A y S T 16 pág. 163 - Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe

PREVISIONAL. EMERGENCIA ECONÓMICA. LEY 11.696. CONTROL JUDICIAL
A y S, tomo 16, pág. 163
En la ciudad de Santa Fe, a los 21 días de mes de mayo del año dos mil nueve, se reunieron en acuerdo
los señores Jueces de la Cámara de lo Contencioso Administrativo Nº 1, doctores Luis Alberto De Mattia y
Federico José Lisa, con la presidencia del titular doctor Alfredo Gabriel Palacios, a fin de dictar sentencia en los
autos caratulados “VALENTINI, Beatriz MINAZZOLI de contra PROVINCIA DE SANTA FE (Expte. C.S.J.
107/01) sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” (Expte. C.C.A.1 nº 741, año 2001). Se
resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto?;
SEGUNDA: en su caso, ¿es procedente?; TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?.
Asimismo se emitieron los votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea, doctores Lisa, De
Mattia y Palacios.
A la primera cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
I.1. La señora Beatriz Minazzoli de Valentini promueve recurso contencioso administrativo contra la
Provincia de Santa Fe, tendente a que se ordene la devolución de todas las sumas detraídas de sus haberes con
motivo de la aplicación de la ley 11.696, con más intereses.
Invoca un supuesto de denegación presunta y reseña las disposiciones de la ley 11.696, en particular
los artículos 11 y 12, por los que se establece una contribución solidaria para situaciones como la de ella.
En cuanto a la procedencia, invoca el carácter sustitutivo del haber previsional respecto del percibido
en actividad (art. 14 bis, Constitución nacional), como así también el principio de razonabilidad (art. 28,
Constitución nacional), concluyendo en que no pueden alterarse las compensaciones remuneratorias de la
pasividad por resultar ello atentatorio de los principios de movilidad, proporcionalidad, integralidad y
“sustitutividad”.
Refiere también, con cita de jurisprudencia, a que el beneficio ingresa al patrimonio del jubilado con
rango de derecho adquirido, y a la irretroactividad de las leyes, de todo lo cual extrae que la legislatura
provincial carece de competencia para “gravar” los haberes previsionales.
Propone examinar, a la luz del precedente “Cena” de la Corte nacional, si la ley 11.696 se amolda a la
aceptación jurisprudencial de dicho precedente, concluyendo que la disidencia se compadece con la recta
interpretación del texto constitucional.
Asimismo, sostiene que cualquiera sea el concepto -emergencia o poder de policía- la reglamentación
de los derechos no puede desnaturalizarlos; y que lo que se verifica en realidad es una suspensión de garantías
constitucionales -un verdadero, dice, “estado de sitio”- facultad esta que no puede ser ejercida por la Provincia.
Por otra parte, destaca que surgen “grandes diferencias” entre el presente caso y el juzgado en autos
“Cena” que lo hacen inaplicable.
En ese sentido, señala, en primer lugar, que la emergencia declarada por la ley 11.696 es general,
mientras que la del caso “Cena” (11.373) era sólo previsional, lo que a su juicio supone un avasallamiento al
artículo 75, inciso 12, de la Constitución nacional; y, en segundo lugar, que la emergencia de la ley 11.696 no
puede ser amparada por el artículo 125 de la Constitución nacional, “ya que los recursos afectados que
excedieren el gasto ejecutado se incorporan al tesoro provincial (rentas generales) al igual que los saldos no
invertidos en ejercicio anteriores” (art. 25, ley 11.696), lo que significa -a su criterio- que los “tributos” que se
detraen de los haberes jubilatorios no son stricto sensu para cubrir un déficit del sistema previsional, sino un
recurso económico más para solventar cualquier tipo de gastos de la Tesorería, “con lo que el avasallamiento de
los derechos adquiridos ni siquiera se ajusta al propósito con que fuera reconocido en el caso ‘Cena’”.
