, como los escáneres modernos para equipaje,
incluidos los líquidos, o para personas, los sistemas de detección de explosivos
o microprocesadores inteligentes.
Estas tecnologías deben sustentar el
desarrollo del «puesto de control de seguridad del futuro», que podría consistir
en corredores de seguridad que permitan el control de un elevado número de
pasajeros con la mínima molestia e intrusión. La exploración de nuevos métodos
de control es crucial para aumentar la seguridad en todos los puntos del proceso.
13. Niveles elevados de seguridad de los pasajeros con las mínimas molestias
Fomentar métodos mejorados de control por filtrado dentro del pleno respeto de los
derechos fundamentales; esos métodos deben sustentar el desarrollo del «puesto de
control del futuro», que podría consistir en corredores de seguridad que permitan el
control de un elevado número de pasajeros con la mínima molestia e intrusión. Deben
también apoyar la seguridad en otros espacios vulnerables, como los grandes
intercambiadores de transporte.
• Fomentar, también a través de la financiación pública, el desarrollo de tecnologías
más eficaces y más respetuosas de la intimidad de las personas (escáneres, detectores
de nuevos explosivos, tarjetas inteligentes, etc.), así como de soluciones más
respetuosas de la intimidad de las personas en las tecnologías existentes.
• Definir normas de eficacia de detección y procedimientos de certificación comunes
para los equipos de detección.
4.3.3.
Seguridad del transporte terrestre
230.
La seguridad del transporte terrestre se ha tratado de forma distinta de la
seguridad del transporte aéreo y marítimo debido a su carácter descentralizado,
pero también como consecuencia de la ausencia actual de un fundamento
jurídico para la intervención de la UE, así como de la falta de una organización
internacional líder legalmente competente (como la OMI o la OACI) que se
ocupe de este asunto.
68
231.
El transporte terrestre, y en particular el transporte urbano, se ha convertido de
forma creciente en objetivo del terrorismo y del crimen organizado en la última
década. Éste ha sido el caso en relación con el transporte ferroviario urbano y
de cercanías (los atentados con bombas en Madrid en marzo de 2004 y en
Londres en julio de 2005), y con el transporte ferroviario de larga distancia
(atentado fallido en trenes regionales de Alemania en julio de 2006). El coste,
tanto en vidas humanas segadas por los atentados terroristas como en pérdidas
económicas debidas a los robos en el transporte de mercancías perpetrados por
grupos de crimen organizado, es alto.
232.
Si bien las competencias de la UE en el ámbito de la seguridad del transporte
urbano son limitadas, la seguridad personal en el contexto urbano es un factor
clave para aumentar el atractivo del transporte público. El desarrollo de una
política de seguridad del transporte terrestre debe reflejar las obligaciones
políticas, las bases jurídicas y las especificidades de cada sector del transporte
terrestre. La seguridad no debe ser un obstáculo al flujo del transporte y del
comercio y debe apoyar una mayor apertura de los mercados.
233.
En consonancia con la necesidad de abordar mejor todos los aspectos de la
seguridad de transporte terrestre, la labor de la Comisión con los puntos focales
nacionales sobre la seguridad del transporte urbano debe ampliarse para abarcar
los ferrocarriles locales y regionales, así como el ferrocarril de alta velocidad.
Está prevista la creación de un grupo permanente de expertos sobre seguridad
del transporte terrestre, que debe servir también de foro para el intercambio de
opiniones con las partes interesadas, teniendo en cuenta la experiencia previa en
los ámbitos de la seguridad de la aviación y del transporte marítimo.
234.
Una de las carencias del enfoque modal actual de la seguridad es que no tiene
suficientemente en cuenta la gran vulnerabilidad de las plataformas
multimodales de transporte. Por consiguiente, debe considerarse la posibilidad
de establecer normas de seguridad también para estas instalaciones.
235.
La Comisión Europea, en estrecha cooperación con los Estados miembros, ha
desarrollado un plan de actuación sobre el refuerzo de la seguridad química,
biológica, radiológica y nuclear (QBRN)123 de la UE con un planteamiento
multirriesgo para reducir la amenaza y los daños de incidentes QBRN de origen
accidental, natural o intencionado, incluidos actos de terrorismo. A la vista del
nuevo enfoque integrado establecido en la Estrategia de Seguridad Interior124, la
futura Comunicación sobre la comunicación sobre seguridad del transporte, que
se publicará en 2011, desarrollará ideas sobre la mejor manera de incrementar el
nivel de seguridad en el transporte, en particular en lo que se refiere a las
grandes plataformas de transporte y al transporte público.
14. Seguridad del transporte terrestre
• Trabajar con los Estados miembros sobre la seguridad del transporte terrestre,
estableciendo como primer paso un grupo permanente de expertos sobre la seguridad
del transporte terrestre e introduciendo nuevas medidas en las que la intervención de
123
124
COM(2009) 273 de 24 junio 2009.
COM(2010) 673 de 22 noviembre 2010.
69
la UE aporte valor añadido. Se prestará especial atención a los problemas de seguridad
urbana.
4.3.4.
Seguridad de terminal a terminal
236.
Si bien existen muchas herramientas para proteger la seguridad de las
mercancías en la Unión Europea, en la actualidad no hay una normativa en vigor
para la totalidad de la cadena de suministro del transporte terrestre europeo. En
principio, es posible imaginar el seguimiento y filtrado de cada expedición de
carga a lo largo de toda la cadena logística, pero un planteamiento de esas
características incrementaría no obstante los costes de seguridad hasta niveles
insostenibles, y aún así resultar ineficaz. La Comisión promueve una solución
menos costosa y potencialmente más eficaz basada en la definición del perfil de
los operadores económicos atendiendo a su nivel de cumplimiento de
determinados criterios de fiabilidad.
237.
La Comisión propone aprovechar la experiencia obtenida con los operadores
económicos autorizados y los expedidores conocidos para desarrollar un sistema
de gestión de la seguridad de terminal a terminal que implique una evaluación
conjunta del riesgo armonizada de los operadores implicados en una cadena
entera de suministro de transporte concreta, independientemente del modo de
transporte utilizado. Los certificados de seguridad de terminal a terminal
expedidos a los operadores que cumplan la normativa les daría derecho a
facilidades en materia de seguridad para operaciones en cualquier fase de la
cadena de suministro. Para evitar la duplicación de esfuerzos y reducir la
burocracia, el nuevo certificado también estaría integrado en los sistemas
existentes de seguridad del transporte marítimo y aéreo.
238.
La iniciativa tendría la finalidad de reforzar la seguridad de la cadena de
suministro para prestar mayor protección a todo el transporte europeo de
mercancías contra posibles atentados terroristas, sin obstaculizar el libre flujo de
mercancías. El sistema se basaría en la gestión de los riesgos, no en su
eliminación. Los procedimientos para restaurar el funcionamiento de la cadena
de suministro después de un atentado terrorista grave, o de cualquier otra
perturbación relacionada con la seguridad, estarían por tanto integrados en el
diseño de planes europeos y nacionales de continuidad de la movilidad125.
239.
Por último, hay que seguir reforzando la cooperación internacional en todos los
aspectos de la seguridad física del transporte en aquellos casos en que los
esfuerzos conjuntos puedan producir sinergias considerables (como el
intercambio de información de inteligencia sobre terrorismo internacional) y en
que las competencias nacionales no estén claramente definidas (por ejemplo, la
navegación en aguas internacionales).
15. Seguridad de terminal a terminal
125
El tema de los planes de continuidad de la movilidad se analiza más detalladamente en la sección
3.5.3. "Garantizar una movilidad ininterrumpida después de perturbaciones en el sistema de
transporte".
70
• Aumentar el nivel de seguridad en toda la cadena de suministro sin obstaculizar el
flujo comercial. Debe estudiarse la posibilidad de expedir certificados de seguridad de
terminal a terminal que tengan en cuenta los sistemas existentes.
• Evaluación común de la seguridad para todos los modos de transporte
• Integrar los efectos potenciales de ataques terroristas y criminales en la preparación de
planes de continuidad de la movilidad (cf. iniciativa 23).
• Continuar la cooperación internacional en la lucha contra el terrorismo y otras
actividades criminales como la piratería. La dimensión exterior (cf. iniciativa 40) es
crucial.
4.4.
Actuar en la seguridad del transporte: salvar miles de vidas
4.4.1.
Hacia una «visión cero» en la seguridad vial
240. La seguridad vial es un tema de capital importancia social y una gran preocupación
de los ciudadanos y los gobiernos en toda Europa. A pesar de que se han logrado
mejoras significativas en el marco del tercer programa de actuación europeo de
seguridad vial que acabó en 2010, queda todavía mucho por hacer para alcanzar una
seguridad total o «visión cero».
241.
Como contribución a este objetivo ambicioso, y tal como esbozó en sus nuevas
directrices políticas en materia de seguridad vial para 2011-2020126, la Comisión
propone reducir a la mitad el número global de muertes en la carretera en la
Unión Europea de aquí a 2020 a partir de los resultados alcanzados en 2010.
242.
Para cumplir este objetivo será necesario definir una estrategia de actuaciones
en materia de lesiones en accidentes de tráfico y primeros auxilios y actuaciones
específicas para categorías determinadas de usuarios de la carretera, y
simultáneamente hacer frente a los nuevos retos sociales que puedan surgir.
243.
En los próximos 10 años, las políticas de seguridad vial tendrán que adaptarse a
los retos y preocupaciones emergentes, como son el envejecimiento de la
población, la congestión urbana, el aumento de comportamientos peligrosos
(drogas, medicamentos, uso del teléfono móvil al volante, etc.), y una
disminución potencial de los recursos públicos destinados al mantenimiento de
la infraestructura vial. La aplicación de las normas sigue siendo un factor
fundamental afin de establecer las condiciones para una reducción considerable
del número de víctimas mortales y heridos. El intercambio transfronterizo de
información sobre delitos de seguridad vial, en relación con el cual se está
examinando actualmente una propuesta127 en el Parlamento Europeo y el
Consejo, representa un primer intento de dar una mejor respuesta a esta
problemática a nivel europeo. Podrían considerarse nuevas medidas a partir de
la experiencia obtenida con la aplicación de la Directiva propuesta.
126
127
COM(2010) 389 final.
COM(2008) 151 final de 19.3.2008.
71
Tecnologías de seguridad vial
244.
Se espera que la tecnología contribuya en gran medida a mejorar los índices de
seguridad del transporte por carretera. La seguridad del tráfico se verá
ampliamente incrementada por un mayor despliegue de sistemas de transporte
inteligentes que puedan detectar incidentes, dar apoyo a la supervisión del
tráfico y facilitar información a los usuarios de la carretera en tiempo real. A
corto plazo, los sistemas cooperativos que permiten a los vehículos comunicarse
a la vez con la infraestructura vial y con otros usuarios de la carretera también
contribuirán a una mayor seguridad vial. Es importante acelerar la implantación
de sistemas avanzados de asistencia al conductor instalados a bordo y de
sistemas STI (sistemas de transporte inteligentes) relacionados con la seguridad
operacional y física128.
245.
También es necesario seguir evaluando la posibilidad de ampliar la aplicación
de sistemas avanzados de asistencia al conductor, tales como los sistemas de
advertencia de abandono del carril, advertencia anticolisión o reconocimiento de
peatones, a través de su montaje en vehículos comerciales y/o particulares ya
existentes. Deben apoyarse la implementación y la aceptación sin dilaciones de
dichas aplicaciones de mejora de la seguridad por parte del mercado con objeto
de hacer efectivo todo su potencial.
246.
Los STI deberán también contribuir de forma decisiva a mejorar la eficacia y la
rapidez de las operaciones de socorro, en particular mediante la adopción de
eCall, el servicio paneuropeo de llamadas de emergencia integrado en los
vehículos. Los avances tecnológicos, tales como los sistemas a bordo de
vehículos para proporcionar información en tiempo real sobre los límites de
velocidad vigentes, pueden contribuir a mejorar el control de la velocidad. Dado
que los vehículos industriales ligeros son cada vez más numerosos en las
carreteras, lo cual también aumenta el riesgo de que se vean implicados en
accidentes, debe estudiarse proveerlos de limitadores de velocidad de
conformidad con los criterios establecidos por la Comisión.
247.
Tras su comercialización, los vehículos deben continuar cumpliendo los
requisitos de seguridad durante toda su vida útil. El sistema actual de
inspección técnica de vehículos129 tiene que evolucionar para incluir controles
de los dispositivos electrónicos de seguridad y de los nuevos sistemas de
propulsión de los vehículos del futuro. Ello exigirá la creación de una
plataforma electrónica europea con vistas a facilitar el acceso a la información
necesaria para la realización de esas pruebas por centros de inspección y otras
partes interesadas. Además, la obligación de someter los vehículos a
inspecciones periódicas debería ampliarse a los vehículos motorizados de dos
ruedas en un esfuerzo por reducir la siniestralidad de este tipo de vehículos.
Estrategia global sobre las lesiones en accidentes de tráfico
248.
128
129
Las estrategias de seguridad vial se han centrado históricamente en la reducción
del número de muertes en la carretera. No obstante, con frecuencia no se presta
Véase la sección 0 sobre los STI.
Véase la Directiva 2009/40/CE modificada por la Directiva 2010/48/UE.
72
suficiente atención a las lesiones en accidentes de tráfico, que se han convertido
en un importante problema de salud. En 2009, resultaron lesionadas alrededor
de 1 500 000 personas en las carreteras de la Unión Europea, con un enorme
coste económico y humano para la sociedad.
249.
La reducción del número y la gravedad de las lesiones mediante la mejora de
los servicios de urgencia y de cuidados post-hospitalarios será una de las
actuaciones prioritarias en la UE durante la próxima década. Por consiguiente, la
Comisión formulará los elementos de una estrategia de acción global relativa a
las lesiones en accidentes de carretera y a los primeros auxilios, con la ayuda de
todas las partes interesadas. En primer lugar, la estrategia intentará encontrar un
consenso sobre las definiciones y conceptos en relación con las víctimas (en
particular, la definición de lesiones graves y leves), para mejorar y armonizar la
recogida de datos y para determinar las vías de actuación para mejorar la
prevención y la intervención, incluido su impacto socioeconómico. Sobre esta
base, podrían determinarse actuaciones específicas, como los intercambios de
buenas prácticas, la elaboración de guías de intervención, el fomento de la
creación de unidades de rescate mixtas entre Estados miembros, etc., y podría
establecerse un objetivo mensurable de reducción de las lesiones.
Formación y educación
250.
El planteamiento actual con relación a la formación de los conductores continua
estando excesivamente fragmentado y especializado. La Comisión propone
promover un planteamiento más amplio y considera la educación y la formación
como un proceso global, es decir, como un «continuo educativo». La Comisión
tiene también la intención de ampliar la formación y la educación a todos los
usuarios de la carretera y fomentar la oferta de educación y formación adaptada
a cada grupo de edad.
251.
El examen de conducción no debería limitarse a comprobar los conocimientos
del candidato sobre el código de circulación o su capacidad para maniobrar. Con
vistas a aumentar la seguridad de los vehículos motorizados de dos ruedas y de
reducir las consecuencias de los accidentes, la Comisión fomentará la educación
de los conductores sobre la necesidad y las ventajas de utilizar equipos de
protección personal, colchones de aire, eCall, y sistemas avanzados de frenado,
y establecerá medidas adecuadas contra la manipulación.
252.
Además, una vez hayan entrado en vigor plenamente las disposiciones de la
tercera Directiva sobre el permiso de conducir130, la Comisión definirá
directrices sobre la educación de los conductores a fin de incluir normas
mínimas para los instructores en cooperación con los Estados miembros.
Usuarios vulnerables
253.
130
Los usuarios vulnerables de la carretera representaron el 45% de todas las
víctimas mortales de accidentes de tráfico en 2008. La seguridad de los ciclistas
y los peatones está principalmente relacionada con la gestión urbana, donde las
Directiva 2006/126/CE de 20 de diciembre de 2006 sobre el permiso de conducción (Refundición),
DO L 403 de 30.12.2006. Los Estados miembros aplicarán las disposiciones a partir del 19 de enero
de 2013.
73
autoridades locales tienen las competencias para llevar a cabo la mayoría de las
actuaciones. Pero queda suficiente margen para una actuación concertada en el
marco de la aplicación del plan de acción de movilidad urbana de la Comisión.
En lo que se refiere a las personas mayores, están previstas varias medidas, por
ejemplo, para garantizar la aptitud para conducir, para diseñar infraestructuras y
equipos de señalización apropiados, y para proporcionar dispositivos de
seguridad pasiva adecuados. Para mejorar la seguridad de los motociclistas, la
Comisión fomentará la investigación y avances técnicos destinados a
incrementar la seguridad de los vehículos motorizados de dos ruedas y a reducir
las consecuencias de los accidentes. Proseguirán los esfuerzos actuales para
adaptar las infraestructuras viarias a los vehículos motorizados de dos ruedas
(por ejemplo, guardarraíles más seguros).
16. Hacia una «visión cero» en la seguridad vial
• Armonizar y desplegar las tecnologías de seguridad vial –como los sistemas de
asistencia a los conductores, los limitadores de velocidad inteligentes, los testigos de
no fijación del cinturón de seguridad, los sistemas de llamada de urgencia (eCall), los
sistemas cooperativos y las interfaces vehículo-infraestructura– así como sistemas
mejorados de inspección técnica de vehículos, incluidos los dotados de sistemas
alternativos de propulsión.
• Desarrollar una estrategia globlal de acción en lo que se refiere a las víctimas de la
carretera y a los servicios de urgencia, incluidas definiciones comunes y
clasificaciones normalizadas de lesiones mortales y no mortales, con vistas a la
adopción de un objetivo de reducción de las lesiones.
• Hacer énfasis en la formación y educación de todos los usuarios; promover el uso de
equipos de seguridad (cinturones de seguridad, ropa de protección, antimanipulación).
• Prestar una atención especial a los usuarios vulnerables, como los peatones, los
ciclistas y los motociclistas mediante, entre otras cosas, una infraestructura y unas
tecnologías de automoción más seguras.
4.4.2.
Estrategia europea de seguridad de la aviación civil
254.
A pesar de que la aviación goza de un alto nivel de seguridad operacional en la
UE, esta región no es con todo la más segura del mundo. Además, el
rendimiento de seguridad de los Estados miembros también varía. Con la
complejidad cada vez mayor del sector de la aviación y los volúmenes
crecientes de tráfico aéreo, la UE necesitará mantener una vigilancia constante
para preservar y continuar mejorando su historial de seguridad. Para ello, la UE
debe cambiar a un sistema de gestión de la seguridad que sea proactivo, que se
base en hechos demostrados, y que actúe con antelación para prevenir los
accidentes.
255.
Un sistema de estas características debe necesariamente descansar sobre una
base de normas prescriptivas, complementadas por normas basadas en el
rendimiento y la supervisión. Este sistema requiere la recogida constante de
información que haga posible la determinación de los peligros existentes y la
medición y reducción de los riesgos. Para ello, la información sobre la seguridad
debe ser completa, presentarse en un formato normalizado, analizarse para
74
extraer los hechos relativos a la seguridad pertinentes, y estar fácilmente
disponible para los responsables de la toma de decisiones. Actualmente, este no
es todavía el caso, y la estrategia de seguridad de la aviación de la UE debe
tener por objetivo implementar los medios para construir dicho sistema.
256.
Para una aplicación coherente de la estrategia de la UE en todos los ámbitos de
la aviación, es esencial un planteamiento sistémico. Una vez establecido un
sistema de gestión de la seguridad que cubra todos los aspectos de actividad de
la aviación, la UE tendrá que elaborar objetivos de rendimiento para los
distintos ámbitos. Además, deberán definirse y revisarse periódicamente las
prioridades y objetivos comunes para la Unión en conjunto y para los Estados
miembros. El papel central de la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA)
tendrá que desarrollarse.
257.
El despliegue del brazo tecnológico del Cielo Único Europeo – SESAR –
contribuirá a aumentar el nivel de seguridad del tráfico en el espacio aéreo
europeo. Es importante que una legislación europea adecuada soporte el
despliegue rápido, coordinado y efectivo de esta tecnología innovadora y que se
garantice la compatibilidad con normas elaboradas en otras partes del mundo, y
en particular con la NextGen de los Estados Unidos.
258.
Un sistema sólido de seguridad operacional de la aviación en la UE tiene
implicaciones directas para los países terceros, tanto en lo que se refiere a los
operadores que vuelan con destino u origen en la UE, como para la industria
aeronáutica. Será por tanto necesario cooperar con países terceros, en particular
con los Estados Unidos, para lograr la convergencia reglamentaria, el
reconocimiento mutuo en caso de niveles equivalentes de seguridad, y para
prestar asistencia técnica a los países que necesiten ayuda.
259.
La UE tendrá que trabajar estrechamente con la OACI para lograr los objetivos
de seguridad operacional establecidos por la comunidad internacional de la
aviación. A este respecto, el Memorando de Entendimiento sobre Intercambio
Global de Información sobre Seguridad Operacional, firmado en septiembre de
2010 por la Comisión con la Asociación Internacional de Transporte Aéreo
(IATA), la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y el
Departamento de Transporte de los Estados Unidos, abre la vía para la creación
de un sistema global y universal de intercambio de información que contribuirá
a aumentar la seguridad operacional de la aviación y a una mayor transparencia
de la información en este ámbito. Además, la transición de la OACI hacia el
Enfoque de Supervisión Continua como nueva metodología para vigilar la
seguridad operacional de la aviación en todo el mundo, ofrece grandes
oportunidades para identificar mejor y atenuar los riesgos de seguridad
operacional, al tiempo que permite centrar los recursos de la OACI y de los
Estados miembros allí donde son más necesarios.
17. Estrategia europea de seguridad de la aviación civil
La aviación europea goza de un nivel elevado de seguridad operacional, pero no del más
alto del mundo. Nuestra meta debe ser convertirnos en la región más segura para la
navegación aérea. Para lograrlo, desarrollaremos una estrategia global europea de
seguridad de la aviación basada en la labor de la Agencia Europea de Seguridad Aérea
(AESA), que consistirá, entre otras, en las actuaciones siguientes:
75
• Mejorar la recogida, la calidad, el intercambio y el análisis de datos mediante la
revisión de la legislación relativa a la notificación de sucesos en la aviación civil.
• Adaptar el marco reglamentario de seguridad al desarrollo de nuevas tecnologías
(SESAR).
• Garantizar la aplicación uniforme de la estrategia de seguridad de la aviación civil de
la UE en todos los ámbitos de la aviación.
• Promover la transparencia y el intercambio de información sobre seguridad con la
OACI y otros socios internacionales en el campo de la aviación, en particular en el
marco de la iniciativa sobre el intercambio mundial de información sobre seguridad;
cooperar con países no pertenecientes a la UE, en particular los Estados Unidos, sobre
asuntos de seguridad en los ámbitos de la convergencia legislativa, el reconocimiento
mutuo y la asistencia técnica.
• Desarrollar un sistema de gestión de la seguridad a nivel de la UE que incorpore
objetivos y mediciones de rendimiento de la seguridad para determinar los riesgos y
conseguir la mejora continua de los niveles de seguridad.
4.4.3.
Un transporte marítimo más seguro
260.
La actividad de la UE en el campo de la seguridad y de la protección marítimas
complementa el marco internacional definido por la Organización Marítima
Internacional (OMI). La incorporación de las normas de la OMI al sistema
jurídico de la UE garantiza su aplicación en toda la Unión Europea. Además, la
UE juega un importante papel en la mejora de las normas internacionales
iniciando su reconsideración y contribuyendo directamente a su adopción a
nivel internacional.
Seguridad de los buques de pasaje
261.
Hay cada vez más una mayor movilidad y actividad de ocio en las aguas de la
UE, donde 22 de sus 27 Estados miembros tienen costas, siendo cuatro de ellos
Estados insulares. Además, más de 200 millones de pasajeros viajan en barco
cada año en la UE. Afortunadamente, son raros los accidentes graves con
buques de pasaje en aguas de la UE, pero cuando ocurren pueden ser tragedias
terribles (Herald of Free Enterprise, Estonia). Es esencial un enfoque proactivo
de la seguridad de los buques de pasaje.
262.
Con esto en mente, la simplificación y clarificación del complejo marco
reglamentario de la UE – teniendo debidamente en cuenta las normas
pertinentes de la OMI – facilitará la labor de las autoridades de los Estados
miembros. Es también necesario tener en cuenta las innovaciones y los avances
técnicos a nivel internacional. Las normas de seguridad tiene que reflejar, entre
otras cosas, que los buques de pasaje ya no están construidos exclusivamente de
acero, sino también de otros materiales como la fibra de vidrio reforzada. Por
último, con más de 70% de la flota mundial de transbordadores de pasaje y
carga rodada en explotación en aguas de la UE, y teniendo en cuenta el tamaño
y la capacidad cada vez mayores que los buques de pasaje, debe hacerse énfasis
en garantizar la seguridad de este tipo de naves. La Comisión trabajará en
estrecha colaboración con la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM)
76
en la modernización de la legislación sobre seguridad de los buques de pasaje
para hacer frente a estos desafíos.
Potenciación de SafeSeaNet y ejercicio compartido de las funciones de los
guardacostas en la UE
263.
La Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM) ha recibido la tarea de
gestionar SafeSeaNet, que es la herramienta principal del sistema europeo de
información marítima para la vigilancia de los buques y los datos sobre
mercancías peligrosas. Se continuará trabajando para mejorar las prestaciones
de SafeSeaNet, en particular mediante información por satélite, así como para
garantizar la compatibilidad con los servicios de información fluvial (RIS) y la
iniciativa e-Maritime y la apertura a otros sistemas modales. El objetivo es
convertir SafeSeaNet en el sistema central de todas las herramientas pertinentes
de información marítima necesarias para apoyar la seguridad y la protección
marítimas, así como la protección del medio ambiente marino de la
contaminación procedente de los buques. Este sistema aportará una contribución
fundamental a la creación de un entorno común de información compartida para
la vigilancia del dominio marítimo de la UE y apoyará la creación de un espacio
marítimo común131.
264.
La idea de crear un servicio europeo de guardacostas ya ha sido objeto de
conversaciones entre las instituciones europeas. Determinadas funciones de los
guardacostas se podrían beneficiar de una coordinación a nivel europeo o
realizarse de forma más eficiente a nivel europeo (p.ej., el centro de datos LRIT
de la UE). Dentro del pleno respeto de los principios de subsidiaridad y
proporcionalidad, la Comisión examinará varias opciones: una cooperación
estructurada entre los Estados miembros, una coordinación ad hoc o permanente
de los de los Estados miembros, o la transferencia de determinadas funciones a
organismos de la UE.
Registro y pabellón de la UE para el transporte marítimo de la UE
265.
La necesidad unas condiciones equitativas de competencia para el sector del
transporte marítimo de la UE y de garantizar un nivel elevado de seguridad en
beneficio de los ciudadanos de la UE exige un nivel de calidad elevado y
uniforme para los pabellones de la UE. Actualmente, hay todavía pabellones en
las listas gris y negra del Memorando de entendimiento de París sobre el control
del Estado del puerto.
266.
La Directiva 2009/21/CE sobre el cumplimiento de las obligaciones del Estado
de abanderamiento representa un primer paso en esta dirección. La Comisión
continuará vigilando la aplicación de esta Directiva y evaluará el nivel global de
rendimiento de los pabellones de la UE.
267.
Además, la posición del sector naval europeo se enfrenta al desafío que supone
el crecimiento impresionante del sector del transporte marítimo en las
economías emergentes de Asia y otros lugares. Estos competidores tienen la
ventaja de financiación y mano de obra baratas, astilleros navales enormes y los
puertos de mayor tamaño y en más rápido crecimiento del mundo. Si bien la
131
COM(2009)538 and COM(2010)584.
77
ventaja competitiva del transporte marítimo europeo se basa en la calidad, con
normas rigurosas en los ámbitos de la seguridad, la protección y el medio
ambiente, así como en materia social, a medio y largo plazo hay peligro de que
la UE pase a ser dependiente de servicios de transporte marítimo
proporcionados por países terceros.
268.
Se podría crear un registro europeo (lo que implica un pabellón de la UE) que
sirviera de herramienta para mantener la ventaja competitiva de los servicios de
transporte marítimo europeos. Dicho registro no pondría en entredicho los
registros (pabellones) existentes en los Estados miembros de la UE, pero
proporcionaría un signo de reconocimiento similar a los símbolos utilizados en
la actualidad por el sector de la aviación europeo. En esencia, el símbolo de la
UE representaría una etiqueta de calidad que certificaría unos buques seguros
desde los puntos de vista operacional y físico, respetuosos con el medio
ambiente y tripulados por profesionales altamente cualificados. Podría
considerarse la posibilidad de otorgar un trato favorable a los buques
cualificados para figurar en el registro europeo. Los buques inscritos en el
registro podrían beneficiarse de descuentos, entre otras cosas, en las tasas
portuarias relacionadas con el rendimiento medioambiental, unas primas de
seguros más bajas o inspecciones menos frecuentes.
269.
La idea de crear a largo plazo un registro y un pabellón europeos para los
buques también podría aplicarse a la flota de navegación fluvial. Ya se ha dado
un paso en esta dirección con el «Número Europeo Único de Identificación de
Buques» (ENI) normalizado y con la creación de la base de datos «European
Hull».
18. Un transporte marítimo más seguro
• Trabajar con la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM) para modernizar la
legislación de seguridad de los buques de pasajeros.
• Convertir SafeSeaNet en el sistema central de todas las herramientas pertinentes de
información marítima necesarias para apoyar la seguridad y la protección marítimas,
así como la protección del medio ambiente marino de la contaminación procedente de
los buques.
