Manual de Reasentamiento, 1999 - Instituto de Derechos Humanos
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MANUAL DE REASENTAMIENTO DIVISION DE LA PROTECCION INTERNACIONAL Ginebra, Enero 1999 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR MANUAL DE REASENTAMIENTO DIVISION DE LA PROTECCION INTERNACIONAL Se pueden obtener copias suplementarias de esta publicación a través de la oficina del ACNUR en el país, o directamente de la Sede: Resettlement Section (HQRS00) UNHCR Headquarters Case Postale 2500 CH - 1211 Geneva 2 Dépôt Switzerland Fax: (41 22) 739 7308 E-mail: HQRS00@UNHCR.CH © 1999, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Ginebra Este documento es publicado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) para su distribución general y como referencia. Todos los derechos están reservados. Se autoriza su reproducción, excepto para fines comerciales, si se cita al ACNUR y se envía una copia a la Sección de Reasentamiento, HQRS00, CP 2500, 1211 Geneva 2 Dépôt, Switzerland. CAPITULO 1 INDICE REASENTAMIENTO: UN INSTRUMENTO PRIMORDIAL PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL CAPITULO 1 REASENTAMIENTO: UN INSTRUMENTO PRIMORDIAL PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL El reasentamiento es un instrumento primordial para la protección y una solución duradera. El reasentamiento bajo los auspicios del ACNUR tiene por objeto atender las necesidades especiales de los refugiados amparados por el mandato de la Oficina cuya vida, libertad, seguridad, salud u otros derechos humanos fundamentales se ven amenazados en el país donde buscaron refugio. En circunstancias especiales, también se lo considera como una solución duradera para refugiados que no tienen una necesidad inmediata de protección. Por lo general, la decisión de reasentar a un refugiado pasa a tener prioridad cuando no existe otra vía alternativa para garantizar la seguridad legal o física de la persona. En este sentido, cuando decimos que el reasentamiento es una solución de “último recurso” no debe inferirse que exista una jerarquía de soluciones y que el reasentamiento sea la menos válida o la menos necesaria de todas. Para muchos refugiados, el reasentamiento es, de hecho, la mejor, -o, quizás, la única - alternativa. Los refugiados pueden verse privados de sus derechos humanos fundamentales en un país de refugio; su vida y su libertad pueden verse amenazadas por elementos locales inducidos por motivos raciales, religiosos o políticos, o por ataques y asesinatos dirigidos desde el exterior. Puede que las autoridades en el país de refugio no puedan o no quieran proporcionar una protección eficaz. En tales circunstancias, el reasentamiento se convierte no sólo en una solución de último recurso, como se suele decir, sino en un objetivo primordial. ENERO 1999 I/1 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 1: UN INSTRUMENTO PRIMORDIAL PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL En el contexto amplio del mandato principal del ACNUR, es decir, proporcionar protección internacional y buscar soluciones duraderas para los refugiados, la política de reasentamiento aspira a alcanzar diversos objetivos. El primero y quizá más importante es proporcionar una solución duradera a los refugiados que no pueden regresar a sus hogares ni permanecer en su país de refugio. El reasentamiento se basa en la solidaridad internacional y contribuye a preservar los principios fundamentales de la protección, al ayudar a los países de refugio en la tarea de asistir a los refugiados. El reasentamiento también puede llevar consigo el potencial desarrollo de una fuente de recursos para el retorno de personal profesional y cualificado en un futuro, cuando la repatriación sea viable. El reasentamiento en un tercer país conlleva el traslado de los refugiados desde el país donde han buscado refugio a otro Estado que haya accedido a admitir a dichas personas. Por lo general, se les concede asilo u otra forma de permiso de residencia a largo plazo y en muchos casos la oportunidad de naturalizarse como ciudadanos. Por este motivo, a menudo nos referimos al reasentamiento como una de las soluciones permanentes, o duraderas, de que disponen los refugiados. En otros contextos, el término reasentamiento se utiliza normalmente para referirse al traslado de poblaciones de una zona a otra dentro de un mismo país. El Banco Mundial puede financiar proyectos de reasentamiento para evacuar zonas que van a ser inundadas como consecuencia de la construcción de una presa. Se puede reasentar a poblaciones ante la inminencia de un desastre natural. A veces se dice que se reasienta a los refugiados que retornan a sus antiguos hogares. Más en línea con el uso específico que el ACNUR le da al término, algunos gobiernos se refieren a algunos de sus programas de migración como reasentamiento. Estos programas, sin embargo, pueden incluir personas que ni tienen cabida en la definición de refugiado en virtud del mandato del ACNUR, ni cumplen con los criterios específicos de reasentamiento del ACNUR que se detallan en el presente manual. El reasentamiento bajo los auspicios del ACNUR está principalmente destinado a atender las necesidades especiales de los refugiados amparados por el mandato de la Oficina cuya vida, libertad, seguridad, salud o derechos humanos fundamentales se ven amenazados en el país