Refiere a los actos que -considera- produjeron el desfinanciamiento del sistema previsional (cesión de
la Provincia a la Nación de un 15% de masa coparticipable; recepción de servicios educativos nacionales, sin
transferencia de aportes, etc.), el que no se produjo por exceso de beneficios o falta de aportes, sino por una
administración ilegítima de recursos.
Concluye que se trata de una reglamentación irrazonable y no de una verdadera “emergencia” porque
se han proyectado otros gastos públicos con los recursos previsionales; y, en fin, que los descuentos por
retenciones sobre haberes previsionales provenientes de la ley 11.696 agravian las garantías constitucionales
señaladas.
2. A foja 33 denuncia como hecho nuevo el dictado del decreto 808/01 por el cual se rechazó su
reclamo.
Considera que acceder al pedido no vulnera el principio de legalidad administrativa, e insiste en que el
caso “Cena” no es aplicable por cuanto la ley 11.696 excede el marco de la anterior.
3. Declarada la admisibilidad del recurso (f. 40), comparece la demandada (f. 48) y contesta la
demanda (fs. 51/63 vto.).
Luego de una detallada negativa, considera que el recurso es improcedente.
En este sentido, señala que al momento de la declaración de emergencia existía (y existe) “una grave
perturbación del orden económico social en la Provincia de Santa Fe y en el sistema previsional”, que no era
posible ser paliada con medidas normales sino con medidas extraordinarias y temporarias, y cuyas causas
describe minuciosamente.
Añade que frente a la crisis pública, grave, externa, producida por una diversidad de factores que
ponían en riesgo el desenvolvimiento mismo de la actividad estatal, era responsabilidad de los órganos estatales
adoptar las medidas extraordinarias necesarias para contrarrestarla, lo que no se desmerece por la existencia de
ilícitos, irregularidades, ineficiencias, conducciones políticas discutibles o no, todo lo cual -de haber existido- no
corresponde sea juzgado por el Tribunal, sino por las autoridades competentes que determinen su existencia y,
en su caso, las responsabilidades (penales, administrativas o patrimoniales) que pudieren corresponder.
Destaca que la declaración de emergencia ha sido emitida por la Legislatura de la Provincia, en
ejercicio de competencias indiscutiblemente provinciales, a través del dictado de una ley; y que la emergencia y
las medidas adoptadas a su amparo, llevan ínsita la nota de transitoriedad como exigencia para su procedencia.
En ese orden, alude al artículo 3 de la ley en cuanto estatuye que el estado de emergencia tendrá
vigencia hasta el 31 de diciembre de 2001, admitiendo la posibilidad de dar por concluido antes de esa fecha
para el caso de considerarse superados los hechos que originaron la declaración.
Hace notar que en el diseño del sistema el legislador podría haber determinado que la emergencia y las
medidas adoptadas en su consecuencia durara todo el tiempo que duren las circunstancias o situaciones que la
originaron, prefiriendo su limitación temporal, por lo que ningún agravio puede atenderse en este sentido.
Observa que las medidas adoptadas por el legislador no admiten su descalificación por irrazonables,
sino que, por el contrario, resisten el juicio de compatibilidad constitucional.
Afirma que no cabe al Tribunal indagar sobre los motivos o razones del legislador, pudiendo analizar
solamente la razonabilidad de las medidas adoptadas.
Sostiene que la reglamentación contenida en la ley 11.696 no vulnera norma o principio alguno de las
constituciones nacional o provincial, y que se trata de una regulación razonable dadas las particulares
circunstancias en que ella se dictó.
Asegura que la exigencia de una “contribución solidaria” (artículo 12) a los pasivos provinciales no
puede ser descalificada como violatoria de la Constitución cuando ella es impuesta para la salvaguarda y
subsistencia del régimen previsional; y tales contribuciones sólo admitirían su descalificación si pudiera
afirmarse que resultan violatorias de la igualdad, confiscatorias o arbitrariamente desproporcionadas, y ninguna
de esas situaciones ocurre en el caso considerado.