• Evaluar la viabilidad de la creación de un registro y de un pabellón de la UE para el
transporte marítimo y por vías de navegación interior. En esencia, el símbolo de la UE
representaría una etiqueta de calidad que certificaría unos buques seguros desde los
puntos de vista operacional y físico, respetuosos con el medio ambiente y tripulados
por profesionales altamente cualificados.
• Evaluar la viabilidad del ejercicio compartido de funciones por parte de los
guardacostas de la UE, en particular para garantizar la seguridad y la protección
marítimas y la protección del medio ambiente.
78
4.4.4.
Seguridad ferroviaria
270.
Una red ferroviaria segura, moderna e integrada es una de las prioridades de la
UE. La Agencia Ferroviaria Europea (AFE) se constituyó para ayudar a crear
este espacio ferroviario integrado mediante el refuerzo de la seguridad y la
interoperabilidad. La AFE ejerce también la función de autoridad competente
para el desarrollo del sistema de gestión del tráfico ferroviario europeo
(ERTMS), que es la norma única de señalización que deberá implantarse en el
futuro en toda Europa132. La apertura gradual del mercado ferroviario en la UE
no ha tenido ningún efecto negativo sobre el nivel global de seguridad. El
ferrocarril continúa siendo un modo de transporte muy seguro en el que el riesgo
de un accidente grave para los pasajeros es mínimo.
271.
El desarrollo y la potenciación de la seguridad ferroviaria incumben
principalmente a las compañías ferroviarias y a los gestores de infraestructura. A
través del sistema de certificación, estos dos actores principales deben demostrar
que disponen de un sistema para gestionar la seguridad y satisfacer los
requisitos de una explotación segura de la red pertinente.
272.
No obstante, otros agentes como los poseedores de vagones o los talleres de
mantenimiento tienen también contribuir a la explotación ferroviaria. Esta es la
razón por la que en 2006 se inició un debate en el sector del ferrocarril sobre la
relaciones que deben establecerse entre agentes certificados y no certificados y
sobre la oportunidad de ampliar el régimen de certificación obligatoria a estos
últimos.
273.
Con objeto de lograr progresivamente una certificación armonizada de la
seguridad de todas las entidades del sector, la Comisión también evaluará la
viabilidad de una norma europea para la elaboración e implantación de normas
de gestión de la seguridad. La Comisión tiene la intención de reforzar la
certificación de las entidades involucradas en la fabricación y el mantenimiento
de los componentes críticos para la seguridad utilizados en el material rodante y
en la infraestructura.
274.
En los dos últimos años, la Comisión ha adoptado una serie de objetivos y
métodos comunes de seguridad. Es importante que la AFE haga un seguimiento
de la aplicación correcta de estas medidas, al igual que de los indicadores, y que
los resultados de las investigaciones efectuadas a raíz de accidentes importantes
se analicen a nivel europeo. El dramático accidente de Viareggio (Italia) de 30
de junio de 2009 llevó a la adopción de un plan de acción con varias medidas,
ya aplicadas o en desarrollo, incluido un grupo de trabajo sobre mantenimiento
de vagones de mercancías, centrado en el mantenimiento de los ejes de los
vagones. Este grupo ya ha presentado resultados concretos, pero también ha
mostrado que es importante evitar que, después de un accidente grave, las
autoridades nacionales de seguridad adopten medidas que creen nuevas barreras
y obstaculicen el desarrollo del mercado interior de servicios ferroviarios.
132
Las propuestas para acelerar la implantación del ERTMS son esenciales para la seguridad ferroviaria y
se tratan en la sección 0 siguiente.
79
19. Seguridad ferroviaria
• Lograr progresivamente un enfoque sectorial de la certificación de la seguridad en el
transporte ferroviario sobre la base de los sistemas existentes para los gestores de
infraestructura y las compañías ferroviarias y evaluar la posibilidad de elaborar una
norma europea.
• Reforzar la función de la AFE en el campo de la seguridad ferroviaria, en particular su
supervisión de las medidas nacionales de seguridad adoptadas por las autoridades
nacionales de seguridad y la armonización progresiva de aquellas.
• Reforzar el proceso de certificación y mantenimiento de los componentes críticos
utilizados para construir material rodante e infraestructuras ferroviarias.
4.4.5.
Transporte de mercancías peligrosas
275.
Las normas para garantizar el transporte seguro de las mercancías peligrosas han
sido elaboradas independientemente para cada modo de transporte. Las normas
para el transporte marítimo emanan de la Organización Marítima Internacional.
Las normas para el ferrocarril han sido establecidas por la OTIF, la
Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por
Ferrocarril . Las normas aplicables al sector del transporte por carretera y a las
vías de navegación interior son resultado de la labor de la CEPE de la ONU, la
Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas. Por consiguiente, un
cargamento que deba ser transportado por diferentes medios de transporte está
sometido a normas acumuladas, lo que causa complicaciones y costes
adicionales en comparación con un transporte que utilice un único modo. Esto
es especialmente inconveniente para el transporte de contenedores a pesar de
que el transporte marítimo sea particularmente apropiado para este tipo de
mercancías de bajo coste y alto riesgo. La Comisión tiene por tanto la intención
de racionalizar las normas de transporte intermodal de mercancías peligrosas
para asegurar la interoperabilidad entre los distintos modos.
20. Transporte de mercancías peligrosas
• Racionalizar las normas de transporte intermodal de mercancías peligrosas para
asegurar la interoperabilidad entre los distintos modos.
4.5.
Calidad y fiabilidad del servicio
276.
La calidad de los servicios de transporte de pasajeros es un aspecto que
adquirirá una importancia cada vez mayor en los próximos años, entre otras
cosas debido al envejecimiento de la población y a la necesidad de fomentar un
transporte público más eficiente en lo que se refiere al consumo de recursos. Las
principales características de un servicio de calidad son frecuencias suficientes,
fiabilidad e integración intermodal. La disponibilidad de información sobre la
duración del desplazamiento y los itinerarios alternativos es igualmente
relevante. Por último, la calidad consiste también en la capacidad de prestar
servicios con un alto nivel de calidad a las personas mayores y con
discapacidades y a los usuarios con necesidades especiales.
80
4.5.1.
Mayor control del cumplimiento de los derechos de los pasajeros
277.
En la actualidad, los derechos generales de los pasajeros, incluidos aquellos con
discapacidades o con movilidad reducida, se rigen por el acervo de la UE en
materia de transporte aéreo, ferroviario, marítimo y fluvial, así como en materia
de transporte en autobús y autocar. Debido a las características específicas de
los diferentes modos de transporte y de sus mercados – diferencias de tamaño de
las empresas, de facturación y de número de rutas, así como diferencias en la
distancia y las condiciones de viaje – el contenido exacto de estos derechos
varía, pero la tipología de los derechos garantizados por los cuatro Reglamentos
existentes para el transporte aéreo, ferroviario, fluvial y por carretera son
comparables: a saber, derecho a recibir información, derecho al reembolso,
derecho a una ruta alternativa, derecho a asistencia mientras se espera el
momento de emprender el viaje y derecho a compensación de acuerdo con
determinadas condiciones. La Comisión presentará una Comunicación sobre
estos principios comunes aplicables a todos los derechos de los pasajeros.
278.
A corto plazo, el objetivo es doble: mejorar significativamente la aplicación de
los marcos jurídicos existentes a través de una interpretación uniforme y
coherente y de un control del cumplimiento más armonizado y eficaz a nivel de
la UE, en particular a través de los organismos nacionales de supervisión; en
segundo lugar, contribuir a desarrollar un enfoque mundial de la asistencia a los
pasajeros mediante la inclusión de disposiciones adecuadas en los acuerdos
internacionales bilaterales y multilaterales.
279.
La Comisión revisará la normativa modal vigente sobre los derechos de los
pasajeros con vistas a la definición de una serie mínima de derechos de los
pasajeros común a todos los modos de transporte, tanto mediante instrumentos
vinculantes como no vinculantes. La Comisión evaluará asimismo la necesidad
de adoptar nuevas medidas legislativas dirigidas a modernizar o clarificar
determinadas disposiciones sobre los derechos de los pasajeros aéreos que se
refieran también a las quiebras de aerolíneas y a los problemas relacionados con
la manipulación inadecuada del equipaje.
280.
La Comisión trabajará a partir de ese momento en nuevas mejoras destinadas a
los pasajeros con movilidad reducida, no solamente en lo que se refiere a sus
derechos específicos, sino también a un mejor acceso a la infraestructura.
281.
Actualmente no existe una normativa europea sobre los derechos de los
pasajeros que utilicen dos o más medios de transporte en el curso de un mismo
viaje y hayan adquirido los diferentes billetes a través de un único contrato.
Dichos viajeros pueden verse expuestos a costes más elevados en caso de
retrasos (a causa de las conexiones perdidas) o de pérdida de equipaje (porque el
destino final no es el final del trayecto en el que se perdió el equipaje). La
Comisión trabajará en el fomento y el desarrollo del concepto de billete
integrado y podría por tanto proponer incluir la cuestión de los derechos de los
pasajeros con billetes integrados en viajes multimodales en cualquiera de los
marcos legales actuales o futuros.
282.
La Comisión tiene previsto proponer una única normativa europea ( un «Códex
UE») que abarque todos los aspectos relacionados con los derechos de los
pasajeros en todos los modos de transporte, incluidos los derechos en caso de
81
interrupción del viaje, la transparencia de los precios de cara a los consumidores
y la no discriminación, el trato a las personas con movilidad reducida, la
manipulación inadecuada del equipaje, y unas medidas de supervisión del
cumplimiento de la normativa y unos regímenes de sanciones más armonizados.
21. Derechos de los pasajeros
• Desarrollar una interpretación uniforme de la legislación de la UE sobre derechos de
los pasajeros y una aplicación armonizada y eficaz que garanticen simultáneamente la
competencia en condiciones de equidad para las empresas del sector y un nivel de
protección europeo para los ciudadanos.
• Reunir principios comunes aplicables a los derechos de los pasajeros en todos los
modos de transporte (Carta de derechos fundamentales), en particular el «derecho a
ser informado», y clarificar en mayor medida los derechos existentes. En una fase
posterior, considerar la adopción de un reglamento marco único de la UE que abarque
los derechos de los pasajeros en todos los modos de transporte (Códex UE).
• Mejorar la calidad del transporte para la gente mayor, los pasajeros con movilidad
reducida y los discapacitados, mejorando entre otras cosas la accesibilidad de la
infraestructura.
• Completar el marco legislativo establecido sobre derechos de los pasajeros con
medidas dirigidas a los pasajeros en viajes multimodales con billetes integrados
adquiridos mediante un único contrato, así como en caso de quiebra del operador.
• Mejorar la equidad de las condiciones de competencia a nivel internacional mediante
la inclusión de normas de calidad de la atención en acuerdos bilaterales y
multilaterales en todos los modos de transporte, con vistas a la ampliación de los
derechos de los pasajeros también en el contexto internacional.
4.5.2.
Viajes multimodales sin solución de continuidad y billetes integrados
283.
En Europa los viajes deberían ser rápidos y sin solución de continuidad, con
billetes o sistemas de facturación únicos, e información puerta a puerta
fácilmente disponible. El desafío consiste en acceder a los datos e integrarlos y
utilizarlos de forma que el usuario reciba servicios de información sobre su viaje
personalizados, útiles y en tiempo real. Ello es especialmente necesario para los
viajes transfronterizos y multimodales.
284.
De acuerdo con el Plan de acción para el despliegue de sistemas de transporte
inteligentes (STI)133 y a raíz de la adopción de las especificaciones necesarias en
virtud de la Directiva STI para apoyar los servicios de información de viajes
multimodales en toda Europa134, será esencial asegurar la creación de
plataformas de información de viajes multimodales en Europa que puedan
proporcionar posibles servicios comerciales. El acceso a la información pública
133
134
Plan de acción para el despliegue de sistemas de transporte inteligentes (STI), COM(2008)886 de
16.12.2008.
Directiva 2010/40/UE por la que se establece el marco para la implantación de los sistemas de
transporte inteligentes en el sector del transporte por carretera y para las interfaces con otros modos de
transporte, DO L 207 de 6.8.2010.
82
deberá estar disponible para los operadores privados que puedan proporcionar
este u otros servicios de valor añadido.
285.
Los antiguos billetes de papel serán sustituidos gradualmente por nuevas formas
de expedición de billetes electrónicos a través de dispositivos móviles (tarjetas
inteligentes, teléfonos móviles, etc.). Para aprovechar plenamente las
posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías resulta vital la implantación de
sistemas interoperables. Queda mucho por hacer, ya que cada modo ha
desarrollado sus propias soluciones, unas veces locales, y otras mundiales, como
en el caso del transporte aéreo.
286.
En lo que se refiere al transporte público, el proyecto IFM135 ha establecido una
hoja de ruta para la interoperabilidad europea y mostrado la interoperabilidad de
tres grandes sistemas nacionales. El siguiente paso será nuevos proyectos piloto
y la creación del marco necesario a nivel europeo. En lo que se refiere al sector
ferroviario, tiene que desarrollarse e implantarse el componente de la expedición
de billetes de las aplicaciones telemáticas para pasajeros (TAP) de los sistemas
inteligentes de transporte (STI).
287.
El éxito de la liberalización del transporte aéreo en la UE ha dado lugar a una
fuerte competencia y a un mercado dinámico en el que los consumidores se
pueden beneficiar de las múltiples opciones de viaje disponibles. El Reglamento
(CE) nº 1008/2008 sobre normas comunes para la explotación de servicios
aéreos en la Comunidad y el Reglamento (CE) nº 80/2009 por el que se
establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva
contienen, respectivamente, disposiciones sobre la presentación de las opciones
de viaje en los sistemas informatizados de reserva y sobre la información
tarifaria relativa a los servicios de transporte aéreo ofrecidos a los
consumidores. Estas disposiciones son conformes al objetivo de salvaguardar la
transparencia de los precios en el sector aéreo y de permitir a los consumidores
comparar precios en un entorno competitivo.
288.
Entre las novedades recientes del proceso de comercialización en los servicios
de transporte aéreo cabe mencionar el aumento de la distribución directa por las
compañías aéreas – fuera del canal de los sistemas informáticos de reserva y de
las agencias de viajes – y la separación de los servicios auxiliares. Esto significa
que servicios que antes estaban normalmente incluidos en el precio total del
billete, ahora tienen que adquirirse separadamente. Este tipo de prácticas pueden
contribuir al desarrollo de la competencia en el sector del transporte aéreo y a
mayores posibilidades de elección para el consumidor, pero necesitan
supervisión para evitar posibles abusos.
22. Movilidad puerta a puerta sin solución de continuidad
• Definir las medidas necesarias para integrar en mayor medida los distintos modos de
transporte de pasajeros para ofrecer viajes multimodales puerta a puerta sin solución
de continuidad.
135
El proyecto “Interoperable Fare Management Project” (IFM) es un proyecto financiado por el VII
Programa Marco que persigue hacer más accesibles para el ususario las redes de transporte:
http://www.ifm-project.eu..
83
• Crear las condiciones marco para fomentar el desarrollo y uso de sistemas inteligentes
interoperables y multimodales de confección de horarios, información, sistemas de
reservas en línea, y expedición de billetes inteligentes. Entre estas medidas podría
figurar una propuesta legislativa para garantizar el acceso de los prestadores privados
de servicios a información de viaje y de tráfico en tiempo real.
4.5.3.
Garantizar una movilidad ininterrumpida después de perturbaciones en el
sistema de transporte
289.
La crisis causada por la nube de cenizas volcánicas en abril de 2010 y las
perturbaciones por causas meteorológicas a finales del mismo año han puesto de
manifiesto que la capacidad del sistema de transporte de la UE para tolerar y
absorber las perturbaciones provocadas por desastres naturales o de origen
humano no es suficiente para cumplir su función básica, que es garantizar la
movilidad sin solución de continuidad de personas y mercancías. Las
circunstancias anteriormente mencionadas han subrayado por tanto la necesidad
de dotar de mayor resistencia el sistema de transporte europeo para preservar la
movilidad de los pasajeros y las empresas en caso de trastornos.
290.
Las lecciones aprendidas señalan que, además de obstáculos de naturaleza más
estructural, como la falta de enlaces en la red de transporte y la inexistencia de
un espacio único de transporte, la vulnerabilidad del sistema de transporte de la
UE se puede atribuir al nivel inadecuado de preparación y cooperación entre
todos los agentes, que se ha dejado sentir a tres niveles:
291.
En primer lugar, en este momento ningún Estado miembro dispone de
mecanismos de emergencia para preservar la movilidad de los pasajeros y las
mercancías en caso de una perturbación grave de su sistema de transportes. Al
mismo tiempo, puesto que no hay ninguna coordinación sistemática entre los
planes existentes de continuación de la actividad de los operadores de
transportes, en una situación de crisis no está garantizada la movilidad de los
pasajeros y de las mercancías, especialmente la transfronteriza. Este bajo nivel
de preparación ha tenido como resultado numerosos obstáculos operacionales a
la búsqueda rápida y eficiente de rutas alternativas para pasajeros y mercancías
(ningun levantamiento parcial de restricciones tales como la prohibición de
circulación nocturna o durante los fines de semana, etc…), lo que ha impedido
optimizar los recursos dedicados a situaciones de crisis.
292.
En segundo lugar, hay indicios de que la gestión de la información (el acceso a
la información, así como su uso compartido y la comunicación entre las partes
implicadas), que es un factor clave en situaciones de crisis, no es
suficientemente eficaz. Como consecuencia, la calidad de la información
facilitada a los usuarios del transporte, los operadores del mercado y los Estados
miembros no es la adecuada para que puedan tomar decisiones con
conocimiento de causa.
293.
En tercer lugar, la reacción de los Estados miembros ha sido por regla general
unilateral y no coordinada y la solidaridad entre los Estados miembros limitada
y, donde la ha habido, exclusivamente bilateral. Una mayor cooperación habría
acelerado considerablemente la fase de recuperación y habría permitido la
búsqueda de itinerarios alternativos para los usuarios de los transportes de forma
más rápida y eficaz.
84
294.
Posteriormente a la crisis de la nube de cenizas, la Comisión Europea propuso la
elaboración de un plan de movilidad de ámbito europeo para los pasajeros y las
mercancías que se activaría en caso de una crisis repentina en el transporte
provocada por catástrofes naturales o de origen humano, o de atentados
terroristas.
295.
Entre las medidas dirigidas a preservar la movilidad de los pasajeros y las
mercancías en una situación de crisis, la Comisión explorará las posibles
maneras de aumentar el nivel de preparación de las diferentes partes interesadas,
incluidos los Estados miembros, el sector del transporte y los socios
internacionales, para aumentar la eficiencia de la gestión de la información y
mejorar la cooperación institucional. Para facilitar el pleno aprovechamiento de
la capacidad restante para el transporte de mercancías, podría también
contemplarse el levantamiento temporal de restricciones operacionales tales
como las que afectan a los vuelos nocturnos o la prohibición de circulación de
camiones durante los fines de semana.
23. Planes de continuidad de la movilidad
• Asegurar la definición de planes de movilidad que garanticen la continuidad del
servicio en caso de trastornos. Dichos planes deben resolver el problema de la
priorización del uso de las instalaciones en funcionamiento, la cooperación de los
gestores de infraestructura, los operadores, las autoridades nacionales y los países
vecinos, y la adopción o relajación temporal de normas específicas.
5.
INNOVACIÓN PARA EL FUTURO: TECNOLOGÍA Y COMPORTAMIENTO
296.
El cambio del paradigma actual del transporte y el logro de los objetivos
presentados en la sección II.3 respecto al desarrollo y la implantación de
combustibles y sistemas de propulsión sostenibles y a mejoras en la eficiencia
del transporte y en el uso de la infraestructura no pueden depender de una única
solución tecnológica, sino que ambas cosas requieren un nuevo concepto de
movilidad que se apoye en una serie de nuevas tecnologías.
297.
Es también importante desarrollar las innovaciones sociales, empresariales y
organizativas correspondientes. Es más, habida cuenta de los retos del futuro,
puede esperarse que la tecnología no solamente ayude a realizar de forma más
eficiente las mismas actuaciones que hoy, sino que también satisfaga las mismas
necesidades de formas diferentes. Por este motivo, en la presente sección se
tratan conjuntamente los aspectos tecnológicos y de comportamiento.
5.1.
Política europea de investigación e innovación en el transporte
298.
La innovación tecnológica puede facilitar la transición a un sistema europeo de
transporte más eficiente y sostenible, actuando sobre tres factores principales: la
eficiencia de los vehículos mediante nuevos motores, materiales y diseño; una
utilización más ecológica de la energía mediante nuevos combustibles y
sistemas de propulsión; un mejor uso de las redes y una mayor seguridad de las
operaciones mediante sistemas de información y comunicación.
85
299.
Hasta ahora, la política de investigación e innovación del transporte no ha
apoyado adecuadamente el desarrollo e implantación de las tecnologías clave
necesarias para hacer evolucionar el sistema de transporte de la UE para que
pase a ser moderno, eficiente y fácil de utilizar. Por consiguiente, es necesario
repensar la política en este ámbito. Es necesario un enfoque sistémico que
atienda a los requisitos reglamentarios y de las infraestructuras, y a la
coordinación de múltiples actores y grandes proyectos de demostración para
fomentar la aceptación por parte del mercado.
300.
En la escena internacional, Europa tiene que buscar una cooperación ventajosa
para todas las partes con los socios que ya sean competidores en muchos
campos del transporte. En el transporte aéreo, éste es el caso de los Estados
Unidos y, especialmente, de China. Debemos fomentar normas europeas,
apoyándolas a través de colaboraciones público-privadas y la I+D.
Paralelamente, debemos asegurarnos de que el compromiso europeo para
realizar el Cielo Único Europeo incluya la cooperación internacional para
garantizar la interoperabilidad universal. Asociaciones tales como el
Memorando de cooperación en investigación sobre aviación civil entre los
Estados Unidos y la UE respaldan el papel sólido y creíble de Europa en el
establecimiento de normas universales. Hay que explorar la oportunidades de un
enfoque mundial para el desarrollo y la adopción de combustibles
hipocarbónicos sostenibles en la aviación.
301.
En el transporte ferroviario, el foco de atención es Asia, donde China se está
revelando como el principal socio y competidor, especialmente en lo que se
refiere al ferrocarril de alta velocidad. Existe un espacio de oportunidad en los
próximos cinco años para hacer de la ERTMS la norma internacional, lo que
ayudará a nuestra industria de material ferroviario a competir en los mercados
de Asia, los Estados Unidos, y posiblemente de América Latina. En el transporte
por carretera, Japón es un socio clave en el desarrollo de motores de energía
alternativa y en STI, pero es necesaria la cooperación con múltiples agentes,
especialmente a nivel de la demostración. La cooperación en la investigación
sobre pilas de combustible para vehículos pesados resultó fructuosa con
Australia y los Estados Unidos. Pueden darse pasos similares para el desarrollo
y la demostración de motores de bioetanol, donde China y Brasil son nuestros
socios principales. En lo que se refiere al tráfico urbano y la descarbonización,
CIVITAS FUTURA será una área de desarrollo futuro, especialmente con los
países mediterráneos.
302.
El sector de la automoción está considerado uno de los mayores inversores
empresariales en investigación y desarrollo. Otros sectores de la industria del
transporte, como la aeronáutica, el espacio, la construcción naval y la ingeniería
civil, también hacen inversiones sustanciales en el desarrollo de nuevas
tecnologías. La industria de la energía está invirtiendo en investigación sobre
combustibles y sistemas de transmisión alternativos. No obstante, los esfuerzos
de la industria no siempre tienen éxito a causa de las dificultades en las fases de
demostración y precomercial de la cadena de la innovación, con frecuencia
debido al elevado número de participantes implicados o a la magnitud de los
esfuerzos necesarios (por ejemplo, un proyecto de demostración para una nueva
generación de buques mercantes requeriría varios cientos de millones de euros).
Son necesarias iniciativas que estimulen tanto la innovación como la aceptación
por el mercado para superar estos retos.
86
303.
Deben establecerse las condiciones marco necesarias para apoyar la
introducción en el mercado de tecnologías prometedoras136. La Unión Europea
tiene un importante papel que desempeñar fijando objetivos a largo plazo,
estableciendo normas abiertas, promoviendo la interoperabilidad, coordinando
gastos, fomentando la aplicación de mejores prácticas, y en última instancia
definiendo un marco jurídico y reglamentario claro y estable. La iniciativa
emblemática de Europa 2020: «Unión por la innovación» propone hacerlo
reforzando cada eslabón de la cadena de innovación.
304.
Un marco de investigación para el transporte en forma de un Plan Estratégico de
Tecnología de Transporte (STTP) podría contribuir a abordar estos problemas y
a ajustar mejor la investigación y la innovación en el ámbito del transporte a los
objetivos de la UE. Siguiendo el mismo enfoque que el Plan Estratégico de
Tecnología Energética, el Plan Estratégico de Tecnología de Transporte
establecería una hoja de ruta tecnológica que determinaría los ámbitos en que
esfuerzos comunes de investigación e innovación aportarían el mayor valor
añadido europeo.
5.1.1.
Vehículos para el futuro
305.
Los vehículos en todos los modos de transporte tienen que ser más ecológicos,
seguros y silenciosos. El sistema de transporte en general tiene que ser más
seguro desde los puntos de vista operacional y físico. En muchos casos, los
nuevos materiales, sistemas de propulsión (eléctricos, pilas de combustible, etc.)
y herramientas de las TIC para gestionar e integrar los complejos sistemas
necesarios para esta transformación radical ya han sido desarrollados. Las
tecnologías están disponibles, pero hay que encontrar la vía para propagarlas
rápidamente. Además de las medidas que inciden en la oferta, un instrumento
eficaz puede ser la contratación pública ecológica, ya prevista para la flotas
públicas de vehículos por la Directiva sobre vehículos limpios137. En términos
generales, las flotas públicas y comerciales podrían convertirse en los primeros
adoptantes necesarios para crear masa crítica. En particular, es necesario
explotar el alto potencial de la electromovilidad, ya sea a través de vehículos
híbridos, o de coches puramente de baterías, o de vehículos industriales ligeros
para trayectos cortos.
Normas de emisiones de CO2 y de eficiencia energética
306.
El éxito de las normas EURO sobre contaminantes convencionales demuestra
que, frente a la existencia de deficiencias del mercado, las normas tecnológicas
pueden ser una manera eficaz de acelerar la introducción de vehículos más
limpios estableciendo objetivos fijos para la industria y evitando la estrategia de
mantenerse a la expectativa de los fabricantes. Una normas mínimas pueden por
tanto ser instrumentales para mantener la posición de marcadora de tendencias
de Europa.
307.
Además del paquete sobre el clima y las energías renovables de 2009, la UE
estableció un Reglamento sobre emisiones máximas de CO2 para los turismos
136
137
COM(2009) 279 final, Comunicación de la Comisión - «Un futuro sostenible para los transportes:
hacia un sistema integrado, tecnológico y de fácil uso».
Cf. Clean Vehicle Portal: www.cleanvehicle.eu
87
nuevos que establece objetivos vinculantes para 2012/2015 y 2020. No
obstante, en la actualidad no existen normas de este tipo para las demás
categorías de vehículos ni para otros modos, tales como locomotoras y vagones
de ferrocarril, buques y aeronaves.
308.
Se necesita un método fiable y realista para certificar el consumo de
combustible y las emisiones de CO2 de los vehículos pesados completos, así
como de los remolques y semirremolques. La Comisión ha empezado a elaborar
un método de estas características. En lo que respecta a los vehículos
ferroviarios, su peso medio – y por tanto su consumo energético – ha ido
aumentando progresivamente debido a la percepción de la necesidad de mejorar
su comodidad138. Si bien la mejora de la eficiencia energética no ha sido una
preocupación importante en el sector del ferrocarril, la situación muy bien
podría cambiar en el futuro139.
309.
La Organización Marítima Internacional ha redactado un borrador sobre los
requisitos obligatorios para un Índice de Eficiencia Energética de Diseño para
los buques nuevos y sobre el Plan de Gestión de la Eficiencia Energética para
todos los buques en explotación. A pesar de que todavía no ha sido posible
alcanzar un acuerdo sobre esos asuntos, la UE continuará trabajando por la
adopción del índice y apoyando activamente un acuerdo mundial que aborde la
problemática de las emisiones de CO2.
310.
En lo que se refiere al transporte aéreo, la Asamblea de la OACI ha solicitado la
elaboración de una norma mundial sobre el CO2 para las aeronaves, con el año
2013 como meta140. La Comisión dará pleno apoyo a las negociaciones
internacionales.
311.
Le eficiencia energética de los vehículos debería continuar aumentando a largo
plazo para garantizar que el suministro disponible de energía de combustibles
alternativos pueda satisfacer el aumento previsto de la demanda en el transporte.
