Avances en las Reformas en la Presupuestación con enfoque por Resultados en América Latina Fernando Rojas (Consultor Banco Mundial) SEMINARIO MEF: ―POLÍTICAS PÚBLICAS, INCLUSIÓN El Camino de la Presentación • Propósitos de juntar la información de desempeño con el presupuesto en LA • Otros instrumentos para los mismos propósitos • Logros y Debilidades de Gestión y Presupuestación basados en desempeño • Conclusiones • Agenda pendiente Los propósitos de ligar Información de Resultados con Presupuesto en América Latina Los intentos internacionales por vincular recursos con resultados • Los intentos comenzaron en los años ochenta • Países claves dentro de la OCDE – – – – Australia New Zelanda Estados Unidos, Reino Unido, Canadá Muchos otros • Países de América Latina, otros en desarrollo – Comenzó en los Noventa y se extendió – Se quiso llevar a mayor desarrollo (extremos) • No existe una solución única Eficiencia: el propósito común a OECD y América Latina • El presupuesto tradicional del gobierno se centra en los insumos y en los cambios graduales • Muchos indicadores de desempeño miden el volumen de trabajo o la actividad; pero no los resultados • Un mayor énfasis en el desempeño hará hincapié en la ―optimización de los recursos‖ • El uso de la información de desempeño dará lugar a un uso más eficaz de los escasos recursos Cuáles son los objetivos alcanzables con el Presupuesto Informado por Resultados? Como se consigue eficiencia, eficacia y pertinencia en el Gasto Público? Respuesta: Identificando y evaluando los programas que funcionan y tienen un impacto real. Fijando metas basadas en indicadores y monitoreando su consecución. Informando las decisiones de Presupuesto con los resultados del Monitoreo y las Evaluaciones América Latina enfatiza otros objetivos que le son particulares • • • • Transparencia Responsabilidad – Rendición de Cuentas Mejoramiento de Políticas Públicas Integración y coordinación de la acción gubernamental • Coordinación intergubernamental del gasto Otros instrumentos para los mismos Objetivos y con instrumentos similares de Metas, Indicadores, Medición y Control de Calidad de la Información sobre Resultados Los elementos esenciales de la gestión por resultados • Las medidas deben ser orientadas a la misión – Primer paso—qué es lo que se intenta lograr – Definir la misión es mucho más difícil en el sector público porque no hay ningún resultado final-superior • Una conexión lógica entre la misión y las medidas – Cuando menos algunas medidas indican cuán bien le está yendo, e • Incentivos para utilización de la información de desempeño – Si ninguna decisión importante se basa en el desempeño, la medición del desempeño no tiene sentido. – Pero la información de resultados NO es el único criterio – Patología potencial de la medición del desempeño: confusión con auditoría: rendición de cuentas de las cosas que andan mal La apropiación de la misión (no la imposición) • Los enunciados de la misión son declaraciones breves de la razón de una organización para existir – ―¿Cuál es nuestro propósito?‖ • A menudo es el resultado de un ejercicio de planificación estratégica participativa (BSC) • Debe abarcar todo lo que la ley requiere que una organización haga • Debe ser lo suficientemente clara para guiar y estimular a los funcionarios • Debe conducir a la declaración de metas específicas Metas • Priorización: Las metas son declaraciones de aquello que la organización espera lograr prioritariamente • Ligadas al “core business”: Las metas deben estar claramente vinculadas a la misión • Continuidad: Una meta frecuentemente es a largo plazo y más de lo que se puede lograr en un período corto – Superación de inestabilidad, discontinuidad, alta rotación Objetivos • • • • Emanan naturalmente de las metas Generalmente son a corto plazo Generalmente son específicos y mensurables Un buen objetivo indica: – Lo que se logrará – Cuándo se logrará – Cómo la organización sabrá cuando se ha logrado • La información existe o es factible de obtener Ejemplo: Departamento de Transporte de los EE.UU. • Misión: Elaborar y administrar las políticas y los programas que