donde buscaron refugio. También se considera una solución duradera para aquellos refugiados que, aunque no necesiten protección inmediata, tienen razones apremiantes para que se les saque de su país de refugio. Normalmente, la decisión de reasentar a un refugiado se toma sólo si no existe otra opción, como la repatriación voluntaria o la integración local. Se convierte en una prioridad cuando no hay otra manera de garantizar la seguridad legal o física de la persona en cuestión. Puede que el reasentamiento sea necesario para proporcionar seguridad a los refugiados que se ven amenazados con la devolución a su país de origen o cuya seguridad física peligra en el país donde han buscado refugio. También se recurre al reasentamiento en el caso de otros refugiados en situación de riesgo, tales como los supervivientes de la tortura y la violencia, los discapacitados u otros ENERO 1999 I/2 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 1: UN INSTRUMENTO PRIMORDIAL PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL refugiados heridos o gravemente traumatizados que necesitan un tratamiento especializado al que no pueden acceder en su país de refugio. También es apropiado para refugiados sin perspectivas de integración local, para los que no se vislumbra otra solución posible. Además, el reasentamiento es a menudo la única manera de reunificar familias que, por causas ajenas a su voluntad, se ven separadas por fronteras o por continentes enteros. Ningún país está obligado por ley a reasentar refugiados. Sólo unos pocos Estados lo hacen de forma habitual, asignando presupuestos, estableciendo programas y fijando objetivos anuales de reasentamiento. Algunos países aceptan refugiados para reasentamiento con regularidad, a veces en un número relativamente grande, pero no fijan objetivos anuales. Aceptar refugiados para su reasentamiento es un signo de auténtica generosidad por parte de los gobiernos y el ACNUR acoge con satisfacción las oportunidades de reasentamiento que continúan ofreciendo los Estados. La evolución del reasentamiento Aunque el concepto de reasentamiento no se enunció claramente hasta mediados de los años sesenta, esta tarea ya se había realizado de una u otra forma desde los orígenes del sistema internacional de protección de los refugiados. En el período comprendido entre las dos guerras mundiales, el reasentamiento se usó como solución principal o parcial en una serie de situaciones de refugiados. A principios de los años veinte, por ejemplo, unos 45.000 rusos blancos que habían huido a China tras la revolución rusa fueron posteriormente reasentados en otra parte. En los años treinta, sucesivas organizaciones internacionales de refugiados se encargaron de reasentar judíos y otros individuos que huían de la persecución nazi. El reasentamiento evolucionó durante la guerra fría. El esfuerzo histórico que se desarrolló para ayudar a personas desplazadas tras las desastrosas consecuencias de la Segunda Guerra Mundial correspondía al deseo de los gobiernos de facilitar la libre circulación de determinadas personas por razones de política exterior e interior. Cuando las Naciones Unidas reemplazaron a la Sociedad de las Naciones en 1947, se fundó un nuevo organismo, la Organización Internacional de Refugiados (OIR). El mandato de la OIR consistía en proteger a los grupos de refugiados ya existentes y a una nueva categoría: unos 21 millones de refugiados diseminados por Europa como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial. Inicialmente, el principal objetivo de la OIR era la repatriación, pero los acontecimientos políticos que desembocaron en la guerra fría inclinaron la balanza hacia el reasentamiento de aquellos que presentaban “objeciones válidas” a regresar a sus hogares. Tales “objeciones válidas” incluían “la persecución, o el temor de persecución, por motivos de raza, religión, nacionalidad u opiniones políticas”. En cinco años, de 1947 a 1951, la OIR reasentó a más de un millón de personas (un 80% de los cuales fuera de Europa), mientras que sólo repatrió a 73.000. La OIR fue reemplazada por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en 1951. Para entonces, la protección internacional ya estaba firmemente establecida como la principal razón de ser de la nueva organización. El Estatuto del ACNUR, adoptado por la Asamblea General en una resolución en diciembre de 1950, subraya las responsabilidades de la Oficina. Las más importantes son ENERO 1999 I/3 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 1: UN INSTRUMENTO PRIMORDIAL PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL proporcionar protección internacional y buscar soluciones duraderas al problema de los refugiados. Al igual que la OIR, el ACNUR, en sus comienzos, utilizó frecuentemente el reasentamiento como recurso para desalojar los campamentos de refugiados en Europa tras la Segunda Guerra Mundial. En las tres décadas posteriores al conflicto, la repatriación voluntaria, la integración local y el reasentamiento gozaron del mismo predicamento, según las circunstancias. La invasión soviética de Hungría en 1956 tuvo como resultado 200.000 refugiados que huyeron a Yugoslavia y a Austria, muchos de los cuales fueron posteriormente reasentados en otros países. En 1972, el Presidente de Uganda, Idi Amin, expulsó a la mayor parte de la minoría asiática del país, muchos de