Lo Público No-Estatal en la Reforma del Estado

Lo Público No-Estatal en la Reforma del Estado
Lo Público No-Estatal en la Reforma del Estado (Coletânea)
Por Luiz Carlos Bresser-Pereira y Nuria Cunill Grau, eds.
Caracas: CLAD. Buenos Aires: Editorial Paidós, 1998
Available at Amazon La reforma del Estado, proceso reclamado desde múitiples
frentes, tiene tarnbién rnúltiples connotaciones. Sin embargo, paulatinamente, se
arriba a algunos consensos básicos. Uno es que en las nuevas condiciones
históricas, el Estado requiere renovar su propia institucionalidad para poder
servir mejor al despliegue de la sociedad y, en última instancia, al desarrollo
socio-económico. Otro consenso básico es que, a tales efectos, es preciso tanto
que el aparato del Estado se torne realmente público, como que el espacio de la
público no se agote en lo estatal. Guía la construcción de esta obra
precisamente la conciencia de que es necesario reconceptualizar lo público,
para propender así a su revalorización e, incluso, a su demarcación respecto del
ámbito de lo privado. En estos sentidos, el énfasis está puesto en lo público no
estatal, reconocido en su doble dimensión, como control social y como forma de
propiedad. La primera se refiere al espacio de la democracia directa que,
expresada como control social sobre las actividades públicas, facilita la
democratización del Estado y de la propia sociedad. Su otra dimensión llama la
atención sobre las posibilidades que ofrece la producción de bienes y servicios
colectivos por parte de entes que no se ubican ni en el Estado ni en el mercado,
a efectos del fortalecimiento tanto de los derechos sociales como de los
procesos de auto-organización social.
La obra, producto de un esfuerzo conjunto CLAD-BID, expresa el carácter
rnultifacético de la noción de lo público no estatal, así como las distintas
posiciones que es previsible encontrar en un campo aún en construcción y que
está, incluso, en disputa.
ÍNDICE
Prólogo
Parte I - Introducción
1. Entre el Estado y el mercado: lo público no estatal
Luiz Carlos Bresser-Pereira y Nuria Cunill Grau
Parte II - La producción de servicios sociales a través de organizaciones
públicas no estatales
2. Suministro de servicios sociales a través de organizaciones públicas no
estatales. Aspectos generales.
Carlos Antonio Morales
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Lo Público No-Estatal en la Reforma del Estado
3. Las ONGs y la prestación de servicios sociales en América latina: el
aprendizaje ha comenzado.
Juan Carlos Navarro
4. Las organizaciones sociales en la reforma del Estado brasileñio.
Maria Inês Barreto
5. Autogestión social de obras y servicios públicos locales. Lo "público no
estatal" a partir de un estudio de caso en la ciudad de Córdoba, Argentina.
Gustavo Zilocchi
6. Políticas sociales y justicia comunitaria. Acciones de interés público desde la
sociedad civil en Chile.
Sebastián Cox Urrejola
Parte III - El control social
7. Ciudadanía y control social.
Liszt Vieira
8. La veeduría ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relaciones entre el
Estado y la sociedad civil.
Fabio E. Velásquez
9. Democracia y control social de fondos públicos. El caso del "presupuesto
participativo" de Porto Alegre (Brasil).
Zander Navarro
10. El control social en las organizaciones sociales en el Brasil.
Marianne Nassuno
11. Poder Ciudadano y las acciones de interés público. Un ejemplo de control
desde la sociedad civil: el programa de participación y fiscalización ciudadana en
Argentina.
Beatriz Kohen
12. Control social y control de resultados: un balance de Los argumentos y de la
experiencia reciente.
Evelyn Levy
Parte IV - Desafíos prospectivos
13. Redistribución de derechos y responsabilidades: ciudadanía y capital social.
Charles A. Reilly
14. Límites actuales del potencial democratizador de la esfera pública no estatal.
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Lo Público No-Estatal en la Reforma del Estado
Edgardo Lander
Prólogo
La reforma del Estado, proceso reclamado desde múltiples frentes, tiene
también múltiples connotaciones. Sin embargo, paulatinamente, se arriba a
algunos consensos básicos. Uno es que en las nuevas condiciones históricas, el
Estado requiere renovar su propia institucionalidad para poder servir mejor al
despliegue de la sociedad y, en última instancia, al desarrollo socioeconómico.
Otro consenso básico es que, a tales efectos, es preciso tanto que el aparato del
Estado se torne realmente público, como que el espacio de lo público no se
agote en lo estatal.
