lOs EsTaDOs UNiDOs y cOlOmbia: rEPENsar la rElaciÓN
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Capítulo 4 LOS ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA: REPENSAR LA RELACIÓN Michael Shifter Introducción Los Estados Unidos y Colombia han gozado de una estrecha y larga, aunque con frecuencia complicada, relación que ha pasado por diversas etapas. Este capítulo explora la oportunidad de repensar y concentrarse en dicha relación a la luz de un cambio de ambiente político en Washington, y un gobierno nuevo que inicia su mandato en Bogotá en agosto de 2010. El importante paquete antidrogas de los Estados Unidos otorgado a Colombia, generalmente conocido como Plan Colombia, cumple una década en 2010, e inevitablemente se disminuirá en la medida en que los Estados Unidos enfrentan presiones rigurosas que compiten en el presupuesto, y Colombia asume mayor responsabilidad para resolver los retos relacionados con la seguridad. 102 Obama y las Américas: ¿esperanza o decepción? El presente ensayo comienza con la caracterización del actual momento en la relación bilateral, como se refleja en los importantes desarrollos entre Colombia y los Estados Unidos, y en un contexto regional más amplio. Luego se enfoca más específica y sistemáticamente en el desempeño de Colombia en mejorar la calidad de su gobernabilidad democrática. Ese historial es decididamente complejo, marcado por notables fortalezas institucionales y avances importantes en años recientes, pero también por una serie de profundos problemas pendientes, incluyendo un conflicto armado continuo y una grave situación de derechos humanos. La sección final revisa algunas de las lecciones aprendidas durante la década del Plan Colombia e intenta bosquejar las medidas que deben tomar los Estados Unidos para recalibrar su relación con tan importante socio sudamericano, con especial atención en forjar una agenda común, coherente y de mayor alcance. Cambio de contexto, nueva oportunidad El 26 de febrero de 2010, la respetada Corte Constitucional de Colombia puso punto final a una pregunta que había estado en el ambiente creando incertidumbre y confusión tanto en Bogotá como en Washington. El tema era si Álvaro Uribe, el presidente de Colombia durante dos períodos, podía postularse para ser elegido para un tercer mandato, y podía seguir adelante con un referéndum nacional en pos de ese objetivo. En una inesperada decisión categórica de siete votos contra dos, e invocando distintos argumentos que incluían irregularidades de forma, la Corte dictaminó que tal referéndum sería inconstitucional. Como era de esperarse, Uribe respetó la decisión de la Corte, expresando su “amor por Colombia”, y abrió de este modo el camino para una campaña competitiva por la presidencia colombiana. Desde su elección en 2002, Uribe ha dominado por completo el panorama político en Colombia. Ha sido un presidente infatigable, decidido a llevar a cabo su política de Seguridad Democrática que ayudaría a reafirmar la autoridad del Estado en el territorio colombiano. Aunque el historial de Uribe y su legado serán objeto de largo debate, no se puede discutir que muchas de las tendencias claves de una situación de seguridad deteriorada han sido revertidas bajo sus dos gobiernos. Las tasas de los ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA 103 homicidio son menores de lo que han sido en más de dos décadas y los secuestros han bajado notablemente. Bajo el gobierno de Uribe, la capacidad del Estado colombiano de proteger a sus ciudadanos ha mejorado. La presencia de la policía en todo el país es mayor, y el estamento militar es más profesional en general. El estado de ánimo y la psicología han cambiado dramáticamente desde que Uribe asumió el mando. También ha aumentado la confianza en las instituciones de gobierno, tal como se refleja en la confianza pública de que se gastan los dineros de los impuestos concienzudamente. Este renovado optimismo de la sociedad colombiana fue el responsable de la popularidad sin precedentes y el apoyo al final de su mandato —aunque debido a diversas razones, éste había decaído un poco a finales de 2009 y a comienzos de 2010—. Sin embargo, al mismo tiempo abundan las paradojas y contradicciones en Colombia. La situación actual del país se ajusta a su patrón histórico: tendencias muy positivas existen simultáneamente con otras muy preocupantes. Las caracterizaciones generalizadas sobre la democracia colombiana se deben mirar con algún escepticismo. Aunque la Corte Constitucional reafirmó la adherencia del país al Estado de derecho y con ello subrayó una de las fortalezas institucionales más importantes, existen problemas persistentes y graves en cuanto a las plenas garantías constitucionales y la gobernabilidad democrática. A pesar de algunas mejoras, la situación de derechos humanos sigue siendo severa, particularmente en algunas regiones del país donde la violencia es generalizada y la protección del Estado sigue siendo lamentablemente inadecuada. Los procedimientos judiciales pueden ser más transparentes pero los niveles de impunidad frente a los procesos penales siguen siendo inaceptablemente altos. Además, Colombia se ha visto afectada por una serie de preocupantes escándalos. Uno de ellos tiene que ver con un nivel significativo de asesinatos extra judiciales de víctimas inocentes cometidos por militares con el fin de aumentar el conteo de presumidos insurgentes y obtener bonificaciones en pago. Otros problemas serios son la omnipresente vigilancia gubernamental de los opositores políticos por parte del servicio de inteligencia, la penetración de influencias paramilitares en el sistema político, y el retroceso reciente de los progresos en seguridad, 104 Obama y las Américas: ¿esperanza o decepción? con el resurgimiento de la violencia y de grupos criminales en todo el país. La preocupación por este tipo de problemas se ha acentuado por la posibilidad