los cuales llevaban años viviendo allí y no tenían otro país adonde ir. Con la ayuda del ACNUR, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), unas 40.000 personas de origen asiático fueron reasentados en un total de 25 países en cuestión de unos meses. Tras el golpe de estado en Chile en septiembre de 1973, se inició otro programa de reasentamiento. Los refugiados de los países vecinos se encontraron con un régimen que les era hostil en su país de asilo y, temiendo ser devueltos, buscaron santuario en iglesias y embajadas. El Alto Comisionado dirigió un llamamiento al Gobierno chileno para que protegiese adecuadamente a los refugiados en ese país y de ninguna manera se les expulsase a su país de origen. El Gobierno dio garantías seguidamente de que se respetarían plenamente las provisiones de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, de los cuales Chile era parte firmante. El Comité Ejecutivo, en su vigésimo cuarto período de sesiones, fue informado del desarrollo de los acontecimientos y acordó que su presidente enviara un telegrama al Gobierno para hacerle llegar el deseo del Comité de que fomentase una pronta solución al problema de los refugiados, teniendo plenamente en cuenta su necesidad de protección y asistencia. En una carta, el Ministro de Asuntos Exteriores de Chile respondió afirmativamente. Dado el historial de derechos humanos en la región, el reasentamiento era la única opción. Una vez más, la comunidad internacional respondió, en primer lugar ofreciendo asilo diplomático en sus embajadas y posteriormente brindando posibilidades de reasentamiento. Las autoridades acordaron establecer “refugios temporales”, dirigidos por un Comité Nacional que incluía a representantes de las iglesias, en las cuales los refugiados que querían abandonar el país recibían la asistencia y protección necesarias hasta el momento de partir. Desde allí podían emigrar a una serie de países de segundo asilo que habían respondido generosamente al llamamiento del ACNUR. Hacia marzo de 1974, se había reasentado a cerca de 5.000 personas en un total de 19 países. El reasentamiento, principalmente en otros países de la región, siguió desempeñando un papel primordial en América Latina durante los años setenta y en América Central durante los ochenta. La idea de un santuario donde las personas buscan asilo no es, en cualquier caso, nueva en la historia, pero el establecimiento de refugios temporales, de los que hicieron uso antes de su partida de Uganda las personas de origen asiático carentes de ciudadanía bajo orden de expulsión, es un dispositivo completamente nuevo en la práctica y en la experiencia de la ENERO 1999 I/4 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 1: UN INSTRUMENTO PRIMORDIAL PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL protección internacional, diferente del asilo diplomático, que se basa en la inviolabilidad de las legaciones diplomáticas o descansa sobre la base de la reciprocidad y el consentimiento del Estado de acogida. El mayor y más dramático ejemplo contemporáneo de reasentamiento tuvo lugar en el sudeste asiático. Tras la caída del régimen de Saigón en 1975, tuvo lugar un éxodo masivo de Viet Nam. A los muchos que cruzaron las peligrosas aguas del sudeste asiático se les llamo “boat people”*. Hacia 1979 tuvo lugar una grave crisis de protección, al negarse determinados países de asilo a aceptar más refugiados, impidiendo atracar a sus embarcaciones y en algunos casos remolcándolas hasta altamar. Al mismo tiempo, más de 200.000 refugiados languidecían en campamentos de refugiados de la región. Frente a esta crisis política y humanitaria, la comunidad internacional decidió en la primera conferencia sobre los refugiados indochinos, en 1979, que se permitiría a los boat people vietnamitas desembarcar en un primer país de asilo del sudeste asiático, pero que serían posteriormente reasentados en otros países. En los años siguientes, se reasentó a 700.000 vietnamitas. Cuando los países de reasentamiento empezaron a mostrarse reticentes a seguir reasentando boat people indefinidamente, muchos de los que no cumplían con unos criterios de reasentamiento cada vez más restrictivos comenzaron a hacinarse en campamentos. A pesar de ello, la cifra total de refugiados en campamentos de primer asilo disminuyó progresivamente. En 1986, la situación cambió de manera drástica como resultado de un repentino y masivo aumento de las salidas clandestinas de Viet Nam. El número de boat people en los campamentos aumentó de 31.694 a principios de 1986 a 65.349 a principios de 1989. Como no había habido un deterioro significativo de la situación de los derechos humanos en Viet Nam, quedaba patente que el éxodo, aunque con un componente de refugiados, se debía cada vez más a factores económicos. En junio de 1989 se convocó una segunda Conferencia Internacional sobre Refugiados Indochinos. En ella se adoptó un Plan de Acción Global (PAG) en un intento de tratar el asunto de manera global y sistemática. El PAG acabó con el reasentamiento generalizado de los boat people e introdujo un enfoque que incluía los siguientes elementos: • Se permitiría desembarcar en el país de primer asilo a todos los boat people vietnamitas y se procesarían sus solicitudes de asilo. • Todos aquellos a los que se les concediese el estatuto de refugiado serían reasentados en un