Guía la construcción de esta obra precisamente la conciencia de que es
necesario reconceptualizar lo público, para propender así a su revalorización e,
incluso, a su demarcación respecto del ámbito de lo privado. En estos sentidos,
el énfasis está puesto en lo público no estatal, reconocido en su doble
dimensión, como control social y como forma de propiedad. La primera se refiere
al espacio de la democracia directa que, expresada como control social sobre
las actividades públicas, facilita la democratización del Estado y de la propia
sociedad. Su otra dimensión llama la atención sobre las posibilidades que ofrece
la producción de bienes y servicios colectivos por parte de entes que no se
ubican ni en el Estado ni en el mercado, a efectos del fortalecimiento tanto de los
derechos sociales como de los procesos de auto-organización social.
Ambas dimensiones no pueden ser desvinculadas. Sin embargo, a efectos de
facilitar un análisis más profundo de cada una de tales dimensiones, los trabajos
que componen la obra se organizan según su énfasis en el control social o en la
producción social. Ellos, de hecho, fueron encargados teniendo en consideración
el carácter multifacético de la noción de lo público no estatal, así como las
distintas posiciones que es previsible encontrar en un campo aún en
construcción y que está, incluso, en disputa.
Para proporcionar un marco global, que sirva a su vez como articulador del
conjunto de los trabajos, la obra se inicia con una introducción de los editores, la
que, en una versión resumida, también constituyó el documento de referencia
para la elaboración del resto de los trabajos.
Luego, en la sección relativa a la producción de servicios sociales a través de
organizaciones públicas no estatales, se presentan dos trabajos de corte teórico
y otros tres con experiencias y proyectos que ilustran acerca de algunas de las
posibilidades y límites de este campo.
Así, el primer trabajo, de Carlos Antonio Morales, discute las perspectivas para
la solución del problema del suministro de los servicios públicos sociales en el
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contexto de las propuestas de reforma de Estado que dominan la escena política
en las últimas décadas del siglo XX. Mostrando que, a tales efectos, las vías
privatizadora y estatista no son idóneas, recupera la validez de la
desestatización siempre que se mantenga el carácter público de los servicios,
tanto a través del financiamiento por parte del Estado como por el hecho de que
ellos sean provistos por entidades sin fines de lucro.
El trabajo de Juan Carlos Navarro se centra en un tipo particular de organización
pública no estatal, las ONGs, que para los años noventa han llegado a
constituirse en actores de primera línea en la dinámica política y en la oferta de
servicios. Concentrándose, a su vez, en este último aspecto y a partir de la
constatación del creciente involucramiento de las ONG con programas estatales,
Navarro describe esta relación con el Estado como una de aprendizaje mutuo,
en pleno desarrollo. Recogiendo lecciones de la experiencia, el autor expone
algunos cursos de acción deseables para ambos.
Incursionando en experiencias concretas, Maria Inês Barreto analiza las
oportunidades y desafíos del proyecto de "Organizaciones Sociales", inscrito en
el programa de reforma del aparato de Estado iniciado durante el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso, en Brasil. Este proyecto, que consiste en la
transferencia de las entidades públicas prestadoras de servicios sociales hacia
el sector público no estatal, manteniéndose una responsabilidad básica de parte
del Estado en la provisión de recursos, según lo refiere Maria Inês Barreto,
implica un profundo cambio estructural respecto de la relación del Estado con el
área social, así como una oportunidad para enfrentar los obstáculos legales y
administrativos que han limitado el desarrollo del sector. A partir de lo anterior, el
énfasis de la autora está en analizar tanto la dimensión política y la dimensión
gerencial del proyecto, como algunos de sus nudos problemáticos.
Reconociendo que la participación y el control social son críticos, la autora
desarrolla, entre otras, una propuesta concreta sobre el particular.
La sección de referencia concluye con dos casos de estudio, cuyas versiones
originales fueron presentadas en el I Congreso del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública, celebrado en Río de Janeiro en 1996. El
trabajo de Gustavo Zilocchi expone el caso de la gestión cooperativa de
servicios públicos urbanos en la ciudad de Córdoba, Argentina, que ilustra
acerca de una opción legítima de autogestión o de cogestión con el gobierno
local (e incluso con empresas privadas), contra la tendencia imperante a la
privatización. Concluye que las cooperativas de usuarios, al reducir costos e
incrementar las posibilidades financieras de sectores sociales bajos y medios
para acceder a determinados servicios públicos, amplían el número de
demandantes solventes de esos servicios y, por esta vía, realizan el sentido de
la participación social: extender la distribución de bienes públicos a una mayor
cantidad de población. Destaca, sin embargo, que los posibles avances son
dependientes, entre otros, de la necesidad de que se reconozca que éste es aún
un campo en disputa, dados los intereses económicos que enfrenta.
