A C U E R D O En la ciudad de La Plata, a 13 de setiembre de 2006, habiéndose dispuesto en el siguiente orden establecido, Acuerdo de 2078 votación: de conformidad que deberá doctores con lo observarse Genoud, el Hitters, Soria, Roncoroni, Negri, Pettigiani, Kogan, de Lázzari, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 58.170, "Alvarez Santos, Eugenio G. contra Municipalidad de Morón. Demanda contencioso administrativa". A N T E C E D E N T E S I. El señor Eugenio G. Alvarez Santos promueve demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Morón (Departamento Ejecutivo), en los términos del art. 7º del Código de Procedimientos en lo Contencioso Administrativo (ley 2691), pretendiendo la anulación de la resolución mediante la cual se dispuso su cese como personal de dicha comuna desde el 31 de diciembre de 1995. Solicita perjuicios la y reincorporación el daño moral al que cargo, ha los padecido daños en y su consecuencia. Ante el dictado de la Resolución 176/97 de fecha 8 de abril de 1997 mediante la cual se rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra el decreto NM115/1995, el actor amplía su demanda. Realiza un análisis de la ley 11.685 y señala que la reorganización enunciada en la misma no se ha llevado a cabo en la Municipalidad demandada. Agrega que la citada legislación es inconstitucional por cuanto afecta de manera directa la estabilidad laboral. En su ampliación de demanda reitera los argumentos expuestos en el escrito de inicio. II. Corrido el traslado de ley se presenta en autos el apoderado de la Municipalidad de Morón, quien contesta la demanda solicitando su rechazo. Entiende que dado el tiempo transcurrido se ha operado la extinción del derecho del actor, ello en los términos del art. 14 del Código de Procedimientos de lo Contencioso Administrativo (ley 2691). III. Agregadas las actuaciones administrativas sin acumular, el cuaderno de pruebas y alegato de la parte actora, encontrándose la causa en estado de ser resuelta, corresponde plantear y votar la siguiente C U E S T I O N ¿Es fundada la demanda? V O T A C I O N A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Genoud dijo: I. Comienzo por señalar que el actor -ni en la demanda ni en su ampliación- manifiesta desde cuándo ingresó a la Municipalidad de Morón, en qué calidad y cuál es el cargo al que solicita su reincorporación. Estos hechos tampoco surgen acreditados de las actuaciones administrativas acompañadas a los autos. Circunscribe su agravio al cuestionamiento de la ley 11.685 y aduce la falta de motivación del acto administrativo que dispuso su cese (que no se acompaña a los autos). Genéricamente reorganización a la señala que el alude la accionante ley de que la emergencia cuestionada, no se ha llevado a cabo pero no ofrece prueba alguna al respecto. Manifiesta que ha percibido diversas sumas -bajo protesto- como indemnización por la cesantía dispuesta de la cual no se le ha exhibido liquidación. II. A su turno, la demandada, señala que la Municipalidad de Morón ha adherido a las leyes provinciales 11.685 y 11.610. Agrega que establecida la vigencia de la legislación expuesta, el Departamento Ejecutivo municipal se impuso la tarea de cumplimentar los fines perseguidos por dicha normativa en análisis, es decir: a) la racionalización de los recursos humanos, b) la eficiencia de la actividad estatal y c) la jerarquización de aquellos recursos humanos. Asimismo, señala que la reducción territorial del municipio ha llevado a la supresión de estructuras orgánicas funcionales. Sobre esa base y enmarcado el accionar municipal en el citado proceso, se dispuso el cese del actor como personal de la Municipalidad de Morón en los términos del art. 6º de la ley 11.685. Concluye que dado el tiempo transcurrido, el planteamiento efectuado y las consideraciones formuladas permiten sostener -a criterio de la accionada- que se ha operado la extinción al derecho a formular reclamo conforme al art. 14 de la ley 2691. III. Efectuada la reseña precedente, debo señalar que la presunción de legitimidad de la que goza la actividad administrativa, obliga ineludiblemente al actor a la carga de demostrar la realidad de la situación de que hace mérito para respaldar su petición ("Acuerdos y Sentencias", 1979, t. IV, p. 431, entre otras). Teniendo en cuenta el carácter de juicio pleno en que se desenvuelve la acción contencioso administrativa y que la posibilidad de probar los hechos justificativos de la pretensión es particularmente amplia, siendo admisibles todos los medios probatorios previstos por la ley ritual