de que Uribe hubiera sido constitucionalmente capaz de presentarse para un tercer mandato, y, a la luz de su gran popularidad, probablemente hubiera sido reelegido. El escenario de la reelección podría haber mejorado considerablemente las posibilidades de avanzar hacia un virtual gobierno unipersonal, con mayores tendencias autoritarias y con la continua erosión de controles y límites a la autoridad del Ejecutivo. No habría tenido precedente en Colombia, y habría puesto en peligro la fortaleza de las instituciones del país y su relativamente sólido equilibrio. Es por ello que la decisión de la Corte fue abrumadoramente aplaudida por muchos, quienes se preocupaban por un potencial debilitamiento de la democracia colombiana. Los fanáticos partidarios de Uribe sin duda quedaron decepcionados y se preguntaron si algún sucesor podría ser capaz de entregar resultados positivos comparables a los que se habían registrado desde el año 2003. La decisión de la Corte también fue recibida con gran satisfacción en distintos sectores de Washington. La administración de Obama escasamente ocultó su alivio. La secretaria de Estado Hillary Clinton, quien viajó a la región a comienzos de marzo, felicitó personalmente a Uribe durante su encuentro en Montevideo, Uruguay. Y en una carta entregada a Uribe por el asesor de seguridad nacional James Jones, Obama elogió al presidente colombiano por su “invaluable ejemplo para todos los ciudadanos incluyendo a los presidentes, de acato a la ley y a las decisiones de las instituciones democráticas”. Aunque algunos colombianos pensaron que la carta era algo condescendiente, otros se sintieron orgullosos de que un presidente estadounidense hubiera reconocido explícitamente la adherencia del país a la Constitución y al Estado de derecho. De carácter fuerte y decidido, Uribe no sólo había dividido la opinión pública en Colombia, sino también en la capital de los Estados Unidos. Pero lo más sorprendente fue que tanto partidarios como detractores de Uribe compartían la creencia de que un tercer gobierno hubiera sido oneroso para las instituciones democráticas de Colombia, para las tendencias democráticas en América Latina y para la agenda bilateral del país y los Estados Unidos. Los medios de comunicación estadounidenses e internacionales, muy interesados y entusiasmados por Uribe, tales como los ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA 105 The Economist, The Wall Street Journal y The Washington Post lo habían instado a rechazar una tercera campaña para la presidencia. El argumento que daban no era solamente el de no dañar un legado generalmente positivo sino evitar cualquier comparación con el presidente venezolano Hugo Chávez, quien ganó el referendo nacional en febrero de 2009 para eliminar los límites en cuanto a plazo de gobierno y continuar activamente con su objetivo, apenas disimulado, de perpetuarse en el poder. La decisión del la Corte —y la adhesión de Uribe a la misma— les permitió a los críticos de Chávez continuar señalándolo como singularmente autocrático y combatir las afirmaciones de que la reelección ilimitada era una tendencia regional a la cual los presidentes de todas las vertientes estaban sucumbiendo. En este sentido, la decisión de la Corte ha tenido gran significado político. La recientemente modificada realidad política de Colombia también ofrece una oportunidad a la administración de Obama y al Congreso controlado por el Partido Demócrata para revaluar el enfoque general estadounidense hacia Colombia, así como determinar cuáles políticas se deben enfatizar y cuáles deben dar marcha atrás o inclusive descontinuarse. La administración de Obama debe ir más allá del enfoque de asistencia y comercio y centrarse en una mayor diplomacia multilateral y un compromiso político más profundo. No obstante los obstáculos políticos de envergadura vigentes, también es importante para las relaciones estadounidenses con Colombia y América Latina, así como para sus propios intereses mundiales, que el Congreso de los Estados Unidos apruebe el Tratado de Libre Comercio entre Colombia y los Estados Unidos que está pendiente. Las realidades políticas actuales sugieren que la aprobación del pacto por parte del Congreso —negociado en el año 2006— se supeditará a nuevos avances de Colombia en materia de derechos humanos y a la creación de una red de seguridad social adecuada para los trabajadores de los Estados Unidos. El hecho de que Uribe deje su cargo en la presidencia, por supuesto, no garantiza un cambio en la política exterior de los Estados Unidos hacia Colombia. La política interna estadounidense y hasta cierto punto las condiciones en Colombia serán decisivas. No obstante, la aceptación de Uribe de la decisión de la Corte puede facilitar el progreso de la agenda bilateral. Habrá ahora algún margen para maniobrar y la oportunidad 106 Obama y las Américas: ¿esperanza o decepción? de mirar la relación con una óptica distinta. El “factor Uribe” siempre fue relevante en Washington, particularmente entre los congresistas demócratas, quienes veían las conexiones del pasado del presidente colombiano con algo de sospecha. En una conferencia de prensa conjunta en Washington el 29 de junio de 2009, el propio presidente Obama dejó pocas dudas acerca de cómo él consideraba la posibilidad de la segunda reelección de Uribe. Aunque destacó que se trataba de una decisión de los colombianos, Obama, citando el ejemplo del primer presidente de los Estados Unidos, George Washington, afirmó su convicción en el sistema estadounidense de un límite de dos períodos. Aún antes de la decisión de la Corte, hubo algunas señales notables sobre la posición de la administración de Obama hacia Colombia con respecto a dos temas claves: el acuerdo comercial pendiente y el sustancial paquete de ayuda externa: el Plan Colombia —que ya tiene una década un plan integral diseñado para reducir el tráfico de drogas y restaurar