Las normas sobre el CO2 actualmente en vigor y la propuestas implican limites
al consumo energético solamente si el suministro principal proviene de fuentes
138
139
140
Según un estudio reciente, un aumento del 10% de la masa de un tren tiene como consecuencia un
aumento del consumo de energía de entre un 0,5 y un 1% para los tresnes de alta velocidad, de entre
un 2 y un 3% para los trenes convencionales de larga distancia, de entre un 5 y un 7% para los trenes
suburbanos, y de entre un 6 y un 8% para los trenes urbanos. Hazeldine, Pridmore, Nelissen and
Hulskotte (2009), «Technical Options to reduce GHG for non-Road Transport Modes». Estudio 3
redactado en el marco del contrato ENV.C.3/SER/2008/0053 entre la Dirección General de Medio
Ambiente
de
la
Comisión
Europea
y
AEA
Technology
plc;
http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/UPDATED-EU-Transport-GHG-2050-Paper-3Technical-options-for-non-road-modes-30-10-09.pdf
Según un estudio, los chasis de aluminio para automóviles y trenes articulados y los equipos ligeros
para interiores de autobuses podrían lograr cada uno ahorros de entre un 2% y un 5% para un solo
vehículo , y de entre un 1% y un 2% para toda una flota. Se calculó que con los trenes de dos pisos y
carrocería ancha se podrían lograr ahorros superiores al 10% para un solo vehículo, y de entre un 2%
y un 5% para toda la flota. El mismo estudio también propuso valores de referencia en términos de
«primero de su clase» en peso por asiento. CE Delft señaló que el objetivo para los ferrocarriles de
alta velocidad (donde se necesita una masa mayor para mantener la estabilidad) debería ser los 537
kg/asiento del Shinkansen japonés. En cambio, en lo que se refiere a los trenes suburbanos, el valor de
referencia debería ser 342 kg/asiento. Buurgaard Neilsen et al (2005) Tracks for Energy Saving, CE
Delft en: Hazeldine et al. 2009.
Resolución de la Asamblea de la OACI de 2010, A37-19, párrafo 2 e).
88
fósiles. Con la disminución de la intensidad de CO2 de los combustibles
utilizados en el transporte, el consumo podría aumentar de nuevo. Por
consiguiente, en el futuro las normas sobre el CO2 podrían tener que sustituirse
por normas de eficiencia energética. La combinación de objetivos para la
intensidad de CO2 de los combustibles de transporte y para normas de eficiencia
energética de los vehículos debería garantizar que los dos objetivos de
descarbonización del transporte y de sustitución del petróleo por combustibles
alternativos se logren simultáneamente y de forma rentable.
Normas de control de la contaminación acústica
312.
La Organización Mundial de la Salud ha concluido que el ruido se ha convertido
en el principal trastorno medioambiental y representa la mayor carga de
morbilidad medioambiental después de la contaminación atmosférica y la
exposición al humo de tabaco de segunda mano141. El ruido del transporte, en
particular del tráfico de carretera, pero también del ferroviario y de la aviación,
contribuye de forma principal a la contaminación acústica en las áreas urbanas.
Si bien en los últimos años se han restringido los límites de ruido para la
homologación de vehículos de carretera, incluidos los neumáticos, la exposición
global al ruido producido por los vehículos de carretera no ha disminuido
debido al aumento de los volúmenes de tráfico. Los vehículos eléctricos o
híbridos podrían ayudar a aportar una solución. La contaminación acústica de
los ferrocarriles sigue siendo uno de los principales obstáculos a la extensión de
su uso en las zonas urbanas y en los corredores de transporte ferroviario de
mercancías densamente poblados, y el ruido de los aviones es con frecuencia la
razón de la dificultad de ampliar la capacidad aeroportuaria de las principales
plataformas europeas de distribución del tráfico aéreo.
313.
Además, el papel de los vehículos de categoría L (ciclomotores, motocicletas,
quads, etc.) es especialmente importante por lo que se refiere a determinados
contaminantes convencionales y al ruido142.
314.
También es crucial que el método de medición del consumo de energía, ruido y
emisiones de contaminantes atmosféricos refleje plenamente el uso real en el
mundo para evitar incentivos perversos para los fabricantes143.
141
142
143
Health and environment in Europe: Progress assessment, Copenhague, Oficina regional de la OMS
para
Europa,
2010;
http://www.euro.who.mťen/what-we-do/health-topics/envirorimentalhealth/Climate-change/publications/2010/health-and-environment-in-europe-progress-assessment
Por ejemplo, se calcula que, si no se introducen medidas adicionales, de aquí a 2020 el 55% de las
emisiones totales de hidrocarburos en el sector del transporte por carretera provendrán de vehículos de
la categoría L. Ello se debe principalmente a las reducciones significativas de las emisiones de
hidrocarburos de las demás categorías de vehículos de transporte por carretera. Los ciclomotores ya
son actualmente uno de los principales contribuyentes de emisiones de hidrocarburos, ya que las
previsiones indican que de aquí a 2012 serán responsables del 36% de las emisiones totales del
transporte por carretera.
La eficiencia media de un motor está muy relacionada con la forma en que se usa. En Europa, donde el
Nuevo Ciclo de Conducción Europeo (NCCE) es el ciclo de conducción oficial utilizado para la
homologación de vehículos, pero hay alguna discrepancia (normalmente de entre un 10 y un 20%)
entre el consumo de combustible medido en el NCCE y el del mundo real. Sharpe, R.B.A. (2009)
Technical options for fossil fuel based road transport. Informe elaborado en el marco del contrato
ENV.C.3/SER/2008/0053 entre la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea y
AEA Technology plc.
89
Sistemas de transporte y vehículos potenciales, nuevos o no convencionales
315.
A cuarenta años vista, es previsible que determinadas tecnologías y conceptos
radicalmente nuevos surjan en las próximas décadas. Atendiendo a una
evaluación reciente efectuada para la Comisión144, se ha visto que en particular
en el transporte por carretera parece haber la gama de opciones más amplia145.
En el transporte ferroviario, la levitación magnética parece ser la única
tecnología que podría desplegarse en una fase relativamente temprana a la luz de
la experiencia de Transrapid y de avances recientes en Japón146. En el transporte
naval, los conceptos basados en la energía eólica, pero también el GNL y la
energía nuclear, podrían tener un impacto significativo sobre las emisiones y
podrían implantarse a medio plazo. La implantación generalizada de muchas de
las tecnologías no convencionales en el sector de la aviación parece sin embargo
improbable hasta 2050, si bien se está acelerando el desarrollo de combustibles
de aviación alternativos. En este contexto podrían examinarse más atentamente
otras posibilidades, como los vehículos aéreos no tripulados y sistemas no
convencionales de transporte de mercancías (tubos neumáticos, etc.).
5.1.2.
Estrategia global de fuentes de energía alternativas
316.
El sector del transporte depende en un 96% del petróleo. Las opciones
alternativas a largo plazo para sustituir el petróleo como fuente de energía para
la propulsión en el transporte son la electricidad, el hidrógeno y los
biocombustibles líquidos. Los combustibles sintéticos se pueden considerar un
puente tecnológico para la transición desde los combustibles fósiles hacia los
derivados de la biomasa; el metano (gas natural y biometano) como combustible
complementario; y el GLP como suplemento.
317.
Los diferentes modos de transporte requieren opciones diferentes para los
combustibles alternativos. En general se piensa que el transporte por carretera
podría funcionar con electricidad en las distancias cortas, el hidrógeno y el
metano en las medias, y los combustibles biológicos y sintéticos, el GNL y el
GLP en las largas. En lo que respecta al ferrocarril, se podría extender la
electrificación o utilizar biocombustibles. El queroseno derivado de la biomasa
parece ser, en este momento, la única alternativa para la aviación. El transporte
naval podría alimentarse con biocombustibles (todos los buques), hidrógeno
(vías de navegación interior y barcos pequeños), GLP y GNL (transporte de
corta distancia), y GNL o energía nuclear para la navegación de altura.
318.
Hay indicios crecientes de que el impacto indirecto del uso del suelo de los
biocombustibles de primera generación podría poner en entredicho los
144
145
146
http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-ffuel-road-transport-11-02-10.pdf.
Wynn, D and Hill, N. (2010) Review of potential radical future transport technologies and concepts.
Tarea 9, Informe VI redactado en el marco del contrato ENV.C.3/SER/2008/0053 entre la Dirección
General de Medio Ambiente de la Comisión Europea y AEA Technology plc;
http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Report-VI-Radicaltechnologies-and-concepts-04-06-10-FINAL.pdf
EXPLAIN: tránsito de modo dual, camiones eléctricos con trole, vehículos autoconducidos.
http://english.jr-central.co.jp/company/company/others/eco-report/_pdf/p38-p41.pdf;
http://search.japantimes.co.jp/cgi-bin/nb20080826a3.html
90
beneficios de reducción de los gases de efecto invernadero de algunos de estos
combustibles. Es necesario que los biocombustibles más avanzados, derivados
de residuos o de algas y que requieren menos recursos primarios, lleguen al
mercado y se destinen principalmente a aquellos modos en que no hay
alternativa a los combustibles líquidos, como es el caso de la aviación y el
transporte por carretera de larga distancia. El desarrollo de la tecnología del
hidrógeno y de las pilas de combustible y la preparación para su
comercialización reciben el apoyo de la Iniciativa Tecnológica Conjunta. La
Iniciativa Europea por unos Coches Verdes147 da prioridad al apoyo a los
vehículos eléctricos y a una mayor optimización del motor de combustión
interna. La Comisión también está llevando a cabo un estudio para investigar la
viabilidad y el impacto del uso de combustibles alternativos en la aviación148.
319.
Lograr una mayor proporción de combustibles alternativos en la demanda
energética del transporte ha sido dese hace tiempo uno de los objetivos
políticos de la UE debido a la preocupación cada vez mayor por la seguridad del
abastecimiento energético. No obstante, la implantación de los combustibles
alternativos en el mercado ha sido lenta y fragmentada en los Estados
miembros149.
320.
En el ámbito del paquete sobre el clima y las energías renovables de 2009, la UE
ha acordado un objetivo vinculante que obliga a que la cuota de las energías
renovables sea del 10% del consumo energético final del transporte150 en 2020 y
a que los suministradores de combustibles reduzcan gradualmente la intensidad
en gases de efecto invernadero de la energía que suministran al sector de la
carretera para lograr una disminución de dicha intensidad en un 6% de aquí a
2020. Para alcanzar estos objetivos, los Estados miembros han estado ofreciendo
incentivos financieros, ya que las alternativas disponibles actualmente no son
económicamente competitivas en relación con el petróleo.
321.
A fin de facilitar más los esfuerzos de los Estados miembros y de los sectores
del transporte y de la energía, la Comisión presentará durante la segunda mitad
de 2011 una estrategia global de combustibles alternativos conforme con el
objetivo de eficiencia de recursos de la estrategia Europa 2020, y ayudará a la
UE a poner fin a largo plazo a la dependencia del petróleo.
322.
La intervención de la UE es especialmente necesaria para coordinar a alto nivel
múltiples políticas – transporte, energía, clima y medio ambiente, industria,
comercio, agricultura, empleo, salud y consumidores, investigación – y partes
interesadas – la industria de automoción (fabricantes y suministradores),
147
http://www.green-cars-initiative.eu.
SWAFEA–Sustainable Way for Alternative Fuels and Energy for Aviation
http://www.swafea.eu/Home/tabid/38/Default.aspx
149
El gas licuado de petróleo (GLP) fue el primer combustible alternativo del mercado; en la actualidad
tiene una cuota de mercado total del 3% y se ofrece en 27.000 estaciones de servicio de Europa, en
particular en los Países Bajos, Polonia y Bulgaria. El gas natural fue introducido como combustible de
automoción por primera vez en Italia en la década de los 40, pero su cuota de mercado desde entonces
ha permanecido constante alrededor del 2%; en los últimos años, Alemania ha visto un fuerte aumento
del número de estaciones de servicio de gas natural. Los biocombustibles se beneficiaron de subsidios
importantes en Suecia y Alemania.
150
Directiva 2009/28/CE de 23 de abril de 2009 relativa al fomento del uso de energía procedente de
fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE.
148
91
suministradores de combustibles y energía, gestores de redes, fabricantes de
componentes, gestores de infraestructura, operadores de redes, organismos
científicos y de normalización, autoridades de la UE, nacionales y regionales,
municipios y consumidores.
323.
La relación entre vehículos capaces de funcionar con combustibles alternativos
y la infraestructura de reabastecimiento con frecuencia se describe como el
problema de la gallina y el huevo. La UE debería asumir un papel destacado en
el trabajo con los Estados miembros a nivel nacional y regional para desarrollar
gradualmente infraestructuras de carga y reabastecimiento. Es necesario
garantizar la interoperabilidad y fiabilidad necesarias para la libre circulación
por toda la UE de vehículos, buques y aeronaves propulsadas por combustibles
alternativos. Para hacer posible la transición habrá que acondicionar y mejorar
no solamente la red de carreteras, sino también los puertos y aeropuertos.
5.1.3.
Imbuir el sistema de transportes de tecnologías de la información avanzadas
Continuar desarrollando los sistemas modales…
324.
En todos los modos existen muchas aplicaciones de las TIC (Tecnologías de la
Información y la Comunicación) al transporte que prueban su utilidad para
mejorar la eficiencia del transporte haciendo más inteligentes vehículos e
infraestructura. Estos sistemas están también cada vez más en el centro de la
integración del mercado, ya que son esenciales para las operaciones de
transporte y la falta de interoperabilidad crea una barrera en las fronteras.
Además, las TIC pueden simplificar y armonizar los procedimientos
administrativos y reducir por tanto los costes asociados a las operaciones
transfronterizas.
325.
En el transporte por carretera, los sistemas de transporte inteligentes (STI)
son una herramienta importante para lograr objetivos políticos, como una mayor
seguridad y una menor congestión, tal como subraya el Plan de acción para el
despliegue de sistemas de transporte inteligentes (el Plan de acción STI151) y la
Directiva STI correspondiente152.
326.
Globalmente, se calcula que los beneficios de los STI en términos de seguridad
y de congestión vial se pueden cuantificar en una reducción del 10% de la
mortalidad anual (3 500 vidas) y del 10% de los costes de congestión (12 300
millones de euros). Además, los STI pueden contribuir al cumplimiento de los
objetivos medioambientales y en materia de lucha contra el cambio climático
mediante el aumento de la eficiencia energética y de una utilización más
eficiente de la capacidad de la infraestructura y de los vehículos, así como
mediante la posibilidad que ofrecen de optar por el modo de transporte más
eficiente para un trayecto concreto.
327.
En la última década, se han introducido unidades telemáticas de a bordo en
vehículos de carretera que realizan funciones de control, información, mando o
registro de sucesos. Existen aplicaciones específicas para vehículos industriales
tales como el tacógrafo digital o el telepeaje. En los turismos se añaden
151
152
Véase la nota a pie de página 132.
Véase la nota a pie de página 133.
92
aplicaciones cada vez más sofisticadas a las funciones de control existentes. Por
otra parte, prosiguen los trabajos para intentar normalizar las interfaces de este
tipo de plataforma en los vehículos y para, si fuera posible, construir una
arquitectura que permitiese el funcionamiento en paralelo de todas esas
aplicaciones diferentes (seguridad, peajes, información, etc.) en una única
plataforma abierta.
328.
En efecto, un factor crítico para el éxito de la introducción generalizada de la
tarificación por el uso de la infraestructura será la capacidad de proporcionar a
los usuarios de la carretera un servicio único de telepeaje. Hoy en día, un
camión que circule entre Lisboa y Bratislava por Lyón, Milán, Munich y Viena
necesita al menos siete contratos diferentes con los operadores de peajes y siete
unidades de a bordo además de, como mínimo, un tacógrafo digital y un
ordenador de a bordo. Para evitar esa proliferación de dispositivos y simplificar
la vida de los conductores, la UE ya ha adoptado una Directiva que establece un
sistema europeo de telepeaje que ahora necesita de una rápida implantación153.
329.
Los trabajos de normalización de las interfaces de una plataforma electrónica a
bordo del vehículo y, para, si fuera posible, construir una arquitectura que
permita el funcionamiento en paralelo de todas esas aplicaciones diferentes
(seguridad, peajes, información, etc.) han sido objeto de proyectos de
investigación y actualmente están siendo analizados en mayor profundidad en el
contexto del Plan de acción sobre los STI. La industria de la automoción y el
sector de las telecomunicaciones se han estado acercando para abordar esta
problemática, pero es necesario un impulso regulador claro para fomentar la
introducción de esta plataforma en todos los vehículos de aquí a 2020.
330.
Sobre la base de esta plataforma y del marco reglamentario para el intercambio
de información sobre transporte y de datos, es también importante desplegar una
serie de aplicaciones de STI maduras cuyas especificaciones están siendo
diseñadas a partir de la Directiva sobre STI y que deberían estar listas a más
tardar en 2014. El despliegue armonizado de servicios de información críticos
sobre seguridad física y operacional en la carretera debe garantizarse mediante
un instrumento legislativo apropiado.
331.
El desarrollo de sistemas de transporte inteligentes sobre la base de un
intercambio de información entre los vehículos y la infraestructura vial
(comunicaciones de infraestructura a infraestructura (I2I), de vehículo a
infraestructura (V2I) y de vehículo a vehículo (V2V)) está progresando
rápidamente. Además de la viabilidad técnica necesaria, es esencial evaluar el
impacto de la introducción de estos sistemas sobre la comunidad en general de
los agentes afectados, y en particular de las autoridades responsables de la
infraestructura vial y de los operadores de telecomunicaciones. A partir de los
resultados de los proyectos de investigación financiados por la UE, las pruebas
de campo operacionales, la labor de normalización actual, y las especificaciones
en desarrollo a través de la Directiva sobre los STI, la Comisión seguirá
apoyando el desarrollo de esos sistemas con vistas a un modelo de implantación
viable de aquí a 2020.
153
(EETS) – Directiva 2004/52/CE relativa a la interoperabilidad de los sistemas de telepeaje de las
carreteras de la Comunidad, DO L 166 de 30.4.2004.
93
332.
En el transporte ferroviario, los sistemas de control y mando y señalización,
así como los de gestión del tráfico, son todavía frecuentemente incompatibles
entre Estados miembros y representan una de las razones por las que las
fronteras son todavía una barrera importante que dificulta el desarrollo del
ferrocarril en Europa. Por esta razón se ha creado el sistema europeo de gestión
del tráfico ferroviario (ERTMS). En la actualidad, el ERTMS abarca dos
componentes principales:
– el GSM-R, que es el sistema de radio utilizado para intercambiar información
(voz y datos) entre los equipos terrestres y los embarcados;
– El ETCS, el sistema europeo de control trenes154, que armoniza los sistemas
de control de la velocidad cuyas divergencias constituyen hoy en día uno de
los principales problemas técnicos para los trenes que recorren trayectos
internacionales y que consta de un módulo embarcado y de otro terrestre.
333.
Los sistemas de señalización aportan ventajas económicas considerables ya que
permiten que por un tramo concreto de vía puedan circular con seguridad un
número de trenes mayor del que sería posible con otros métodos de
funcionamiento seguro. El ERTMS sustituirá los numerosos sistemas
incompatibles que existen en la red europea con un sistema único más moderno,
sofisticado y seguro, compatible a nivel de la UE.
334.
Con vistas a garantizar que las principales líneas europeas estén equipadas en un
plazo razonable, la Comisión ha establecido requisitos concretos con fechas
específicas155. En la práctica, los principales nodos ferroviarios de mercancías
deberían estar interconectados entre 2015 y 2020.
335.
Además, habrá necesidad de desarrollar la próxima generación de sistemas de
gestión del tráfico ferroviario que contribuirán a transformar las tecnologías
actuales en un sistema integrado de gestión del tráfico ferroviario.
336.
El uso de herramientas de TIC también en el transporte naval puede facilitar la
optimización de las rutas y una mejor planificación de la flota y de la carga. Es
este en efecto uno de los objetivos de la iniciativa e-Maritime y del Servicio de
Información Fluvial. Las ventajas de la iniciativa e-Maritime para reducir los
costes administrativos en el transporte marítimo se han descrito en la sección
163 anterior.
337.
Los servicios de información fluvial (RIS) son servicios armonizados de
información en apoyo de la gestión del tráfico y del transporte en la navegación
interior que facilitan información geográfica, hidrológica y administrativa sobre
las vía navegables y permiten la notificación electrónica de carga y de datos
sobre la travesía y el seguimiento y la localización de buques. La información
154
155
Decisión 2006/679/CE sobre la especificación técnica de interoperabilidad referente al subsistema de
control y mando y señalización del sistema ferroviario transeuropeo convencional y Decisión
2006/860/CE sobre la especificación técnica de interoperabilidad relativa al subsistema control-mando
y señalización del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad.
Decisión de la Comisión de 22.7.2009 por la que se modifica la Decisión 2006/679/CE en lo que se
refiere a la aplicación de la especificación técnica de interoperabilidad relativa al subsistema de
control y mando y señalización del sistema ferroviario transeuropeo convencional
http://ec.europa.eu/transport/rail/interoperability/ertms/doc/edp/edp_es.pdf.
94
proporcionada apoya, entre otras cosas, la navegación, la gestión del tráfico, la
reducción de accidentes, la gestión de flotas y la planificación, ejecución y
seguimiento del transporte156. Algunos estudios sobre el transporte por vías de
navegación interior señalan que a través de esas medidas podría ser posible una
reducción de las emisiones de aproximadamente el 40%.
338.
El máximo aprovechamiento de las ventajas del RIS exige un despliegue
continuo de los servicios y sistemas de información fluvial, la potenciación del
desarrollo de servicios y especificaciones, la integración de las nuevas
tecnologías, la explotación de los datos de RIS para fines logísticos y la
interoperabilidad e interconectividad con otros sistemas de gestión del
transporte y del tráfico modales, tales como SafeSeaNet, para lograr un
seguimiento y un apoyo continuos al transporte marítimo-fluvial.
339.
En el transporte aéreo, SESAR es el componente tecnológico del Cielo Único
Europeo – como se describe en la Sección 4.1.2 anterior – y el mejor ejemplo de
la forma en que los sistemas gestión del tráfico sustentan la integración del
mercado. Efectivamente, a causa del carácter mundial del transporte aéreo, la
problemática de la interoperabilidad trasciende el ámbito de la UE. La
cooperación con el sistema US NextGen157 está llegando a la fase operativa, y
las dos regiones mundiales liderarán la modernización global de la gestión del
tráfico aéreo y la mejora de su rendimiento a nivel global (OACI). Europa tiene
por tanto una oportunidad única para establecer normas mundiales. La
cooperación con los países socios internacionales abrirá nuevas oportunidades
de negocio para la industria europea.
340.
La aviación no es un caso aislado. En el transporte marítimo, ferroviario y por
carretera también existen oportunidades para desarrollar productos que
establezcan las normas internacionales y para abrir nuevos mercados a los
fabricantes de la UE.
… y su integración en un marco común: el Plan Europeo de Información y Gestión
Multimodal Integrada (EIMIP)
341.
156
157
Una barrera fundamental que afecta igualmente al transporte de pasajeros y al de
mercancías es el escaso o muy ineficaz intercambio de datos operacionales, de
tráfico y de desplazamientos entre las distintas partes interesadas, más aún entre
modos de transporte distintos. Esta situación ya no es viable en un mundo en
que la actividad de transporte consiste cada vez más no sólo en el traslado de
personas o de mercancías de un punto a otro, sino también en la disponibilidad
de información en tiempo real sobre la localización de las personas y de las
mercancías.
Los RIS se rigen por la Directiva 2005/44/CE, que define normas vinculantes para la comunicación de
datos y los equipos de los RIS, así como el nivel mínimo de servicios de RIS – y a través de los
Reglamentos de la Comisión que definen las directrices y especificaciones técnicas definidas en la
Directiva. La Directiva establece el marco para el despliegue de los sistemas y servicios de RIS
armonizados e interoperables.
NextGen es un término genérico que designa la transformación en curso del sistema del espacio aéreo
nacional de los Estados Unidos, fundamentalmente para pasar de un sistema de gestión del tráfico
aéreo basado en instalaciones terrestres a otro basado en las comunicaciones vía satélite.
95
342.
En lo que se refiere a las operaciones de transporte multimodal de mercancías,
conocer la localización exacta y la capacidad en tiempo real de las plataformas
de intercambio multimodal entre el ferrocarril, la carretera y las vías de
navegación interior permitirían una planificación óptima de las operaciones de
transporte de mercancías, incluida la rastreabilidad intermodal de extremo a
extremo de los productos transportados. Del mismo modo, en el caso del
transporte de pasajeros ya no es aceptable que la información sobre el tráfico
por carretera o la gestión del tráfico se limiten a un único centro regional y no se
comparta con las aglomeraciones urbanas o regiones adyacentes. Del mismo
modo, los pasajeros en un determinado viaje deberían disponer de toda la
información posible en tiempo real (por ejemplo, sobre trenes, metro,
aparcamientos y coches y bicicletas de uso compartido) que les permita
seleccionar «en ruta» la opción de viaje mejor posible.
343.
Tanto para el transporte de pasajeros como de mercancías, los usuarios desean
poder comprar servicios de transporte multimodal mediante un sistema de
expedición de billetes integrados. Considerando que se han tomado iniciativas
específicas para mejorar la situación que deberían conducir a resultados
preliminares, principalmente a nivel modal de aquí a 2015158, faltan todavía la
disponibilidad general, la interoperabilidad y la puesta en común por las partes
interesadas de los datos y la información pertinentes sobre el transporte que
facilitarían y estimularían la creación y adopción de soluciones de TIC. Sobre la
base de dichas iniciativas, es fundamental establecer el marco general que
complementará y fomentará las sinergias entre todas las iniciativas existentes en
todos los modos.
344.
Acompañado de un marco reglamentario adecuado, el «Plan Europeo de
Información y Gestión Multimodal Integrada» (EIMIP), basado en plataformas
abiertas comunes para la radionavegación, el posicionamiento, el transporte y la
gestión del tráfico y los sistemas de información, garantizaría un uso coordinado
de recursos escasos y facilitaría información sobre transporte intermodal
integrado y otros servicios de valor añadido a los ciudadanos y las empresas.
Fomentar la innovación y la implantación de las tecnologías de transporte urbano
345.
158
Aplicaciones por satélite, equipos de a bordo, expedición electrónica de billetes
de transporte público, vehículos eléctricos en red, pilas de combustible,
autobuses de tránsito rápido (BRT), sistemas ligeros de tránsito rápido de
personas (PRT), transporte de mercancías por tubos neumáticos…: hay muchas
nuevas tecnologías e innovaciones organizativas que podrían contribuir a
reducir la congestión y las emisiones y a mejorar la movilidad en las zonas
urbanas. Normalmente, las innovaciones y las nuevas tecnologías en el
transporte exigen una masa crítica de adopción y la adaptación y mejora de las
infraestructuras de transportes y energía, lo cual puede ser un proceso a largo
plazo no exento del riesgo de inversiones estancadas. En el ámbito de su
estrategia para minimizar el riesgo, las ciudades deberían apoyarse mutuamente
en la aplicación y evaluación de los costes y beneficios de nuevos conceptos.
Por ejemplo, la Directiva sobre servicios de transporte inteligentes (STI) para la carretera, la iniciativa
eFreight para el transporte de mercancía, la iniciativa e-Maritime de próximo lanzamiento, o las TAPTSI (aplicaciones telemáticas para servicios de pasajeros) y TAF-TSI (especificaciones técnicas de
interoperabilidad de aplicaciones telemáticas para mercancías) para el sector del ferrocarril.
96
346.
La implantación en el mercado requiere cooperación multilateral, en la que
participan los proveedores de tecnología, energía e infraestructuras y las propias
ciudades – así como el apoyo de las entidades financieras. La Comisión
estudiará maneras de fomentar colaboraciones para la movilidad inteligente y de
crear un consenso sobre futuras vías de implantación.
347.
Son necesarias demostraciones a gran escala de las nuevas tecnologías para
probar sus beneficios, viabilidad y aceptación por parte de los usuarios en una
amplia gama de condiciones diferentes, ya que son la clave para preparar el
terreno para su implantación. La iniciativa CIVITAS demostró la ventaja de
combinar las medidas políticas de apoyo con los demostradores tecnológicos.
24. Hoja de ruta tecnológica
La fragmentación de la investigación y el desarrollo en Europa es extremadamente
perjudicial, y la realización de esfuerzos europeos comunes aportará el máximo valor
añadido en los siguientes campos:
• Vehículos limpios, seguros y silenciosos para todos los diferentes modos de
transporte, desde vehículos de carretera a buques, barcazas, material rodante
ferroviario, y aeronaves (incluidos nuevos materiales, nuevos sistemas de propulsión,
y herramientas informáticas y de gestión para manejar e integrar sistemas complejos
de transporte).
• Tecnologías que mejoran la protección y la seguridad del transporte.
• Sistemas de transporte potenciales nuevos o poco convencionales y vehículos tales
como sistemas de aeronaves no tripuladas, así como sistemas poco convencionales de
distribución de mercancías…
• Una estrategia sostenible de combustibles alternativos y la correspondiente
infraestructura adecuada.
• Sistemas integrados de gestión del transporte y de información que faciliten servicios
inteligentes de movilidad, gestión del tráfico para un mejor uso de la infraestructura y
los vehículos, y sistemas de información en tiempo real para seguir y localizar
mercancías y gestionar los flujos de las mismas. Información sobre pasajeros y viajes,
sistemas de reserva y pago.
• Infraestructura inteligente (terrestre y espacial) para asegurar el máximo seguimiento
e interoperabilidad de las diferentes formas de transporte y comunicación entre la
infraestructura y los vehículos.
• Innovaciones para una movilidad urbana sostenible derivadas del programa CIVITAS
e iniciativas sobre sistemas de peaje urbano y restricción de acceso.
