pp 1 a 3. Selección Prof. Alicia Veneziano. Las redes de políticas sociales: un desafío de la gerencia social Isabel Licha INDES/BID Washington, DC VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 Introducción El propósito de este trabajo es explorar los principales desafíos teóricos e instrumentales que el diseño y gestión de redes plantea a la gerencia social. La gerencia social, enfoque en construcción, requiere de un modelo relacional de redes, que las entienda como un instrumento de definición de políticas a través de procesos que apunten a la rearticulación de las relaciones Estado/sociedad civil, generando visiones y responsabilidades compartidas reflejadas en acciones de cooperación interorganizacional en el ámbito de las políticas sociales. La redes de políticas sociales se refieren a los patrones de interacción bajo los cuales se relacionan los actores involucrados en las políticas sociales. Las redes son de carácter intergubernamental, interorganizacional y pluriactoral, constituyendo espacios que permiten crear condiciones relativamente estables para la gerencia de políticas, programas y proyectos sociales. El manejo de redes, si bien reduce la incertidumbre del entorno, agrega niveles significativos de complejidad a la gerencia social, al hacerla mas pluralista y participativa, y al requerir del manejo adecuado de los conflictos existentes debido a los distintos intereses en juego de los actores involucrados, y por las distintas lógicas institucionales que interactúan en la conceptualización e implementación de las políticas sociales. Dado que la importancia de las redes radica en la flexibilidad y racionalidad (consensualidad) que ellas imprimen al proceso de formación e implementación de las políticas sociales, identificaremos los elementos fundamentales que forman parte del diseño y gestión de redes, así como los principales desafíos que la construcción y gestión de redes, desde una perspectiva relacional, plantea a la gerencia social. Los distintos enfoques teóricos En la literatura especializada en el tema de redes, las políticas públicas son vistas como el resultado del proceso de interacción entre muchos actores, además de las agencias gubernamentales. El estudio de redes busca analizar los procesos complejos de toma de decisiones y de formación de políticas, y su origen puede ubicarse en dos campos disciplinarios: la sociología de las organizaciones de los años 60 y 70, y la ciencia política los años 50 y 60, en el área de los estudios de poder (Klijn, 1996). Los esfuerzos teóricos de las últimas dos década sobre los policy networks comprenden un amplio espectro de estudios y teorizaciones que abarca desde la relación entre las organizaciones de intereses y gobiernos, hasta las estructuras y modelos de intermediación de intereses, pasando por la lógica y dinámica interna de su funcionamiento; e incluyendo los mecanismos que guían los intercambios de recursos y de información a lo interno de ellas; los instrumentos específicos de gestión en el ámbito de las redes; y las formas de negociación y de compromiso que se producen entre las miembros de la red (Jordana, 1995). De acuerdo a Jordana, tales estudios se inscriben en diversos modelos y enfoques como los siguientes: i. el enfoque territorial de las relaciones intergubernamentales, que entiende la configuración de redes como un recurso para articular la acción entre los distintos niveles de gobierno en los procesos de 1 decisión e implementación de políticas públicas (Morata, 1991). ii. el enfoque del network como una estructura compleja de interacción, articulada mediante juegos de actores(Scharpf, 1993); iii. el enfoque relacional que plantea la indisociabilidad entre Estado y sociedad, y analiza las redes en sus dinámicas, relaciones y formas de ordenar y representar la práctica social (Mitchell, 1992). Dentro del enfoque relacional incluimos el desarrollo teórico sobre la lógica de la acción colectiva, que analiza las relaciones entre organización, formas concretas de acción colectiva y articulación de intereses sociales (Oliver, 1993). Nos interesa analizar y comprender las redes desde la perspectiva relacional, entendiéndolas como una forma específica de relación compleja entre Estado y sociedad civil (entre las instituciones políticas y las organizaciones sociales), que responde tanto a presiones de la sociedad civil (que al movilizarse promueve el desarrollo de las instituciones públicas) como a la capacidad estatal para reaccionar a las presiones sociales y modificar su relación con las organizaciones de la sociedad civil. En el cuadro #1 presentamos una síntesis de las definiciones y características de las redes según los distintos enfoques. Las características de un modelo particular de red pueden repetirse en los otros. Un modelo incluye sus propias caracteríasticas mas algunas de los otros modelos. Enfoque relacional de redes y gerencia social La perspectiva principal que nos interesa avanzar en este trabajo está relacionada con el carácter de complejidad que la red representa para la gerencia social. Dicha complejidad está referida a varios factores: interdependencia organizacional (unas organizaciones dependen de los recursos de otras); cultura y reglas propias de la red (que se generan y se van recreando continuamente); mecanismos de coordinación interorganizacional; diversidad de objetivos, intereses y recursos de los actores (diversas estrategias); patrones de interacción pautados por reglas de conducta; estructuras adaptativas que facilitan la acción. Quizás el elemento analítico clave de las redes lo constituye el juego de los actores, que