la seguridad en el país primordialmente mediante el suministro de equipo militar y capacitación para el gobierno colombiano—. La mención de Colombia junto con Panamá y Corea del Sur por parte del presidente Obama en su Discurso del Estado de la Unión el 28 de enero de 2010 fue sorpresiva. Obama buscaba trasmitir su intención de “fortalecer las relaciones comerciales” y crear empleos relacionados con las exportaciones. Hasta entonces Obama había guardado relativo silencio sobre el tema del comercio, centrándose más bien en otras prioridades de la política externa. (En efecto, un comentarista dijo que el párrafo sobre este tema parecía sacado de uno de los discursos de Bill Clinton o George Bush). Aunque las palabras de Obama querían enviar la señal de que estaba preparado para trabajar con el sector privado y demostrar su compromiso con la disminución de los altos niveles de desempleo, por supuesto que no comprometían a la administración con la aprobación de los pactos comerciales, lo cual sigue siendo muy improbable en un año electoral. El 1 de febrero de 2010, la administración de Obama reveló su solicitud de presupuesto para el año 2011 al Congreso, la cual contenía algunas disminuciones en cuanto a la asistencia para Colombia. Los montos, que todavía estaban sujetos a la revisión del Congreso y a su eventual aprobación, reducirían el apoyo en aproximadamente 55 millo- los ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA 107 nes de dólares, o sea el 11% del monto total de 550 millones de dólares. Aunque el monto solicitado molestó a algunos colombianos, la reducción propuesta refleja la continuación de una tendencia, ya evidente durante los años Bush, de bajar la asistencia estadounidense para Colombia con el fin de “nacionalizar” el esfuerzo. En efecto, se puede considerar como una expresión de confianza en el gobierno colombiano el que, a la luz de los progresos en cuanto a seguridad, ya no se requiera el mismo nivel de financiación de parte de los Estados Unidos. Cuando se consideran las explosivas presiones al presupuesto, no sólo en Afganistán e Irak, sino también en México y más recientemente en Haití, los recursos significativos propuestos sugieren la importancia sostenida que Washington todavía le otorga a Colombia. Las nuevas señales en Washington, y las decisiones tomadas en Bogotá, ocurrían en un panorama regional modificado, que hasta cierto punto había sido moldeado por el acuerdo de diez años de cooperación militar entre los Estados Unidos y Colombia, el cual en efecto permitiría el uso y acceso de los Estados Unidos a siete bases militares colombianas. Las noticias sobre el pacto reveladas en Colombia en agosto de 2009 (fue firmado a finales de octubre) ayudaron a revivir sospechas entre los gobiernos sudamericanos sobre los intereses estadounidenses en la región. El acuerdo había sido promovido por Uribe, quien lo presentó como la forma de garantizar la continuidad de la seguridad en el país frente a las acciones potencialmente agresivas de Chávez. El asunto había estado marchando durante la administración de Bush y el gobierno de Obama insistió en que el acuerdo solamente formalizaba la relación de seguridad existente con Colombia y no significaba un aumento de la presencia militar de los Estados Unidos en el país. Independientemente de cuáles sean sus posibles méritos, el acuerdo no tuvo acompañamiento diplomático de alto nivel ni una estrategia de comunicaciones dirigida a mitigar las inquietudes persistentes y comprensibles de algunos amigos latinoamericanos como Brasil sobre el papel militar de los Estados Unidos en la región. En realidad, quizás el efecto más costoso del acuerdo para las relaciones de los Estados Unidos y Colombia ha sido la enérgica reacción del gobierno de Brasil. Después de todo, los brasileros acababan de lanzar el año anterior la Unión Suramericana de Naciones, moldeada según la Unión Europea, 108 Obama y las Américas: ¿esperanza o decepción? que busca manejar los temas de seguridad como parte de una amplia agenda regional. Cualquier acuerdo con los Estados Unidos y su papel con respecto a la seguridad en Sudamérica estaba obligado a generar sospechas y controversias (las cuales aumentaron notablemente debido a las afirmaciones exageradas de Chávez de que las tropas estadounidenses invadirían a Venezuela). Las consultas previas con funcionarios de alto nivel de la primera potencia del continente han debido ser prioritarias. La agenda democrática incompleta de Colombia Quizás ningún asunto ilustra mejor la naturaleza tan compleja y dinámica de la democracia colombiana que el llamado escándalo de la “parapolítica”, que ha sido tema de considerable atención por parte de los medios. Las continuas revelaciones de los vínculos entre las fuerzas paramilitares ilegales y brutales y sectores del establecimiento político del país dejan ver la corrupción que se había vuelto rampante en Colombia. Es particularmente preocupante que muchos acusados (aunque por supuesto no todos) son colaboradores cercanos del ex presidente Uribe, como lo ilustró la detención en 2008 de su primo y confidente, el ex senador Mario Uribe. En realidad fue la Ley de Justicia y Paz del ex presidente Uribe —que desmovilizó a más de 30.000 paramilitares entre el año 2003 y el año 2005— la que realmente le permitió al procurador general investigar estos casos de parapolítica. El proceso ha dado como resultado nuevas confesiones y revelaciones, una disminución de la violencia, y algunas sanciones a los grupos paramilitares. Demuestra, como argumenta el gobierno, que la rama judicial está funcionando y que por primera vez hay un intento de limpiar el sistema de la corrupción acumulada a lo largo de décadas. Aproximadamente 68 miembros del Congreso han sido investigados y 33, detenidos por vínculos con los paramilitares, y numerosas figuras políticas también se hallan involucradas. De todas formas, la comunidad