tercer país. Aquellos a los que se les denegase tendrían que volver a Viet Nam bajo garantía, supervisada por el ACNUR, de que no se les procesaría por haber salido ilegalmente del país. • El ACNUR pondría en marcha un programa de asistencia para la reintegración de los retornados. * Nota del Traductor: El término en castellano es “refugiados del mar”, pero el ingles boat people ha acabado por imponerse para referirse a aquellos refugiados que huyen por mar. En el caso de cubanos, el término utilizado es el de “balseros”. ENERO 1999 I/5 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 1: UN INSTRUMENTO PRIMORDIAL PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL • El Programa de Salida Organizada (PSO)1 se ampliaría, se liberalizarían los criterios y se simplificarían los procedimientos para facilitar la emigración legal a grupos elegibles, como los casos de reunificación familiar y ex-internos en campamentos de reeducación. • Se llevaría a cabo una “campaña de información masiva” en Viet Nam para informar a la población de las provisiones del PAG, con objeto de disuadir a aquellos que no cumplieran con las condiciones para obtener el estatuto de refugiado de embarcarse en un viaje que podría costarles la vida, en la creencia equivocada de que serían automáticamente reasentados en Occidente. Las salidas clandestinas de boat people, la mayoría de los cuales no llegarían a ser considerados refugiados según el PAG, siguieron aumentando a fuerte ritmo en los meses que precedieron a la adopción del Plan. Sin embargo, la puesta en marcha de la campaña de información masiva y el comienzo de la repatriación voluntaria a Viet Nam trajo consigo un declive sustancial en el número de boat people. A la larga, la decisión de 1979 de adoptar medidas de reasentamiento generalizadas, aunque previno la amenaza inmediata de pérdidas masivas de vidas humanas, dio lugar a un problema adicional cuando el número de emigrantes económicos sobrepasó al de refugiados legítimos. Mientras tanto, en otras partes del mundo, personas que necesitaban desesperadamente ser reasentadas se veían afectadas por la falta de plazas de reasentamiento disponibles. Hacia finales de los años ochenta, el reasentamiento (concebido como una solución importante y como un instrumento para la protección de refugiados que cumplen ciertos criterios específicos) había conseguido su objetivo de salvaguardar el concepto de primer asilo. Pero también se había convertido en el principal factor de atracción de un movimiento de migración masiva. En 1989, cuando cesó el reasentamiento generalizado de refugiados indochinos tras la introducción del PAG, el principal foco de las actividades de reasentamiento se desplazó a Oriente Medio. En 1992, el ACNUR decidió reasentar a unos 30.000 iraquíes de Arabia Saudita una vez descartadas las posibilidades de llevar a cabo una repatriación voluntaria y de fomentar la integración local. Entre abril de 1992 y junio de 1997, 21.800 iraquíes aproximadamente habían sido aceptados para su reasentamiento. Este esfuerzo está ahora llegando a su fin pues casi todos estos refugiados han encontrado un nuevo hogar. Los esfuerzos de reasentamiento en África en la primera mitad de los años noventa siguieron centrándose en los países del Cuerno de África. Ante las luchas civiles y los conflictos étnicos generalizados, el reasentamiento de refugiados africanos especialmente vulnerables, como por ejemplo mujeres en peligro, supervivientes de la tortura y refugiados discapacitados, sigue siendo una seria preocupación del ACNUR. Otro desafío de gran importancia surgió en 1992, con la necesidad de reasentar a personas confinadas en centros de detención en Bosnia-Herzegovina. El 1 de octubre de 1992 1 Con el objetivo principal de hacer posible la emigración legal de Viet Nam y reducir así el número de salidas clandestinas, que había resultado en una considerable pérdida de vidas humanas, el ACNUR contribuyó a organizar un Plan de Salida Organizada, conocido como PSO, que abrió una vía de emigración segura y autorizada oficialmente. ENERO 1999 I/6 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 1: UN INSTRUMENTO PRIMORDIAL PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL comenzó una operación de emergencia en colaboración con el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), que trasladó a estas personas a un centro del ACNUR en Karlovac, Croacia. A principios de julio de 1993, 22 países habían ofrecido protección temporal o reasentamiento a los ex-detenidos y sus familias y más de 11.000 personas habían partido hacía terceros países. Hacia junio de 1997, el ACNUR había estado directamente involucrado en el reasentamiento de unos 47.000 refugiados de la antigua Yugoslavia. La historia demuestra que cuando surge una emergencia, y hay voluntad política, el reasentamiento se puede organizar de forma rápida y eficaz. Cambios en la percepción del reasentamiento Como en el caso de más de un millón de indochinos reasentados en Australia, Canadá, Francia y los Estados Unidos de América, el reasentamiento en un tercer país a menudo implica sacar a los refugiados del primer país de refugio, transportarlos a miles de kilómetros al otro lado del mundo y ayudarles a adaptarse en sociedades donde la cultura, el clima, el idioma y la estructura social no les son familiares. A pesar de todos los esfuerzos, los