resulta de las influencias e imbricaciones de las diversas estrategias de los actores entre si, en el marco de la red: ¨A game is an ongoing, sequential chain of (strategic) actions between different players (actors) governed by formal and informal rules that develop around issues or decisions in which actors are interested¨(Klijn, 1996: 98). Así, reglas y juegos constituyen dos conceptos claves para el análisis y la gestión de redes. La reglas son formales e informales, y se reafirman mediante el juego de los actores. La gestión de redes es eminentemente la gestión de juegos, o de patrones de juegos, de los actores que conforman la red. Desde el enfoque de la gerencia social, la creación y el manejo de redes obliga a la adopción de una perspectiva gerencial relacional, interactiva, compleja, estratégica, adaptativa, a través de la cual se facilita la generación de nuevos patrones de interacción entre los actores mediante la producción de nuevos juegos. En una red todos los actores participan en la gerencia, y las estrategias de los actores dependen de los recursos que puedan movilizar, de su conocimiento, sus percepciones y visiones estratégicas particulares. En razón de lo antes dicho, la gestión de redes implica conocimiento, destreza y habilidades para la conducción de procesos en los cuales los actores generan y cambian las políticas, a través de las reglas y los recursos de la red, procesos que se ven reflejados en las estrategias y juegos de los actores que la conforman. A la luz de lo antes dicho, la hipótesis principal que queremos explorar en este trabajo es la siguiente: Las redes constituyen patrones de relaciones complejas y dinámicas particulares creados entre las instituciones estatales y los actores sociales que interactúan en cada ámbito de las políticas públicas, produciendo procesos de toma de decisiones basados en el consenso y la equidad, según las capacidades y estrategias de los diversos actores que participan en ellas, esto es, 2 según sus distintos juegos (de poder). El funcionamiento consensuado y equitativo de las redes dependerá de la capacidad de juego de los actores que las conforman. La capacidad de juego se refiere a las competencias de los actores para elaborar propuestas y generar alianzas en torno a ellas. El principal desafío de la gestión de redes para la gerencia social radica en la capacidad de gerenciar procesos sociopolíticos guiados por criterios de eficiencia, equidad y democracia. ********** Estudio de caso Para atender la situación habitacional y el desarrollo de los asentamientos humanos ubicados en el Río Otún, en Pereira (Colombia), a fin de proteger a esas poblaciones de posibles siniestros por erupción de los volcanes Nevado del Tolima y Santa Isabel, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) junto con una consultora holandesa llamada HASKONING y el apoyo del Centro de Estudios del Hábitat Popular (CEHAP), de la facultad de arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia, dan inicio a un Plan de Ordenamiento y Saneamiento Ambiental del tramo urbano del río Otún. Los componentes del Plan fueron: a. control y vigilancia de las construcciones, aguas y cobertura vegetal, a ejercer mediante cooperación interinstitucional y con base en reglamentaciones; b. reubicación de mil viviendas para proteger la integridad física de las familias; c. rehabilitación de seis mil viviendas, para superar las condiciones de alto riesgo que ellas suponen a sus moradores. Los actores de la red y sus roles La red fue constituida por los siguientes actores: Instrumentos.- Los talleres con la participación activa y constante de todos los agentes comprometidos en el la ejecución del plan fueron el instrumento principal de la red para lograr la coeperación enre los actores que la integran. Los talleres fueron conducidos por CEHAP. Relaciones dinámicas entre el proyecto y su análisis que permite su revisión permanente. La selección y capacitación de líderes comunitarios aparece como otro instumento fundamental para lograr una amplia participación, con criterios acordados entre CARDER y las comunidades. Metodologías de diagnóstico participativo. Recursos.- Documento técnicos elaborados por CARDER. La experiencia de cada actor. Estudios comparativos entre proyetos similares ya ejecutados en otras zonas. Los aportes teóricos y metodológicos del CEHAP. Proceso de trabajo.- La red se inicia cuando CARDER ya ha definido el plan con sus tres componentes e inicia su ejecución. En la red se hace una revisión del plan, tal como se ha concebido y se está ejecutando. Las estrategias de los actores se reflejan en el punto a continuación. Análisis de estrategias.1. Los participantes cuestionan el rol de CARDER en el Plan, su articulación con otras instituciones y las comunidades y la concepción de participación subyacente 2. Problematización de la estrategia de reubicación, porque no incide en la mejora de la grave situación socioeconómica de las familias. 