contribuyen a suministrar un transporte rápido, seguro, eficiente y conveniente a un costo más bajo compatible con los objetivos nacionales de bienestar general, crecimiento económico y estabilidad, la seguridad de los Estados Unidos y el uso eficiente y la conservación de los recursos de los Estados Unidos. • Meta de seguridad: Promover la salud y la seguridad públicas trabajando para eliminar las muertes y las lesiones relacionadas con el transporte. • Objetivos mensurables: – Reducir las muertes en las carreteras por 100 millones de millasvehículo viajadas a no más de 1,0 en 2008, de 1,7 en 1996. – Reducir las muertes relacionadas con camiones grandes por 100 millones de millas-camión viajadas a no más de 1,65 en 2008, de 2,8 en 1996. CONTRA-EJEMPLO: LA AMBICIÓN DE LOS MODELOS CAUSALES • DEPARTAMENTO DE TRANSPORTE DEL REINO UNIDO REQUIERE MEDICIONES DE Frecuencia de utilización de vías en el 2053 por estaciones y horas del día • SE ANOTA CUALQUIER DATO; SE CUMPLE FORMALMENTE CON LAS EXIGENCIAS DEL MODELO América Latina también hace gestión por resultados mediante: • El concepto de proyecto en los SNIP (80’s) • Desarrollos del presupuesto multianual y su conexión con el MMM • Metas sectoriales en transferencias pre-dirigidas de la descentralización • Metas de reducción de pobreza y otras metas del Milenio • Sistemas de M&E sectoriales o intersectoriales • De los PND y las grandes políticas a los proyectos La relación Políticas Públicas - Presupuesto • Las políticas públicas se definen antes del presupuesto, en la instancia de planeación y priorización de la gestión del gobierno • El presupuesto las financia sujeto a restricciones presupuestarias • En las fases de fomulación y evaluación del presupuesto se puede demandar de las entidades la operacionalización de las políticas en PROGRAMAS Y PROYECTOS PRESUPUESTARIOS El Ciclo de la Politica Publica y el Lugar del Presupuesto [Ver draft presentation No. 15] PROGRAMAS-PROYECTOS Y PRESUPUESTO - Los programas contienen servicios existentes y nuevas iniciativas. - Definen, ordenan y orientan las acciones de los Sectores: ¿qué hacer?, ¿cuánto hacer?, ¿cómo hacer? - Identifican metas, indicadores, costos y riesgos - Su importancia administrativa radica en que indican quién responde por qué (producto/servicio). - Proveen información clave en el marco de la descentralización con responsabilidades concurrentes - Guían la negociación MEF-Ministerios Sectoriales, brindando la base para analizar y priorizar las demandas Sectoriales – Involucran los analistas sectoriales de la DNPP LOGROS Y DEBILIDADES EN AMÉRICA LATINA: ESTAMOS AVANZANDO? Cuáles son los mayores Retos? Qué hemos logrado? Debilidades subsistentes en AL? 1. Nuevo balance principal-agente: – De descentralización a coordinación – Comité Interministerial – Pero nos hemos ido a extremos: micro-gestión centralizada = cumplimiento formal para ignorar metas – Los convenios formales no funcionan – Avances en el centro de gobierno y en la conexión Política Pública-Programa/Proyecto – Seleccion participativa de indicadores y de programas a evaluar – Encuestas formales de evaluacion del sistema – Hacienda, Contraloría y Congreso limitan gestion Cuáles son los mayores Retos? Qué hemos logrado? Debilidades subsistentes en AL? 2. La planificación y la presupuestación siempre han estado separadas • Avances: – Coordinación transversal intersectorial – M&E como parte de la planeación sectorial y ligados a la evaluación de presupuesto • Propuestas extremas: – El presupuesto subsume la planeación y la definición de políticas – La planeación desquebraja el presupuesto Cuáles son los mayores Retos? Qué hemos logrado? Debilidades subsistentes en AL? 3. Existen problemas en la vinculación de los recursos, el producto y los resultados • Esfuerzos y logros creativos en AL – Programas y Proyectos – SIAFs; Anexos, Glosas • No reconocimos las dificultades técnicas – Revivimos desfiguración de los 70s: 100% programas – Que el presupuesto responda por el impacto! – Los organismos tienen dificultad en desarrollar datos de los resultados; no pueden medir los costos con exactitud Tipos de medidas • • • • Insumos Proceso (volumen de trabajo o actividad) Producto Resultados – Resultados intermedios – Resultados finales • Eficiencia y productividad Insumos • Cantidad de recursos usados • Se pueden expresar en cuanto a Soles, empleado-años, etc. • Mide los recursos usados, no presupuestados • Cuando se relacionan con el producto o los resultados, se pueden producir medidas de eficiencia o productividad Proceso (volumen de trabajo o actividad) • Cantidad de trabajo que llega al programa (demanda) • Ejemplos: clientes, millas-carril de camino que necesitan reparación • No se consideran indicadores de desempeño porque no están relacionados con el trabajo producido • Se podrían usar para producir información de desempeño (por ejemplo: volumen de trabajo atrasado) Producto • Productos o servicios prestados • Se relaciona con el trabajo producido por la organización • Ejemplos: clientes atendidos, millas-carril de camino pavimentado • Los productos son las cosas que el personal del programa han hecho (y en gran parte están bajo su control) • No nos dicen nada acerca de los resultados logrados o de la calidad del trabajo Resultados • Los resultados son sucesos, acontecimientos o cambios en las condiciones que indican el progreso hacia el logro de la misión • Es muy importante hacer una distinción entre el producto y los resultados • El producto es el trabajo que se realizó; los resultados son las consecuencias de lo que el programa hizo • Problema de rendición de cuentas: los programas y los gerentes no controlan los resultados • Se pueden dividir en resultados finales y en resultados intermedios Resultados finales • Resultados deseados del programa • Deben estar directamente relacionados con la misión • Pueden ser a corto o a largo plazo – Ejemplo: mejora en el aprendizaje de los estudiantes (corto plazo) versus empleo, mejores salarios (largo plazo) • La satisfacción de los ciudadanos puede ser el resultado final para algunos programas (parques, bibliotecas) Resultados intermedios • Resultados que se espera conduzcan a los fines deseados pero que no son el fin en sí • Ejemplos: finalización del programa de naturaleza voluntaria que condujo al cambio de comportamiento de los ciudadanos • Medidas de calidad del servicio de tipo particular – Satisfacción ciudadana –los programas no existen para maximizar la satisfacción, pero pueden contribuir a los resultados finales – Otros tipos—tiempos de respuesta, lo oportuno de la entrega del cheque Eficiencia y productividad • Eficiencia: Relación del insumo al producto o al resultado • Productividad: Relación del producto o resultado al insumo • Es importante saber no sólo cuánto se produce, pero cuánto cuesta producirlo • Puede ser particularmente pertinente cuando se comparan diferentes enfoques a la generación de productos o resultados – Ejemplos: Enfoques diferentes a la construcción de carreteras, contratación versus producción del gobierno Ajustar alcance de los Sistemas de Medición- Puente con el funcionario • Las medidas deben centrarse en todos los aspectos importantes de la misión • Las medidas deben incluir una combinación de productos y resultados • Hay que reconocer que no todas las personas necesitan todas las medidas • Hay que tener un enfoque equilibrado de la medición (por ejemplo, una combinación de eficiencia, resultados y satisfacción interna/externa) Cuáles son los mayores Retos? Que hemos logrado? Debilidades subsistentes en AL? 4. Tradicionalmente la presupuestación ha sido incremental, por insumos financieros HOY: cultura de proyecto+resultados – – – – – – – Monitoreo de metas presidenciales; programas prioritarios Iindicadores presupuestales / sectoriales de desempeno Planeacion estrategica de productos/programas prioritarios (Elementos de) Gestion RRHH por desempeno Sistemas avanzados de Manejo Financiero Integral Utilizacion ―presentacional‖ de indicadores de desempeno Experiencia con consecuencias directas o automaticas de la medicion del desempeno – Marco legal permisivo Cuáles son los mayores Retos? Que hemos logrado? Debilidades subsistentes en AL? 5. La Utilizacion sigue siendo baja • Con