mientras no los excluya expresamente, ante la omisión probatoria del accionante, queda limitado el alcance de la decisión final del Tribunal ("Acuerdos y Sentencias", t. 1987-IV, p. 315; t. 1988-I, págs. 332, 664; t. II, p. 324; t. 1988-IV, págs. 332, 760; t. 1992-III, p. 373). IV. Esta Corte ha resuelto, por mayoría que comparto y que se apoya en anteriores precedentes, que no puede desconocerse la facultad del poder administrador de disponer con autorización legal, la prescindibilidad de un empleado por razones de servicio y debida indemnización, salvo cuando dicha declaración importe una cesantía encubierta, un juicio negativo respecto de la conducta del agente o una violación al principio de razonabilidad, supuestos cuya existencia debe ser acreditada por quien impugna la medida (causas B. 48.277, "Rodríguez" y B. 48.594, "Valicenti de Fernández" y sus citas, ambas sents. del 14-IV-1987, "Acuerdos y Sentencias", t. 1987-I, p. 563; B. 50.602, "D’Onofrio", sent. del 15-X-1991; B. 55.164, "Almandoz", sent. del 30-VIII-2000; B. 56.994, "Bontempo", sent. del 1-X-2003). Cuando exclusivamente el en acto las cuestionado causales de se funda prescindibilidad expresamente contenidas en la ley sin aditamento de juicio alguno sobre la conducta, capacidad o persona del empleado segregado, por vía de principio, no cabe a los tribunales examinar las concretas razones que hubiesen dado origen a la separación del agente (C.S.J.N., "Fallos", 307:1133; doct. causa B. 55.164, "Almandoz", sent. del 30-VIII-2000), cediendo tal principio sólo cuando de las pruebas aportadas puede inducirse estigmatizante que o hubo un propósito persecutorio por sancionatorio, parte de la Administración al disponer la medida separativa, pues de otro modo se convalidarían disposiciones írritas por estar desviadas en su finalidad, vulnerándose por esa vía garantías consagradas constitucionalmente (Corte Suprema, in re "Greco, Mario A. Contra Universidad de Buenos Aires", 8-X-1985, "Jurisprudencia Argentina", 1986-III-429; Cam. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala Iª, 17-XII-1987, in re "Raia, Roberto v. 1989-I-710; Estado Nacional", doct. causa B. "Jurisprudencia 55.537, Argentina", "Buceta", sent. del 9-V-2001). Ello toda vez que en el proceso administrativo es el accionante a quien incumbe acreditar los hechos que invoca como fundamento de su pretensión porque no actúa en simple instancia recursiva sino en un proceso de conocimiento y, de tal modo, debe cumplir con la carga probatoria que impone el onus probandi (conf. "Acuerdos y Sentencias", 1990-IV-466; B. 57.985, "Miro", sent. del 21-VI-2000). En el caso, el señor Alvarez Santos no alcanza a demostrar que su prescindibilidad se hubiere originado en motivos ajenos a las razones expuestas para decretar su cese, toda vez que no ha ofrecido prueba alguna a su respecto (art. 6º, ley 11.685). Se advierte así la insuficiencia en la causa para acreditar la existencia de un fin distinto al que establece dicha ley por pruebas claras que evidencien la intención de extinguir la relación de empleo público por causas ajenas a las invocadas. Tampoco surgen de las actuaciones administrativas datos precisos y concordantes que conduzcan a concluir que hubo en la baja dispuesta un juicio negativo respecto de la conducta del agente. En mérito a las razones expuestas, corresponde el rechazo de la reincorporación demanda solicitada deducida y, por en punto consecuencia, a la también cabe desestimar el pedido de resarcimiento moral desde que la baja del actor se ajustó a las disposiciones de la ley 11.685 citada. V. En cuanto al planteo subsidiario sobre la inconstitucionalidad de la ley 11.685 introducido por la actora (fs. 14 vta./15 de autos), este Tribunal ha sostenido que la tacha de inconstitucionalidad puede ser propuesta en la etapa constitutiva del pleito y también durante el desarrollo del mismo, en la primera oportunidad que tenga el interesado para exponer sus argumentos en tal sentido, o articularla en el seno del proceso contencioso administrativo como modo de defensa (doctr. mayoría B. 51.686, "Cebitronic S.A.", sent. del 3-III-1998; arts. 57; 161 inc. 1, primera parte y 215, Const. prov.). El actor se limita a sostener que la citada ley 11.685 derecho es inconstitucional a la por estabilidad cuanto ésta consagrado afecta tanto el en la Constitución provincial como nacional. La queja del actor propuesta en los términos expresados no puede prosperar pues resulta insuficiente. Ello es así inconstitucionalidad debido debe a indicar que de la qué tacha modo la de norma