de derechos humanos y otros actores han expresado inquietudes legítimas argumentando que la desmovilización ha debido ser más contundente, con castigos más severos por los crímenes. Además, recientes informes han destacado la proliferación de grupos criminales como consecuencia de las fallas del proceso de desmovilización. los ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA 109 Colombia experimenta una catarsis colectiva en un intento de lidiar con muchos años de violencia instigada por las drogas, la corrupción y el trauma. Quizás el caso más parecido a lo que ha estado ocurriendo en Colombia se puede hallar no en América Latina sino en Sudáfrica después del apartheid, en donde también se buscó sacar a la luz pública abusos ocurridos durante un largo período de tiempo. Se han tomado medidas en busca de una gobernabilidad más profundamente democrática —lo más importante ha sido la disminución de la violencia y la inseguridad— pero también hay retrocesos notables, como el escándalo de la parapolítica, que muestra que los grupos paramilitares habían acumulado considerable poder económico y político. En consecuencia, algunos observadores reconocen la mejora en seguridad pero enfatizan los costos para las instituciones políticas y el Estado de derecho. El progreso de Colombia para ponerle fin a su conflicto armado de larga data, el único que queda en el hemisferio occidental, ha sido igualmente mixto. Dicho conflicto y la violencia que lo acompaña han sido una amenaza importante para la gobernabilidad democrática del país durante muchos años. El conflicto continúa con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Farc (el Ejército de Liberación Nacional, eln, más pequeño, ha decaído durante años, aunque hay reportes de mayor cooperación con las Farc), pero el gobierno ha fortalecido su capacidad militar considerablemente en años recientes y ahora está a la ofensiva. Las Farc, que hoy día se estima que cuentan con entre 8.000 y 10.000 combatientes, conservan algo de su fortaleza militar y se financian con el comercio de drogas, y otras actividades criminales. Han sufrido graves reveses tanto en el campo de batalla como en su organización interna. Las comunicaciones les han fallado y ha habido numerosas deserciones. El bombardeo y la redada de Colombia a territorio ecuatoriano en marzo de 2008 y la misión de julio de 2008 que liberó a los rehenes de más alto perfil de manos de las Farc fueron posibles debido a las crecientes y efectivas capacidades de captación de inteligencia e intercepción de comunicaciones del gobierno colombiano. Tres de los siete miembros del secretariado de las Farc murieron en marzo de 2008, incluyendo a Manuel Marulanda Vélez o Tirofijo, el líder de las Farc desde su fundación en 1964. Todos estos reveses señalan la competencia y creciente capacidad del gobierno colombiano. 110 Obama y las Américas: ¿esperanza o decepción? No obstante, no es realista esperar que el grave problema de violencia en Colombia desaparezca, aun en el caso poco probable de que se llegue a un acuerdo formal de paz con las debilitadas Farc. Las negociaciones reales son muy improbables a corto plazo. Después de décadas en la selva, las Farc tienen un sentido del tiempo diferente, y no es probable que se rindan pronto. Aunque el secretariado de las Farc, ahora bajo el mando de Alfonso Cano, entrara en negociaciones, esto no conduciría a la paz inmediata. Así como los carteles de Medellín y Cali se fragmentaron en grupos de traficantes más pequeños y dispersos en los años noventa y a comienzos del siglo xxi, es muy probable que las Farc se transformen y se fraccionen en nuevas entidades violentas. El fin de las Farc como grupo nacional armado constituiría un avance importante, pero como sucede con frecuencia en Colombia, surgirán otros problemas. En efecto, mientras que los líderes paramilitares desmovilizados confiesan sus crímenes en la cárcel, sus lugartenientes forman nuevas mafias, a veces con la colaboración de antiguos enemigos, la guerrilla, a medida que ambos grupos se ven menos motivados por una ideología. Catorce de los principales líderes paramilitares se encuentran en prisiones estadounidenses, cumpliendo sentencias o esperando juicios por cargos de tráfico de cocaína luego de que Uribe los hubiera extraditado en mayo de 2008. Sin embargo, algunos críticos han argumentado que la extradición ha permitido “silenciar” a los paramilitares cuando son encarcelados en los Estados Unidos. A pesar de los avances generales en materia de seguridad, los esfuerzos iniciales del gobierno de Uribe en este tema parecieron llegar a un punto muerto y fueron menos efectivos desde el año 2008. Las señales de estancamiento son evidentes. Por ejemplo, las tasas de homicidio en todo el país han bajado apenas el 2 % entre 2008 y 2009. Además, las cifras muestran que la violencia urbana y la inseguridad aumentan en ciudades como Medellín y Bogotá, las cuales habían mostrado disminuciones significativas y se habían convertido en vitrinas del éxito. El deterioro en Medellín es especialmente preocupante. Una consecuencia de las condiciones dinámicas de seguridad en Colombia ha sido la expansión del conflicto a países vecinos. Las diferencias ideológicas entre Uribe y los gobiernos vecinos, particularmente el de Venezuela, suscitaron relaciones tensas. El ataque aéreo colom- los ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA 111 biano a un campamento de las Farc en territorio ecuatoriano en marzo de 2008 desencadenó una crisis que desde entonces ha amainado pero que continúa latente bajo la superficie. Las noticias sobre el pacto de cooperación militar entre los Estados Unidos y Colombia han agravado aún más las tensiones con los vecinos. Las soluciones a largo plazo de los retos planteados por la guerrilla y el narcotráfico requieren genuina y extensiva cooperación entre los países andinos. Aunque ciertamente no será fácil