3. Manejo de créditos con recursos inestables 4. Escaso conocimiento de CARDER sobre los inquilinos Juegos.Estrategia de autogestión de las comunidades y eficiente articulación interinstitucional para asegurar la sostenibilidad de las acciones, sobre la base de criterios claros y unificados. Acuerdos.1. Revisar los criterios ténicos utilizados por CARDER en la selección de barrios 2. Estudiar la tradición de los barrios, su historia y sus recursos 3. Analizar los aspectos culturales, organizativos y socioeconómicos de las comunidades 4. Trabajar con la comunidad, por el conocimiento que tiene de sus problemas, mediante diagnósticos 3 participativos 5. Limitar las acciones a aquellas zonas donde haya habido consulta y evaluación participativa 6. Apuntar a un trabajo mas integral e interinstitucional 7. Asignar responsabilidades precisas a los líderes representantes de las comunidades 8. Estrechar la relación de trabajo entre líderes comunitarios y técnicos Resultados.1. Disminución significativa de la desconfianza de las comunidades frente a CARDER 2. Superación de las relaciones clientalistas y autoritarias entre los funcionarios y las comunidades 3. Se conforman grupos activos y estables que cooperan en las soluciones a los problemas 4. Definir alternativas para mejorar la calidad de vida de la población (análisis de riesgos, financiación, acciones de reubicación y rehabilitación y sus combinaciones) 5. Cambios en las relaciones entre las instituciones y las comunidades. las instituciones se hacen mas sensibles en su consideración de la problemática de las comunidades, y las comunidades superan su comportamiento pasivo y dependiente vis-a-vis las instituciones. 6. Cambios en la conceptualización del plan.- Se crean equipos interdisciplinarios de trabajo, los funcionarios desconocen la totalidad del plan y por ello actúan muy limitadamente sin darle mayor significado a lo que hacen; asumen funciones imprecisas y contradictorias en el plan; interfieren en sus acciones con otros compromisos institucionales; descoordinación entre las áreas técnicas y las sociales, agudizado por la falta de comunicación entre ambos equipos; refuerzo de la participación comunitaria mediante metodologías y procesos participativos de diagnóstico y toma de decisiones. 7. Cambios introducidos.- Comprensión cabal del plan por todos los miembros de la red y los funcionarios; definición clara y precisa de las funciones y responsabilidades por parte de cada actor; cohesión de los equipos mediante estrategias de comunicación; cambios en el comportamiento de CARDER frente a su propio trabajo, flexible, autocrítica y abierta, debido a las presiones del grupo de actores que conforman la red. En general, las instituciones enfrentan una concepción nueva en su intervención y en sus relaciones con las comunidades. 8. Principales aportes del caso.•El caso muestra que se requiere avanzar en tres direcciones: trabajo interdisciplinario (formación de equipos interdisciplinarios sólidos con formación especial para su participación en el plan), articulación interinstitucional (refuerzo del compromiso institucional con el plan) y participación comunitaria (fomento de la participación de las comunidades y de todos los sectores sobre bases permanentes y a todos los niveles, mediante canales específicos). •Además indica la forma en que los talleres generan el espacio de análisis y debate necesario para consensuar las soluciones a los problemas de diseño e implementación del plan. •Muestra que el aprendizaje que la gestión de redes genera es un instrumento de flexibilidad de las organizaciones involucradas, principalmente de las organizaciones públicas y del propio programa. •Muestra el carácter contradictorio del proceso de gestión de redes y la necesidad de afrontarlas antes de que se conviertan en conflictos. •Por último, permite apreciar claramente la flexibilidad de las entidades estatales para ajustar sus intervenciones (diseño, ejecución , criterios, enfoque y metodología de trabajo) a las demandas y expectativas de las comunidades, manteniendo en alto el compromiso institucional y alcanzando importantes logros en su desempeño. •El principal cambio que sufrió el plan fue pasar de una intervención enfocada en las viviendas a otra centrada en las familias, lo que obligó a redefinir los enunciados de los objetivos y los criterios del plan para enfrentar esta problemática. Conclusiones El breve caso que presentamos ilustra el carácter de los problemas de gestión inherentes al manejo de redes y nos permite validar la hipótesis de este trabajo que plantea que el funcionamiento consensuado y equitativo de las redes dependerá de la capacidad de juego de los actores que las conforman. La capacidad de juego se refiere a las competencias de los actores para elaborar propuestas y generar alianzas en torno a ellas. El principal desafío de la 4 gestión de redes para la gerencia social radica en la capacidad de gerenciar procesos sociopolíticos guiados por criterios de eficiencia, equidad y democracia. Referencias bibliográficas Coupé, Francoise. 1991. " Capacitación para la planeación participativa. El Programa de Mejoramiento de Asentamientos Humanos, Proyecto del Río Otún en Pereira y Dosquebradas. En Participación Comunitaria. Memorias. (Tercer Seminario Internacional). Medellín, Habinet-Universidad nacional de Colombia: 77-87. Jordana (Jacint), 1995. ¨El análisis de los policy networks: ¿una nueva perspectiva sobre la relación entre políticas públicas y Estado?¨. Gestión y Análisis de Políticas Públicas 3: 77-90. Klijn (Erik-Hans), 1996.¨Analyzing and Managing Policy Processe in Complex Networks: A Theoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems¨. Adminstration &Society, vol.28, no.1: 90-119 Mitchell (Timothy). 1992. ¨Going Beyond the State?¨. American Political Science Review 86 (4): 10071021. Morata (Francesc), 1991. ¨Políticas públicas y relaciones intergubernamentales¨. Documentación Administrativa: 224-225. Oliver (Pamela). 1993. ¨Formal Models of Collective Action¨. Annual Review of Sociology 19: 271300. Scharpf (Fritz), 1993. ¨Coordination in Hierarchies and Networks¨. En Scharpf (ed), Games in Hierarchies and Networks. Analytical and Empirical Approaches to the Study of Governance Institutions, Campus, Frankfurt. 5