Niega que la contribución vulnere la garantía de igualdad, afirmando que la medida no admite tal
descalificación por afectar a quienes poseen el carácter de actual beneficiario y a quienes serán beneficiarios
futuros y no al resto de la sociedad, pues resulta razonable que se exija la contribución o aporte, tendente a la
subsistencia del sistema, a aquellos que aprovechan o aprovecharán de él; que las categorías en que se han
dividido a los pasivos, tampoco merecen reproche constitucional, pues el legislador ha establecido una división
de categorías según el monto del haber que perciben los beneficiarios y de las remuneraciones que perciben los
activos, y ello como tal no revela irrazonabilidad.
Asevera que el legislador no desconoce, allana o desnaturaliza el derecho a la jubilación ni el derecho a
la remuneración como tales, sino que limita transitoria y razonablemente su contenido económico, en aras de la
realización del interés general.
Agrega que la supuesta confiscatoriedad no ha sido siquiera alegada adecuadamente, razón por la cual
debe sin más ser desechada, pues el hecho de que las retenciones no generen crédito no permite sin más fundar
esa descalificación.
Por último, abunda -con cita de jurisprudencia de la Corte nacional y provincial- en consideraciones
vinculadas a la legislación de emergencia.
Pide el rechazo del recurso; con costas.
Abierta la causa a prueba (f. 64 vto.), y producida la que consta en el expediente, alegan las partes
sobre su mérito (fs. 105/vto. y 106/118 vto.).
Dictada (f. 119 vto.), y consentida la providencia de autos, se encuentra la presente causa en estado de
ser resuelta.
4. De conformidad al artículo 23, inciso a), de la ley 11.330 corresponde emitir pronunciamiento sobre
la admisibilidad del recurso.
Al respecto, no se han invocado ni se advierten razones que justifiquen apartarse del auto obrante a foja
40 (A. T. 2, pág. 205).
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores De Mattia y Palacios coincidieron con lo
expresado por el señor Juez de Cámara doctor Lisa y votaron en igual sentido.
A la segunda cuestión el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
II.1. Conforme surge del relato precedente, las cuestiones debatidas en la presente causa, en sus
aspectos relevantes, son substancialmente análogas a las consideradas y resueltas por el Tribunal en autos
“Fiorillo” (A. y S. T. 16, pág. 119), reiterados en “Agustini” (A. y S. T. 16, pág. 132), a cuyos fundamentos
corresponde en lo pertinente remitir.
2. Por las razones allí expresadas -que mutatis mutandi se dan por reproducidas en esta oportunidadcorresponde desechar los agravios, también formulados por la aquí recurrente, vinculados a que la Provincia
sería incompetente para dictar normas como la ley 11.696, y a que se habrían violado el derecho de propiedad y
el principio de razonabilidad.
En efecto, la recurrente, en su condición de jubilada de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la
Provincia, solicita la devolución de las sumas detraídas de sus haberes con motivo de la aplicación de la ley
11.696.
Tal pretensión exige analizar la constitucionalidad -cuestionada en el caso por la actora- de la
mencionada ley 11.696, especialmente la de los artículos 11 -por el cual se declaró en emergencia el sistema
previsional-, 12 -mediante el cual se dispuso una contribución solidaria a los beneficiarios por el plazo de
vigencia de la ley- y 14 -según el cual las retenciones dispuestas para los sectores pasivos y activos no generarán
crédito alguno a favor de los mismos-.
3. Tal como reiteradamente lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la declaración de
inconstitucionalidad de un precepto de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones a encomendar
a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad que debe ser considerado la última ratio del
orden jurídico, por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la
convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos:
303:248; 312:72; 315:923; 321:441; 324:920; 328:4542; “Benedetti”, B.1694. XXXIX, 16.9.2008, considerando
10).