refugiados pueden tener problemas para adaptarse a estas circunstancias tan distintas. Sin embargo, la experiencia de muchos gobiernos y organizaciones no gubernamentales revela que una abrumadora mayoría de los refugiados consigue superar las dificultades con el fin de establecerse en su nuevo país y encontrar un lugar en su nueva comunidad. Muchos de los refugiados reasentados, en especial los miembros más jóvenes de la familia, han conseguido resultados sorprendentes en su nueva vida. Otras críticas apuntan a veces al hecho de que el reasentamiento es una solución costosa. Como ya hemos dicho anteriormente, implica organizar el transporte internacional, proporcionar un apoyo financiero, ayudar a los refugiados a integrarse en el país de reasentamiento y, en algunos casos, pagar tratamientos y asesoramiento médicos que resultan caros. También requiere un trabajo intensivo y un personal con un alto nivel de formación. Si bien estas preocupaciones son válidas, ha de reconocerse que la asistencia continuada a los refugiados que no consiguen encontrar una solución duradera, a menudo por muchos años, es también costosa tanto en términos humanos como financieros. Además, el programa vietnamita hizo que se revisase el papel del reasentamiento como solución y como instrumento de la protección. En la actualidad, todo el mundo está de acuerdo en que la decisión tomada en 1979 de ofrecer reasentamiento a los boat people que iban llegando a los diferentes países del sudeste asiático, aunque asegurase la concesión de refugio, también actúo como “factor de atracción”. Un creciente número de personas abandonó sus hogares más por motivos económicos y sociales que por escapar de la persecución. Aunque sea válido criticar algunas operaciones de reasentamiento, la imagen negativa asociada a esta solución ha oscurecido el importante papel que puede desempeñar y ha ENERO 1999 I/7 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 1: UN INSTRUMENTO PRIMORDIAL PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL desempeñado en la protección de refugiados cuyos derechos humanos se ven amenazados en su país de asilo. Como ilustran los ejemplos mencionados, para algunos refugiados, el reasentamiento representa no ya una “solución de último recurso”, sino el único instrumento real para proteger sus derechos humanos y sus vidas. Como tal, el reasentamiento debe continuar desempeñando un papel primordial en la búsqueda de soluciones a los problemas de los refugiados. Situación actual Aunque la repatriación voluntaria sigue siendo la solución preferida para la mayoría de los refugiados, así como para Estados donantes y los países de asilo, no deben dejarse de lado otras soluciones, incluido el reasentamiento. En efecto, se reconoce cada vez más la necesidad de un enfoque más global de los problemas de los refugiados, que incluya la asistencia a diferentes grupos de refugiados en la búsqueda de soluciones a sus problemas, de acuerdo con sus circunstancias individuales, sus aspiraciones y las posibilidades disponibles. El reasentamiento es un elemento esencial en una estrategia global de la protección de los refugiados. Pese a que el número total de refugiados que necesitan reasentamiento ha disminuido en los últimos años, el perfil de los casos se ha caracterizado cada vez más por la aparición de nuevas y diferentes nacionalidades, así como por casos más complejos, que necesitan atención y tratamiento especializados, como ocurre con las víctimas de la tortura y con las mujeres en peligro. Esta situación ha planteado una serie de retos al ACNUR y a los países de reasentamiento, desde cómo mejorar la definición de las normas de reasentamiento, hasta cómo atender a las necesidades especiales de los refugiados reasentados, pasando por extender las redes de apoyo en las comunidades de acogida. Puede que resurja la necesidad de programas de reasentamiento de amplio espectro como parte de los esfuerzos internacionales para garantizar la protección y promover soluciones duraderas. ENERO 1999 I/8 CAPITULO 2 INDICE BÚSQUEDA DE SOLUCIONES DURADERAS 2.1 Repatriación voluntaria 2.2 Integración local 2.3 Reasentamiento Diagrama de los procesos de reasentamiento CAPITULO 2 BÚSQUEDA DE SOLUCIONES DURADERAS El reasentamiento es un elemento esencial en una estrategia amplia de protección de los refugiados y para conseguir soluciones duraderas. Al ACNUR tiene el mandato de proteger a los refugiados y de encontrar soluciones duraderas a sus problemas. El reasentamiento deberá considerarse cuando los refugiados que necesitan una solución duradera por motivos de protección u otras razones no puedan repatriarse y estén en peligro en su país de refugio. La decisión de optar por el reasentamiento se toma a la luz de las perspectivas que existan de encontrar otras soluciones duraderas y cuando no haya alternativa posible ni duradera de eliminar el peligro que exista para la integridad física y la condición legal de la persona. En su compromiso de proteger a los refugiados y promover soluciones duraderas, el objetivo preferido del ACNUR es la repatriación voluntaria. El ACNUR también promueve la integración local, mediante la cual los gobiernos ofrecen a los refugiados la posibilidad de establecerse en el país de acogida y alcanzar la autosuficiencia y disfrutar de protección legal por medio del asilo. A más largo plazo, el refugiado que se beneficia del reasentamiento o de la integración local puede eventualmente decidir repatriarse. 