y requerirá de un cambio de énfasis y enfoque en su política externa, Colombia debe trabajar mediante la diplomacia de bajo nivel y los canales multilaterales para reconstruir gradualmente la confianza y restaurar las relaciones cordiales con sus vecinos. La nueva administración, a partir de agosto de 2010, puede ofrecer oportunidades para lograr progresos en estos frentes. Otro problema fundamental es que el tráfico de drogas permanece esencialmente intacto a pesar de inversiones significativas de Colombia y los Estados Unidos para disminuir el flujo de cocaína y heroína. Un reporte de octubre de 2008 de la us Government Accountability Office encontró que el Plan Colombia había contribuido a mejorar la situación de seguridad en Colombia pero había fallado en su meta de reducir el cultivo, procesamiento y distribución de narcóticos ilegales en un 50% en seis años. En cambio, los niveles de producción de coca realmente aumentaron en un 15% entre el año 2000 y el año 2007. Aunque las políticas antidrogas promulgadas dentro del Plan Colombia han registrado algunos logros en términos de prohibición o disminución en los niveles de producción en regiones particulares, éstos se han compensado de sobra debido a la agilidad y a la sofisticación de los actores involucrados en el mercado ilícito. Se ha logrado mucho en la restauración de la seguridad en Colombia, pero donde florezca el tráfico de estupefacientes, allí habrá altos niveles de criminalidad y corrupción. En efecto, las bandas criminales que surgieron de los paramilitares desmovilizados —y ese número se estima en 5.000— están profundamente involucradas en el tráfico de drogas, a veces en colusión con grupos rebeldes, lo que incrementa los riesgos de seguridad sustancialmente. La persistencia del problema de las drogas tiene otras implicaciones importantes para otros aspectos fundamentales de la gobernabilidad democrática en Colombia. Los periodistas y otros actores comprometidos 112 Obama y las Américas: ¿esperanza o decepción? con informar al público han sido blanco de la violencia y de amenazas tanto de parte de los paramilitares como de la guerrilla, que se sostienen con el tráfico de drogas. Aunque el número de muertes de periodistas felizmente ha disminuido en los últimos años, se reporta un aumento en las amenazas y por ello, un correspondiente aumento de la autocensura. Éste es el caso especialmente fuera de Bogotá y de otras grandes ciudades que tienden a ser más seguras que las zonas de provincia. Es importante recordar, al discutir el estado de gobernabilidad democrática, que en realidad existen muchas Colombias. Nada ejemplifica más sus grandes diferencias que el contraste entre las condiciones que enfrentan los medios en las grandes ciudades y aquéllas que enfrentan en las zonas de conflicto. Otros sectores vulnerables son el de los sindicalistas y el de los trabajadores de derechos humanos, muchos de los cuales también reciben amenazas de grupos armados y requieren la protección del Ministerio del Interior. Aunque el asesinato de sindicalistas ha sido menos frecuente en los últimos seis años, sigue siendo un fenómeno perturbador y aumentó nuevamente en el año 2008 en comparación con el año 2007. Algunos funcionarios importantes en Colombia han formulado acusaciones sin fundamento de que respetados representantes de organizaciones de derechos humanos están asociados con grupos guerrilleros, lo que ha complicado el trabajo importante de estos representantes y ha contribuido a un clima tenso. Las organizaciones de derechos humanos y la revisión anual por parte del Departamento de Estado de los Estados Unidos han registrado un incremento fidedigno en años recientes del número de ejecuciones extrajudiciales cometidas por las Fuerzas Armadas de Colombia. Particularmente desconcertante ha sido el aumento de los llamados “falsos positivos”, civiles ejecutados y disfrazados como guerrilleros de las Farc, para cumplir con metas no oficiales de éxito militar. La enmienda Leahy de 1997 está diseñada para garantizar que cualquier unidad de las Fuerzas Armadas colombianas que recibe ayuda en el marco del Plan Colombia tenga la certificación de haber recibido capacitación con respecto a los derechos humanos. El hecho de que varias unidades implicadas en el escándalo de los “falsos positivos” y otras atrocidades hayan sido certi- los ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA 113 ficadas dentro de ese proceso es un reflejo negativo del Plan Colombia en general y del proceso de verificación en particular. Desde el pico de la violencia en el año 2001, los militares habían estado desempeñándose de manera cada vez más profesional y estrictamente de acuerdo con las normas de derechos humanos, pero el reciente aumento de muertes extrajudiciales representa la inversión inquietante de una tendencia positiva de largo plazo. Esta ola de asesinatos es indefendible particularmente cuando los logros en seguridad en el país se estaban consolidando. Afortunadamente el relevo sin precedentes de varios altos oficiales del Ejército colombiano en octubre de 2008 demostró que el gobierno de Uribe reconoció la gravedad de estos crímenes e intentó corregir el problema. Colombia también enfrenta el imperativo de defender a los que tienen menos recursos y menor capacidad de defenderse, muchos de los cuales son afrodescendientes, indígenas, mujeres o pertenecen a estos tres grupos. Tristemente estos grupos vulnerables están desproporcionadamente representados entre los tres a cuatro millones de desplazados internos por décadas de violencia en Colombia (la segunda cifra más grande después de la de Sudán). El crecimiento de la población de refugiados como resultado de los ataques de la guerrilla y las incursiones militares, innegablemente constituye un grave problema de gobernabilidad democrática. Más aún, la crisis subraya los problemas de Colombia de pobreza persistente e inequidad, que son particularmente severos en el sector rural del país (los niveles de pobreza nacionales están en el 46%, pero aumentan al 65% en las zonas rurales). Cualquier esfuerzo serio a largo plazo con el fin de mejorar la gobernabilidad democrática en Colombia debe también enfocarse en corregir los males sociales y las injusticias endémicas subyacentes del país. Aunque el crecimiento económico experimentado en años recientes ha sido importante para mitigar la pobreza y los niveles de inequidad, la reciente crisis financiera global tuvo efecto en Colombia, y hay insatisfacción con la lentitud de la recuperación económica. La agenda social del país sigue siendo urgente y debe manejarse de manera integral y sostenible mediante reformas concienzudas a la educación y la salud. (La decisión de Uribe de reducir los beneficios de salud fue muy impopular y le hizo daño político). 