impugnada habría quebrantado los derechos constitucionales cuya tutela se procura, y en caso de deficiencia argumental ésta no puede ser suplida por el Tribunal y debiéndose rechazar en consecuencia el planteo incoado a tal respecto ("Acuerdos y Sentencias", 1986-II-395, causa B. 57.985 citada). VI. En mérito a las razones expuestas, corresponde el rechazo de la demanda en todas sus partes. Voto por la negativa. Costas 12.008, texto por según su ley orden 13.101 (arts. y 17 78 del inc. 3º, ley C.P.C.A., ley 2961). A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Hitters dijo: Adhiero al desarrollo formulado por mi distinguido colega preopinante, doctor Genoud, en los puntos I a IV de su voto, así como a la solución propuesta para el presente caso. Con respecto al punto V, en el que se aborda el planteo de inconstitucionalidad de la ley 11.685 efectuado por el accionante por considerar vulnerado su derecho a la estabilidad garantizado por el art. 103 inc. 12 de la Constitución provincial, es de destacar la insuficiencia de la escueta argumentación formulada, en tanto se omite toda explicación respecto al modo en que las normas atacadas, concretamente, afectan tal derecho, a lo que se agrega que no se advierten motivos para declarar la inconstitucionalidad de oficio, que -ya sin dudas- ha sido admitida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (in re "Banco de Finanzas", sent. del 19-VIII-2004), así como por este Tribunal (causa L. 83.781, "Zaniratto", sent. del 22-XII-2004). Como ha sostenido este Tribunal la declaración de inconstitucionalidad de normas legales o reglamentarias constituye una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendar a un tribunal de justicia; es un acto de suma gravedad institucional y debe ser considerado la ultima ratio del orden jurídico. La atribución de decidir esta huidiza problemática sólo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable (causa I. 2027, "Sindicato de Trabajadores Municipales de Necochea", sent. del 27-XII-2000; I. 2169, "Almirón", sent. del 3-XII-2003), circunstancia que no veo configurada en autos Voto por la negativa. El señor Juez doctor Soria, por los fundamentos expuestos por el señor Juez doctor Genoud, votó en igual sentido. A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Roncoroni dijo: Discrepo con la solución a que arriba el distinguido colega que funda el primer voto y adelanto el mío por la afirmativa. 1. El actor funda su pretensión anulatoria en la falta de motivación del acto de cesantía dispuesto conforme la ley 11685 y subsidiariamente en la inconstitucionalidad de ésta, en cuanto afecta el derecho a la estabilidad en la relación de empleo público, garantidos en la Constitución nacional y en la local. Ha sostenido esta Corte que: "La motivación de la decisión administrativa comporta un recaudo consubstancial para la vigencia del principio republicano de gobierno, que impone a los órganos administrativos dar cuenta de sus actos (art. 1º Constitución Nacional - art. 1º Constitución Provincial), al tiempo que evita que se afecten los derechos de impugnación de los particulares alcanzados por la Resolución y se impida la revisión judicial de la legitimidad y razonabilidad de tales actos" (S.C.B.A., B. 62.308, "Clemeno", sent. del 3-XII-2003, voto del doctor Soria -S.D.- al que adherí). Ese imperativo, que surge de la forma de gobierno asumida, impide interpretar que cualquier norma de rango inferior pueda dispensar a un Organismo Administrativo de motivar sus actos pues ello traería aparejado privar al administrado de la posibilidad de lograr su efectiva revisión en sede jurisdiccional, quebrando la garantía de inviolabilidad de la defensa de los derechos (arts. 3, 15 y 57 de la Constitución provincial). En ese andarivel de pensamiento sostengo que aun ante las denominadas "prescindibilidad de los leyes agentes que con autorizan la estabilidad", la Administración debe motivar los actos de separación para poder determinar si tal medida, que debe ser tomada como razón última, fue dispuesta a los fines de lograr los cometidos de la "Ley de excepción" que así lo autorizaba o si por el contrario se debió a una motivación ilegítima o a la simple voluntad de quien la dispuso. No basta una fundamentación aparente, como lo es la mera invocación de la ley, sino que resulta menester especificar cuál fue la reestructuración administrativa realizada y a su vez dar las razones por las cuales al efectuar ésta tiene que separarse al agente de su carrera. Es decir, indicar la relación directa para llegar a ese resultado