25. Estrategia de innovación y despliegue
Determinar las estrategias de innovación necesarias, incluidos los instrumentos
administrativos y financieros adecuados, para el rápido despliegue de los resultados
desarrollados en el proceso de investigación. Como ejemplos cabe citar:
97
• El despliegue de sistemas de movilidad inteligentes tales como el sistema de gestión
del tráfico aéreo del futuro (SESAR), el sistema europeo de gestión del tráfico
ferroviario (ERTMS) y sistemas de información ferroviaria, sistemas de vigilancia
marítima (SafeSeaNet), servicios de información fluvial (RIS), los servicios de
transporte inteligentes (STI), y la próxima generación de gestión del tráfico
multimodal y de sistemas de información.
• Definición y despliegue de una plataforma electrónica abierta normalizada para
unidades a bordo de vehículos que lleven a cabo varias funciones, como los pagos a
sistemas de tarificación vial.
• Desarrollo de un plan de inversión para nuevos servicios de navegación, vigilancia del
tráfico y servicios de comunicación que permitan la integración de los flujos de
información, sistemas de gestión y servicios de movilidad basados en un Plan Europeo
de Información y Gestión Multimodal Integrada. Proyectos de demostración de la
electromovilidad (y otros combustibles alternativos) como infraestructura de recarga y
reabastecimiento y sistemas de transporte inteligentes centrados en particular en las
zonas urbanas en las que los niveles máximos de contaminación del aire se sobrepasan
con frecuencia.
• Asociaciones de movilidad inteligente y proyectos de demostración de soluciones
sostenibles de transporte urbano (incluidas demostraciones de sistemas de tarificación
vial, etc.).
• Incentivos para fomentar la aceleración del ritmo de sustitución de los vehículos
ineficientes y contaminantes.
26. Marco reglamentario para transportes innovadores
Determinar las condiciones necesarias del marco reglamentario mediante la
normalización o la reglamentación:
• normas adecuadas para las emisiones de CO2 de los vehículos en todos los modos,
llegado el caso complementadas con requisitos de eficiencia energética, para abarcar
todos los tipos de sistemas de propulsión;
• normas para los niveles de ruído de los vehículos;
• propuesta, a más tardar en 2013, de un ciclo revisado de ensayos para medir las
emisiones con objeto de asegurar la reducción de las emisiones de CO2 y de otros
contaminantes en condiciones reales de conducción;
• estrategias de contratación pública que garanticen la rápida adopción de nuevas
tecnologías;
• normas de interoperabilidad de la infraestructura de tarificación vial para los
vehículos limpios;
• directrices y normas para infraestructuras de reabastecimiento de combustible;
• normas de interfaz para comunicaciones infraestructura a infraestructura, vehículo a
infraestructura y vehículo a vehículo;
98
• condiciones de acceso a datos de transporte con fines de seguridad y protección;
• especificaciones y condiciones para sistemas inteligentes de cobro y pago
relacionados con el transporte;
• mayor aplicación de las reglas y normas existentes.
5.2.
Fomentar comportamientos más sostenibles
348.
El comportamiento de los usuarios tiene un papel decisivo en el éxito o fracaso
de las nuevas tecnologías. Los usuarios, aparte de los «pioneros», con
frecuencia se muestran remisos a cambiar su forma habitual de viajar y de
transportar mercancías, y en cambio, la adopción de nuevas tecnologías requiere
a veces la modificación de hábitos profundamente arraigados. Por ejemplo,
aunque los vehículos eléctricos que ya están en el mercado pueden no ser
adecuados para largas distancias, sí responden a las necesidades de la movilidad
urbana y su uso beneficiaría de forma importante la calidad del aire local. No
obstante, los usuarios de coches eléctricos tendrían que estar dispuestos a
cambiar a otro vehículo o a utilizar un medio de transporte público para sus
desplazamientos de larga distancia. Podría también justificarse un
replanteamiento del concepto de propiedad del vehículo particular. Es necesario
reconocer y analizar en mayor detalle todas estas dificultades relacionadas con
varios aspectos de nuestro comportamiento para avanzar hacia la movilidad
sostenible.
349.
Otro aspecto es el de la información y la percepción. Los usuarios de los
transportes, los clientes de maquinaria y equipos, e incluso los operadores
pueden no tener la capacidad de tomar decisiones con conocimiento de causa
por falta de datos pertinentes, correctos y bien presentados. La mala percepción
o la incertidumbre puede también influir en las decisiones, como, por ejemplo,
en el caso de la sobreestimación de los tiempos de espera para los transportes
públicos.
El sistema de expedición de billetes integrados descrito
esquemáticamente en la sección
es una forma esencial de aumentar la
concienciación de los usuarios sobre las distintas opciones para completar su
viaje.
27. Información de viajes
• Fomentar el conocimiento de la disponibilidad de alternativas al transporte individual
convencional (conducir menos, andar e ir en bicicleta, uso compartido del automóvil,
aparcamientos disuasorios, billetes inteligentes, etc.).
5.2.1.
Etiquetado sobre la eficiencia del combustible y de los vehículos
350.
La información sobre el rendimiento relativo de los vehículos es especialmente
eficaz en el momento de la compra. La Directiva 1999/94/CE sobre el
etiquetado de los turismos establece requisitos en relación con la información
que se debe facilitar al cliente sobre el consumo de combustible de los
99
automóviles. No obstante, varios estudios159 realizados indican que la aplicación
de esta Directiva podría no haber sido tan eficaz como se deseaba. Además,
sería de desear una mayor uniformidad en cuanto al tipo de información
facilitada y la extensión de esta práctica a otras categorías de vehículos.
28. Etiquetado de las emisiones de CO2 y la eficiencia energética de los vehículos
• Revisar la Directiva de etiquetado para hacerla más eficaz. En concreto, se estudiará
la ampliación de su ámbito de aplicación a los vehículos comerciales ligeros y a los de
la categoría L, así como la armonización de la etiqueta y de las clases de eficiencia
energética de los vehículos en todos los Estados miembros.
• Apoyar la adopción en el mercado de neumáticos de máxima eficiencia energética,
seguros y silenciosos más allá de los requisitos de rendimiento establecidos para la
homologación160.
5.2.2.
Calculadora de la huella de carbono certificada
351.
El cálculo de la huella de carbono y medioambiental de los servicios de
transporte es un ámbito en el que ya se están llevando a cabo muchas iniciativas
del sector. No obstante, muchos de los sistemas han sido desarrollados
separadamente por empresas distintas y no proporcionan datos comparables con
los de otros sistemas. Se están realizando esfuerzos para desarrollar
metodologías normalizadas y su rápida finalización resulta deseable para
proporcionar una herramienta para las empresas que deseen adquirir servicios de
transporte menos perjudiciales para el medio ambiente y para los pasajeros que
desean viajar en una manera más respetuosa con el medio ambiente.
29. Calculadoras de la huella de carbono
• Fomentar los sistemas empresariales de certificación de los gases de efecto
invernadero y desarrollar normas comunes de la UE para calcular la huella de carbono
de cada viaje de pasajeros o carga con versiones adaptadas a los diferentes usuarios,
ya sean empresas o personas. De esta forma se facilitará la selección de la mejor
opción y la comercialización de las soluciones de transporte más limpias.
5.2.3.
Velocidades menores para un transporte más limpio y seguro
352.
A lo largo de los dos últimos siglos, los modos de transporte más lentos han ido
siendo sustituidos por otros más rápidos.
El tiempo dedicado a los
desplazamientos se ha mantenido casi constante en alrededor de una hora diaria
durante este período, pero el aumento de la velocidad ha hecho posible que
personas y mercancías tarden ahora el mismo tiempo en cubrir distancias mucho
159
160
ADAC e.V., 2005, Study on the effectiveness of Directive 1999/94/EC relating to the availability of
consumer information on fuel economy and CO2 emissions in respect of the marketing of new
passenger cars. http://ec.europa.eu/clima/studies/transport/vehicles/docs/final_report.pdf
Ello incluye la adopción de todas las medidas previstas en el Reglamento (CE) nº 1222/2009 sobre el
etiquetado de los neumáticos, lo que permitiría un ahorro de carburante del 5% en todo el parque
automovilístico de la UE de aquí a 2020.
100
mayores que hace dos siglos, con el consiguiente aumento de los volúmenes de
transporte.
353.
La relación entre la velocidad y la movilidad y la cohesión social europeas es un
elemento que debe tenerse en cuenta. En la actualidad, muchos europeos viven
y trabajan a gran distancia de sus regiones y países de origen y de sus familias.
Un aumento del coste y del tiempo de viaje afectaría negativamente a la
movilidad laboral y a la cohesión social.
354.
Al mismo tiempo, está claro que la reducción de la velocidad es una forma
extremadamente eficaz de reducir no solamente el riesgo de accidente, sino
también el consumo de combustible. Por el momento, un acuerdo voluntario
limita las velocidades de los turismos a 250 km/h. Una reducción de la
velocidad máxima de diseño podría favorecer la introducción de neumáticos y
sistemas de frenado más ligeros, menos ruidosos y más económicos.
355.
La falta de limitación de velocidad en los vehículos industriales ligeros
(furgonetas) da lugar a posibles distorsiones en la toma de decisiones en favor
de vehículos con un menor rendimiento energético, pero más rápidos y
pequeños. Puede ser conveniente los vehículos de este tipo también estén
sujetos a una limitación de velocidad, de la misma manera que los vehículos
industriales pesados, para garantizar una situación equitativa.
5.2.4.
Formación y aplicaciones en materia de conducción ecológica
356.
Además de los instrumentos reglamentarios y de mercado que proporcionan
incentivos para el cambio en el comportamiento de los usuarios, la implantación
de los sistemas de transporte inteligentes, como se indica en la sección 49,
puede facilitar este cambio. Varios Estados miembros promueven ya la
conducción ecológica por medio de campañas de formación o sensibilización, y
la Comisión apoya la difusión de la conducción ecológica a través de varios
proyectos161 y podría considerar la posibilidad de incluir los requisitos
correspondientes en futuras revisiones de la Directiva sobre el permiso de
conducción162.
357.
Con el progreso tecnológico en los vehículos, en un horizonte temporal más
dilatado la influencia del conductor sobre el consumo de combustible irá en
disminución. No obstante, los STI pueden servir para mejorar el
comportamiento en la conducción ecológica y, sobre todo, para garantizar su
contribución a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero
mediante el suministro directo y en tiempo real de información al conductor.
30. Conducción ecológica y límites de velocidad
• Incluir los requisitos de conducción ecológica en las futuras revisiones de la Directiva
sobre permisos de conducción y tomar medidas para acelerar el despliegue de las
aplicaciones de STI para apoyar la conducción ecológica. Deben también
161
162
Véase, por ejemplo, Ecodriven en http://ec.europa.eu/energy/intelligent/projects/steer_en.htm.
Directiva 2006/126/CE, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción (Refundición),
DO L 403 de 30.12.2006.
101
desarrollarse y fomentarse técnicas de ahorro de combustible en otros modos- por
ejemplo, el aterrizaje de los aviones por descenso continuo.
• Examinar estrategias para limitar la velocidad máxima de los vehículos comerciales
ligeros a fin de reducir el consumo de energía, aumentar la seguridad vial y garantizar
la competencia en condiciones equitativas.
5.3.
Movilidad urbana integrada
358.
Las ciudades europeas son sus principales motores del crecimiento económico,
pero la tendencia a la urbanización está llevando a una mayor congestión, a
emisiones de gases de efecto invernadero, a la contaminación atmosférica, al
ruido, al despilfarro de energía y a costes asociados evitables. Algunas de las
últimas tendencias en el uso del suelo han aumentado el crecimiento urbano
desordenado, comprometiendo la sostenibilidad.
359.
Una parte considerable de la política y la legislación de la UE pertinente para el
transporte se aplica a las áreas metropolitanas, así como a otras zonas. La
legislación de la UE sobre el ruido y las emisiones de los vehículos y la
legislación sobre la calidad del aire son ejemplos de legislación general cuyo
efecto principal recae en las áreas metropolitanas. Otros ejemplos son las
normas sobre contratación pública y contratos de servicio público. El
perfeccionamiento y el desarrollo de la legislación de la UE también aportarán
en el futuro una importante contribución a la consecución de los objetivos de la
política de transporte en las áreas urbanas y metropolitanas.
360.
No obstante, la intervención directa en el transporte en las áreas urbanas y
metropolitanas se define y se aplica mejor a nivel local: Las zonas urbanas de
Europa son variadas y, aunque se enfrentan a más o menos los mismos retos en
diferentes circunstancias, sus grados de desarrollo son distintos, sus
características geográficas, topográficas y climáticas son diversas y tienen
necesidades diferentes. Es necesario integrar mejor la política europea de
transportes en las iniciativas locales, por ejemplo en el marco de la política de
cohesión.
361.
En los últimos años, se han desarrollado políticas y normativas de la UE en el
ámbito de la movilidad urbana – incluido un Libro Verde y un plan de acción
sobre movilidad urbana – dentro del respeto al principio de subsidiariedad163. Se
ha proporcionado una financiación considerable a través de los Fondos
Estructurales y de Cohesión164. Las iniciativas financiadas por la UE,
frecuentemente con cargo a los Programas Marco de Investigación y Desarrollo
Tecnológico, han contribuido a la creación y al desarrollo de muchos
planteamientos innovadores. El compromiso directo de las autoridades locales a
través del pacto entre alcaldes ha demostrado ser una herramienta fructífera de
abajo arriba para fomentar la energía sostenible, incluido el transporte
sostenible. La iniciativa CIVITAS demostró las ventajas sustanciales de la
creación de redes y del aprendizaje mutuo a través de un planteamiento
163
164
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones – Plan de Acción de Movilidad Urbana COM(2009) 0490 final.
Por ejemplo, el programa URBACT II que apoya proyectos de intercambio y aprendizaje entre las
ciudades, también apoyó proyectos relacionados con el transporte.
102
integrado. Unos regímenes, normas y tecnologías compatibles facilitan la
aplicación de las medidas y su control. La adopción de normas comunes a nivel
de la UE permite la producción en grandes volúmenes, con la consiguiente
reducción de costes.
5.3.1.
Un nuevo tipo de movilidad urbana
362.
La necesaria transición desde un modelo de movilidad personal urbana basado
principalmente en el automóvil hacia una movilidad basada en los
desplazamientos a pie y en bicicleta, en un transporte público de alta calidad y
en el menor uso del automóvil, que deberá además ser menos contaminante, es
el principal reto estratégico de las ciudades en los próximos decenios. Además,
las ciudades necesitan encontrar soluciones para ofrecer bienes y servicios de
forma más limpia y segura. Estas transformaciones no están relacionadas
solamente con el transporte, sino que son básicamente una transición hacia un
nuevo modo de vida en un entorno urbano.
363.
La mayoría de las ciudades han estado trabajando en elementos de esta
transición durante mucho tiempo buscando un compromiso entre la calidad de
vida y el tráfico de automóviles en el medio urbano. Varias ciudades de los
Países Bajos y de Dinamarca tienen una larga tradición de fomento de la
bicicleta, y Londres y Estocolmo son dos ejemplos bien conocidos de ciudades
que aplican el peaje urbano. Las ciudades con ríos o canales navegables están
experimentando su uso para el transporte de pasajeros, especialmente para los
viajes de casa al trabajo y viceversa. Estas experiencias diferenciadas
constituyen una fuente de conocimientos valiosa para el desarrollo de un
transporte urbano sostenible a largo plazo.
364.
El desarrollo de la multimodalidad del transporte urbano de pasajeros ayudará a
facilitar la transición a un sistema de transporte más sostenible. Las interfaces y
conexiones entre el transporte urbano e interurbano, incluidos todos los
componentes de información como se refleja en los STI y los planes de
movilidad urbana, son especialmente importantes.
365.
En lo que se refiere a la logística urbana de mercancías, los estudios realizados
indican que la gestión actual de las terminales y los intercambiadores es a
menudo ineficiente. Es probable que se desarrollen nuevos modelos
empresariales. Las decisiones de ordenación del territorio relativas a la
localización de las actividades de producción y distribución deben tomarse
simultáneamente con las relativas a la infraestructura de transporte, combinando
las distintas instalaciones siempre que sea adecuado y viable (por ejemplo, los
centros comerciales, los aparcamientos y las terminales de transporte colectivo).
Las cuestiones clave son la forma de atraer inversores y de elegir las
localizaciones para estas instalaciones, la de determinar las funciones
respectivas de los sectores público y privado, y la de fijar los indicadores de
calidad para las terminales y los intercambiadores.
366.
Un prerrequisito importante para utilizar el transporte público es ser consciente
de los servicios ofrecidos y de las condiciones. La difusión de las tecnologías de
la información y la comunicación que conectan entre sí a una parte importante
de la población europea aumenta las posibilidades de proporcionar al
consumidor una información de viaje pertinente. Los datos en tiempo real
103
facilitados en línea o en paradas de autobús y de metro sobre la situación de los
vehículos y sus horarios de llegada constituyen información esencial para la
planificación de los viajes. De la misma manera, dispositivos móviles podrían
proporcionar información en tiempo real sobre el coste y el tiempo de recorrido
hacia un determinado destino con distintos modos o combinaciones de modos.
Gobernanza de los transportes urbanos, planes de movilidad urbana y gestión de la
movilidad
367.
Lograr un transporte urbano integrado y sostenible es una tarea cada vez más
compleja que afecta a muchas partes e intereses. Los largos retrasos en la
planificación son a menudo consecuencia de la insuficiente implicación de los
agentes y partes interesadas pertinentes en el proceso de planificación. Las
competencias sobre las políticas que tienen repercusiones en el transporte
urbano recaen con frecuencia en autoridades de administraciones distintas de la
local. Es muy deseable una mayor coordinación entre todas las autoridades que
influyen en el sistema de transporte, posiblemente agrupando las
responsabilidades de planificación del transporte y uso del suelo, transporte
público, uso de la carretera e infraestructuras de transporte. Es igualmente
deseable la ampliación de la coordinación de dichas autoridades más allá de los
límites municipales estrictos de las ciudades, de tal forma que la coordinación
abarque las áreas metropolitanas o los sistemas regionales de transporte y sus
conexiones con las redes transregionales.
368.
Está claro que para lograr cambios significativos en la movilidad urbana son
necesarias actuaciones globales e integradas que reúnan la planificación del uso
del suelo, el uso de la carretera y los aparcamientos, la tarifación del transporte,
el desarrollo de infraestructuras, la política de transporte público y mucho más.
Esto ha de ir acompañado de una planificación financiera sólida, de fuentes de
financiación garantizadas y de mecanismos de financiación adecuados. La
auditoría de los sistemas de transporte urbano por las autoridades locales
contribuye a evaluar el rendimiento del transporte de viajeros y de mercancías, y
a determinar los principales puntos de congestión. Los planes de movilidad
urbana pretenden dar respuesta a esta problemática ofreciendo un marco
coherente para las distintas actuaciones y representan asimismo una vía
principal para fomentar los desplazamientos a pie, la bicicleta y el transporte
público.
369.
La elaboración de planes de movilidad urbana también ofrece una oportunidad
de diálogo con los ciudadanos para reflexionar sobre las necesidades a largo
plazo y para fijar objetivos. Hay muchas ciudades que establecen planes de
movilidad urbana, pero desafortunadamente no es esta todavía la norma y es
preciso seguir fomentando esta práctica.
370.
No corresponde a la Comisión desarrollar los planes de movilidad urbana
mencionados, que tendrán que ser elaborados con arreglo a acuerdos
institucionales en los ámbitos local, regional y nacional. No obstante, la
Comisión puede fomentar la coordinación necesaria ofreciendo mejores foros de
debate, sin dejar de facilitar el intercambio de mejores prácticas, con el fin de
comprometer a las ciudades en objetivos comunes. No obstante, en virtud de los
nuevos principios promovidos por el quinto informe de cohesión sobre los
instrumentos de política regional, deberán desarrollarse una estructura eficaz de
104
gobernanza y un plan estratégico global de movilidad urbana para aquellos
proyectos para los que se solicite financiación de la UE.
371.
Sobre la base de los trabajos en curso en el marco del proyecto de investigación
CIVITAS y en el contexto del Pacto entre alcaldes, también debe tenerse en
cuenta la posibilidad de crear un marco europeo para dichos planes de movilidad
urbana que podría servir para establecer un proceso de planificación y una
tipología de las posibles medidas resultantes de la mejor práctica europea para
lograr un transporte urbano sostenible e incluir el seguimiento de una serie
seleccionada de objetivos comunes. Ese marco europeo, que se convertiría en
obligatorio a largo plazo para las ciudades europeas, apoyaría los esfuerzos de
las autoridades locales y regionales para promover políticas de transporte
urbano más eficaces. Obviamente, el contenido y la variedad de las medidas
previstas en los planes de movilidad específicos serían decididos
exclusivamente por las autoridades locales y regionales.
372.
Las ciudades y las zonas urbanas desempeñan un papel fundamental en la
transformación hacia una sociedad hipocarbónica, ya que tendrán que adaptar
sus infraestructuras para reducir las emisiones de carbono y seguir garantizando
simultáneamente el bienestar de los ciudadanos y el rendimiento económico. En
particular, las ciudades y las zonas urbanas tendrán que reducir el consumo
energético y adaptar las redes energéticas. La Comisión tiene la intención de
lanzar durante 2011 la iniciativa «Ciudades Inteligentes», que es una
colaboración intersectorial en la que se integrará plenamente la problemática de
la movilidad urbana con objeto de buscar nuevas soluciones que puedan servir
de ejemplo a otras ciudades europeas y que posean un elevado potencial de
reproducción.
373.
La gestión de la movilidad es un concepto más restringido para gestionar la
demanda del uso del automóvil a través del cambio de actitudes y de pautas de
viaje. El núcleo de la gestión de la movilidad lo constituyen medidas «blandas»,
como la información y la comunicación, la organización de servicios y la
coordinación de actividades de diferentes socios. Estas medidas blandas ayudar
a menudo a promover medidas «duras» – por ejemplo, fomentando el uso de
nuevas líneas de tranvía, carriles bici, sistemas de aparcamiento disuasorio, etc.
Las medidas de gestión de la movilidad (en comparación con las medidas duras)
no exigen necesariamente grandes inversiones financieras y a menudo tienen un
alto ratio de rentabilidad.
374.
La gestión de la movilidad no es sólo responsabilidad de las autoridades locales.
Un número bastante significativo de empresas y otros grandes empleadores han
puesto en marcha iniciativas para abordar el tráfico generado por sus actividades
y, en particular, el tráfico generado por sus trabajadores y clientes. La magnitud
de los cambios provocados por las iniciativas de gestión de la movilidad de las
empresas (CMM) puede ser muy importante (15-20% de reducción del número
de viajes efectuados por automóviles ocupados por una sola persona165) y
rentables. Efectivamente, estas iniciativas tienen potencial para ahorrar dinero,
tanto a los empleadores como a los empleados.
165
OECD / International Transport Forum (2010), Effective Transport Policies for Corporate Mobility
Management.
105
31. Planes de movilidad urbana
• Establecer procedimientos y mecanismos de apoyo financiero a nivel europeo para
preparar auditorías de movilidad urbana y planes de movilidad urbana, y crear un
marcador europeo de movilidad urbana basado en objetivos comunes. Examinar la
posibilidad de un enfoque obligatorio para las ciudades de un cierto tamaño, según
normas nacionales basadas en las directrices de la UE.
• Supeditar la concesión de fondos de desarrollo regional y de cohesión a la
presentación por parte de las ciudades y regiones de un certificado de auditoría de
rendimiento y sostenibilidad de la movilidad urbana vigente y validado
independientemente.
• Examinar la posibilidad de un marco europeo de apoyo a la aplicación progresiva de
planes de movilidad urbana en las ciudades europeas.
• La movilidad urbana integrada en una posible asociación para la innovación
«Ciudades inteligentes» .
• Alentar a las grandes empresas a desarrollar planes empresariales de gestión de la
movilidad.
Peaje urbano y normas de acceso
375.
El espacio es un bien precioso en las ciudades. La tarificación por el uso de la
infraestructura es un elemento importante en la decisión sobre la asignación de
espacio a los diferentes usos y usuarios. Por otra parte, la escasez de fondos
públicos para hacer frente a los desafíos de la infraestructura de transporte
urbano requerirá el desarrollo de sistemas de financiación innovadores. La
tarificación diferenciada según la localización, la hora y el tipo de transporte
puede ser una forma muy eficaz de optimizar la capacidad, al promover pautas
de viaje sostenibles y al estimular el despliegue de tecnologías limpias y
eficientes.
376.
Probablemente se extiendan formas diferentes de regímenes de peaje urbano y
de restricciones de acceso que pueden resultar confusas para los usuarios e
incluso actuar como un obstáculo a la libre circulación de mercancías y
personas. Un marco técnico y operativo seguramente aumentará la aceptabilidad
del sistema, y unas normas de interoperabilidad para los equipos de telepeaje
permitirían su producción a gran escala con la consiguiente reducción de costes,
al tiempo que se evitaría generar confusión entre los usuarios.
32. Un marco para la tarificación vial urbana en la UE
• Desarrollar un marco validado para la tarificación vial urbana y planes de restricción
de acceso y sus aplicaciones, incluido un marco jurídico y un marco operativo y
técnico validado que abarque las aplicaciones de vehículos e infraestructura.
106
Logística urbana
377.
La circulación urbana de vehículos pesados de transporte de mercancías de larga
distancia, la concentración de los repartos en unas pocas horas del día y el uso
compartido de la infraestructura por parte del tráfico local y de larga distancia
pueden dar lugar a una logística urbana ineficiente. La innovación técnica y
organizativa pueden mejorar considerablemente la situación.
378.
El diseño de los vehículos pesados de transporte de mercancías no está adaptado
a las necesidades del entorno urbano. Mientras que los factores de carga de los
camiones pesados son óptimos para los flujos interurbanos de carga
consolidada, son demasiado altos para las necesidades del cliente final típico. El
uso de estos vehículos para las entregas finales implica un número elevado de
viajes en vacío, y las grandes dimensiones de los vehículos y sus motores
acentúan los problemas de congestión y de emisiones.
379.
El transbordo de la carga de los camiones de larga distancia a camionetas y
furgonetas urbanas más limpias en centros logísticos ubicados fuera de las
ciudades podría resolver los problemas mencionados. Esos centros de
consolidación ya existen en determinadas ramas de la economía, como las
manufacturas y el comercio minorista, pero la práctica se podría extender a otros
sectores para optimizar el funcionamiento de los sistemas logísticos; algunos
proyectos piloto apoyan esta conclusión con resultados muy alentadores166. Los
centros de consolidación también podrían desarrollarse en forma de nodos
multimodales que faciliten la integración de los diferentes modos de transporte.
Los STI contribuirán considerablemente a asegurar la calidad y fiabilidad de los
servicios de reparto al tiempo que optimizarán la capacidad y reducirán los
viajes.
380.
En términos más generales, el uso de vehículos alternativos para la distribución
local tendría varias ventajas, incluido un funcionamiento silencioso que podría
eliminar las objeciones a los repartos nocturnos y permitir un uso más
equilibrado de la red a lo largo del día167.
381.
Otro elemento que no debe pasarse por alto es el potencial de las vías de
navegación interior para reducir el tráfico relacionado con las entregas del
último kilómetro. Los puertos de navegación interior están normalmente
situados muy cerca del centro de la ciudad y, por lo tanto, están más cercanos
del destino final de las mercancías transportadas. Las vías de navegación
interior son más eficaces para el transporte a granel, lo que las hace
166
167
Un informe sobre los dos proyectos piloto para materiales de construcción en el área de Londres (uno
en el aeropuerto de Heathrow, y otro en la ciudad de Londres) indicó ahorros de un 2% de los costes
globales de construcción, una gran reducción del tiemmpo de carga y descarga, un aumento de la
fiabilidad de casi el 100%, una reducción del número de camiones de hasta un 68% y de emisiones de
CO2 de hasta un 75%, unas mermas de material considerablemente inferiores y una mayor
productividad. Construction Logistics Consolidation Centres. An examination of new supply chain
techniques – managing and handling construction materials, octubre de 2004. Transport for London,
London Construction Consolidation Centre, Interim Report, mayo de 2007.
Un proyecto piloto de entregas nocturnas en los Países Bajos, con equipos silenciosos certificados
(camiones, carretillas elevadoras) y conductores formados especialmente, dio como resultado ahorros
considerables de tiempo y costes – respectivamente de una hora en una distancia de 35 km y de 35 000
€ por camión y año – con gran aceptación social. www.piek_international.com.
107
especialmente adecuadas para la evacuación de residuos o el transporte de
materiales de construcción, dos productos pertinentes para la logística urbana.
No obstante, en muchas ciudades el desarrollo de los puertos interiores está
bloqueado por la expansión de las zonas residenciales y de ocio y es por
consiguiente importante que las ciudades reserven espacio suficiente a lo largo
de los márgenes de los ríos para operaciones de logística a fin de permitir la
expansión actual y futura de los puertos interiores.
382.
Hay muchos ejemplos de vehículos y modos de transporte innovadores en uso
para el transporte urbano de mercancías. Las redes locales de metro y ferrocarril
se pueden utilizar durante la noche cuando el tráfico de pasajeros es escaso168.
Las bicicletas y triciclos eléctricos pueden acceder con carga ligera a zonas
normalmente peatonales169. Es improbable que estos modos se conviertan en
alternativas reales al camión en la logística urbana principal, pero sí pueden
complementarlo eficientemente en determinadas operaciones específicas.
383.
La reorganización del tráfico a través de la adaptación de las infraestructuras
físicas e inteligentes pueden también ser una fuente de optimización. Los
carriles multiuso – para tráfico, estacionamiento o carga y descarga, en función
de la hora del día – han demostrado su idoneidad para aumentar la capacidad de
las calles170. Herramientas más sofisticadas, como las reservas en línea de
franjas horarias para carga y descarga, están siendo probadas en la actualidad y
podrían resultar eficientes.