114 Obama y las Américas: ¿esperanza o decepción? El estado actual de gobernabilidad democrática de Colombia es muy complejo e involucra muchas dimensiones superpuestas. En años recientes ha habido notables progresos, reconocidos aun por los críticos más severos del gobierno. En muchos sitios del país la situación de seguridad ha mejorado dramáticamente. No obstante, al mismo tiempo Colombia ha experimentado reveses en algunas áreas críticas: por ejemplo, los grupos paramilitares y el crimen organizado continúan acumulando poder económico y político. En realidad, hay muchas realidades colombianas y es crucial considerarlas todas al realizar evaluaciones profundas y generales. ¿Qué pueden y deben hacer los Estados Unidos y otros actores externos en esta etapa? A pesar de las nuevas posibilidades y oportunidades que acompañan el cambio del gobierno nacional ocurrido en agosto de 2010, es necesario tratar los retos institucionales y democráticos persistentes, que aquejan a Colombia. Los actores nacionales tienen la responsabilidad primordial de responder efectivamente, pero también la tienen otros actores externos, y los Estados Unidos deben comprometerse de manera inteligente y productiva. Las nuevas realidades en Bogotá y Washington ofrecen un momento excelente para recalibrar y ajustar la relación bilateral, aprender de la experiencia y construir sobre éxitos pasados, pero también para concebir una estrategia más creativa y efectiva hacia el futuro. Sin embargo, es importante tener expectativas realistas sobre lo que los actores externos pueden y no pueden hacer para ayudar a Colombia a mejorar las perspectivas de gobernabilidad democrática. Colombia es el segundo país más grande de América del Sur, después de Brasil (en términos de población); es sofisticado y desarrollado en muchos aspectos. Es la democracia más antigua del continente y tiene gran sentido de orgullo e independencia. Cualesquier políticas y programas se deben llevar a cabo con gran respeto y sensibilidad, en estrecha consulta y concertación con los actores nacionales claves. Se pueden derivar tres lecciones principales de veinte años de experiencia con Colombia. La primera es que hay límites importantes en cuanto a lo que se puede hacer para presionar a Colombia para que mejore sus prácticas democráticas según algunas normas externas. El presionar o sermonear los ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA 115 a funcionarios colombianos sobre normas de derechos humanos mediante canales que no son predecibles o institucionalizados puede resultar contraproducente y puede cortar vías de comunicación, limitando así la efectividad de la persuasión. Los derechos humanos deben ser una parte clave de la conversación bilateral, pero conducida en un ambiente de cooperación y respeto mutuos. En segundo lugar, los Estados Unidos han cometido un serio error al enfatizar excesivamente la cuestión de las drogas en su relación con Colombia. La preponderancia de este asunto con frecuencia ha producido como resultado el descuido relativo de otras prioridades, tales como la construcción de instituciones democráticas necesarias para la buena y efectiva gobernabilidad. El énfasis estadounidense en el tráfico de drogas por encima de la seguridad, el comercio y el desarrollo ha ocurrido más como respuesta a la política interna de ese país que a las necesidades de Colombia. Y ha fallado en la disminución significativa del comercio de las drogas ilícitas, como el reporte gao de 2008 antes citado lo informa con claridad. En contraposición a la meta principal de la asistencia estadounidense al enfocarse en el tráfico de drogas, los niveles de pureza de la cocaína que se encuentra en las calles de los Estados Unidos han aumentado en general, mientras que los precios han bajado consistentemente, lo que sugiere un aumento fuerte en la oferta. En tercer lugar, el caso colombiano ilustra que, aunque los Estados Unidos se equivocaron al limitarse tanto a la cuestión de las drogas a costa de otros asuntos claves, algo de la ayuda antidrogas de todas formas ha tenido efectos benéficos en otras áreas. Los colombianos merecen el mayor crédito por reafirmar la autoridad estatal durante los últimos años, pero la contribución de los Estados Unidos, aunque pudiera haber sido canalizada más acertada y eficientemente, ha ayudado de muchas formas claves, especialmente en los sectores de la justicia y la seguridad. En comparación con otras políticas estadounidenses en Latinoamérica en años recientes, y aun con otras políticas internacionales en general, el esfuerzo de los Estados Unidos en Colombia ha sido relativamente exitoso. La comunidad internacional, incluyendo a los Estados Unidos, debería tener cierto sentido de modestia y realismo al trabajar con Colombia en los años venideros. La efectividad de cualquier apoyo externo dependerá significativamente de la voluntad y el compromiso de los actores 116 Obama y las Américas: ¿esperanza o decepción? democráticos en Colombia. Es difícil saber cómo evolucionará la política