2.1 Repatriación voluntaria Cuando se dan las condiciones que permiten el retorno en condiciones de seguridad y dignidad, se estima que volver al hogar es la solución más beneficiosa para los refugiados, ya que esto les permite reanudar sus vidas en un medio que les es familiar bajo la protección y el cuidado de su país de origen. ENERO 1999 II / 1 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 2: BÚSQUEDA DE SOLUCIONES DURADERAS Sopesar las posibilidades Al considerar esta posibilidad de solución duradera, es importante identificar los elementos que indiquen que la repatriación voluntaria podría ser una opción en un futuro cercano o previsible. Por ejemplo, ¿están teniendo lugar conversaciones de paz en el país de origen, o es posible que se lleven a cabo en un futuro cercano? ¿Ha habido retornos espontáneos de refugiados o de desplazados internos? ¿Ha mejorado la situación de seguridad en el país de origen? ¿Se dan las mínimas salvaguardias y condiciones requeridas en el país de origen para promover la repatriación voluntaria? Garantizar el carácter durable de la solución La repatriación voluntaria es claramente una función de protección del ACNUR. Por este motivo, y especialmente en el caso de una repatriación masiva, es importante establecer un marco legal para proteger los derechos e intereses de los refugiados que retornan. La misión del ACNUR en la supervisión del retorno debe incluir el cumplimiento de toda amnistía o de toda garantía que el país de origen se haya comprometido a aplicar. Los criterios usados se basan en el principio de voluntariedad, es decir, no debe forzarse o coaccionarse a los refugiados a que retornen, sino que deben poder decidir libremente y de acuerdo con la información de que disponen. Es también necesario que puedan retornar en condiciones de seguridad y dignidad con el apoyo y la cooperación del país de asilo y del país de origen. Siempre que sea posible, el ACNUR aboga por que se permita a los retornados regresar a su anterior lugar de residencia o a cualquier otro lugar que elijan. La protección de los refugiados y los retornados debe estar garantizada durante el proceso de retorno y el de reintegración, y comprende la supervisión permanente de la seguridad de los retornados para que no sean objeto de persecución o discriminación ulterior, y para que se restablezca la protección nacional. Programas amplios de repatriación voluntaria El ACNUR y sus asociados han de acometer la reconstrucción y el desarrollo del país de origen para atender las necesidades de la población refugiada que retorna, tanto a corto como a largo plazo y, previa petición y si se le otorgara el mandato específico, las necesidades de otros grupos vulnerables, como las personas desplazadas dentro del país (desplazados internos) y las poblaciones locales afectadas. Si estas estructuras no existen, las posibilidades de éxito de la reintegración son a menudo escasas y aumenta el riesgo de desplazamientos posteriores. La mayoría de los grandes programas de repatriación voluntaria implican el apoyo de los gobiernos y las ONG que trabajan con el ACNUR para asegurar el respeto de los derechos de los refugiados y retornados y la atención a sus necesidades de reintegración. Además de la protección, la asistencia esencial para los que la necesitan incluye la organización del viaje de regreso a sus hogares, junto con la asistencia en el proceso de reintegración. Esto puede incluir programas especiales a largo plazo de ayuda al desarrollo ejecutados por las instancias relacionadas con este campo. ENERO 1999 II / 2 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 2: BÚSQUEDA DE SOLUCIONES DURADERAS Asesoramiento y asistencia Los refugiados pueden pedir asistencia a las autoridades (o al ACNUR) para retornar, ya sea en su país de primer asilo o en su país de reasentamiento, siempre que no hayan adoptado la nacionalidad de éste último y conserven su condición de refugiados. En tales casos, es importante tener en cuenta los siguientes puntos: • los refugiados son libres y tienen derecho a retornar a su país de origen en cualquier momento; • la decisión de retornar por parte de un refugiado debe ser voluntaria; • ha de proporcionarse a los refugiados información objetiva y reciente sobre la situación en su país de origen con objeto de que puedan tomar una decisión con conocimiento de causa con respecto a la repatriación; y • el nivel de asistencia y protección proporcionado en el país de refugio no debe constituir el factor determinante para el refugiado a la hora de decidir si retornar o no. Muchos refugiados deciden retornar a su país de origen de forma espontánea. Los refugiados que expresan su deseo de retornar a su hogar fuera del marco de un programa de repatriación organizada pueden seguir necesitando asesoramiento y asistencia. Pueden pedirlo a las autoridades del país de reasentamiento o de asilo, o bien pueden dirigirse a una ONG o al ACNUR. Es preciso recordar en todo momento que deben existir medidas especiales para organizar el retorno de refugiados vulnerables (ancianos, discapacitados, casos médicos, menores no acompañados, etc.). Dichas medidas incluyen el viaje y las instalaciones de recepción apropiadas que proporcionen cuidados en el momento