384.
Por último, muchas empresas del sector de la entrega urgente están invirtiendo
en la implantación de puntos de recogida automática donde los destinatarios
pueden recoger sus paquetes cuando mejor les conviene, en lugar de a una hora
determinada. Esta solución podría extenderse a otros sectores, como las compras
por internet, para reducir los viajes innecesarios y las pérdidas de tiempo.
385.
Las soluciones innovadoras descritas anteriormente tienen el potencial para
aumentar considerablemente la eficiencia de la logística urbana, pero su difusión
y aceptación por el mercado están teniendo lugar a un ritmo más lento del
esperado. Una de las principales razones de esta situación es el conflicto de
intereses entre las distintas partes afectadas, y en particular entre los operadores
de logística y los habitantes de las ciudades. Las autoridades públicas tienen que
cumplir su obligación clara de equilibrar las diferentes necesidades en juego,
llegado el caso, compensando a los vecinos por los perjuicios que sufran como
consecuencia de la necesaria expansión de las actividades relacionadas con la
logística.
33. Estrategia para una logística urbana de emisiones casi nulas en 2030
168
169
170
Por ejemplo, en París la cadena de supermercados Monoprix utiliza la línea de ferrocarril de cercanías
RER para el transporte de mercancías: http://cata-online.fr/monoprix/rapport_dd/.
El reparto de cargas de hasta 158 kg se efectúa en bicicletas y triciclos en siete ciudades francesas y
otras dos ciudades europeas. Véase: http://www.lapetitereine.com/fr/index.php.
Estas soluciones se han puesto en práctica en particular en España, en Barcelona y Bilbao.
108
• Elaborar directrices de mejores prácticas para vigilar y gestionar mejor los flujos
urbanos de carga (p.ej. centros de consolidación, tamaño de los vehículos en los
centros antiguos urbanos, limitaciones reglamentarias, horarios de carga y descarga,
potencial desaprovechado de transporte fluvial).
• Definir una estrategia para avanzar hacia la logística urbana de emisiones cero,
reuniendo aspectos de urbanismo, accesibilidad ferroviaria y fluvial, prácticas e
información empresariales, tarificación y normas de tecnología de automoción.
• Fomentar la contratación pública común de vehículos de bajas emisiones en parques
de vehículos comerciales (furgonetas de reparto, taxis, autobuses…).
6.
INFRAESTRUCTURA MODERNA Y FINANCIACIÓN INTELIGENTE
6.1.
Infraestructura de transporte: cohesión territorial y crecimiento económico
386.
La infraestructura de transporte es un requisito previo para la movilidad de
personas y mercancías, y la competitividad y la cohesión territorial de la Unión
Europea. La UE está dotada de una densa red de transportes171, pero en conjunto
los recursos necesarios para mantenerla y modernizarla están disminuyendo.
387.
Además, en la UE persiste una disparidad considerable en términos de calidad y
disponibilidad de infraestructuras. La diferencia en dotación de infraestructuras
es sobre todo evidente en los escasos 4 800 km de autopistas en los Estados
miembros que se incorporaron a la UE en 2004 y 2007. Los nuevos Estados
miembros no tienen líneas de ferrocarril de alta velocidad y – lo que es aún más
importante – sus ferrocarriles convencionales están a menudo en mal estado. Es
necesario colmar esta brecha de forma que en toda la UE haya una
infraestructura de calidad alta y uniforme.
388.
La competitividad, el crecimiento económico y la prosperidad dependen de una
infraestructura de transportes eficiente. Varios estudios han analizado el vínculo
entre infraestructura y crecimiento económico. La mayoría de estos estudios han
puesto de manifiesto los efectos positivos de las inversiones en infraestructura
en el PIB, a pesar de las importantes diferencias entre países172. Además, existen
indicios de que una dotación particularmente deficiente puede inhibir el
crecimiento económico173.
389.
Las infraestructuras determinan la movilidad. Las iniciativas para reforzar la
sostenibilidad del sistema de transporte han de incluir una reflexión sobre las
características que requiere la red y prever inversiones adecuadas. No son
solamente los combustibles alternativos los que necesitan el apoyo de
171
172
173
Cerca de 5 millones de km de carreteras pavimentadas, más de 66 000 km de las cuales son autopistas;
más de 210 000 km de líneas de ferrocarril, de las cuales algo más de la mitad están electrificadas,
incluidos 6 000 km de ferrocarril de alta velocidad; además, hay cerca de 40 000 km de vías de
navegación interior; más de 450 aeropuertos comerciales, y alrededor de 1 200 puertos marítimos.
Véase el anexo 6 de COMPETE
http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2006_10_compete.zip para una perspectiva de
la UE y Aschauer, David Alan (1989), “Is Public Expenditure productive?” Journal of Monetary
Economics, 23 (2), Marzo, 177 – 200, para datos de los Estados Unidos.
Quinto informe de cohesión de la UE.
109
infraestructuras específicas, sino que, como ya se ha visto en la sección 110
anterior, no puede esperarse que los nuevos vehículos sean la única solución
para reducir las emisiones del transporte, ni tampoco puede obviarse la
circunstancia de que esos nuevos vehículos no solucionan el problema de la
congestión en grandes partes de la red. También se necesita una red que apoye
operaciones más eficientes y un mayor uso de modos más sostenibles.
390.
El reto es por tanto mejorar la red existente y hacerla capaz de comunicar todas
las regiones de Europa de forma eficiente en términos económicos y
energéticos. Esto puede conseguirse mediante la creación de una red troncal de
corredores seleccionados que soporten grandes volúmenes de tráfico con alta
eficiencia y un bajo nivel de emisiones, gracias a la consolidación de grandes
volúmenes, el uso generalizado de los modos más eficientes en combinaciones
multimodales, y la aplicación generalizada de tecnologías avanzadas y de
combustibles hipocarbónicos. Dentro de esta columna vertebral o «red troncal»,
la implantación generalizada de herramientas de tecnologías de la información
optimizaría los procedimientos (flete electrónico) y flujos de tráfico.
6.1.1.
Explotar las ventajas de cada modo
Mejores conexiones terrestres para el transporte marítimo de corta distancia –
Autopistas del mar
391.
Efectivamente, la extensión del litoral europeo ofrece oportunidades para un uso
mucho mayor del transporte marítimo de corta distancia (especialmente de
este a oeste y de oeste a noreste). Los puertos marítimos no deberían convertirse
en los cuellos de botella de las cadenas de suministro mundiales. La continua
mejora de la eficiencia y la capacidad de la infraestructura portuaria marítima,
junto con la mejora de las conexiones terrestres de las zonas de influencia
adyacentes, es esencial para satisfacer las necesidades de los usuarios. También
será necesaria la infraestructura adecuada para el suministro de energía y de
combustibles más ecológicos a los buques en los puertos.
392.
La política europea de infraestructuras portuarias debe prestar especial atención
a garantizar la disponibilidad de puertos bien conectados con el sistema de
transporte terrestre a lo largo de todo el litoral de la UE. Para que un
planteamiento de este tipo permita con el tiempo un reparto más equilibrado de
los flujos de entrada y salida en el sistema europeo de transporte, los puertos
deberán mejorar asimismo la disponibilidad, calidad y fiabilidad de sus servicios
tal y como se ha descrito en la sección 164 anterior.
Potencial sin explotar en el transporte por vías de navegación interior
393.
También es un hecho generalmente aceptado que las vías de navegación
interior tienen mucha capacidad excedentaria. La red de vías navegables de la
UE conecta entre sí los principales puertos marítimos y muchas ciudades y
centros de comercio e industria, muchas veces a lo largo de corredores de
transporte importantes.
394.
La eficiencia y competitividad de la navegación interior viene determinada en
gran parte por la calidad y las condiciones de la infraestructura de las vías de
navegación interior, incluidas las vías navegables más pequeñas, y por tanto los
110
esfuerzos deben centrarse en el mantenimiento, el acondicionamiento de algunos
tramos según las normas predominantes en la totalidad del río o canal, y la
extensión de la red existente, especialmente abriendo las conexiones
pendientes174. Las inversiones han de tener cada vez más en cuenta los posibles
efectos del cambio climático que puedan afectar a la navegabilidad de ríos y
canales.
395.
Son asimismo cruciales la infraestructura portuaria fluvial y las conexiones
multimodales. La red de navegación interior incluye alrededor de 350 puertos
interiores importantes, con una gran disparidad entre las partes occidental y
oriental de la Unión Europea en cuanto a equipamientos, instalaciones,
productividad y gestión. En muchos puertos fluviales de la parte oriental de la
UE son necesarias inversiones significativas en instalaciones de transbordo y
almacenamiento, mientras que en la parte septentrional muchos puertos
marítimos y fluviales se enfrentan a la falta de capacidad, lo que da lugar a
largas esperas en las terminales.
396.
Además de la infraestructura portuaria, resulta crucial la calidad de las
conexiones por carretera y ferrocarril con las zonas de influencia
correspondientes. La competitividad de las cadenas de suministro que implican
transporte por vías navegables depende a menudo de la eficiencia de las
operaciones portuarias, ya que los costes de transbordo, carga y descarga suelen
ascender a más de 50% de los costes del transporte puerta a puerta. Es necesario
prestar atención suficiente a las medidas de mejora de la función de interfaz de
los puertos interiores.
Corredores ferroviarios para mercancías y líneas de alta velocidad para pasajeros
397.
La UE tiene una red ferroviaria bien desarrollada, que es ligeramente superior
a la de los Estados Unidos (215.900 km frente a 203.600 km). No obstante, en
la UE comparten la infraestructura trenes de pasajeros y de mercancías. Puesto
que los trenes de mercancías funcionan a menor velocidad y deben ceder el paso
a los trenes de pasajeros más rápidos, normalmente sus tiempos de recorrido son
largos y sufren retrasos considerables en caso de perturbaciones del tráfico. En
consecuencia, la eficiencia del transporte ferroviario de mercancías es muy
inferior en Europa que en América del Norte, donde la mayoría de las líneas de
ferrocarril están dedicadas al transporte de mercancías. Según algunos cálculos,
mientras que los costes por tonelada/km en la UE ascienden a 8 céntimos, en los
Estados Unidos son de alrededor de 1 céntimo175.
398.
Esta enorme diferencia en los costes de explotación aboga por la creación de
una red dedicada a las mercancías en Europa, o al menos de corredores en los
que se conceda prioridad suficiente al transporte de mercancías por ferrocarril
para que éste llegue a ser competitivo. Este es el objetivo del Reglamento nº
913/2010 sobre una red ferroviaria europea para un transporte de mercancías
competitivo, que incluye la definición de nueve corredores iniciales de
transporte ferroviario de mercancías, el establecimiento de «oficinas únicas»
174
175
Cabe mencionar, por ejemplo, el canal Sena-Escalda y, a más largo plazo, la conexión entre los
sistemas fluviales del Ródano y del Mosela y el Rin.
Informe final COMPETE, Anexo 1: Analysis of operating costs in the EU and the US, Versión 2,
14.7.2006, p.57.
111
para solicitar capacidad, y la fijación de normas de prioridad para trenes de
mercancías y de pasajeros.
399.
El Reglamento también prevé la aplicación de las normas de infraestructura y la
realización de inversiones coordinadas a nivel del corredor. La armonización de
los pesos y longitudes máximas de los trenes en un nivel alto – por ejemplo, 1
km – para corredores seleccionados, o para tramos funcionales de los
corredores, tendría implicaciones positivas para la eficiencia del transporte
ferroviario176. Ya se están llevando a cabo proyectos de demostración y pruebas
con trenes más largos y pesados. Es también importante la coordinación de las
inversiones: en el caso de la implantación del ERTMS a lo largo de un corredor
que atraviese varios países, un plazo de migración largo en una de las partes
impondría los costes derivados del mantenimiento de equipos duales (el ERTMS
más los sistemas nacionales) sobre todas las demás. Por último, el tráfico de
larga distancia y de mercancías debe aislarse en la medida de lo posible de la
interferencia del tráfico de cercanías, por lo que deben ser también prioritarias
las inversiones en la construcción de variantes ferroviarias que eviten los nodos
urbanos.
400.
La evaluación de impacto177 del Reglamento sobre corredores de transporte de
mercancías por ferrocarril ha demostrado que la inversión de 3 200 millones de
euros en la parte analizada de la red proporcionaría una tasa interna de retorno
del 18,7%.
401.
Por lo que se refiere al transporte ferroviario de viajeros, el desarrollo de líneas
de alta velocidad es la clave para absorber parte de los viajes de media distancia
que actualmente se realizan en avión o en vehículo privado. En el contexto
urbano, serán necesarias inversiones en ferrocarril, tren de cercanías, metro y
tranvías para reducir el uso del automóvil privado
Tecnologías de la información para optimizar el transporte por carretera
402.
176
177
En relación con los modos ferroviario y de navegación interior, el transporte
por carretera es menos eficiente en el uso de los recursos debido a sus
características físicas, como la fricción con la superficie, la aerodinámica, y la
eficiencia de los motores. Este transporte es además responsable de mayores
niveles de contaminación atmosférica, congestión y siniestralidad. No obstante,
el transporte por carretera goza de importantes ventajas en velocidad,
flexibilidad y fiabilidad, y es el único modo capaz de realizar entregas de puerta
a puerta.
La infraestructura actual no siempre es capaz de acomodar trenes tan largos; el problema principal es
la longitud de los apartaderos y de las playas de vías. La máxima carga por eje en los corredores
pirncipales normalmente varía entre 20 y 22,5 toneladas por eje, y debe estudiarse la posibilidad de
armonizarla al nivel más alto. Unos gálibos más grandes contribuirían a una mayor eficiencia del
transporte, especialemente para la carga voluminosa y determinados tipos de unidades de carga
intermodales. En Suecia se ha obtenido una experiencia positiva con una combinación de mayores
gálibos y cargas por eje con el resultado de un incremento de la eficiencia del transporte – en términos
de carga útil por metro de tren – hasta un 50% mayor que incluso la de los trenes de contenedores en
doble pila de América del Norte. Unos gálibos más amplios también permitirían el paso de trenes de
viajeros más anchos y más eficientes.
SEC(2008) 3028 de 11.12.2008.
112
403.
Con toda probabilidad, la carretera seguirá siendo el principal modo de
transporte para la mercancía general no a granel en distancias cortas y medias
(inferiores a 300 km) y – si bien el objetivo que se persigue es el de reducir
drásticamente su papel en las distancias más largas – todavía tendrá que
absorber grandes cantidades de tráfico hasta que la infraestructura no esté
plenamente adaptada para una mayor participación de la carga multimodal. Se
pueden hacer consideraciones análogas en relación con el tráfico de viajeros en
distancias intermedias. Por consiguiente, la política de infraestructuras de
transporte por carretera debe centrarse en las actuaciones necesarias para
permitir el uso de combustibles más limpios y en el despliegue de herramientas
de TIC para optimizar los flujos de tráfico, evitar accidentes y permitir la
aplicación de técnicas de ahorro de combustible178. Entre los ejemplos de
aplicaciones de TIC de este tipo para la carretera cabe mencionar los sistemas de
información y reserva de aparcamientos seguros para camiones.
Modernización de la infraestructura del Cielo Único Europeo
404.
En el futuro, el sector de la aviación tendrá que hacer frente a una mayor
demanda de servicios aéreos y a la necesidad simultánea de reducir su huella
medioambiental. La implantación del Cielo Único Europeo es crucial para
resolver esta problemática. La legislación ampliada y revisada sobre el Cielo
Único Europeo adoptada en 2009179 ha dado lugar al establecimiento de un
sistema de evaluación del rendimiento con objetivos vinculantes acordados a
nivel de la UE en los ámbitos de la capacidad, la rentabilidad y el rendimiento
medioambiental. El sistema de evaluación del rendimiento impulsará la
optimización de las rutas y vuelos, lo que llevará a una reducción de la actual
fragmentación del sistema europeo de gestión del tráfico aéreo y a la mejora del
rendimiento global de la red europea de aviación. El acervo del Cielo Único
Europeo se ha descrito en la sección 4.1.2 anterior.
405.
No será posible realizar plenamente el Cielo Único Europeo, ni concretar los
futuros requisitos de rendimiento de la red, sin la implantación sincronizada de
una infraestructura de gestión del tráfico aéreo armonizada y modernizada
basada en las nuevas tecnologías y en nuevos procedimientos desarrollados y
validados en el Programa SESAR. El volumen de los gastos de capital para el
desarrollo de SESAR se calcula en 30 000 millones de euros180 en el período de
2008 a 2025. La dotación y financiación de la nueva infraestructura de gestión
del tráfico aéreo (ATM) es un problema para muchas de las partes afectadas en
la actual coyuntura económica. Por consiguiente, es importante establecer
mecanismos adecuados de financiación y dotación de recursos para facilitar
inversiones que permitan poner en común y gestionar fondos públicos y
privados para implantar las tecnologías y procedimientos del Cielo Único
Europeo. Si dichos mecanismos no se ponen en pie a su debido tiempo no se
178
179
180
Hay estudios que indican que la marcha de camiones en pelotón utilizando sistemas electrónicos de
enlace y transmisión de información entre sí puede dar lugar a ahorros de energía del orden de entre
un 10 y un 25%. Shladover, S.E. Energy Savings by Automated Driving, ITS World Congress. 2007.
Beijing.
Reglamentos (CE) nº 549/2004, 550/2004, 551/2004, 552/2004, DO L96, 31.03.2004, pp.1-26,
modificados por el Reglamento (CE) nº 1070/2009 de 21.10.2009, DO L300, 14.11.2009, p. 34.
European Air Traffic Management Master Plan, Edition 1 – 30 March 2009, p. 84.
http://www.sesarju.eu/sites/default/files/documents/reports/European_ATM_Master_Plan.pdf
113
podrá sincronizar el despliegue de dichas tecnologías y procedimientos, lo que
debilitaría el funcionamiento de toda la red y comprometería los beneficios
esperados. Existe también el riesgo de perder terreno frente a otras iniciativas
de modernización de la ATM, como el Programa NextGen de los Estados
Unidos.
406.
La estrategia de despliegue debe promover condiciones favorables para las
partes interesadas y los inversores privados mediante la reducción de los riesgos
de despliegue. Esta estrategia consiste en la implantación de todos los
potenciadores sistémicos, procedimentales, reglamentarios y humanos que dan
apoyo al concepto operacional de SESAR y requerirá los esfuerzos conjuntos de
las partes interesadas: instituciones de la UE, Estados miembros, proveedores y
usuarios de servicios civiles y militares, aeropuertos, fabricantes de equipos y
aeronaves, personal de gestión del tráfico aéreo y pilotos. La definición de una
gobernanza adecuada basada en los instrumentos del Cielo Único Europeo que
garantice la coordinación y sincronización de los mismos en todas las partes
afectadas y entre los segmentos aéreo, terrestre y espacial se considera una de
las principales prioridades, así como el mayor reto a la hora de preparar el
despliegue de las tecnologías y procedimientos del Cielo Único Europeo.
6.1.2.
Revisión de la política de RTE-T: de proyectos particulares a una red integrada
europea
407.
Tradicionalmente, las infraestructuras de transporte han sido desarrolladas por
los Estados miembros de la UE. No obstante, mediante la Decisión 1692/96/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo181, la UE adoptó orientaciones para el
desarrollo de la red transeuropea de transporte (RTE-T) en apoyo de objetivos
comunitarios tales como facilitar el funcionamiento del mercado interior y
fortalecer la cohesión económica y social.
408.
Las orientaciones para el desarrollo de la RTE-T actualmente en vigor incluyen
redes modales de carreteras, ferrocarril, vías de navegación interior, puertos y
aeropuertos, así como disposiciones relativas a los sistemas de gestión del
tráfico pertinentes. A esta red se superponen 30 proyectos prioritarios de interés
común cuyo objetivo es la eliminación de cuellos de botella y la construcción de
las conexiones pendientes a lo largo de los principales ejes europeos y que han
constituido la principal prioridad de la actuación comunitaria durante muchos
años.
409.
La planificación e implantación de las RTE-T no han estado hasta ahora
suficientemente orientados por un diseño europeo coherente. La planificación
nacional de infraestructuras sigue estando en gran medida desconectada de
cualquier planificación a nivel de la UE, y se lleva a cabo principalmente a nivel
modal y no de forma integrada entre países y modos de transporte. La falta de
cooperación y coordinación internacional ha dado normalmente lugar a una serie
de ineficiencias: falta de previsiones conjuntas de tráfico y consiguientes planes
de inversión diferentes; calendarios inconexos o incluso contradictorios; falta de
cálculos conjuntos de inversión y de estructuras de financiación conjuntas;
181
En su versión refundida en la Decisión 661/2010.
114
características técnicas incompatibles; gestión conjunta inadecuada de los
proyectos de infraestructuras transfronterizas.
410.
Además, los proyectos nacionales y europeos de infraestructuras se han centrado
principalmente en el desarrollo de proyectos prioritarios particulares en lugar de
en la creación de una red. La planificación de infraestructuras y la evaluación de
los proyectos particulares no consiguieron ofrecer una representación exacta de
los efectos más amplios de los proyectos de infraestructuras y de la forma en
que estos proyectos contribuyen a la red general de infraestructuras182. Otra
debilidad principal de las prioridades existentes es que no fomentan activamente
las sinergias entre las medidas políticas y sobre infraestructuras.
411.
Una estrategia de inversión en infraestructuras basada en corredores para
superar las dificultades transfronterizas es prometedor y acorde con la creación
de una red básica eficiente. Se han realizado avances notables en dos corredores,
a saber, en la plataforma multimodal del corredor del Brennero y en la
implantación del ERTMS en el corredor ferroviario para mercancías entre
Rotterdam y Génova. Ambas estructuras se han desarrollado a lo largo de dos
importantes corredores ferroviarios para mercancías, agrupando a las partes
interesadas de los Estados miembros, los gestores de infraestructura y los
operadores de transporte, de tal forma que ha sido posible analizar los flujos de
tráfico más allá de la pura perspectiva del desarrollo de infraestructuras.
Planificación e implantación de la nueva red principal de la RTE-T
412.
El marco de planificación de la RTE-T constará de dos capas, una capa básica
que será la red general, y una red principal superpuesta a la anterior y que
representará la parte estratégicamente más importante de la red transeuropea de
transporte, que integrará las partes oriental y occidental de la Unión Europea y
dará forma al Espacio Único Europeo de Transportes. Esta red deberá también
garantizar conexiones de transporte adecuadas con los mercados mundiales, en
particular apoyando la integración progresiva de los países vecinos al sistema
europeo de transporte (véase la sección 7.4 siguiente).
413.
La red general se derivaría esencialmente de una actualización y ajuste de la
RTE-T actual y reflejaría directamente la infraestructura existente y planificada
pertinente de los Estados miembros. Por otra parte, la red principal se diseñaría
sobre la base de una metodología de planificación europea.
414.
La red principal representará la columna vertebral de un sistema de transporte
integrado europeo que garantizará conexiones multimodales eficientes entre las
capitales de la UE y los puntos de entrada a los sistemas de transporte y centros
económicos europeos centrándose en la finalización de los enlaces pendientes,
principalmente los tramos transfronterizos, los cuellos de botella y las variantes,
y en el aprovechamiento de la infraestructura ya existente, llegado el caso
mediante su mejora y ampliación previas.
182
Véase el documento de trabajo de la Comisión “The new Trans-European Transport Network Policy –
Planning and implementation issues” (SEC (2011) 101 de 19.1.2011) para un análisis de los logros y
las carencias del actual marco de las RTE-T.
115
415.
La red principal será el resultado de un verdadero enfoque europeo de
planificación y constituirá una imagen coherente y transparente de los proyectos
de interés común que contribuyen a la realización de esta red. Estos proyectos
son de diversos tipos e incluyen desde la construcción de nuevas
infraestructuras, o bien el acondicionamiento de las ya existentes, en los ámbitos
del ferrocarril, las carreteras, las vías de navegación interior o las terminales,
hasta soluciones inteligentes e innovadoras que potencian un uso eficiente de la
infraestructura dentro de cada modo y transversalmente entre modos distintos, y
la evolución hacia el transporte hipocarbónico.
416.
Aun cuando representa la ambición a largo plazo de las infraestructuras en
Europa, la red principal central deberá también implantarse para poder disponer
a corto y medio plazo de la infraestructura necesaria para el funcionamiento del
mercado interior mediante la eliminación de los principales cuellos de botella
que dificultan la circulación en el mercado europeo del transporte. En la
mayoría de los casos, la red principal estará por tanto formada por
infraestructura existente. No obstante, será igualmente prioritaria para la red
principal la construcción de nuevos enlaces geográficos, principalmente
transfronterizos entre redes nacionales, la eliminación de cuellos de botella y la
construcción de nueva infraestructura en los nuevos Estados miembros, así
como de los intercambiadores modales pendientes.
417.
A medio plazo, la prioridad será por consiguiente no la construcción de enlaces
de gran capacidad en toda la red principal, sino el ajuste de la capacidad de la
infraestructura a las necesidades reales de tráfico. En ese contexto, el aumento
de capacidad obtenido con la integración modal, así como mediante el uso
inteligente de la infraestructura a través de la implantación de sistemas de
gestión del tráfico, también reducirán la necesidad de construir infraestructura
nueva y costosa para hacer frente a las prioridades anteriormente mencionadas.
418.
Un sistema de transporte articulado alrededor de un sistema troncal multimodal
basado en la elección de la mejor alternativa modal para aumentar la eficiencia
debe contar con el apoyo de terminales multimodales eficientes
estratégicamente situadas a lo largo de toda la red. El objetivo es reducir al
mínimo el número de operaciones de transbordo y su grado de fricción. Esta
fricción es particularmente relevante en el transporte de mercancías, donde son
necesarios servicios externos de administración y manipulación, pero está
presente también en el transporte de viajeros, donde los intercambios pueden ir
en detrimento de la sensación global de comodidad y seguridad del viaje. Son
necesarias terminales multimodales de mercancías en los puertos marítimos y
fluviales y en correspondencia con los centros de consolidación logística en las
afueras de las ciudades. Hay que construir estaciones multimodales para el
transporte de viajeros en el contexto urbano y establecer mejores conexiones
ferroviarias con los aeropuertos para los viajes de larga distancia.
419.
La disponibilidad de información fiable y actualizada sobre los nodos y enlaces
es esencial para una integración eficiente de los modos de transporte. La
iniciativa movilidad electrónica (e-mobility) desempeñará una función
importante en este aspecto183. En efecto, las soluciones de las tecnologías de la
183
Cf. COM(2007) 607 – Corredores verdes de transporte.
116
información y la comunicación (TIC) tienen un gran potencial para optimizar el
uso de la infraestructura existente con niveles de inversión y de impacto
medioambiental relativamente bajos en comparación con la construcción de
nueva infraestructura. Formarán parte integrante de la futura RTE-T, y se
potenciará su futuro desarrollo entre modos y dentro de cada uno de ellos. Es
necesario fomentar su adopción mediante la imposición de unas normas
mínimas de implantación en la infraestructura de la RTE-T.
420.
Tan pronto como sea operativo, Galileo, el sistema mundial de navegación por
satélite europeo, será capaz de dar soporte a las soluciones de STI existentes y
convertirse en la base para el desarrollo de aplicaciones mejoradas y más
integradas.
421.
Una de las formas en que la infraestructura de transporte puede contribuir a
reducir el consumo y las emisiones de carbono consiste en la implantación de
instalaciones de recarga y abastecimiento de combustible para vehículos de
tecnologías innovadoras de conformidad con las normas establecidas. La red
principal debe ensayar las mejores prácticas y tecnologías con vistas a reducir al
mínimo el impacto medioambiental del transporte.
422.
Un parámetro importante que hay que considerar en lo que respecta al
mantenimiento y al desarrollo de la infraestructura es su impacto en el medio
ambiente. Las infraestructuras deben planificarse y construirse de tal forma que
se reduzca al mínimo la fragmentación del suelo y la interferencia con las zonas
más delicadas desde el punto de vista medioambiental, por ejemplo, mediante la
construcción de pasos y puentes para fauna, zonas multifuncionales y elementos
urbanos verdes184. Hay que prestar también atención a los materiales de
construcción que pueden aumentar la durabilidad, reducir los requisitos de
mantenimiento y mejorar el rendimiento en materia de seguridad y de emisiones
de CO2.
423.
Además, será necesario dotar de mayor resistencia a las infraestructuras de
nueva construcción o reacondicionadas en previsión de los efectos negativos del
cambio climático, como el aumento del nivel del mar y condiciones climáticas
más extremas como inundaciones, sequías, y tormentas más frecuentes. Las
infraestructuras también tendrán que reflejar las normas de la UE en materia de
seguridad y protección de las carreteras185.
424.
Las decisiones de financiación o cofinanciación de proyectos de infraestructura
de transporte por parte de la UE deberán tener en cuenta todos los elementos
anteriores.
34. Una red principal de infraestructuras estratégicas europeas – Red Europea de
Movilidad
184
185
‘Green Infrastructure’ http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/greeninfrastructure.pdf
Directiva 2008/96/CE sobre gestión de la seguridad de las infraestructuras viarias y Directiva
2004/54/CE sobre requisitos mínimos de seguridad para túneles de la red transeuropea de carreteras.
117
• Definir en las nuevas orientaciones para las RTE una red principal de infraestructuras
estratégicas europeas que integre las partes oriental y occidental de la Unión Europea
y que dé forma al Espacio Europeo de Transporte. Prever conexiones adecuadas con
los países vecinos.