disvalioso y los motivos que imposibilitaron la reubicación del empleado en otro organismo, aun en un agrupamiento distinto al que se encontraba. Así se aventaría cualquier duda respecto de una sanción encubierta o un acto discriminatorio por opinión política, sexo, raza, religión, etc. Mucho más en situaciones como la que nos ocupa, donde la comuna ese mismo año había sido subdividida en tres: Morón, Hurlinghan e Ituzaingó y que como consecuencia de ello los agentes del municipio original que prestaban servicios en estos dos últimos fueron asignados a las nuevas comunas creadas (arts. 10º inc. d, 11 inc. d y 12, ley 11.610, B.O., 16 al 20-I-1995). Dicho en otras palabras, ya se había producido la reestructuración administrativa y la depuración de recursos humanos, lo que si bien no impedía una nueva a la luz de la casi simultánea ley 11.685, que no contenía limitación para su aplicación en los municipios recientemente subdivididos, imponía con mucho mayor recaudo la debida fundamentación. 2. Si bien coincido en que la estabilidad de los agentes públicos es "impropia" y que en su consecuencia cuando se los despide s in causa se les debe la correspondiente indemnización y no la restitución al cargo, pues no es dable confundir aquélla con la inamovilidad, no menos cierto es que para que ello sea así se requiere invocar la necesidad de reestructurar la Administración, para así descartar que el despido no tenga carácter de sanción (C.S.J.N., "Schreb", "Fallos", 279:62). Cuando esa invocación particularizada se sustituye por la simple mención de una ley que declara de interés provincial aquel propósito, sin explicitar cuáles son las medidas concretas tomadas, se confunde discrecionalidad con arbitrariedad. Al respecto el Catedrático Español Tomás Ramón Fernández nos señala: "son más bien conceptos antagónicos, que nunca es permitido halla confundir, discrecional) se o motivaciones suficientes, debe pues hallarse discutible o aquélla (lo cubierto por no, pero considerables en todo caso y no meramente una calidad que lo haga inatacable, mientas que lo segundo (lo arbitrario), o no tiene motivación respetable, sino -pura y simplementela conocida sit pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de contrastación, inautenticidad" su carácter realmente (Arbitrariedad y indefinido Discrecionalidad, y su pág. 106, Ed. Civitas, Madrid 1991). Estando en juego garantías constitucionales como: la estabilidad en la relación de empleo público -aunque ésta sea relativa-, la inviolabilidad de la defensa y la primacía de la realidad, indemnidad, progresividad y en caso de duda, interpretación a favor del trabajador (arts. 103 inc. 12, 15 y 39 inc. 3º de la Constitución provincial -t.o. 1994-), me inclino por sostener que la insuficiencia de motivación (art. 108, Ordenanza General 267/1980), que impiden a los sujetos afectados por el acto cumplir con la carga de demostrar la existencia de otras motivaciones ajenas a las permitidas por la ley, como se le solicita, invierte la carga postulatoria y probatoria y es la Administración la que llevada a juicio pleno deberá dar y probar las razones que la llevaron a actuar de manera tan extrema (art. 34 inc. 5 del C.P.C.C., conf. art. 27, habiendo la C.P.C.A., hoy art. 77, ley 12.008). 3. En virtud de ello, no Municipalidad de Morón introducido dicha motivación en su escrito postulatorio -por el contrario invoca objetivos de otra ley y da cuenta de haber abonado una indemnización distinta de la prevista en el art. 7 de la ley 11.685- ni surgiendo de la (reestructuración reubicación del prueba producida administrativa empleado) que e las circunstancias imposibilidad hubieran justificado de su proceder, considero que debe acogerse la demanda, anulando los actos administrativos cuestionados y en s consecuencia condenando a la accionada a reinstalar al agente, en el cargo del que fuera ilegítimamente separado, dentro de los sesenta días de quedado firme la presente (art. 163 de la Constitución provincial). 