interna de este país, pero afortunadamente tales actores están presentes y activos en Colombia y existe una genuina decisión de mejorar la situación y construir sobre bases institucionales existentes. En contraste con su posición en muchos otros países en todo el mundo, la tarea que enfrentan los Estados Unidos en Colombia no es la de “construir país”. Más bien se trata de ayudar a un país que ha sido golpeado en muchos frentes y busca recuperarse luego de un período de deterioro. Hay un amplio campo para la acción constructiva por parte de la administración de Obama, el Congreso de los Estados Unidos y la comunidad internacional. La siguiente es una lista de medidas que se deben considerar. Continuar equilibrando la ayuda estadounidense dirigida al desarrollo social Un fragmento demasiado grande del debate público, especialmente desde que se adoptó el Plan Colombia en el año 2000, se ha concentrado en el peso relativo de los distintos aspectos de lo que debería ser una estrategia amplia y coherente para ayudar a lograr la paz y a fortalecer el Estado de derecho en Colombia. El Congreso ha avanzado hacia un mayor equilibrio entre la asistencia para seguridad y el desarrollo, y sería acertado mantener dicho equilibrio en futuros presupuestos, tal como lo propone el de la administración de Obama para el año 2011. Aunque el presupuesto para el Ejército y la Policía en Colombia se disminuyó sustancialmente, de aproximadamente 423 millones de dólares en 2010 a 342 millones de dólares para el año 2011, las propuestas para programas de asistencia económica y social se disminuyeron apenas marginalmente. Infortunadamente las decisiones con respecto a asistencia raramente se conciben con miras a metas políticas más amplias. Es importante distinguir entre políticas e instrumentos de las políticas. En el caso colombiano una meta primordial debería ser aumentar aún más la capacidad del Estado de llevar a cabo sus funciones básicas con mayor efectividad, de acuerdo con normas democráticas y el Estado de derecho. Las circunstancias imperantes deben determinar exactamente cuánta asistencia se debe orientar hacia las actividades de desarrollo social o hacia la seguridad en los próximos años. Además, desde un punto de vista realista, y tal como lo refleja el presupuesto propuesto por la administración de Obama para los ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA 117 el año 2011, los recursos serán cada vez más escasos durante los próximos años. Los montos asignados a ayuda exterior seguramente bajarán. No obstante, dada la importancia de consolidar los logros de Colombia, los Estados Unidos deberán estar preparados para mantener su apoyo más o menos en los niveles propuestos en los próximos tres o cuatro años. Apoyar estrategias diplomáticas para iniciar el proceso de paz en Colombia Otra opción que parece haberse subutilizado en años recientes es la consulta a alto nivel sobre políticas y asesoría respecto a la estrategia del gobierno colombiano para la paz, y particularmente en la búsqueda de un “juego final” para lograr un acuerdo duradero con las Farc. Funcionarios de alto nivel del gobierno de los Estados Unidos deben dedicar menos tiempo a asegurarse de que los colombianos cumplan con metas o satisfagan requisitos burocráticos establecidos en Washington y más a colaborar con decisiones estratégicas fundamentales. Tal enfoque tomaría en cuenta la oportunidad que ofrece un nuevo gobierno en Colombia así como el deseo expresado por el presidente Obama y su promesa de estar más comprometido diplomáticamente. Los Estados Unidos pueden y deben seguir este curso de acción tanto de manera bilateral como a través de organizaciones multilaterales, particularmente el secretariado de la Organización de Estados Americanos (oea). Apoyar la reinserción de combatientes a la sociedad Los Estados Unidos deberían trabajar estrechamente con otros actores relevantes para ayudar en el proceso de reinserción de ex combatientes a la sociedad. Se ha logrado algún progreso en este frente, pero asimismo, recientemente ha habido ciertos retrocesos con serias implicaciones para la seguridad. Para garantizar la gobernabilidad democrática en Colombia, es esencial prevenir cualquier futuro retroceso en el proceso de desmovilización. Si los excombatientes no se pueden reintegrar productivamente, entonces será casi imposible que Colombia logre mayor paz y seguridad. Aprovechar las oportunidades para una coordinación más efectiva con Europa Aunque los recursos en Europa serán muy limitados, como lo son en los Estados Unidos, existe algún interés en países europeos con respecto 118 Obama y las Américas: ¿esperanza o decepción? a la situación que se desarrolla en Colombia y las posibilidades ofrecidas por un nuevo gobierno colombiano. Puede haber oportunidades para una colaboración más productiva con los Estados Unidos que en el pasado. La forma tradicional de división del trabajo —los Estados Unidos proporcionan ayuda “dura” para la seguridad y los europeos dan ayuda “blanda” para el desarrollo— ha conducido a la creación de políticas incoherentes y poco efectivas. Ahora puede haber mayores posibilidades de cooperación lúcida, especialmente si la administración de Obama desarrolla una actitud más flexible y con visión de futuro con respecto al asunto de las drogas, considerando ponderadamente las metas de reducción de daño, y con la voluntad para sopesar enfoques alternativos. Hacer hincapié en los derechos humanos Pese a algunas mejoras en la situación de derechos humanos en Colombia, subsisten retos y problemas muy serios. Un aspecto fundamental en la política externa de la administración de Obama con respecto a Colombia debe ser la ayuda destinada a garantizar que se respeten los derechos humanos en este país en los próximos años. El trabajo realizado por las organizaciones internacionales de derechos humanos y la presión que han ejercido sobre el