de la llegada al país de origen. Asistencia del ACNUR en la repatriación voluntaria individual Algunos países de reasentamiento cuentan con procedimientos y provisiones financieras para asistir a los refugiados en la repatriación voluntaria. Los refugiados que vivan en países que no cuenten con medidas especiales para la repatriación voluntaria y en los que no tengan acceso a fuentes de financiación, deberán ponerse en contacto con la Sede del ACNUR para obtener asesoramiento y posible asistencia individual. ENERO 1999 II / 3 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 2: BÚSQUEDA DE SOLUCIONES DURADERAS LECTURAS INDISPENSABLES: Handbook on Voluntary Repariation: International Protection. ACNUR Ginebra, 1996. REFERENCIAS ADICIONALES: 2.2 Voluntary Repatriation (RP 1). Training Module. ACNUR Ginebra, 1996. (segunda edición). Integración local El asentamiento y la integración locales de los refugiados en su país de primer asilo es también una solución a su problema, especialmente cuando no se vislumbra la posibilidad de una repatriación voluntaria. El país de acogida debe aprobar el proceso de integración. La integración local se desprende de la concesión de asilo y de asistencia para el asentamiento con objeto de que el refugiado pueda vivir independientemente en el seno de la comunidad. Si hubiese medios disponibles, el refugiado debe poder participar en la economía local, así como tener acceso a educación, vivienda, cuidados médicos y otros servicios sociales, de conformidad con los derechos estipulados en la Convención de 1951. Antes de adquirir una nueva nacionalidad, el refugiado debe al menos disfrutar de todas las ventajas y derechos con que cuentan otros extranjeros en circunstancias similares. Deben respetarse sus derechos humanos y civiles fundamentales, tales como el derecho a contraer matrimonio, a profesar una religión, el derecho a la propiedad, etc. La integración local puede, eventualmente, otorgar al refugiado el derecho a solicitar la nacionalidad del país de acogida, proporcionándole así protección nacional y eliminando la necesidad de prolongar la protección internacional. ENERO 1999 II / 4 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 2: BÚSQUEDA DE SOLUCIONES DURADERAS Asistencia para la integración local En los países más ricos, los gobiernos y las ONG trabajan estrechamente para ofrecer la infraestructura y los recursos necesarios para asistir a los refugiados en su integración. Los refugiados cuentan con asistencia para regularizar su situación legal, incluido el derecho al empleo, y para tener acceso a asesoramiento social, cursos de idiomas y formación diversa. En otras partes del mundo, el ACNUR y las ONG proporcionan asistencia y asesoramiento financieros para ayudar a los refugiados a alcanzar la autosuficiencia, tanto en zonas de asentamiento urbanas como rurales. Esta asistencia puede consistir en proyectos de desarrollo agrícolas o comunitarios generadores de renta que también benefician a la región o a las comunidades locales. Los programas de desarrollo deben tener como objetivo tanto el beneficio de los refugiados como el de la población local y en última instancia lograr que los refugiados se valgan por sí mismos, reduciendo la dependencia de la asistencia financiera externa. Disposiciones limitativas de la integración local Es preciso advertir, no obstante, que las oportunidades de integración local en los países de primer asilo se han vuelto más limitadas. Algunos países de primer asilo no son firmantes de los instrumentos universales o regionales relativos a los refugiados. Para otros, la absorción de los refugiados en el seno de la comunidad de acogida puede resultar desestabilizadora desde un punto de vista económico, social o político, en especial en casos de afluencia masiva. La comunidad internacional y el ACNUR deben por tanto explorar nuevos medios e iniciativas para repartir la carga e incluso a veces, para proteger el derecho de asilo. 2.3 Reasentamiento El reasentamiento bajo los auspicios del ACNUR se dirige principalmente a las necesidades de los refugiados amparados por el mandato de la Oficina cuya vida, libertad, seguridad, salud u otros derechos humanos fundamentales están en peligro en el país donde buscaron refugio. También está considerado como una solución duradera, en circunstancias especiales, en el caso de refugiados cuya necesidad de reasentamiento no está ligada a problemas de protección acuciantes. La decisión de reasentar a un refugiado se toma normalmente, con prioridad, cuando no existe otra alternativa para garantizar la integridad física y la seguridad legal de la persona. El objetivo que se persigue con el reasentamiento es incrementar, no disminuir, las perspectivas de asilo y de protección de toda la población refugiada. Al realizar actividades de reasentamiento y velar de este modo por la integridad física del individuo, el ACNUR pretende reforzar el asilo en los países de acogida y promover soluciones duraderas que beneficien a la población refugiada. ENERO 1999 II / 5 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 2: BÚSQUEDA DE SOLUCIONES DURADERAS En 1991, el Comité Ejecutivo del ACNUR aprobó y aclaró el papel del reasentamiento en el contexto del mandato de protección de la organización, reafirmando “la vinculación que existe entre la protección internacional y el reasentamiento