4. Por la forma de resolver ha quedado desplazada la cuestión constitucional planteada. Costas 12.008, texto por según su orden ley (arts. 13.101 y 17 78 inc. del 3º, ley C.P.C.A., ley 2961). Así lo voto. A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo: I. Roncoroni, Coincido en con cuanto lo decide expuesto la por falta de el doctor motivación suficiente del acto que dispuso el cese del señor Eugenio Alvarez Santos. II. En tal sentido he sostenido, antes de ahora, la insuficiencia de la mera invocación de razones de mejor servicio como causa fundante del acto de prescindibilidad (conf. mi voto en la causa B. 48.594, "Valicenti"; "Acuerdos y Sentencias", 1987-I-563 y posteriores). Ello así, en la inteligencia de que el acto, especialmente delicado de separar a un agente de su cargo, debe apoyarse en razones suficientes, precisas y causales, con el debido resguardo del derecho de defensa, las que no se suplen por la sola invocación del concepto genérico que expresa la ley respectiva ni mucho menos, por la mera cita de la misma. III. En autos, el decreto 115/1995 por medio del cual se declaró prescindible al actor en los términos del art. 6º de la ley 11.685 carece de motivación al no expresar en forma concluyente los antecedentes causales que configuran, en este supuesto, la situación legal prevista, y, además, se administrativo dictó previo sin en mediar el que un se procedimiento documentaran los elementos constitutivos de esa causa. La mera atribución de una facultad legal, por discrecional que sea, no dispensa al órgano de causar adecuadamente el acto expresando las circunstancias por las que la situación real se ajusta a la situación legalmente prevista. No corresponde siendo hacer administrativos necesarias lugar a impugnados la y otras demanda, disponer consideraciones, anular la los actos reincorporación del demandante al cargo que ocupaba al momento de operarse la baja cuya ilegitimidad se declara. IV. articulado, Respecto entiendo que, al tal planteo como constitucional propongo decidir la cuestión, el mismo ha quedado desplazado. V. afirmativa. Con tales alcances voto también por la Costas 12.008, texto por según su orden ley 13.101 (arts. y 78 17 inc. del 3º, ley C.P.C.A., ley 2961). A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani dijo: Adhiero a los fundamentos y a la propuesta decisoria formulada por el doctor Genoud en los puntos I, II, III y IV de su voto, más en relación a lo allí señalado en el punto V he de efectuar algunas consideraciones a tenor de las cuales debe ponderarse mi adhesión en lo que resulte concordante. Así, en lo que se refiere al planteo de inconstitucionalidad incoado, debo señalar que en la causa B. 61.686, "Cebitronic" -citada por el ministro que emite su voto en primer término- me pronuncié afirmativamente sobre la posibilidad cuestiones de fundamentación resulte abordar el inconstitucionalidad en legal agraviante de del a acto planteamiento casos aplicado disposiciones a al la en que de la impugnante Carta Magna provincial. De allí que, de la verificación y declaración de tal conflicto entre el texto constitucional y la normativa impugnada se deriva, como corolario necesario, la ausencia de efectos objetado. jurídicos válidos del acto administrativo Circunstancia que, por otro lado, resulta de plena vigencia en la actualidad a la luz de las previsiones del nuevo Código Contencioso Administrativo (ley 12.008 -texto según ley 13.101-, arts. 3º y 50 inc. 4º). En la especie, el actor, al cuestionar el decreto que dispuso su cesantía, aduce que la ley 11.685 en la que éste se sustentó Fundamental resulta provincial y incompatible nacional, en con tanto la Ley afecta de manera directa el derecho a la estabilidad consagrado por aquéllas (arts. 103, inc. 12° y 14 bis, respectivamente). Más tal planteo no puede prosperar. Porque la sucinta fundamentación brindada por el impugnante no permite vislumbrar de qué modo y con qué alcance se produciría la mentada afectación y porqué, a la vez, la presunción de constitucionalidad de la normativa aplicable al caso en juzgamiento no resulta enervada por un pronunciamiento en contrario de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que habilite su discernimiento, con prescindencia del aludido planteo, por parte de este Tribunal. Voto, en consecuencia, por la negativa. Los señores jueces doctores Kogan y de Lázzari, por los fundamentos del señor Juez doctor Genoud, votaron por la negativa. Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente S E N T E N C I A Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, por mayoría, se rechaza la demanda interpuesta. Costas por su orden (arts. 78 inc. 3º, ley 12.008, texto según ley 13.101 y 17, ley 2961). Por su actuación profesional en autos regúlanse los honorarios de los letrados patrocinantes de la parte actora, doctores Juan Eduardo Ves Losada y Javier Antonio Dominici en las sumas de pesos ... y pesos ... (arts. 1, 2, 9, 10, 14, 13, 14, 15, 16, 22, 26,, 28, 44, 51 y 54, dec. ley 8904/1977), cantidades a las que se deberá adicionar el 10% (arts. 12 inc. "a" y 16 ley 6716, t.o. dec. 4771/1995). Regístrese y notifíquese.