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Por su parte, el trabajo de Sebastián Cox presenta una importante aplicación al
campo de la justicia comunitaria, asumida como un servicio social. Se trata
específicamente de las acciones emprendidas en el referido campo en Chile,
desde la sociedad civil, impulsadas entre otros, por FORJA—Corporación de
Formación Jurídica para la Ciudadanía y la Democracia— de la que el autor
forma parte. El reconocimiento y valoración de líderes comunitarios y dirigentes
sociales preparados técnica y jurídicamente constituye, tal como lo afirma Cox,
una expresión concreta de que los agentes de lo público en materia de justicia y
convivencia pueden ser muchos más que los abogados y jueces. Ilustra,
asimismo, cómo bajo un contexto institucional propicio, desde ONGs
concertadas con otros actores públicos y privados, es posible lograr no sólo que
el derecho sea un instrumento para el mejoramiento de las condiciones de vida
de la población, sino que ella misma se constituya en un agente clave de su
ejercicio.
La sección del libro dedicada al control social, se inicia con el trabajo de Liszt
Vieira quien analiza los distintos conceptos de ciudadanía y remarca que su
práctica depende, en los hechos, de la reactivación de la esfera pública, donde
los individuos pueden actuar colectivamente e involucrarse en deliberaciones
comunes sobre los asuntos que afectan a la comunidad política. El autor acoge
así el modelo discursivo, de inspiración habermasiana, donde la esfera pública
actúa como instancia intermediadora entre los impulsos comunicativos
generados en la sociedad civil y las instancias que articulan, institucionalmente,
las decisiones políticas. Vieira, sin embargo, también reivindica la necesidad del
uso de las instituciones de la democracia directa y de las colegiadas, asumiendo
que la ciudadanía es la base para la construcción de una nueva institucionalidad
política.
A continuación, Fabio Velásquez expone las experiencias de la "veeduría
ciudadana" en Colombia, país en que, según lo reconoce el autor, lo público
muestra una gran fragilidad. La práctica de las veedurías, a partir de la
Constitución de 1991 y de sus desarrollos legislativos, se ha convertido en uno
de los mecanismos fundamentales del control ciudadano de la gestión de bienes
y servicios públicos. Sometida aún a una serie de limitaciones que Velásquez
expone, la experiencia ilustra, sin embargo, sobre la posibilidad de que el control
social sea ejercitado no sólo sobre instituciones estatales, sino sobre entes
privados toda vez que utilicen recursos públicos. En todo caso, Velásquez
sugiere que para poder analizar los obstáculos y condiciones de este tipo de
experiencias, es preciso tomar en cuenta tres tipos de factores: la estructura de
oportunidad política, la identidad colectiva y las motivaciones de los individuos
para la participación.
Zander Navarro, por su parte, presenta el caso del "presupuesto participativo" de
Porto Alegre, Brasil, que luego de más de nueve años de implementado ha
adquirido un enorme impacto nacional e internacional. Se trata, de hecho, de
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Lo Público No-Estatal en la Reforma del Estado
una notable experiencia de creación de un espacio público no estatal que ha
reformulado casi por completo la estructura de decisiones relativa a la más
central de las tareas públicas en un munici.pio: la elaboración e implementación
de su presupuesto, extendiéndose más recientemente incluso a otras áreas de
discusión. Navarro analiza las condiciones que explican el surgimiento de la
experiencia, describe la implementación del proceso y presenta algunos de sus
principales resultados políticos, administrativos y materiales. Finalmente
argumenta que hay un conjunto de condiciones, presentadas en el trabajo bajo
la forma de "límites", en el sentido de que pueden representar barreras que
obstaculizan la repetición de una experiencia similar en otras ciudades. Entre
ellas, llama la atención sobre la existencia de una voluntad política para
compartir el proceso de toma de decisiones; la preservación de la autonomía
total de las organizaciones comunitarias; disponer de una base mínima de
tradición de organización social; así como el que la ciudad tenga una "capacidad
de producción de renta" de forma de poder traducir la parficipación social en
conquistas materiales.
Los dos trabajos siguientes también se dedican a exponer casos de estudios. El
de Marianne Nassuno retoma el proyecto de "Organizaciones Sociales" de
Brasil, pero centrándose en el asunto de la participación social y abordándolo
desde un punto de vista metateórico. Argumenta que la participación de los
usuarios en la gestión y control de las organizaciones sociales constituye un
instrumento de gestión para garantizar la eficiencia y calidad en la
impiementación de las políticas públicas. Sostiene, sin embargo, que a tal efecto
deben satisfacerse tres tipos de requisitos: las informaciones respecto del
desempeño de los burócratas deben provenir realmente de los usuarios; se
requieren instrumentos de gestión que permitan la respuesta inmediata a las
demandas de los usuarios; y, deben existir canales que posibiliten que la
información sobre el desempeño de los burócratas llegue a los políticos. Cada
uno de estos requisitos impone, de hecho, condiciones tanto de superación del
estilo burocrático de administración como de fortalecimiento de las instituciones
políticas.