• Concentrar la actuación europea en los componentes de las RTE-T con el mayor valor
añadido europeo (enlaces transfronterizos pendientes, puntos de conexión intermodal
y principales cuellos de botella).
• Desplegar tecnologías a gran escala, inteligentes e interoperables (SESAR, ERTMS,
RIS, ITS, etc.) para optimizar la capacidad y el uso de la infraestructura.
• Garantizar que la infraestructura de transporte subvencionada por la UE tenga en
cuenta las necesidades de la eficiencia energética y los retos del cambio climático
(capacidad de resistencia climática de la infraestructura global, estaciones de
reabastecimiento de combustible/recarga para vehículos limpios, selección de los
materiales de construcción...).
Una estrategia de corredores para mejorar la gobernanza…
425.
La red principal deberá tener carácter prescriptivo, es decir, los Estados
miembros directamente afectados por proyectos determinados –apoyados por un
menú de instrumentos a nivel de la Unión- asumirán compromisos vinculantes
de ejecución de los proyectos dentro del calendario convenido. La solidez del
compromiso es vital para que los inversores maximicen la previsibilidad y la
certeza, lo que les ayudará a minimizar los costes.
426.
En gran medida, la infraestructura principal ya existe, pero es necesario mejorar
sus prestaciones. Se adoptará una estrategia de corredores de forma que puedan
ejecutarse de forma eficaz los proyectos de la red principal: se determinará una
serie de corredores de la red principal que seguidamente de desarrollarán en
consonancia con la evolución de las necesidades de capacidad.
427.
Las mejoras de infraestructura y las medidas de política de transporte deben
interactuar estrechamente con esos corredores y ejecutarse de acuerdo con las
estructuras de corredor adecuadas. Estas estructuras podrían reunir a la
Comisión, los Estados miembros, las regiones y las autoridades locales, así
como a los gestores de infraestructura, los operadores de transporte y,
obviamente, los organismos financieros así como, llegado el caso, los países
vecinos. También podrían facilitar la creación de vehículos para fines especiales
y servir de punto de referencia para cualquier acuerdo de financiación basado en
un consorcio, el cual podría pedir préstamos o emitir bonos para la financiación
total o parcial de la ejecución de proyectos de construcción.
428.
De acuerdo con las estructuras creadas al efecto, los corredores deberían
establecerse en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de las futuras
orientaciones y se determinarían a partir de puntos de entrada en la red
importantes de tal forma que integren los principales tramos transfronterizos y
los cuellos de botella físicos todavía pendientes de realización. Los corredores
mencionados corresponderían a los principales flujos de tráfico transnacionales
y normalmente se basarían en parte en los proyectos prioritarios actuales de las
RTE-T, los corredores ERTMS y de transporte ferroviario de mercancías
118
derivados del Reglamento 913/2010, pero deberían evolucionar para incluir
corredores multimodales que integren operadores y, más allá de la
infraestructura pura, permitir el despliegue de servicios de transporte a lo largo
del corredor.
429.
Los corredores se podrían establecer bajo los auspicios de un coordinador
europeo con una secretaría apoyada por los servicios de la Comisión, pero
también alimentada con recursos de los Estados miembros. El coordinador sería
responsable de la coordinación general de la ejecución del corredor en cuestión,
dependería de la Comisión y aseguraría la transparencia y la responsabilidad.
430.
Un plan plurianual de desarrollo de los corredores debe identificar dentro de un
calendario vinculante las principales inversiones y las mejoras de pequeña
escala a corto plazo necesarias, así como plantear soluciones a la problemática
de la interoperabilidad y de los cuellos de botella operacionales. El plan
permitiría la coordinación de las políticas de infraestructura de la UE y
nacionales en el sector del transporte y la sincronización de la financiación de la
UE y la nacional. Debería considerarse la posibilidad de adoptar esos planes
plurianuales de desarrollo de los corredores mediante una Decisión de la Unión
que constituiría un contrato entre la Unión y los Estados miembros por el que
ambas partes se comprometerían a mejorar los corredores en cuestión. Los
planes de desarrollo garantizarían la disponibilidad a largo plazo de financiación
pública, necesaria en la mayoría de los proyectos de infraestructura de
transporte, y también facilitarían el despliegue en los corredores de sistemas
innovadores de financiación avalados por los ingresos generados por las
operaciones de transporte en cada corredor. Los planes fomentarían a nivel de
cada proyecto las sinergias y el valor añadido buscados por la Comisión entre
los fondos de la UE y las fuentes nacionales de financiación. También
constituirían la base sobre la que facilitar la financiación de proyectos con
fondos públicos, llegado el caso mediante las estructuras jurídicas apropiadas.
Por último, facilitarían asimismo la solución de los problemas de gobernanza
relacionados con el cobro de los ingresos.
… y para dar apoyo a proyectos piloto de servicios de transporte innovadores y
limpios
431.
En los corredores mencionados se podrían llevar a cabo muchas iniciativas y
medidas políticas dirigidas a la búsqueda de soluciones multimodales e
innovadoras de transporte de mercancías. El Reglamento 923/2009 revisa las
normas que rigen el programa Marco Polo para dotarlo de efectividad, pero es
necesaria una nueva revisión para dar apoyo a la multimodalidad, en particular
en los corredores de la red principal.
432.
Uno de los obstáculos para el desarrollo de un transporte eficiente y respetuoso
con el medio ambiente es la falta de conocimiento sobre las opciones
potenciales de transporte. Para los expedidores y transitarios, la complejidad del
transporte
multimodal requiere o bien un mayor esfuerzo de gestión y
administración, o bien un salto de confianza consistente en la subcontratación de
los servicios de transporte a proveedores de logística terceros. El fomento de
estas nuevas prácticas empresariales podría resultar especialmente prometedor
en un corredor determinado.
119
433.
Para explotar mejor el potencial del transporte ferroviario, es necesario
desarrollar tanto el tráfico de vagones completos como el intermodal en los
aspectos de eficiencia, fiabilidad y accesibilidad. En lo que respecta al tráfico de
vagones completos es necesario prestar especial atención al «último kilómetro»
(apartaderos industriales y terminales ferroviarias públicas de mercancías),
donde una política de fomento del (re-)establecimiento y la modernización de
las instalaciones, acompañada de un marco reglamentario que garantice el
acceso abierto efectivo y no discriminatorio a los servicios del último kilómetro
y a las instalaciones de formación de trenes es importante para estimular el uso
del transporte ferroviario. Además, el uso de sistemas automáticos de enganche
mejoraría considerablemente la eficiencia y flexibilidad de los servicios
ferroviarios en un corredor determinado.
434.
Además, debería lanzarse un programa de fomento del uso de las mejores
prácticas disponibles y de tecnologías innovadoras de ahorro de combustible y
reducción de las emisiones. Actualmente, la difusión de la innovación se ve
inhibida por la estructura altamente fragmentada del sector del transporte de
mercancías, en particular en lo que se refiere a los pequeños transportistas al
final de la cadena. Este fallo del mercado podría corregirse mediante un
programa cuidadosamente diseñado que combine campañas de concienciación,
subvenciones e instrumentos para facilitar el acceso al crédito. A través de una
«asociación de transporte ecológico de mercancías» en la que participen
representantes del sector y las autoridades competentes, el programa certificaría
en primer lugar el ahorro potencial de CO2 de cada medida y lanzaría campañas
de información en oficinas de promoción en toda la red de RTE-T. En una
segunda fase apoyaría la adquisición de tecnologías certificadas para la
reducción de las emisiones de los vehículos, la aplicación de sistemas de gestión
de flotas y logística avanzada, así como la formación en conducción ecológica.
435.
Por último, cabe destacar el fuerte incremento de los volúmenes de transporte en
el transporte de mercancías transalpino, que inevitablemente provocó problemas
en lo que se refiere al medio ambiente, la congestión y la seguridad186. Como
consecuencia de ello, las personas que viven en las zonas afectadas están menos
dispuestas a tolerar el crecimiento del tráfico y sus efectos negativos y presionan
a las autoridades para que encuentren una solución sostenible. Se han puesto en
marcha grandes inversiones en infraestructuras alternativas ferroviarias para
transportar grandes cantidades de mercancías y, al mismo tiempo, se han
iniciado debates sobre nuevas formas de gestionar el tráfico de vehículos
pesados de mercancías en varios Estados miembros, y también en Suiza, con
quien la UE ha celebrado un acuerdo de transporte terrestre. Sin embargo, la
Unión tiene interés en promover un enfoque concertado que garantice la libre
circulación de mercancías e impida que surjan iniciativas nacionales aisladas en
detrimento del buen funcionamiento de todo el sistema de transporte europeo.
Sobre la base del actual Observatorio del Tráfico Alpino, la Comisión se
propone fomentar una reflexión coordinada sobre nuevas soluciones para la
gestión del tráfico de mercancías a través de los Alpes de manera más
sostenible, que si tiene éxito se podría replicar en otras zonas geográficas con
problemas análogos.
186
El transporte terrestre ha aumentado más del doble en los últimos 20 años.
120
35. Corredores multimodales de mercancías para una redes de transporte
sostenibles
• Crear en el contexto de la «red principal» estructuras de corredores multimodales de
mercancías para sincronizar las inversiones y las obras de infraestructura y dar apoyo
a servicios de transporte eficientes, innovadores y multimodales, incluidos los
servicios ferroviarios de media y larga distancia.
• Apoyar el transporte multimodal y el negocio de la expedición de mercancías por
vagón completo, impulsar la integración de las vías interiores de navegación en el
sistema de transporte y promover la innovación ecológica en el transporte de
mercancías. Apoyar la introducción de nuevos vehículos y buques y la readaptación
de los existentes.
6.1.3.
Evaluación previa de proyectos
436.
El método de selección de los proyectos que pueden optar a la financiación de la
UE tendrá que evolucionar para dar un énfasis mayor al valor añadido europeo y
a la contribución a la eficacia del sistema general de transporte de la UE, pero
también a la compatibilidad con otros objetivos políticos de la UE, como la
reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y de la pérdida de
biodiversidad.
437.
Además de demostrar su valor añadido para la UE, los proyectos deben basarse
en «servicios prestados» a los usuarios y ser capaz de generar ingresos
suficientes. La planificación de las infraestructuras en Europa ha tenido
tendencia a basarse más en un enfoque geográfico que en el servicio realmente
requerido por los usuarios finales, lo que en consecuencia ha dado lugar en
muchos casos a proyectos con escasa viabilidad económica que han resultado
difíciles de financiar y que han absorbido grandes recursos, tanto financieros
como no financieros.
438.
Además de crear la necesaria seguridad a los inversores privados durante la fase
de evaluación y autorización de los proyectos, deben establecerse condiciones
que permitan a los inversores privados defender la rentabilidad empresarial de
los proyectos de infraestructuras.
439.
Hasta ahora, la falta de una metodología adecuada de evaluación previa no ha
permitido la selección de proyectos atendiendo a criterios socioeconómicos y
medioambientales. Para superar esta deficiencia, la Comisión publicó una Guía
del análisis costes-beneficios (ACB) en 2002 (actualizada por última vez en
2008187) para ayudar a los Estados miembros y maximizar la contribución de las
inversiones en infraestructuras al desarrollo económico y social de las regiones
y las ciudades. Este método es utilizado en la actualidad por todos los Estados
miembros en la elaboración de los proyectos de infraestructuras que deben ser
cofinanciados por la Comisión.
440.
El valor añadido europeo de los proyectos se definirá como el valor de los
efectos indirectos sobre los países y regiones no inversores. Los proyectos
187
http://ec.europa.eu/regional _policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf
121
transfronterizos suelen presentar efectos indirectos elevados, pero inferiores
efectos económicos directos en comparación con proyectos exclusivamente
nacionales y, por tanto, no suelen ejecutarse sin el apoyo de la UE.
441.
Todos los proyectos cofinanciados por la UE (políticas de cohesión, agrícola y
pesquera de la UE) tienen que contribuir a los objetivos de eficiencia energética
y medioambientales y deben someterse a una evaluación de impacto ambiental
(EIA) o a una evaluación ambiental estratégica (EAE) – dependiendo de su
naturaleza. La seguridad a los inversores exige nuevos avances hacia el
establecimiento de un marco viable y eficaz para el impacto ambiental de los
proyectos, incluidos los aspectos que no se consideran actualmente, en
particular la contribución al cambio climático y la resiliencia ante el mismo.
442.
La evaluación y autorización de los proyectos ha de llevarse a cabo de forma
eficaz y transparente limitando el tiempo, los costes y la incertidumbre – los
factores que generalmente obstaculizan la participación de los inversores
privados en la inversión en infraestructuras. En la actualidad, la fase
preparatoria de los grandes proyectos de RTE-T – desde la elaboración del
diseño inicial hasta la obtención del permiso de construcción y la contratación
de las obras – puede demorarse el doble de tiempo que el necesario para la
ejecución de las obras. Una vez listos los trabajos preparatorios, con frecuencia
se ponen en duda evaluaciones anteriores sobre la base de elementos nuevos, y
las partes afectadas consideran que no han sido consultadas, simplemente
porque los procedimientos duraron años, o incluso décadas.
443.
Por consiguiente, deben racionalizarse los procedimientos para los proyectos de
interés superior europeo, teniendo especial cuidado en dos aspectos: el
establecimiento de plazos razonables para completar todo el ciclo de los
procedimientos y el esfuerzo continuo de comunicación que implica una
verdadera participación. Ello puede dar lugar a procedimientos de oficina única
para las evaluaciones ambientales estratégicas y para las evaluaciones de
impacto ambiental y a un marco de comunicación en consonancia con la
ejecución del proyecto. Para animar a los Estados miembros a que se
comprometan más con el sector privado y a que tengan en consideración la
aplicación del principio de que el usuario paga, debería incluirse en el proceso
de evaluación previa un examen de las propuestas de proyectos de RTE-T con
objeto de detectar aquellos que potencialmente se prestan a una colaboración
público-privada.
36. Criterios de evaluación previa de proyectos
• Introducir criterios de evaluación previa de proyectos que garanticen que los
proyectos de infraestructura demuestren debidamente el valor añadido de la UE, o que
se basen en «servicios prestados» y generen ingresos suficientes.
• Simplificar los procedimientos de tramitación de los proyectos de interés superior
europeo de forma que se garanticen (i) calendarios razonables para la finalización de
todo el ciclo de procedimientos; (ii) un marco comunicativo acorde con la ejecución
del proyecto; y (iii) una planificación integrada que tenga en cuenta la problemática
medioambiental en las fases iniciales del procedimiento de planificación.
122
• Integrar un estudio de viabilidad de una colaboración público-privada en el proceso de
evaluación ex-ante a fin de asegurar que esta posibilidad sea cuidadosamente
analizada antes de cualquier solicitud de subvención de la UE.
6.2.
Un marco de financiación coherente
6.2.1.
Tendencias en la financiación de infraestructuras de transporte188
444.
En la parte occidental de la UE, las inversiones en infraestructuras de transporte
terrestre disminuyeron de forma constante del 1,5% del PIB en 1975 al 1% del
PIB en 1982 y permanecieron en este nivel hasta 1995. Posteriormente, continuó
el declive hasta llegar a menos del 0,8% en 2008, el nivel más bajo nunca
registrado. En la parte oriental de la UE, la cuota de las inversiones permaneció
estancada a un nivel alrededor del 1% del PIB hasta 2002 para posteriormente
aumentar notablemente hasta el 1,9% del PIB en 2008. No obstante, la tendencia
general en la UE ha sido a la baja.
445.
Mientras que los países occidentales de la UE dirigieron sus inversiones cada
vez más hacia el ferrocarril (la cuota del ferrocarril aumentó del 29,5% en 1995
al 33,4% en 2008), los países orientales de la UE efectuaron grandes inversiones
en carreteras, lo que aumentó su cuota de inversión total en infraestructuras
terrestres del 66% en 1995 al 84,4% en 2005. No obstante, los últimos años
indican un cambio de tendencia combinado con un aumento significativo de las
inversiones en ferrocarril. Las inversiones en vías de navegación interior se
mantuvieron constantes alrededor del 2% del total de las inversiones entre 1995
y 2008.
446.
En comparación, el volumen de inversión en infraestructura de transportes
terrestres y navegación interior en los Estados Unidos aumentó un 36% de 1995
a 2001, cayó después de forma constante hasta 2007 y ha vuelto a remontar
desde entonces. Los datos muestran un 5% de crecimiento en 2008 en términos
reales, gracias al programa federal de estímulo económico.
447.
La tendencia general a la baja de la financiación de infraestructura de transporte
con fondos procedentes de los presupuestos estatales se compensó en cierta
medida con un aumento de la financiación del sector privado, principalmente a
través de colaboraciones público-privadas (CPP). Sin embargo, los efectos de la
crisis de la deuda financiera y soberana frenan la financiación pública y afectan
la capacidad del sector privado para obtener préstamos bancarios a largo plazo.
Es probable que las nuevas exigencias de capital para los bancos (Basilea III)
sigan manteniendo la presión sobre los préstamos bancarios a largo plazo.
448.
Durante la crisis financiera, el aumento de los préstamos para proyectos de
transporte por parte del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y otras
instituciones financieras multilaterales desempeñó un papel crucial. Los
préstamos del BEI, por ejemplo, se elevaron a 79 100 millones de euros en
2009, de los que 13 900 millones se prestaron a proyectos de las RTE de
transporte y a los principales ejes de transporte, lo que representa
188
Sobre la base de datos del Foro Internacional de Transporte: «Trends in the transport sector 19702008», OCDE/FIT 2010.
123
aproximadamente un 20% más que en 2008. No obstante, los bancos
multilaterales, de forma análoga a los comerciales, se enfrentan a restricciones
de capital y no pueden seguir aumentando sus préstamos indefinidamente.
6.2.2.
Necesidades de financiación del sector del transporte
449.
Los datos sobre el volumen de tráfico y la longitud de la red muestran que el
gasto en los Estados miembros no ha ido parejo al crecimiento de la demanda en
los últimos años. Además, las inversiones han tendido a favorecer la nueva
construcción en lugar del mantenimiento, lo que ha tenido como consecuencia
un retraso crónico en las obras de mantenimiento en muchos países. El tráfico
por carretera ha crecido mucho más rápido que la capacidad de la infraestructura
en muchos países, con el consiguiente aumento de la congestión y de los costes
en términos de duración de los trayectos y de retrasos.
450.
La infraestructura de transporte todavía no es la adecuada en toda la UE y
siguen existiendo grandes necesidades de financiación. El coste del desarrollo
de las infraestructuras de la UE para hacer frente a la demanda de transporte ha
sido calculado en más de 1,5 billones de euros para el período de 2010 a 2030.
La finalización de la red RTE-T exige aproximadamente 550 000 millones de
euros hasta 2020, de los cuales cerca de 215 000 millones se podrán destinar a la
eliminación de los principales cuellos de botella. Esto no incluye las inversiones
adicionales en vehículos, equipos y tarificación de las infraestructuras, que
pueden representar un billón adicional, teniendo en cuenta el cumplimiento de
las metas de reducción de las emisiones del sector de los transportes.
451.
Para cubrir este déficit de financiación de infraestructuras de transporte, son
necesarias fuentes de financiación bien diversificadas y dotadas, tanto públicas
(UE, gobiernos nacionales y regionales) como privadas (instituciones
financieras y empresas). Es necesaria un mayor participación del sector privado
a través de nuevos modelos de mercados de capitales; deben introducirse nuevos
mecanismos de tarificación, como, por ejemplo, las tasas de congestión, y los
mecanismos generales de financiación deben basarse cada vez más en el
principio del «usuario pagador»189. Entretanto, la financiación pública no debe
duplicar las infraestructuras de transporte no rentables. Aunque algunas
infraestructuras regionales pueden ser necesarias para el desarrollo local, su
duplicación puede dar lugar al despilfarro de recursos públicos.
6.2.3.
Nuevo marco de financiación de las infraestructuras de transporte
452.
Aunque se han realizado progresos considerables en la ejecución de los
proyectos prioritarios de la RTE-T, la finalización de los proyectos previstos
dentro del periodo de tiempo acordado en las orientaciones de la RTE-T parece
muy poco probable.
189
En un contexto de restricciones presupuestarias en aumento en la mayoría de los países europeos, la
inversión en infraestructura necesaria tendría que ser financiada por los propios usuarios. El Maut
alemán – aunque sólo se aplica a los vehículos pesados de transporte de más de 12 t – permite
recaudar entre 4 y 5 000 millones de euros anuales; en 2010 esa cantidad bastó para cubrir todas las
inversiones en infraestructura de carreteras a nivel de la administración federal.
124
453.
El retraso previsto se debe en parte al presupuesto disponible del programa de la
RTE-T, que es de dimensión limitada y proporciona porcentajes de
cofinanciación de obras relativamente bajos de un máximo del 30% para los
tramos transfronterizos de proyectos prioritarios, un máximo del 20% para otras
secciones de proyectos prioritarios, y un máximo del 10% para proyectos no
prioritarios. El presupuesto del programa de la RTE-T sí ofrece hasta un 50%
de cofinanciación para los estudios de todos los proyectos de interés común190.
La situación es diferente en el caso de los Fondos Estructurales (FEDER y
Fondo de Cohesión), que establecen mayores importes y mayores tasas de
cofinanciación de proyectos – 85% en las regiones del objetivo de convergencia
y 50% en las regiones del objetivo de competitividad.
454.
De acuerdo con las actuales perspectivas financieras (2007-2013), los proyectos
de la RTE-T se financian fundamentalmente con cargo a los presupuestos de los
Estados miembros (alrededor del 70%), con el respaldo de los instrumentos de
la UE: el programa de la RTE-T proporciona 8 000 millones de euros
(principalmente para cofinanciar estudios preliminares debido a la mayor tasa de
cofinanciación, como se ha explicado anteriormente), mientras que el Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión aportan 43
000 millones de euros (cofinanciación de la construcción/rehabilitación de
infraestructuras). La contribución del presupuesto de la UE es de alrededor del
13%191, y la financiación del BEI contribuye otro 16%192. Para acelerar la
ejecución de los proyectos de infraestructuras y aumentar la eficacia del
presupuesto de la UE, es necesario un marco de financiación integrado para el
transporte que permita una mejor coordinación de los Fondos Estructurales y de
Cohesión con los objetivos de la política de transporte. Además, los Estados
miembros tienen que tomar las medidas necesarias para garantizar la
disponibilidad de financiación suficiente para mantener sus infraestructuras de
transporte, lo que debe reflejarse en consecuencia en su planificación
presupuestaria.
455.
Este marco de financiación del transporte presenta muchas ventajas. En primer
lugar, el apoyo a la financiación de la UE a través de una mejor coordinación
aumentaría el impacto y el potencial de consecución de los objetivos de las
orientaciones de la RTE-T, incluida la cohesión económica, social y
medioambiental. El marco se basará en las reflexiones presentadas en el quinto
informe sobre la cohesión, a saber, la introducción de la condicionalidad con el
fin de garantizar que un cierto número de los principales proyectos de la RTE-T
de alto valor añadido de la UE obtengan financiación.
456.
La financiación de proyectos por parte de la UE está en gran medida ya sujeta a
la condicionalidad, según lo previsto en el artículo 13 del Reglamento (CE) nº
680/2007, por el que se determinan las normas generales para la concesión de
ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas de
transporte y energía. La condicionalidad, por ejemplo, podría estar sujeta al
cumplimiento por parte de los Estados miembros de la legislación de la UE, a la
190
191
192
Reglamento (CE) nº 680/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2007.
Un 2% del presupuesto de la RTE-T, un 9% del fondo de cohesión, y un 2% del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional.
Globalmente, el BEI se ha comprometido a aportar al menos 75 000 millones de euros para proyectos
de transporte transeuropeos en 2004-2013.
125
puesta en común de fondos de los Estados miembros de la UE a lo largo de los
corredores, y a los progresos de los Estados miembros en la finalización prevista
de la red principal de la RTE-T.
457.
En segundo lugar, en el contexto de este marco de financiación pueden
considerarse otras fuentes de financiación e ingresos en el sector del transporte.
Estos fondos podrían incluyen los ingresos previstos en el marco de la Directiva
sobre la euroviñeta193 así como otros sistemas de internalización de los costes
externos. La adopción, en la medida de lo posible, del principio del «usuario
pagador» y la posibilidad de que los inversores privados imputen el coste total
de construcción y mantenimiento generarían flujos de ingresos aceptables, lo
que a su vez haría más atractivas para el capital privado las inversiones en
infraestructura.
458.
En tercer lugar, el marco permite la realización de un esfuerzo coordinado por
parte de la Comisión, la Agencia Ejecutiva de la red transeuropea de transporte,
y otros (por ejemplo, el BEI y otras instituciones financieras internacionales)
para ayudar a los Estados miembros a desarrollar una reserva adecuada de
proyectos.
37. Nuevo marco de financiación de infraestructuras de transporte
• Elaborar un marco de financiación de infraestructuras suficientemente condicionado
para apoyar la realización de la red transeuropea de transportes básica y de otros
programas de infraestructuras que englobe las estrategias de inversión de los
programas de la red transeuropea de transportes y los Fondos de Cohesión y
Estructurales, y que tenga en cuenta los ingresos procedentes de las actividades de
transporte.
• Proporcionar apoyo de la UE al desarrollo y despliegue de tecnologías para el uso más
eficiente de las infraestructuras, así como a la descarbonización (nuevos sistemas de
tarificación vial y de peaje, STI y programas de aumento de la capacidad).
• Supeditar la financiación de las RTE-T a los avances en la realización de la red
transeuropea de transporte básica y en la puesta en común de recursos nacionales a lo
largo de los corredores.
6.2.4.
Compromisos del sector privado
459.
Con la perspectiva de que continúen las presiones sobre los recursos
presupuestarios del sector público, la liberación del potencial de las finanzas
privadas ha adquirido una urgencia todavía mayor. Deben desarrollarse nuevos
instrumentos financieros que puedan aumentar el efecto multiplicador del apoyo
presupuestario del sector público. La iniciativa de bonos para proyectos, que
puede respaldar la financiación de colaboraciones público-privadas (CPP) a
mayor escala, es un ejemplo del tipo de instrumento financiero que puede
resolver esta problemática.
193
La aceptación pública de los sistemas de tarificación sería mayor si los ingresos procedentes del sector
del transporte, al menos en parte, se reservaran para proyectos de infraestructura.
126
460.
En muchos Estados miembros, las CPP están establecidas como opciones
adicionales valiosas para las inversiones en infraestructuras de transporte. La
Comisión ha asumido un papel más activo en la promoción de las CPP194, y
también el Informe Monti de abril de 2010195 considera las CPP como un
solución viable a la falta de recursos para inversiones en infraestructuras
importantes de la UE. No obstante, hay muchos Estados miembros que carecen
de la capacidad y el marco jurídico adecuados para abordar de forma sistemática
la evaluación de las CPP y la contratación pública. Los estudios de viabilidad
necesarios para determinar la rentabilidad y la gestión de la contratación pública
y de la gestión de los contratos de una CPP pueden ser desalentadores. La UE
podría proporcionar apoyo adicional, de carácter financiero y no financiero, a
través de un marco de coordinación con la participación de los servicios de la
Comisión, incluida la Agencia Ejecutiva de la RTE-T, para ayudar tanto en la
selección de proyectos con potencial para CPP como en la elaboración de
procedimientos de contratación de CPP.
461.
Las CPP para el sector del transporte pueden también fomentarse en mayor
medida a través del Centro Europeo Experto en Colaboración Público-Privada
(EPEC) creado en septiembre de 2008 como una iniciativa conjunta de la
Comisión y del BEI. El EPEC responde a las necesidades del sector público
asegurando la colaboración entre los grupos operativos nacionales sobre CPP
competentes y promueve las mejores prácticas para alentar el desarrollo de la
colaboración público-privada.
462.
Además, el BEI y la Comisión han puesto en marcha conjuntamente dos
mecanismos específicos:
– En primer lugar, el instrumento de garantía de crédito para proyectos de la
RTE-T (LGTT), que es un instrumento de 1 000 millones de euros de apoyo
a los proyectos de CPP en caso de ingresos de tráfico menores de los
previstos. Hasta la fecha, el este instrumento de garantía de crédito se ha
utilizado en cuatro acuerdos de CPP, y hay 17 proyectos pendientes.
– En segundo lugar, en 2010 la Comisión compró una participación en el
Fondo Margarita que efectúa inversiones de capital en proyectos de
infraestructura de transporte y energía. El Fondo operará en condiciones de
mercado y tiene un tamaño objetivo de 1 500 millones euros. Se prevé que
aproximadamente un tercio de sus inversiones de capital y cuasicapital se
inviertan en empresas que posean o exploten infraestructuras de transporte.
463.
194
195
No ha surgido ninguna solución viable de mercado de capitales para sustituir el
mercado de bonos con protección crediticia ("wrapped bonds"). Para colmar los
déficits de financiación de la deuda para grandes proyectos de infraestructura,
financiados fundamentalmente a través de la CPP, y reactivar el mercado de
obligaciones en el sector del transporte, la Comisión, en cooperación con las
instituciones financieras internacionales, puede desempeñar un papel importante
para facilitar la emisión de bonos para proyectos por parte de las empresas
ejecutoras de los mismos.
Comunicación de la Comisión COM(2009) 615 final, de 19 noviembre 2009.
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/documents/pdf/20100510_1_es.pdf
127
464.