como instrumento de protección y el importante papel que cumple como solución duradera en determinadas circunstancias”. Esta declaración de principios fue reiterada en términos similares en posteriores sesiones del Comité Ejecutivo. En el capítulo 4 del presente manual se exponen los criterios precisos que el ACNUR debe aplicar para proceder al reasentamiento de refugiados. El capítulo 5 describe los procedimientos que conviene seguir. Repatriación voluntaria y reasentamiento La repatriación voluntaria en el seno de una población no excluye la posibilidad de reasentamiento en el caso de determinados individuos. En situaciones en las que tiene lugar una repatriación voluntaria de forma espontánea o cuando se promueve activamente la repatriación voluntaria, puede que haya individuos que no puedan repatriarse por temor a seguir siendo perseguidos en su país de origen. A falta de posibilidades de integración local en el país de asilo, el reasentamiento puede representar la única solución duradera posible. Tales casos, no obstante, deben ser procesados con discreción, para no interrumpir la operación de repatriación. Enfoques equilibrados del reasentamiento El ACNUR y los gobiernos se enfrentan en varias regiones del mundo al problema de los refugiados y de los solicitantes de asilo que abandonan de manera irregular un país en el que ya habían encontrado protección*. Este tipo de movimiento es también un elemento importante de la dinámica de los refugiados urbanos. El reasentamiento puede tener una influencia positiva y atenuante en los desplazamientos irregulares de refugiados cuando se lleva a cabo entre regiones y en todos los países sobre la base de criterios claros y uniformes, y cuando se usa como un medio para reforzar la protección. Al tomar la decisión de plantear ciertos casos para reasentamiento, el ACNUR sigue teniendo muy presentes los riesgos de crear factores de atracción y los consiguientes desplazamientos irregulares de refugiados que ya gozan de protección. Es importante que las estrategias de reasentamiento incorporen una evaluación constante de la situación de los refugiados en el país de refugio, así como de la situación en el país de origen. Operaciones de reasentamiento Los casos de individuos que necesitan reasentamiento suelen presentarse a uno de los diez principales países de reasentamiento. Estos países han establecido contingentes o topes para el reasentamiento de refugiados. Otros países aceptan el reasentamiento ad hoc y * Nota del traductor: Esta perífrasis corresponde a la definición de “irregular movers”, tal como aparece en la Conclusion Nº 58 (XL) del Comité Ejecutivo del ACNUR. ENERO 1999 II / 6 ACNUR - MANUAL DE REASENTAMIENTO CAPITULO 2: BÚSQUEDA DE SOLUCIONES DURADERAS algunos cuentan con programas especiales de los que se benefician refugiados con necesidades especiales. El ACNUR promueve ante los gobiernos el establecimiento de programas de reasentamiento con las siguientes características: • previsibles, en términos de los niveles de admisión, presupuestos, y criterios de elegibilidad; • variados, en lo que respecta a los refugiados que se beneficien de ellos, que incluyan tanto casos que necesitan protección como refugiados con necesidades especiales; • que respondan a las necesidades de emergencia, a las necesidades que surjan y a los llamamientos a repartir la carga; • con espíritu de iniciativa a la hora de enfrentarse a consideraciones de orden interno vinculadas especialmente a las limitaciones presupuestarias y a los problemas relacionados con la integración. El que los gobiernos y ONG escuchen a los ayuntamientos locales, y tomen iniciativas para liderar, informar y asistir a estos últimos para conseguir que el reasentamiento funcione adecuadamente a todos los niveles supone un desafío único en su género; y • globales, a la hora de emplear el reasentamiento para asegurar la protección y como solución duradera en el contexto de una política de refugiados más amplia que haga frente a las necesidades en los países de origen y en los de primer asilo. El “continuo del reasentamiento” abarca desde la identificación y el planteamiento en el terreno, pasando por la aceptación y el viaje, hasta la recepción y el asentamiento duradero en un tercer país. El proceso de consultas con los gobiernos y agencias asociadas permite el intercambio de información destinada a identificar los problemas y a trabajar para resolverlos en cualquier estadio del proceso. El Grupo de Trabajo sobre Reasentamiento compuesto por el ACNUR, la Organización Internacional para las Migraciones y los países de reasentamiento se reúne regularmente en Ginebra cada dos meses. Se han llevado a cabo consultas regionales con organizaciones de Europa, los Estados Unidos de América, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. El proceso de consultas formales con los gobiernos y ONG, iniciado en octubre de 1995 y junio de 1996 respectivamente, sigue proporcionando la oportunidad de intercambiar impresiones regularmente con el fin de desarrollar estrategias que satisfagan las necesidades de reasentamiento de manera coherente y transparente. Para ilustrar los procedimientos a seguir en un caso de reasentamiento, las paginas siguientes contienen un diagrama de los procesos de reasentamiento que resume los pasos más importantes. Capítulo siguiente ENERO 1999 II / 7