Beatriz Kohen cambia el giro del análisis mostrando las posibilidades que ofrece
un programa de participación y fiscalización ciudadana, liderado por una ONG.
La experiencia se refiere específicamente al trabajo desarrolilado por Poder
Ciudadano, de Argentina, que teniendo en cuenta el escaso conocimiento
ciudadano acerca de los nuevos mecanismos legales de participación social
consagrados en la Constitución de 1994, y reconociendo la diferencia entre
derechos establecidos y su real ejercicio por parte de la ciudadanía, se ha
propuesto iniciar acciones en tales sentidos.
Cierra esta sección relativa al control social, el trabajo de Evelyn Levy que
intenta establecer una conexión entre aquél y el control de resultados. Postula
que tal conexión es posible y deseable, habida cuenta de que el control de
resultados (que es una de las expresiones de las modalidades de organización
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Lo Público No-Estatal en la Reforma del Estado
"posburocráticas") si bien aumenta las posibilidades de accountability de las
organizaciones públicas, puede ser un instrumento poco democrático si no
incorpora las distintas concepciones que presenta la sociedad sobre las políticas
públicas.
La obra finaliza con dos trabajos que se ubican en el plano de los desafíos
prospectivos. Charles Reilly, en tal sentido, asume que está teniendo lugar una
tensión creativa en la que el Estado, la sociedad civil y el mercado se
superponen. Reconoce que, si bien de esta confluencia están surgiendo nuevas
configuraciones, el futuro es incierto. Ello en atención a que en América latina la
mayor parte de la población no es ni consumidora ni ciudadana. Para enfrentar
algunos de los desafíos, Reilly destaca la importancia de relacionar la sociedad
civil no sólo con la democracia, sino con el desarrollo; reconocer las tensiones y
contradicciones que existen en su interior y con los demás actores; enfrentar la
tendencia a la destitularidad de los derechos económicos y sociales; así como
asumir la importancia de las interdependencias entre Estado, sociedad y
mercado para la universalización de los derechos y de las responsabilidades.
Edgardo Lander asume, por su parte, una posición más crítica. Él intenta
problematizar sobre la noción de lo público no estatal, colocándola en el
contexto de las transformaciones políticas y económicas en curso. Asumiendo,
en tal sentido, que existe un creciente proceso de concentración del poder
político y de las relaciones económicas, sostiene que uno de los desafíos futuros
es extender el control social sobre el mercado, así como democratizar los
principales instrumentos de interpretación y creación de sentido, la escuela y los
medios de comunicación. Así, Lander destaca la importancia clave de la
democratización de la sociedad, tanto de las relaciones económicas como de las
de poder. También previene sobre los riesgos de definir a la sociedad civil
simultáneamente en términos topológicos y normativos, teniendo en cuenta,
entre otros, que los valores de la solidaridad no prevalecen en toda la acción de
la sociedad civil, y que no hay ámbitos sociales nítidamente separados.
Los trabajos ofrecen, pues, distintas perspectivas de análisis. Todos ellos, sin
embargo, reconociendo la importancia de la esfera pública no estatal, admiten
que existen importantes desafíos tanto respecto de los propios entes que la
conforman como en reiación al Estado mismo, a efectos de la ampliación y
fortalecimiento de la referida esfera.
La conciencia de que ésta es una dimensión clave de la reforma del Estado en
los umbrales del siglo XXI, ha creado en el Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo, CLAD, el estímulo para desarrollar los
trabajos de investigación acá presentados. Contó para ello con el apoyo del
Banco Interamericano de Desarrollo, que en el marco de su coauspicio al I
Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, también asumió la importancia de comenzar a
incursionar de manera más sistemática en las posibilidades que ofrece lo público
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no estatal para el fortalecimiento de la sociedad.
Los editores agradecen, por tanto, a ambas instituciones. Y, en particular, a José
Alberto Bonifacio, Secretario General del CLAD, así como a Enrique Iglesias,
Presidente del BID, y a Edmundo Jarquín, Jefe de la Unidad del Estado y
Sociedad Civil del BID, todos ellos activamente comprometidos con los procesos
de reforma dei Estado en ei marco del desarrollo socioeconómico de la región.
Además cabe un especial reconocimiento a Leticia Schwarz, quien, desde el
Ministerio de Administración Federal y Reforma del Estado de Brasil, se
constituyó en un puntal permanente en la organización, convocatoria, y en
general, en todas las acciones que permitieron dar a luz esta obra.
Luiz Carlos Bresser-Pereira
Nuria Cunill Grau
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