La iniciativa de la UE a favor de la emisión de bonos para la financiación de
proyectos puede ayudar a los promotores de proyectos de infraestructura a
mejorar la calidad crediticia de la deuda principal, facilitando de esta forma el
acceso a los mercados de obligaciones institucionales como alternativa al
mercado de créditos bancarios, lo que redunda en precios más competitivos para
la financiación de proyectos. El papel de la Comisión será absorber una cantidad
limitada de riesgo en un proyecto determinado para aumentar la calidad
crediticia de la totalidad del proyecto.
465.
Los bonos para proyectos de transporte podrían ser una oportunidad de
inversión a largo plazo interesante para inversores institucionales tales como
compañías de seguros o fondos de pensiones. La iniciativa de la UE a favor de
la emisión de bonos para proyectos también podría tenerse en cuenta para el
diseño de los mecanismos de financiación de los grandes programas
paneuropeos, tales como el proyecto de investigación sobre la gestión del tráfico
aéreo del Cielo Único Europeo (SESAR), creando entidades sin ánimo de lucro
autofinanciadas que se capitalizan inicialmente mediante contribuciones
proporcionales de los interesados.
38. Compromiso del sector privado
• Establecer un marco favorable a las colaboraciones público-privadas: (i) instituir un
análisis formal de los proyectos de la RTE-T para determinar los que tengan potencial
para ese tipo de financiación, (ii) crear un proceso normalizado y previsible de
contratación pública para ese tipo de colaboraciones en futuros proyectos de la red; y
(iii) revisar la reglamentación relativa a la RTE-T consecuentemente para dar
acomodo al proceso de contratación pública y a los mecanismos de pago de las
colaboraciones público-privadas.
• En el contexto del marco de cooperación establecido entre los servicios de la
Comisión y el EPEC, alentar a los Estados miembros a recurrir en mayor medida a la
colaboración público-privada (CPP), aun reconociendo que no todos los proyectos son
adecuados para ese mecanismo, y prestar a los Estados miembros el asesoramiento
especializado que necesiten.
• Participar en el diseño de nuevos instrumentos financieros para el sector del
transporte, en especial la iniciativa de la UE a favor de la emisión de obligaciones
para la financiación de proyectos.
6.3.
Precios correctos y eliminación de las distorsiones
466.
Las señales que dan los precios desempeñan un papel crucial en muchas
decisiones que tienen consecuencias de larga duración en el sistema de
transportes. La localización de una fábrica, la externalización de una actividad,
la organización de la distribución al por menor, la compra de una casa: todas
estas decisiones suelen estar influenciadas por la disponibilidad y el coste del
transporte.
467.
Por lo tanto, es importante que se ofrezcan incentivos monetarios correctos y
coherentes a usuarios, operadores e inversores a fin de que sus decisiones sobre
modos de transporte, implantación de tecnologías o tipos de infraestructura en
que invertir sean también las más convenientes desde el punto de vista de la
128
sociedad. La internalización de los costes externos y la eliminación de
subvenciones que falseen la competencia forman parte del esfuerzo de
armonización de las opciones comerciales con las preocupaciones sociales sobre
la sostenibilidad.
468.
La internalización de los costes externos es también necesaria para establecer
una condiciones de competencia equitativas entre los modos de transporte. Esto
es especialmente urgente entre la carretera, el ferrocarril y el transporte aéreo,
que con frecuencia están en competencia directa. Hoy en día, los principios de
tarificación aplicados en el transporte por carretera, el ferroviario y el aéreo son
tan diferentes que hacen imposible cualquier comparación entre los tres
modos196.
469.
Un argumento adicional en favor de una tarificación correcta es la creciente
dificultad para encontrar los medios para subvencionar el transporte público e
invertir en infraestructura de transporte (Cf. 22). Será necesario, por un lado,
encontrar nuevas fuentes de ingresos y, por otro lado, asegurarse de que, en
general, los medios de transporte públicos y los vehículos ecológicos sigan
siendo económicamente competitivos. Esto podría realizarse mediante una
aplicación más amplia del principio «usuario pagador» y «quien contamina,
paga»197 y la supresión de las distorsiones fiscales y de las subvenciones
injustificadas.
470.
Al mismo tiempo, una relación más visible entre, por una parte, las tasas por
contaminación y uso de la infraestructura y, por otra, el empleo de los ingresos
para financiar proyectos de transporte sostenible, mejoraría la aceptación de los
nuevos sistemas de tarificación por parte de los usuarios. Para dar un ejemplo,
una fracción de los peajes cobrados en los ejes internacionales podrían
destinarse a financiar la construcción de proyectos transfronterizos de interés
común europeo.
6.3.1.
Quien contamina paga los costes externos
471.
La internalización de los costes externos198 tiene por objeto garantizar que las
tasas incorporen todas las externalidades pertinentes generadas por los usuarios
196
197
198
El transporte por ferrocarril, tanto de mercancías como de pasajeros, paga por el desgaste de toda la
red. En el transporte por carretera, la recuperación de los costes variables según la infraestructura se
aplica en algunas carreteras en algunos Estados miembros, pero no es obligatoria a nivel de la UE. Por
otro lado, en algunos tramos de carretera también se recuperan los costes de construcción (autopistas
de peaje), cobrando tanto a camiones como a turismos, lo cual no es generalmente el caso en el
ferrocarril. Los vehículos de carretera pagan impuestos de combustible muy altos, pero no están
determinados los porcentajes de los mismos dedicados a la recuperación de los costes de
infraestructura o a la internalización. El transporte aéreo paga tasas por el uso de la infraestructura,
pero está exento de impuestos. La lista de ejemplos podría continuar.
Véase la nota a pie de página 188.
«Los usuarios del transporte soportan los costes directamente relacionados con la utilización de su
medio de transporte (combustible, seguros, etc.). Estos costes se consideran costes privados en el
sentido de que los paga directamente el usuario. Sin embargo, el usuario genera una serie de daños que
tienen un coste para la sociedad y de los que él no se hace cargo directamente (costes externos), ya
sean pérdidas de tiempo de los demás conductores por congestión del tráfico, problemas de salud
ligados al ruido y a la contaminación atmosférica y, a más largo plazo, efectos de las emisiones de gas
de efecto invernadero en el cambio climático. Estos costes son reales incluso si no siempre tienen un
valor explícito de mercado: gastos de policía y de gestión de las infraestructuras, gastos de
129
de los transportes. Es útil distinguir dos tipos de costes externos a los que
normalmente se hace frente con instrumentos diferentes:
• la externalidad «global» de las emisiones de GEI, que está vinculada al uso
de combustibles fósiles y a la que se puede hacer frente con los impuestos
sobre los combustibles o con los sistemas de comercio de derechos de
emisión con fijación previa de límites máximos («cap and trade»);
• las externalidades «locales» – la contaminación del aire, el ruido, la
congestión, los accidentes), que se pueden abordar con tasas diferenciadas
según el lugar, la hora y las características de los vehículos199.
472.
En la Comunicación relativa a la estrategia para la aplicación de la
internalización de los costes externos200 y en su anexo técnico201, la Comisión ha
indicado que el principio para la tarificación de las externalidades y de la
contaminación debe ser el cálculo de los costes sociales marginales. La
Comunicación también ha establecido una metodología común para la
tarificación de la totalidad de los costes externos en todo el sector del transporte.
Internalización de las emisiones de gases de efecto invernadero
473.
Podría considerarse que la fiscalidad de los combustibles establecida por la
Directiva202 sobre la imposición de los productos energéticos internaliza de
forma efectiva para el transporte por carretera el coste del cambio climático
relacionado con las emisiones de gases de efecto invernadero. Esto es debido a
que los impuestos sobre el carburante se recaudan proporcionalmente al uso de
combustible y, por lo tanto, de las emisiones de GEI. No obstante, con las
actuales normas marco esto no se logra de forma coherente, porque tanto las
tasas mínimas como las tasas nacionales vigentes no mandan una señal de precio
sobre el contenido de CO2 de los productos energéticos utilizados.
474.
La Directiva sobre los impuestos energéticos establece los niveles mínimos de
los impuestos especiales sobre los combustibles en la Unión Europea203. La
Directiva actual se encuentra en revisión con vistas a determinar la fiscalidad
sobre la base del componente energético y del contenido de carbono, más que
del volumen de combustible. El nuevo enfoque identificaría claramente el
elemento de las emisiones de CO2 en los impuestos sobre los combustibles y
199
200
201
202
203
hospitalización y de salud pública, descenso de la calidad de vida. Generalmente los soportan la
colectividad y los ciudadanos. La suma de estos costes privados y externos representa el coste social
del transporte. Sólo un precio determinado a partir del conjunto de los costes sociales generados por el
usuario del transporte contribuiría a transmitir esta señal correcta y representaría la contrapartida de
los servicios utilizados y del consumo de recursos escasos.» Comunicación de la Comisión al
Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones
- Estrategia para la aplicación de la internalización de los costes externos, COM(2008) 435 final,
página 3. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0435:FIN:ES:PDF
También podría hacerse frente a los costes externos de la siniestralidad mediante mecanismos de
seguros que tengan en cuenta el perfil del propietario.
Véase la nota 38.
SEC(2008) 2207, que acompaña a COM(2008) 435.
Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen
comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:283:0051:0070:ES:PDF.
Véase la nota 20 anterior.
130
enviaría una señal de precio más visible a los usuarios. Junto con una reducción
del número de exenciones, el nuevo enfoque de los impuestos especiales
eliminaría las distorsiones actuales. Son de esperar asimismo beneficios
colaterales en forma de una reducción de los niveles de contaminación local ya
que una fiscalidad energética optimizada serviría de incentivo para la utilización
de combustibles más limpios.
475.
En teoría, este enfoque podría desarrollarse aún más para sustituir el
componente del CO2 de la fiscalidad de los combustibles por la inclusión del
transporte terrestre en un régimen de comercio de emisiones. Esto debe
evaluarse adecuadamente y compararse con las posibles desventajas de este
planteamiento, tales como el aumento de los costes de aplicación.
476.
El transporte aéreo se incluirá en el régimen de comercio de emisiones de la UE
a partir de 2012, lo que permitirá la internalización de los costes del CO2204.
477.
En el transporte marítimo, en la actualidad no se internalizan los costes del
cambio climático. La opción preferida por la UE es llegar a un acuerdo
internacional en el marco de la OMI sobre un instrumento mundial de mercado
como un sistema específico de comercio de derechos de emisión con fijación
previa de límites máximos o un gravamen sobre el combustible de caldera a fin
de evitar la introducción de distorsiones en la competencia internacional.
Internalización de las externalidades locales
478.
En el transporte por carretera, la mejor manera de internalizar la mayoría de
las externalidades locales es el cobro por el uso de la infraestructura de
carretera.
479.
Por lo que se refiere al transporte de mercancías, la tarificación de carreteras
está actualmente regulada a nivel europeo mediante una directiva adoptada en
1999, la llamada «Directiva sobre la euroviñeta» revisada en 2006205. Esta
Directiva se refiere únicamente a los vehículos pesados de mercancías. Fija las
tarifas máximas que pueden aplicarse a los vehículos al nivel correspondiente a
la recuperación de los costes de infraestructura – incluidos tanto los costes de
construcción como los gastos de explotación206. De acuerdo con la directiva, la
imposición de gravámenes por el uso de la infraestructura es optativa.
204
205
206
Los aspectos clave son los siguientes: el intercambio de derechos de emisión empezará en 2012; cada
vuelo que aterrice o despegue en un aeropuerto europeo estará afectado, incluidos los de compañías
extranjeras; el límite máximo de las emisiones en 2012 se fijará en un 97% atendiendo a un valor de
base calculado como el promedio en el período de 2004 a 2006 – el límite máximo bajará a 95% en
2013 hasta 2020; el 15% de los permisos se subastará, el 82% se facilitará gratis, y el 3% se asignará a
una reserva especial para nuevos operadores y aerolíneas en rápido crecimiento. Los ingresos
obtenidos en las subastas deberán utilizarse en la lucha contra el cambio climático, en la medida en
que los Estados miembros decidan, de acuerdo con el principio de subsidiariedad.
Incluir ref.
Desde la revisión de 2006, se permite una modulación de las tarifas dependiendo del rendimiento
medioambiental del vehículo (categoría EURO) o del nivel de congestión, pero dentro del límite de
los costes de infraestructura (esto es, las tarifas de diferenciación no pueden generar ingresos
adicionales).
131
480.
Se prevé que la propuesta de modificación de la Directiva207 presentada por la
Comisión para permitir la internalización de los costes externos sea adoptada a
finales de 2011. Es un primer paso transitorio que ayudará a los Estados
miembros más adelantados a adquirir más experiencia práctica en la
internalización de los costes externos y debe por consiguiente adoptarse y
aplicarse rápidamente. No obstante, este marco proporciona sólo un pequeño
grado de armonización entre los Estados miembros. Mientras que algunos
Estados miembros no cobran tasa alguna por el uso de las carreteras, 21 Estados
miembros disponen de algún sistema de tarificación, pero todos aplican
estrategias y técnicas de tarificación diferentes208.
481.
Este mosaico de tasas de utilización de las carreteras puede dificultar el buen
funcionamiento del mercado interior del transporte de mercancías por carretera.
Esta es la razón por la que la Comisión en su estrategia de 2008 sobre la
internalización de los costes externos del transporte ya había previsto su revisión
teniendo en cuenta otras medidas en materia de tarificación vial.
482.
La Comisión considera que cualquier nueva medida en el marco de la estrategia
de internalización de los costes externos del transporte de mercancías por
carretera debe principalmente alejarse de este mosaico y procurar acelerar la
convergencia de las políticas nacionales de tarificación de las carreteras. Estas
medidas requerirán la aplicación progresiva de un sistema de internalización
armonizado obligatorio para los vehículos industriales en toda la red interurbana
utilizada por el tráfico transeuropeo antes de 2020. Esta iniciativa pondrá fin a la
situación actual en la que los transportistas internacionales se encuentran con la
euroviñeta, cinco distintivos nacionales, y ocho dispositivos de telepeaje y
contratos de peaje diferentes para circular por las carreteras de peaje europeas.
Se basará, en la medida de lo posible, en el Servicio Europeo de Telepeaje que
se prevé esté disponible a partir de 2013 en el marco de la Directiva relativa a la
interoperabilidad de los sistemas de telepeaje209. A este respecto, la Comisión
también seguirá de cerca las promesas hechas por la Directiva sobre la
interoperabilidad de los telepeajes para comprobar que se cumplan en la fecha
convenida y tomará las iniciativas necesarias en caso contrario.
483.
En lo que se refiere a los turismos, los gravámenes por el uso de la
infraestructura se han mantenido restringidos a las redes de autopistas o a
tramos aislados de autopistas de peaje en determinados Estados miembros, y por
consiguiente han quedado fuera del ámbito de la legislación europea al limitarse
la Comisión a verificar la conformidad de las normativas nacionales con el
principio de no discriminación del Tratado. La situación es diferente ahora. El
cobro de gravámenes por el uso de la infraestructura a los turismos se considera
cada vez más una forma de generar nuevos ingresos y de influir en el
207
208
209
Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva
1999/62/CE relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de
mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras [COM(2008) 436 final].
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/press-releases/pdf/20100510_1_es.pdf
Estas varían desde la tasas por un período de tiempo (viñetas) hasta las tasas por longitud del recorrido
cobradas en cabinas de peaje o mediante sistemas de peaje electrónico que usan tecnologías de
comunicación de datos de corto alcance, o una combinación de tecnologías de localización por satélite
y de comunicaciones móviles.
Directiva 2004/52/CE
132
comportamiento del tráfico y de los viajeros, y seguramente en la próxima
década se generalizará su implantación. Ya ahora, siete – y dentro de poco ocho
– Estados miembros aplican tasas basadas en la duración, esto es, viñetas o
distintivos adquiridos para obtener el derecho de utilizar la red principal de
carreteras durante un período de tiempo determinado.
484.
En lo que se refiere a las tasas basadas en la duración, la experiencia ha puesto
de manifiesto que puede ser difícil evaluar si dichas tasas de usuario aplicadas a
los automovilistas son proporcionadas y no discriminan a los usuarios
ocasionales, que en general son turistas de otros Estados miembros. Esta
situación crea incertidumbre jurídica para los gobiernos nacionales que las
aplican. La Comisión, por lo tanto, evaluará los sistemas vigentes de tarificación
vial basados en la duración aplicados a los turismos y, siempre que sea
necesario, clarificará las normas aplicables para garantizar su compatibilidad
con los Tratados de la UE.
485.
Las tasas basadas en la duración deberían no obstante considerarse un
instrumento transitorio para preparar la introducción de formas más eficientes de
tarificación vial, como los sistemas basados en la distancia recorrida o en la
congestión. Estos últimos, aunque más complicados de aplicar, serán más
eficaces para internalizar adecuadamente los costes externos y optimizar las
capacidades de las carreteras. Con el fin de promover tales sistemas, la
Comisión desarrollará orientaciones para la aplicación a todos los vehículos de
tasas de internalización que cubran los costes de congestión, la contaminación
local, el ruido y la siniestralidad, y para ofrecer incentivos a los Estados
miembros que lancen proyectos piloto de aplicación de sistemas de acuerdo con
esas orientaciones.
486.
El objetivo a largo plazo sería cobrar por la utilización de las carreteras a todos
los vehículos y en toda la red para reflejar como mínimo el coste marginal de la
infraestructura (el desgaste), la congestión, la contaminación del aire y la
contaminación acústica. La normativa existente para evitar tarifas abusivas se
mantendría y los ingresos podrían utilizarse para la financiación de proyectos
que reduzcan las externalidades del transporte. La Comisión fomentará también
sistemas adecuados para tener plenamente en cuenta los costes externos de la
siniestralidad; a este respecto se sostiene que unos sistemas más precisos de
seguros (como el de pago por uso) serían la herramienta adecuada.
487.
En el sector del ferrocarril, la Directiva de 2001 sobre cánones por el uso de la
infraestructura210 permite la internalización de los costes medioambientales
además de los costes de infraestructura únicamente «si existe una tarifación
comparable también para otros modos de transporte que compitan con el
ferrocarril», es decir, la carretera. La Directiva también permite cobrar por la
escasez de capacidad durante los períodos de congestión a condición de que se
presente un plan para resolver el problema de capacidad.
488.
Particularmente pertinente en el caso del ferrocarril es la externalidad del ruido,
que es una de las amenazas más extendidas para la salud pública en los países
industrializados, y no sólo una cuestión de comodidad. La contribución del
210
Véase la nota 2 anterior.
133
transporte ferroviario a la contaminación acústica (los trenes de mercancías son
la fuente principal) es considerable: alrededor del 10 % de la población resulta
expuesta a niveles de ruido significativos. La Unión Europea ya ha abordado
este problema, adoptando medidas en los campos del medio ambiente211 y de la
interoperabilidad ferroviaria212. Sin embargo, habida cuenta de la prolongada
vida útil del material rodante, se tardará varios años antes de poder reducir de
manera sensible todas las emisiones sonoras si no se introducen medidas
adicionales en relación con la flota existente. Un programa de retroadaptación
permitiría establecer una normativa de ruido ambiciosa en el sector del
ferrocarril y prohibir los vagones ruidosos en el plazo de una década213.
489.
En 2010, la Comisión hizo una propuesta de cánones de acceso a la
infraestructura diferenciados según el ruido214, una medida intermedia que
permite cierto grado de internalización, pero que sin embargo no incorpora el
coste total de la externalidad del ruido en el cánon de acceso a la infraestructura.
490.
En conjunto, antes de 2020 la Comisión elaborará un enfoque común para la
internalización de los costes de la contaminación acústica y local en toda la red
de ferrocarriles. Más adelante, si las medidas anteriores no alcanzan su objetivo,
la Comisión propondrá la implantación gradual de un sistema obligatorio de
internalización paralelamente a propuestas similares para el sector de la
carretera.
491.
En lo que se refiere a la aviación, en la actualidad no se internalizan las
externalidades locales como el ruido de los aviones y los NOx. La Directiva
2009/12 define la tasa aeroportuaria como toda exacción percibida en beneficio
de la entidad gestora del aeropuerto y a cargo de los usuarios del aeropuerto,
abonada a cambio del uso de las instalaciones y los servicios prestados
exclusivamente por la entidad gestora del aeropuerto y relacionados con el
aterrizaje, el despegue, la iluminación y estacionamiento de aeronaves, y el
tratamiento de los pasajeros y la carga.
492.
La Directiva permite a los aeropuertos modular sus tasas en función de las
normativas públicas en vigor, y varios Estados miembros ya se acogen a esta
disposición para, por ejemplo, modular las tasas aplicables a los vuelos que
causan perturbaciones medioambientales según la hora del día y el tipo de
aeronave. No obstante, la filosofía sobre la que descansa la Directiva (basada en
el enfoque de la OACI) es la relación con los costes, esto es, las tasas cobradas
deben guardar relación con el coste de la infraestructura ofrecida. Del mismo
modo, las tasas de aeropuerto no tienen en cuenta el coste de la congestión ya
que son idénticas independientemente de la hora en que opera el vuelo (hora
punta u hora valle).
211
212
213
214
Directiva 2002/49/CE sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, que contiene disposiciones
sobre mapas de ruido y planes de actuación.
ETI sobre ruido, que introducen valores límite de ruido para los vehículos nuevos y renovados.
La evaluación del impacto de la propuesta de retroadaptación de los vagones existentes (SEC(2008)
2203) demostró el muy alto valor añadido europeo de la iniciativa. Actualmente se calcula que los
beneficios para la población afectada, en términos de reducción de las externalidades, ascienden a
9 000 millones de euros. Los costes estimados de la medida alcanzarían 700 millones de euros y los
costes adicionales de mantenimiento se calculan en 400 millones de euros. Los Estados miembros
invierten cada año varios centenares de millones en medidas pasivas de reducción del ruido.
COM(2010) 475 de 17.9.2010.
134
493.
En cuanto al transporte marítimo, aparte de las emisiones de GEI procedentes
de las actividades de navegación de las que se ha tratado anteriormente en el
presente documento, las externalidades del transporte marítimo incluyen las
emisiones de óxidos de azufre y nitrógeno (SOx, NOx), el ruido (en el mar y en
el muelle) y la contaminación (por ejemplo, la contaminación difusa por
hidrocarburos, los residuos sólidos y las aguas residuales, la introducción de
especies exóticas/especies invasoras a través del agua de lastre).
494.
La tarificación portuaria pueden constituir un instrumento político para fomentar
el uso de buques menos contaminantes, tal como establece ya la Directiva
2000/59/CE, que prevé que las tarifas por recepción de desechos generados por
buques podrán reducirse si un buque puede demostrar que genera cantidades
reducidas de desechos215. La Comisión respalda este tipo de planteamiento
sostenible216, que podría afinarse para permitir la identificación clara de la
naturaleza y el alcance de la internalización de los costes externos.
495.
Análogamente a las actuaciones emprendidas a nivel local en relación con el
ruido y la contaminación atmosférica, la Comisión aprobó en 2006 una
Recomendación sobre el fomento del uso de electricidad en puerto por los
buques atracados en puertos de la UE217. Por «electricidad en puerto» se
entiende el suministro de electricidad a los buques atracados a través de la red
nacional, en lugar de que los buques la produzcan utilizando sus propios
motores. Esto elimina la contaminación atmosférica y acústica a nivel local
procedente de los motores de los buques atracados en los puertos218. Además de
fomentar el uso de tipos de combustibles más limpios, también es importante
seguir una senda hacia «buques con emisiones y residuos cero», tal como se
describe en la estrategia de transporte marítimo de la UE hasta 2018.
496.
El carácter internacional del transporte marítimo hace difícil internalizar el coste
de la contaminación atmosférica en el mar. El Mar Báltico y el Mar del Norte y
el Canal de la Mancha, y recientemente tramos de las costas de los EE.UU. y de
Canadá (200 millas), han sido designados zonas de control de las emisiones de
azufre, donde se ha adoptado un planteamiento estrictamente normativo
mediante el uso obligatorio de aquí a 2015 de combustibles destilados (0,1% de
concentración de azufre en los combustibles). Se abogará por la inclusión en la
lista de otras zonas frágiles, tales como el Mediterráneo o el Mar Negro. De
todos modos, se hará progresivamente obligatorio a nivel mundial el cambio a
combustible bajo en azufre (0,5%) de aquí a 2020.
215
216
217
218
Directiva 2000/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, sobre
instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga Declaración de la Comisión
http://eurlex.europa.eu/Notice.do?val=236999:cs&lang=es&list=236999:cs,&pos=1&page=1&nbl=1&pgs=
10&hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte.
Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo, COM(2007) 616 final,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0616:FIN:ES:PDF.
Recomendación de la Comisión, de 8 de mayo de 2006, sobre el fomento del uso de electricidad en
puerto por los buques atracados en puertos comunitarios,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:125:0038:0042:ES:PDF.
http://ec.europa.eu/environment/air/transport/ships.htm
135
497.
Una parte importante de la navegación interior en Europa tiene lugar en el Rin
y sus afluentes, donde rigen las normas del Convenio de Mannheim cuyo
artículo 3 establece que no se cobrará ningún derecho basado exclusivamente en
la navegación a los buques o a sus cargas, o a las balsas que naveguen por el Rin
o sus afluentes, lo cual ha sido interpretado como la prohibición de la
imposición de tarifas sobre la navegación, incluso en concepto de
internalización de los costes externos. Cualquier revisión de estas normas
tendrá que someterse a negociaciones internacionales, ya que una de las Partes
contratantes de la Convención es Suiza, que no es un Estado miembro de la UE.
Existe un problema similar en el Danubio, otra importante vía transeuropea de
navegación interior que se rige por un Convenio en el que son partes – junto a
países de la UE – Croacia, Moldavia, Rusia, Ucrania y Serbia. La Comisión
elaborará de aquí a 2020 una estrategia de internalización de los costes externos
del transporte por vías de navegación interior, para posteriormente examinar su
aplicación obligatoria.
6.3.2.
Costes de infraestructura a cargo del «usuario pagador»
498.
Toda vez que pueden cobrarse tasas de externalidades por el uso de la
infraestructura, esas tasas y las relativas a la recuperación o a la financiación
previa del coste de la infraestructura se rigen actualmente por los mismos actos
legislativos (la Directiva sobre la euroviñeta219 y la Directiva sobre cánones por
utilización de infraestructuras ferroviarias220).
499.
Mientras que la tarificación de los costes sociales marginales puede aplicarse
también a los costes variables vinculados al uso de las infraestructuras (en
particular, los costes de desgaste), en general se siguen otros principios para
recuperar los costes fijos de infraestructura (costes de construcción) que no
dependen de la utilización. La presencia de beneficios socioeconómicos más
amplios y de externalidades positivas justifica algún nivel de financiación
pública, pero cada vez se extiende más el principio del «usuario pagador», sobre
todo a la vista de la necesidad de equilibrar los presupuestos públicos.
500.
En el sector del ferrocarril, con arreglo a la Directiva de 2001 deben
establecerse cánones por utilización de infraestructuras221 que sean equivalentes
al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario. El
cobro de márgenes comerciales para obtener la plena recuperación de los costes
de la infraestructura está permitido sólo si puede demostrarse que el mercado
puede soportarlo. La Directiva autoriza también modulaciones de las tasas de
infraestructura para tener en cuenta los costes medioambientales. En la práctica,
los Estados miembros aplican estos principios de manera muy diferente y el
nivel real de las tarifas sigue variando considerablemente. Esta es la razón por la
219
220
221
Directiva 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la
aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de
determinadas infraestructuras, cuya última modificación la constituyen las Directivas 2006/38/CE y
2006/103/CE.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1996L0067:20070101:ES:PDF.
Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la
adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y
certificación de la seguridad, modificada posteriormente,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1996L0067:20071204:ES:PDF.
Véase la nota 2 anterior.
136
que la propuesta de la Comisión de refundición de la legislación en vigor en
materia de acceso al mercado ferroviario publicada en septiembre de 2010222
contiene disposiciones más detalladas que aclaran la forma de aplicar estos
principios.
501.
Los costes de infraestructura aeroportuaria y de explotación se recuperan en
parte a través de los ingresos aeronáuticos (tasas de aeropuerto), de los ingresos
no aeronáuticos (ingresos procedentes del alquiler de espacios comerciales y de
los aparcamientos, por ejemplo) y de los medios de autofinanciación del
aeropuerto. Como consecuencia de la creación del mercado europeo de la
aviación en 1992 y de la introducción de la competencia a nivel europeo e
internacional, los aeropuertos europeos se explotan cada vez más como
empresas «normales» en un entorno competitivo, aunque la situación de los
cientos de aeropuertos de la Unión Europea es muy variada. La legislación
europea, encarnada en la Directiva 2009/12 sobre tasas aeroportuarias, tiene en
cuenta la diversidad de los aeropuertos europeos y de los métodos de
financiación y no pretende imponer un sistema único de financiación de las
infraestructuras y de los costes de explotación. La Directiva debe incorporarse al
Derecho interno de los Estados miembros a más tardar en marzo de 2011, y la
Comisión presentará un informe de ejecución en 2013.
502.
En el transporte marítimo, la situación en lo que se refiere a las tarifas de
infraestructura difiere ampliamente entre los Estados miembros dependiendo del
sistema portuario establecido, en el que a veces se recuperan los costes
operativos y de inversión mediante tasas portuarias, concesiones y otros
ingresos; en otros casos, los costes de construcción y dragado corren
directamente a cargo del Estado. La Comisión insiste en la necesidad de mayor
transparencia sobre los distintos elementos que componen los derechos
portuarios y sobre el nivel de tarificación, así como de una mayor
correspondencia con los costes correspondientes. La Comisión seguirá
supervisando el nivel de las tasas portuarias y su relación con los costes
subyacentes y podrá considerar nuevas medidas en este ámbito si las
condiciones del mercado y la evolución de la situación así lo requieren.