frecuencia los reformadores han ignorado al Congreso, a las firmas, a la comunidad • Falta estrategia de comunicación y transparencia • Y han ignorado la utilización como objetivo y prerequisito de la reforma del PIR ¿Quién usa las medidas de desempeño? • • • • • Los funcionarios elegidos El público Las organizaciones internacionales El Ministerio de Finanzas Los ministerios del Gabinete Los funcionarios elegidos • Evalúan el gasto contra las prioridades • Evalúan el gasto contra los requisitos legales • Usan la información del desempeño para enfocar el monitoreo y la supervisión • Comparan los distintos programas entre sí El público • Determina si los programas están alcanzando los objetivos • Evalúa la eficacia en función de los costos de los distintos enfoques • Responsabilizan a los funcionarios elegidos de los resultados Las organizaciones internacionales • Determinan el desempeño contra los objetivos de desarrollo • Vigilan el desempeño de los diferentes sectores • Determinan las áreas de mayor necesidad • Centran la política asistencial • Supervisan el uso de los recursos de ayuda El Ministerio de Finanzas/la Oficina del Presupuesto/el Presidente • Asignan los escasos recursos • Obtienen los datos a usar para el análisis • Coordinan las actividades entre los diferentes ministerios con objetivos comunes • Preparan la justificación del presupuesto para su presentación por el Presidente ante el Congreso. • PERO: limitados usos o consecuencias presupuestarias (ej: analistas presupuestarios); falta de compromisos o de seguimiento a ellos • Usos meramente formales, de adorno, de cumplimiento Los Ministerios del Gabinete • Hacen la elección entre partes de los organismos • Preparan la justificación del presupuesto para el Presidente y el Congreso • Hacen uso del poder discrecional en la asignación de los recursos • Supervisan el desempeño de los programas • Otorgan subsidios, toman decisiones • Administran el personal CONCLUSIONES Reforma de Mediano Plazo • La gestión por resultados ha avanzado desigualmente, por países, por regiones, por ciudades, por sectores y por instrumentos • Se ha aclimatado e institucionalizado: se reconoce regionalmente que el PIR es instrumento vital en la gestión por resultados: liga recursos con programas y con metas • Desigualdad también en los objetivos prioritarios de cada país. Reforma de todo el Gobierno, con vinculación de gremios y comunidades Hacienda y Presupuesto no pueden marchar por sí solos • Urgidos por xxx, Hacienda o Planificación han buscado imponer metas centralmente definidas PERO: – El PIR no puede existir por sí solo; pre-requisitos e instrumentos complementarios – Ni es responsabilidad exclusiva de DNPP/MEF: Política pública que compromete a toda la administración (centro de gobierno) AGENDA PENDIENTE Programas presupuestarios requieren gerentes de programas • El programa presupuestario es el vehículo ideal para ligar Presupuesto – Programa – Resultados controlables • Pero: – Restablecer la autonomía y la responsabilidad del gestor – No todo gasto se puede volver estrictamente un programa. Para lo que no es programa: indicadores de proceso o de producto por actividad principal – DNPP no puede responder por todo = no puede estructurar por sí y ante sí los programas BALANCE ENTRE TIPOS DE METAS/INDICADORES • • • • Ajustar alcance de los Sistemas de MediciónPuente con el funcionario Las medidas deben centrarse en todos los aspectos importantes de la misión Las medidas deben incluir una combinación de productos y resultados Hay que reconocer que no todas las personas necesitan todas las medidas Hay que tener un enfoque equilibrado de la medición (por ejemplo, una combinación de eficiencia, resultados y satisfacción interna/externa) La calidad de la información • Con apropiación y con reconocimiento del quéhacer ordinario de la misión organizacional se controlará la falta de interés y apropiación ADEMÁS: • Reducir la ambición preguntas de los modelos puros a preguntas suceptibles de ser respondidas – Revertir: de la queja de ―la información no existe‖ a cuál es la pregunta factible de responder regularmente y confiablemente