gobierno estadounidense en apoyo al cumplimiento de los derechos humanos en Colombia en general ha sido útil. La mayor parte de los actores en Colombia consideran dichos esfuerzos como constructivos y los apoyan. La implementación de la enmienda Leahy ha tenido algunas dificultades, pero ha sido útil al mantener los derechos humanos en la agenda. Los Estados Unidos deben revaluar su proceso de verificación y ayudar en la investigación a fondo de las ejecuciones extrajudiciales relacionadas con la controversia de los “falsos positivos”. Una decisión del gobierno estadounidense bien recibida, anunciada por el embajador William Brownfield en abril de 2010, fue descontinuar el apoyo financiero al das (Departamento Administrativo de Seguridad) como consecuencia de las presuntas interceptaciones telefónicas a los opositores políticos al gobierno de Uribe. El gobierno estadounidense podrá ser más efectivo en la cooperación con Colombia, en la labor enfocada a una gobernabilidad democrática más fuerte y al Estado de derecho, si diseña una estrategia general que oriente el trabajo en los niveles de la diplomacia, la seguridad y el desarrollo. Sólo de esta manera es posible tener éxito en contribuir a impulsar los ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA 119 el país por el camino constructivo que quiere seguir. Una oportunidad para mayor colaboración bilateral es que las agencias de orden público de ambos países continúen solicitando testimonios a los paramilitares extraditados, ahora recluidos en prisiones estadounidenses, y garantizar que los bienes incautados se destinen a reparaciones de las víctimas. El cumplimiento de esta promesa ayudará a generar mayor confianza entre los gobiernos y la población colombiana en general. Apoyar el Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y Colombia Este pacto profundizará el compromiso entre los dos países y le permitirá a los Estados Unidos realizar una labor más constructiva con Colombia en asuntos de democracia y Estado de derecho. Como lo insinuó el presidente Obama en su mención de Colombia en el Discurso del Estado de la Unión, para los Estados Unidos es urgente centrarse en iniciativas tales como el Tratado de Libre Comercio que contribuirán a la creación de empleo en los Estados Unidos, retirando los aranceles impuestos a las exportaciones estadounidenses. Al mismo tiempo, la aprobación del tratado enviará un mensaje claro al mundo de que los Estados Unidos no retrocederán al proteccionismo y aumentará la confianza y la estabilidad en la relación bilateral así como en las relaciones con la región en general. La aprobación del tratado en el Congreso estadounidense enfrenta enormes obstáculos políticos, especialmente por tratarse de un año electoral. En el año 2011 puede haber más espacio para movilizar apoyo a favor del pacto, pero esto dependerá de dos condiciones claves. Primero, los colombianos deben demostrar que han tomado medidas exitosas y han asignado suficientes recursos para reducir los niveles de violencia contra los sindicalistas, y para enjuiciar a los responsables de tales abusos. Segundo, en el clima político estadounidense, en el cual hay considerable incertidumbre y ansiedad, debe haber mayores progresos en la creación de empleos y en el aumento de programas de capacitación y colocación, así como apoyo a los paquetes de protección social amparados por el gobierno. La aprobación de la reforma de salud en marzo de 2010 fue un paso importante en este sentido, pero puede no ser suficiente para satisfacer las demandas de los sindicatos. 120 Obama y las Américas: ¿esperanza o decepción? La aprobación del Tratado de Libre Comercio enviaría una señal importante a Colombia y al resto de América Latina de que los Estados Unidos cumplen con sus compromisos y tienen la intención de permanecer involucrados. Algo menos que la aprobación no satisfaría a los aliados en Colombia, pero ambas partes pueden estar abiertas a realizar enmiendas al pacto, incluyendo una carta anexa sobre derechos humanos e inquietudes laborales si esto es lo que se requiere para lograr su aprobación. La no aprobación del Tratado de Libre Comercio debilitaría aún más la capacidad estadounidense, de por sí disminuida, para ejercer influencia y propiciar políticas constructivas en una nación sudamericana que es vitalmente importante. Conclusiones A lo largo de la última década, la relación entre los Estados Unidos y Colombia ha sido muy compleja; en algunos aspectos, muy productiva, pero en otros se ha caracterizado por malentendidos mutuos y frustración. Las agendas de los dos países han coincidido en algunos asuntos de política, pero han sido marcadamente divergentes en otros. La asimetría entre los Estados Unidos y Colombia ha hecho que la relación sea particularmente difícil de manejar. La voluble política interna y el acentuado partidismo en Washington, junto con las diferentes prioridades políticas, tampoco han ayudado. El período que se avecina ciertamente no estará exento de las dificultades que a veces han impedido una relación más constructiva. Las diferencias políticas y alguna tensión serán inevitables. Pero las nuevas circunstancias tanto en Washington como en Bogotá pueden proporcionar una excelente oportunidad para buscar una relación más equilibrada. No sólo es importante mermar el peso de los aspectos relacionados con las drogas y la seguridad que han dominado y, con demasiada frecuencia, distorsionado la relación. Es igualmente decisivo moldear una alianza bilateral que busque superar el relativo aislamiento de Colombia y propiciar una cooperación más amplia y efectiva entre este país y sus vecinos latinoamericanos. Con el énfasis en el multilateralismo, un enfoque notablemente ponderado y un tono moderado y respetuoso, la administración de Obama tiene una verdadera posibilidad de alinear mejor los intereses y valores estadounidenses con aquéllos de un aliado histórico.