503.
En el futuro, es probable que los usuarios paguen una proporción de los costes
de construcción de la infraestructura superior a la que pagan hoy. Esto
contribuiría a una elección menos distorsionada de los modos de transporte y a
una toma de decisiones más eficiente sobre la organización y localización de las
actividades. La recuperación de los costes de construcción debe llevarse a cabo
a lo largo de un período coherente con la vida económica de la instalación.
Podrían considerarse regímenes de concesión, así como financiaciones previas a
través de los ingresos derivados de las tasas de congestión en caso de obras de
ampliación.
6.3.3.
Alinear la fiscalidad con los objetivos de sostenibilidad del transporte
504.
Muchas ramas del transporte reciben un trato de favor en lo que a la fiscalidad
se refiere, en comparación con el resto de la economía: tal es el caso, por
ejemplo, del tratamiento fiscal de los automóviles de empresa, las exenciones
222
COM(2010) 474 de 17 de septiembre de 2010.
137
del IVA y del impuesto sobre la energía para el transporte internacional
marítimo y aéreo, etc. Por lo general, estos acuerdos proporcionan incentivos
que van en contra del empeño por mejorar la eficiencia del sistema de transporte
y reducir sus costes externos. Las siguientes propuestas persiguen el fin de
sugerir posibles correcciones para lograr una mayor coherencia entre los
diversos elementos de la fiscalidad del transporte.
Vehículos de empresa
505.
Por vehículos de empresa se entiende los turismos ligeros que las empresas
arriendan o adquieren en propiedad para uso y disfrute de sus empleados, tanto
con fines de trabajo como personales. Representan aproximadamente el 50% de
la totalidad de las ventas de turismos nuevos en la UE223. La fiscalidad de los
coches de empresa incluye, entre otros elementos, el tratamiento fiscal de las
prestaciones en especie a los trabajadores, normas sobre la separación entre uso
privado y profesional y los regímenes de desgravación de capital por parte de
los empresarios. En la mayoría de los Estados miembros, el régimen fiscal sobre
los vehículos de empresa fomenta artificialmente el uso de este tipo de
automóviles más allá de lo justificable. En particular, cuando se examina el trato
fiscal de las prestaciones complementarias relacionadas con la utilización de
vehículos de empresa a nivel del empleado, puede observarse que estas
prestaciones gozan de un trato fiscal ventajoso en la mayoría de los Estados
miembros de la UE en comparación con lo que sería un trato fiscal neutro.
506.
Las consecuencias de esta distorsión son significativas. Un estudio224 llevado a
cabo recientemente para la Comisión calculó que las pérdidas de ingresos
fiscales directos podrían ser cercanas al 0,5% del PIB de la UE (54 000 millones
de euros) para los 18 Estados miembros de la UE incluidos en el estudio. Las
pérdidas de bienestar como consecuencia de distorsiones en las posibilidades de
elección de los consumidores, que se traducen en un mayor parque
automovilístico, precios más altos y un mayor consumo de combustible, son
sustanciales, quizás de entre un 0,1 y un 0,3% del PIB (entre 15 y 35 millones
de euros). El aumento de las emisiones de CO2 causado por los incentivos para
comprar más combustible y automóviles más grandes se sitúa entre 21 y 32 Mt
(equivalentes a alrededor del 2 o el 5% de la emisiones del transporte por
carretera).
507.
La Comisión evaluará una posible revisión de la fiscalidad de los vehículos de
empresa para eliminar distorsiones y favorecer la difusión de vehículos
ecológicos.
Fiscalidad de los vehículos
508.
223
224
Actualmente, hay poca legislación de la UE sobre la fiscalidad de los turismos,
y los Estados miembros aplican normativas nacionales diversas. La fiscalidad de
los vehículos (impuestos de circulación y de matriculación) no sólo está
relacionada con la eficacia medioambiental del vehículo, sino también con
Copenhagen Economics, 2009, Company Car Taxation. Subsidies, welfare and environment.
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_p
apers/taxation_paper_22_en.pdf
Véase la nota anterior.
138
parámetros tales como el precio de venta del vehículo, la cilindrada, la potencia
del motor y el peso. Sin embargo, en los últimos años la mayoría de los Estados
miembros han introducido impuestos sobre los automóviles diferenciados según
el nivel de emisiones de CO2 de cada turismo. Esta situación puede causar
distorsiones del mercado interior, doble imposición, transferencia transfronteriza
de vehículos por motivos fiscales, procedimientos administrativos, costes
adicionales, pérdidas de tiempo y distintos obstáculos, tanto para el ciudadano
europeo como para la industria y el comercio en el sector del automóvil225.
Impuesto sobre el Valor Añadido
509.
En la actualidad, los servicios de transporte, como cualquier otro servicio
prestado por un sujeto pasivo dentro de la UE, están sujetos al IVA. Cuando se
aplica el IVA, la prestación de servicios de transporte se grava allí donde se
realiza efectivamente el transporte, en proporción a las distancias recorridas, y
los Estados miembros pueden aplicar un tipo reducido de un mínimo del
5%226.227
510.
No obstante, la legislación de la UE en materia de IVA deja margen para seguir
dejando exento del impuesto el transporte de pasajeros mediante excepciones
concedidas a los Estados miembros. Las prácticas seguidas los Estados
miembros en la actualidad difieren ampliamente. Mientras que el transporte
marítimo y aéreo internacional de pasajeros están exentos del IVA en el
conjunto de la UE-27, para el transporte por vías de navegación interior, por
ferrocarril y por carretera debe abonarse el IVA en Bélgica, Alemania, España y
los Países Bajos. Francia grava con el IVA el transporte por vías de navegación
interior, Grecia y Austria gravan el transporte por ferrocarril y por carretera,
mientras que Polonia y Eslovenia gravan únicamente el transporte por
carretera228. Además, el transporte marítimo y aéreo internacional se han
beneficiado de exenciones en vigor desde la introducción del IVA en el sector
que permiten a determinados operadores de transporte de viajeros comprar
determinados bienes y servicios libres de IVA. Esto significa que el régimen de
IVA del transporte de pasajeros combina diferentes exenciones, según el tipo de
medio de transporte utilizado y el lugar en el que se considera que tiene lugar el
transporte.
225
226
227
228
COM (2002) 431, Comunicación sobre la fiscalidad de los turismos en la Unión Europea - Opciones a
escala nacional y comunitaria.
La información sobre los tipos de IVA aplicados actualmente en los Estados miembros está disponible
en.
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates
_en.pdf
En 2005, el informe de consulta de la Comisión Europea sobre el IVA concluía que la norma actual
que rige los servicios de transporte de pasajeros, que es la fiscalidad según la distancia recorrida, ha
resultado ser muy impráctica y difícil de aplicar en un mercado interior sin fronteras fiscales. Implica
que una compañía de autobuses que transporte turistas de París a Amsterdam tiene que aplicar el IVA
francés, belga y holandés a cada tramo pertinente del viaje, y pagar el importe de IVA correspondiente
a las autoridades fiscales de cada uno de estos Estados miembros respectivos.
Comisión Europea, DG TAXUD. 2010. Tasas de IVA aplicadas por los Estados miembros de la Unión
Europea,
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates
_en.pdf
139
511.
Dichas exenciones otorgan una gran complejidad al sistema actual de IVA
aplicable al transporte de pasajeros, y cabe preguntarse si estas normas
garantizan la competencia en igualdad de condiciones en el sector. Por lo tanto,
es importante para el buen funcionamiento del mercado interior y de la
competencia entre los modos de transporte armonizar las normas del IVA en el
sector de los transportes. Un estudio229 encargado por la Comisión en 1997
calculó que, entre ese año y 2005, el ferrocarril de alta velocidad perdería entre
36 203 y 295 900 pasajeros si no se eliminaban las distorsiones inducidas por el
IVA, y que esas distorsiones representaban hasta un 1,3% del tráfico de
ferrocarril de alta velocidad.
512.
En diciembre de 2010, la Comisión adoptó un Libro Verde sobre el futuro del
IVA230 por el que se lanzó una consulta pública sobre la forma de reforzar y
mejorar el sistema de IVA de la UE en beneficio de los ciudadanos, las
empresas y los Estados miembros. A la luz de la complejidad del régimen de
IVA de los transportes de pasajeros y de las posibles distorsiones económicas
que podría provocar, esas reflexiones se proponen abordar la problemática.
6.3.4.
Infraestructura de transporte y servicios de transporte: subvenciones y ayudas
estatales
513.
El sector del transporte recibe un gran número de subvenciones explícitas o
implícitas. La construcción de las infraestructuras de transporte – aparte de las
autopistas de en régimen de concesión – se financia principalmente con fondos
públicos. Los operadores de conexiones de pasajeros con origen o destino en
zonas remotas o subdesarrolladas reciben compensaciones en el marco de las
obligaciones de servicio público (OSP)231. En el caso de los ferrocarriles,
pueden estar subvencionadas incluso las conexiones entre zonas densamente
pobladas. Se estima que en las ciudades los costes de funcionamiento del
transporte público están subvencionadas en torno al 50%.
514.
Si bien pueden existir circunstancias en las que los beneficios externos del
transporte justifiquen subvenciones desde la perspectiva de la eficiencia, es
importante, sobre todo en momentos en que la financiación pública es escasa,
evaluar la medida en que están justificadas las subvenciones a infraestructuras y
a costes de funcionamiento.
515.
La cuestión de si la financiación pública de la infraestructura de transporte
constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE
se plantea periódicamente. Las directrices existentes sobre las ayudas estatales
en los ferrocarriles232 y los aeropuertos233 abordan esta cuestión muy
229
230
231
232
233
KPMG. 1997. A study of the VAT Regime and Competition in the Field of Passenger Transport,
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/pass_tran_kpmg_final.pdf
“Hacia un sistema de IVA más simple, más robusto y eficaz”, COM(2010) 695. El documento de
trabajo de la Comisión SEC(2010) 1455, complementa el Libro Verde.
Cf. el texto sobre las OSP en la parte III.1. Un espacio único de transporte: eliminación de las barreras
restantes para una comodalidad efectiva.
Comunicación de la Comisión: Directrices comunitarias sobre las ayudas estatales a las empresas
ferroviarias, 2008/C 184/07, parte 2: Apoyo público a las empresas ferroviarias mediante la
financiación de las infraestructuras.
Comunicación de la Comisión: Directrices comunitarias sobre la financiación de los aeropuertos y las
ayudas iniciales a líneas aéreas con origen en aeropuertos regionales, 2005/C 312/01.
140
tangencialmente, ya que se concentran en la evaluación de la compatibilidad de
las medidas de ayuda estatal con el artículo 107, apartado 3, del TFUE. Como
consecuencia, el carácter de ayuda de una intervención pública en la
construcción de infraestructuras está regulado por la jurisprudencia de los
tribunales.
516.
En muchos casos, el sector privado podría no disponer de los incentivos y/o la
capacidad financiera para proporcionar infraestructura de transporte a un nivel
óptimo desde el punto de vista de la sociedad. Este es especialmente el caso de
las infraestructuras básicas que tienen una vida útil y un tiempo de amortización
que superan el horizonte temporal aceptable para los inversores privados, o
cuyos costes no pueden recuperarse mediante el cobro de tasas adecuadas a los
usuarios (por ejemplo, las escolleras de los puertos)234.
517.
Como la cuestión de la naturaleza de ayuda estatal de la financiación pública de
infraestructuras básicas y de la rentabilidad paralela de las actividades
financiadas comercialmente puede no estar clara, la Comisión procurará
clarificar y dar un trato uniforme a la financiación pública de las infraestructuras
de transporte. La clarificación del marco jurídico no va en detrimento sin
embargo de la necesidad de aplicar un análisis de rentabilidad completo y
uniforme de los diferentes proyectos de infraestructura para identificar las
prioridades de financiación.
518.
Los presupuestos públicos también intervienen en la financiación de los
servicios de transporte. Aparte del caso de las comunicaciones no rentables con
zonas remotas ofrecidas por razones de servicio público, varias actividades de
transporte se consideran merecedoras de apoyo a causa, por ejemplo, de su bajo
impacto medioambiental o de su función social (ferrocarril, transporte público).
En el futuro, la posibilidad de cobrar por las externalidades del transporte
modificaría la posición relativa de los distintos modos y quizás eliminaría la
necesidad de corregir los desequilibrios a través de subvenciones de
funcionamiento.
519.
También se facilita financiación pública en el caso de las actividades expuestas
a la competencia internacional. Este es el caso, en particular, del transporte
marítimo donde el papel de la Comisión consiste en evaluar las formas de ayuda
pública que pueden ser útiles para promover la seguridad y el respeto del medio
ambiente en el sector y el empleo de ciudadanos europeos a bordo de los buques
y en tierra sin efectos negativos sobre la competencia en el mercado interior.
Desde 1989, el objetivo de la UE ha sido fomentar el reabanderamiento en los
registros de la UE y el refuerzo del sector marítimo europeo. La dimensión
internacional de la industria marítima y la persistencia del riesgo de que los
armadores europeos abandonen Europa debilitando sustancialmente el sector
marítimo europeo y su base de conocimiento y empleo, otorgan especial
importancia a la cuestión del apoyo público al sector. El sector del transporte
marítimo sufre en gran medida de una feroz competencia internacional que
adolece de la falta de condiciones equitativas, lo que ha justificado hasta ahora
234
Este tipo de problemas son lo que en economía se conoce como "deficiencias del mercado" debidas a
la existencia de mercados financieros incompletos, a las características de los bienes públicos, a las
grandes indivisibilidades y a las externalidades positivas de la red.
141
la concesión de ayudas estatales. En 1997 y 2004 se adoptaron Directrices sobre
ayudas estatales al transporte marítimo cuya revisión está prevista para
2015/2016.
39. Tarificación y fiscalidad inteligentes
Fase I (hasta 2016)
Es necesario reestructurar las tasas e impuestos aplicados a los transportes. Deben
respaldar el papel del transporte en el fomento de la competitividad y de los objetivos de
cohesión de Europa, mientras que la carga global para el sector debe reflejar los costes
totales del transporte en términos de infraestructuras y costes externos.
• Revisar la fiscalidad de los combustibles para motores determinando claramente el
componente energético y el componente CO2.
• Aplicar progresivamente un gravamen a los vehículos pesados por el uso de la
infraestructura, sustituyendo las tasas de uso actuales por una estructura tarifaria
común con componentes como la compensación por los costes del desgaste, el ruido y
la contaminación local.
• Evaluar los sistemas vigentes de tarificación vial y su compatibilidad con los Tratados
de la UE. Elaborar directrices para la aplicación de las tasas de internalización a los
vehículos de carretera de forma que cubran el coste de la congestión, del CO2 – si no
está incluido en el impuesto sobre el combustible – la contaminación local, el ruido y
los accidentes. Proporcionar incentivos a los Estados miembros que inicien proyectos
piloto para la implantación de sistemas conformes a esas directrices.
• Proseguir la internalización de los costes externos para todos los modos de transporte
aplicando principios comunes, pero teniendo en cuenta las especificidades de cada
modo.
• Crear un marco para la asignación de los ingresos de los transportes al desarrollo de
un sistema de transporte integrado y eficiente.
• Dictar directrices que aclaren las posibilidades de financiación pública de los diversos
modos de transporte y, llegado el caso, de las infraestructuras.
• Reexaminar, en caso necesario, la fiscalidad de los transportes, en particular
subordinando la tributación de los vehículos a su rendimiento ambiental,
reflexionando sobre las posibilidades de revisión del régimen de IVA que se aplica al
transporte de pasajeros y revisando la tributación de los vehículos de empresa para
eliminar las distorsiones y favorecer la difusión de vehículos limpios.
Fase II (2016 a 2020)
• Dando continuidad a la fase I, avanzar en el sentido de la internalización obligatoria y
completa de los costes externos del transporte por carretera y ferroviario añadiendo a
la compensación obligatoria por los costes del desgaste los costes asociados al ruido,
la contaminación local y la congestión. Internalizar los costes de la contaminación
local y del ruido en los puertos y aeropuertos, así como los de la contaminación
atmosférica en el mar, y estudiar la posibilidad de la internalización obligatoria de los
142
costes en todas las vías navegables interiores en el territorio de la UE. Desarrollar
medidas de mercado que permitan reducir más las emisiones de gases de efecto
invernadero.
7.
DIMENSIÓN EXTERIOR
7.1.
Ampliar las normas del mercado interior y reforzar el diálogo en materia
de transporte con los principales interlocutores
520.
El papel internacional de la UE es especialmente importante en el transporte
marítimo y en el aéreo, dos sectores de carácter intrínsicamente mundial. Para
mantener una posición preeminente en esos mercados en las próximas décadas,
Europa necesita hablar con una sola voz en las reuniones mundiales de
Gobiernos, representantes del sector y autoridades de reglamentación. Hay que
garantizar una coordinación más eficaz entre los Estados miembros. En este
sentido, se estudiarán exhaustivamente las nuevas oportunidades que ofrece la
representación de la UE en los foros internacionales, según lo previsto en el
Tratado de Lisboa.
521.
Ya están en marcha diálogos estratégicos y sectoriales con algunos de nuestros
principales socios, como los Estados Unidos, Rusia, China, Japón, Canadá y
Australia, y tenemos intención de ampliarlos a Brasil, la India y Sudáfrica. Las
economías emergentes desempeñarán un papel de importancia creciente en el
comercio con la UE, pero esas economías también necesitan de una
modernización en profundidad de sus sistemas de transporte. La UE podría
entonces compartir sus conocimientos técnicos en materia de transporte, utilizar
su liderazgo técnico y promover a nivel mundial sus normas de
interoperabilidad.
7.2.
Fomento de los objetivos en materia de eficiencia energética y lucha contra
el cambio climático en los foros multilaterales
522.
Los esfuerzos realizados por la UE para reducir las emisiones de CO2 y demás
contaminantes, así como para mejorar la eficiencia energética, serían ineficaces,
y su competitividad se vería socavada, si sus principales socios no siguen
estrategias similares. Por lo tanto, es de importancia crucial promover las
estrategias de la UE a través de los principales foros (tales como el Foro
internacional del transporte) u organizaciones internacionales existentes (como
la OACI o la OMI), así como mediante diálogos bilaterales regulares. También
debemos aunar esfuerzos y fondos en el ámbito de la investigación con nuestros
principales socios de transporte para desarrollar sistemas de transporte y
vehículos más eficaces.
7.3.
Diálogo internacional sobre la seguridad en el transporte
523.
A raíz de los atentados del 11 de septiembre se ha hecho mucho a iniciativa de
la UE para desarrollar medidas antiterroristas (en primer lugar en el transporte
aéreo, seguidas rápidamente después de medidas similares en el transporte
marítimo) para impedir que vuelva a producirse un suceso tan dramático. El
terrorismo es una amenaza mundial que sólo pueden ser atajada con éxito a
escala internacional. Por lo tanto, la cooperación internacional y la
143
armonización de las normas y prácticas de seguridad y protección de la
intimidad son de la máxima importancia a los niveles bilateral (por ejemplo, el
diálogo en materia de seguridad del transporte entre la UE y los EE.UU.) o
multilateral (en la OACI y la OMI).
524.
También es necesario actuar para contrarrestar los riesgos de piratería, donde la
UE debe centrarse en la puesta en marcha de medidas de prevención temprana
en las zonas de riesgo. Para ello habría que adoptar un enfoque integrado que
implique a los socios principales de la UE y a los países afectados e incluya un
mejor seguimiento, un intercambio reforzado de información, el desarrollo de
capacidad y la lucha contra la pobreza y la corrupción, que son las causas
profundas de este tipo de amenaza.
7.4.
Ampliación de nuestra política de transportes e infraestructuras a nuestros
países vecinos
525.
Uno de los principales desafíos a los que Europa tendrá que enfrentarse en el
futuro será una integración económica más estrecha y una mayor movilidad de
mercancías y pasajeros con nuestros vecinos. En las próximas décadas podrían
adquirir mayor importancia nuevas tendencias y rutas de transporte que causarán
un impacto definitivo en el desarrollo de las infraestructuras que conectan con
esas rutas, y que también tendrán un impacto en el desarrollo y el cambio de
ubicación de los principales accesos a la UE.
526.
La ampliación de los principales ejes de transporte transeuropeos a los países
vecinos ha sido un importante objetivo de la Unión y es también un interés
compartido con los países vecinos. En este contexto, además de desarrollar los
corredores ferroviarios de mercancías en el interior de la UE para lograr un
transporte transfronterizo rápido y competitivo, debe proseguirse activamente su
ampliación a los países limítrofes.
527.
Por consiguiente, la Comisión está preparando una Comunicación para fijar las
condiciones para una renovación de la política de transporte con sus socios
vecinos. El objetivo es proporcionar un único marco político para la promoción
de las infraestructuras de transporte y el desarrollo del mercado en los países
vecinos de la Unión Europea a través de políticas en los ámbitos del transporte,
la ampliación, las relaciones exteriores y la vecindad a través de diversas
iniciativas políticas y financieras para fomentar la eficiencia del transporte y su
conformidad con las normas de la UE en esos países.
528.
La crisis provocada por la nube de cenizas en abril de 2010, puso de manifiesto
la vulnerabilidad no sólo del sistema europeo de transporte, sino también de los
enlaces con sus países vecinos. Esto ha demostrado la necesidad de unos
esfuerzos internacionales todavía mayores para garantizar el mecanismo de
asistencia y aumentar la resistencia del sistema.
529.
La UE en los últimos años ha creado marcos de cooperación de transporte
satisfactorios a nivel regional con sus socios principales. Euromed, con los
países mediterráneos, la Asociación para el Transporte y la Logística en el
marco de la Dimensión Septentrional (ATLDS), el Observatorio de Transportes
de Europa Sudoriental (SEETO), así como el Foro de Transporte entre la Unión
Europea y África. El objetivo de estos marcos de cooperación es ofrecer
144
respuestas mutuas individualizadas sobre los problemas que afectan al
desarrollo del transporte en estos ámbitos. Estas asociaciones deben ampliarse
en el futuro, ya que han demostrado ser un instrumento potente no sólo para
reforzar las relaciones de transporte, sino también para mejorar la cooperación
política regional. Podría utilizarse el modelo del Tratado de los Balcanes
Occidentales en materia de transportes para extender la normativa de la UE a
otros países vecinos. Es también importante la cooperación con los socios
vecinos en las cuencas marinas compartidas.
530.
La finalización de la Zona Europea Común de Aviación, que abarca a 58 países
y a una población de 1 000 millones de personas, significaría la creación de un
mercado de la aviación verdaderamente integrado que abarcaría a la UE y a sus
regiones más cercanas y aportaría un enfoque reglamentario unificado a la
seguridad operacional y física y a otros ámbitos de importancia para la aviación,
dando expresión concreta a la política de vecindad de la Unión en el campo del
transporte.
531.
Por último, esta cooperación debe incluir también las asociaciones de
investigación e innovación para encontrar respuestas comunes a los retos
relacionados con la interoperabilidad de los sistemas de gestión de los
transportes y con la seguridad física y operacional.
7.5.
Intensificar la cooperación para eliminar las barreras al transporte
532.
Las empresas de la UE se enfrentan a una serie de restricciones al intentar
expandir sus empresas a los mercados de países terceros. En este contexto, la
ampliación del acceso al mercado de los productos del sector del transporte de la
UE debe ir de la mano con los esfuerzos para eliminar las barreras comerciales.
Es necesario fomentar normas sociales y medioambientales compartidas de tal
forma que el sector del transporte pueda ser verdaderamente mundial evitando la
competencia desleal, como lo es además la adopción de normas técnicas
comunes de ámbito mundial (que podrían basarse en las de la UE) a fin de
reforzar la competitividad y la sostenibilidad del sector del transporte en su
conjunto.
533.
En aviación, los acuerdos globales de transporte aéreo con los Estados Unidos y
Canadá pueden considerarse una referencia para todo el sector a escala mundial.
No obstante, ha llegado el momento de ampliar esta política a los demás socios
económicos y comerciales principales de Europa, en particular, de Asia,
América Latina y Oriente Medio. En lo que respecta al transporte marítimo, es
también esencial mejorar los intercambios y la cooperación con los principales
países de todo el mundo como reflejo del carácter mundial de la actividad del
transporte naval.
534.
Otro paso para mejorar la competitividad de la UE es un compromiso con
nuestros socios comerciales a fin de eliminar los obstáculos a la inversión y
atraer capital a la aviación internacional, normalizando de esta manera el sector
al permitir las fusiones y adquisiciones, como en cualquier otro sector de la
economía. Además, es conveniente reducir las cargas administrativas para las
compañías aéreas y asegurar la máxima eficiencia de los procedimientos
aduaneros y demás trámites para entrar en la UE. La creación de un marco para
el intercambio de documentación de transporte y de procedimientos más claros,
145
sencillos y eficaces podría servir para poner en funcionamiento corredores de
transporte rápido específicos entre la UE y sus socios comerciales.
535.
Con respecto al transporte marítimo, tras la derogación de la exención concedida
a las conferencias marítimas en rutas con origen y destino en la UE, la Comisión
está tomando las medidas apropiadas para avanzar hacia la supresión de las
excepciones relativas a la fijación de precios para las conferencias marítimas
que existen en países fuera de la UE235.
536.
La región del Ártico ha estado en el centro de atención de muchos países, y no
sólo por sus recursos naturales, sino también con vistas a la navegación
comercial en el Ártico que abre nuevas rutas marítimas más cortas. Es necesaria
una actuación internacional concertada que equilibre las actividades comerciales
con la protección de esta cuenca marítima.
537.
Por último, pero no por ello menos importante, Europa necesita hablar con una
sola voz en las organizaciones internacionales de transporte pertinentes. Su
poder económico y sus políticas integradas deben reflejarse legalmente en un
marco mundial. La pertenencia de la UE a la OACI, la OMI y otros organismos
internacionales en calidad de miembro de pleno derecho serviría para proyectar
nuestras políticas y defender nuestros intereses de mejor manera.
40. El transporte en el mundo: la dimensión exterior
El transporte es fundamentalmente internacional. Por esta razón, la mayor parte de las
medidas propuestas en este Libro Blanco están vinculadas a problemas relacionados con
el desarrollo del transporte más allá de las fronteras de la UE. La apertura de los
mercados de servicios, productos e inversiones en el sector de los transportes en países
terceros sigue siendo una de las principales prioridades. En consecuencia, el transporte
figura en todas nuestras negociaciones comerciales (en la OMC y a nivel regional y
bilateral). Se adoptarán estrategias flexibles para garantizar a la UE un papel central en el
establecimiento de normas en el sector del transporte. A tal fin, la Comisión se centrará
en las siguientes áreas de actuación:
• Ampliar las reglas del mercado interno trabajando en los organismos internacionales
(OMC, OACI, OMI, OTIF, OSJD, CEPE-ONU, comisiones fluviales internacionales,
etc.), y, si procede, logrando la integración plena de la UE en dichos organismos.
Fomentar la adopción en todo el mundo de las normas europeas de seguridad,
protección, respeto a la intimidad y protección del medio ambiente. Reforzar el
diálogo en el ámbito de los transportes con los principales interlocutores.
• Finalizar la construcción de la Zona Europea Común de Aviación de 58 países y 1 000
millones de habitantes. Celebrar acuerdos globales de servicios aéreos con los
principales socios económicos (Brasil, China, Corea del Sur, India, Rusia, etc.) y
eliminar las restricciones a la inversión en transporte aéreo en países terceros.
Fomentar el despliegue de la tecnología SESAR en todo el mundo.
235
Véase el Reglamento (CE) nº 1419/2006, de 25 de septiembre de 2006, que deroga el Reglamento
(CEE) nº 4056/86 por el que se determinan las modalidades de aplicación de los artículos 85 y 86 del
Tratado a los transportes marítimos y se modifica el Reglamento (CE) nº 1/2003 ampliando su alcance
con objeto de incluir el cabotaje y los servicios internacionales de tramp, considerando 11.
146
• Promover, en los foros internacionales y en las relaciones bilaterales, políticas
orientadas a los objetivos de eficiencia energética y de lucha contra el cambio
climático mencionados en el presente Libro Blanco.
• Proseguir el combate contra el terrorismo a nivel multilateral (en la OACI, la OMI y
la OMA) y bilateral, procurando celebrar acuerdos internacionales y entablar diálogos
reforzados sobre seguridad con los socios estratégicos, empezando por los Estados
Unidos. Cooperar en la evaluación común de amenazas, en la formación de agentes de
países terceros, en inspecciones conjuntas, en la prevención de la piratería, etc.
Garantizar el reconocimiento internacional del concepto de «control único de la
seguridad».
• Desarrollar un marco de cooperación para ampliar nuestra política de transporte e
infraestructuras a nuestros vecinos inmediatos a fin de mejorar las conexiones de las
infraestructuras y una mayor integración del mercado, en particular en lo que se
refiere a la preparación de planes de continuidad de la movilidad.
• Cooperar con los interlocutores del Mediterráneo en la aplicación de una estrategia
marítima mediterránea para incrementar la seguridad, la protección y la vigilancia
marítimas.
• Tomas medidas adecuadas para adelantar la eliminación de las excepciones
concedidas a las conferencias marítimas fuera de la UE.
• Sobre la base de las asociaciones de investigación e innovación establecidas,
encontrar respuestas comunes para las problemáticas de la interoperabilidad de los
sistemas de gestión de los transportes, de los combustibles hipocarbónicos sostenibles,
de la seguridad y de la protección.
147