4. Según se destacó en los citados autos “Fiorillo”, el mensaje 2200 del 2.9.1999 con el que se remitió
a la Legislatura provincial el proyecto de “emergencia económica de la Provincia de Santa Fe”, refiere
extensamente a las distintas circunstancias que a criterio del Poder Ejecutivo justificaban la declaración de
emergencia y, específicamente, las que motivan la emergencia previsional, con un fuerte “impacto en las
finanzas provinciales”.
Estas circunstancias llevaron a proponer medidas de excepción que operasen como “contención
razonable del gasto público, por un lado, y operen como financiamiento adicional transitorio por el otro”,
tendentes a “procurar la subsistencia de sus instituciones, evitando el descalabro del Estado y la disolución
social”.
La ley 11.696 -promulgada el 24.9.1999- declaró en “estado de emergencia la prestación de los
servicios públicos, la ejecución de los contratos a cargo del sector público y la situación económico financiera de
la Administración Pública provincial centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, empresas del Estado,
sociedades del Estado y sociedades con participación estatal, cualquiera sea su forma jurídica”, resultando
aplicable al “Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial y a todos los organismos mencionados en este
artículo, aún frente a cualquier disposición contenida en leyes o cualquier otra norma especial” (artículo 1).
Asimismo, y en lo que especialmente interesa para la presente causa, declaró “en emergencia el
sistema previsional de la Provincia de Santa Fe” (artículo 11).
De esta manera, en el ejercicio de facultades que -se adelanta- le son propias, la Legislatura de la
Provincia declaró la “emergencia económica” del Estado provincial y la de su sistema previsional.
5. En el caso, no es claro si la actora cuestiona o no la existencia misma de la emergencia, o sólo sus
causas.
Cualquiera sea el alcance con que se interprete su postulación, puede igualmente recordarse que la
Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que la legislación de emergencia responde al intento de
conjurar o atenuar los efectos de situaciones anómalas, ya sean económicas, sociales o de otra naturaleza, y
constituye la expresión jurídica de un estado de necesidad generalizado (Fallos: 136:161; 200:450; 269:416;
313:1638; 322:2817; 323:1566; 325:2059; 326:1138; 328:690).
Por ende, puede afirmarse que, en principio, la valoración de la existencia y gravedad de la emergencia
corresponde con exclusividad al legislador, y que no compete a la función jurisdiccional interferir con el
ejercicio de tales atribuciones, siendo aquéllas -las políticas atinentes al gobierno, administración de la hacienda
y patrimonio público- materia propia de los poderes Ejecutivo y Legislativo (Fallos: 243:467; 251:21; 311:2580;
313:228; 315:2217; 321:441 -citado-; 322:2817 -citado-; 323:1566 -citado-).
En este sentido, resulta esclarecedor lo afirmado por ese Alto Tribunal en la causa “Bustos”, en cuanto
a que “[...] debe recordarse que los controles de legalidad administrativa y de constitucionalidad que competen a
los jueces, no los facultan a sustituir a la Administración en la determinación de las políticas o en la apreciación
de los criterios de oportunidad (doctrina de Fallos: 308:2246, considerando 4º; 311:2128, entre muchos otros)”;
y que el “ejercicio de los mencionados controles no puede justificar que todas las medidas de política económica
de los poderes competentes sean sometidas a la revisión, no de su legalidad, sino de su acierto o su oportunidad,
pues ello implicaría sustituir a los órganos constitucionales que tienen su origen directo en la voluntad popular
por el criterio predominantemente técnico del Poder Judicial, cuya desvinculación de tal origen -que sólo podía
ser indirecto en el texto constitucional originario- se ha acentuado en la reforma de 1994 con los nuevos
procedimientos de designación. Los jueces están llamados a juzgar, no a administrar ni a fijar ni revisar la
política económica de los poderes políticos, pues lo contrario implicaría desvirtuar el régimen democrático
sustituyéndolo por el gobierno, o aun la dictadura, del Poder Judicial, que impediría el desarrollo de cualquier
programa de gobierno coherente, máxime frente a una emergencia que los jueces no están capacitados para
encauzar” (Fallos: 327:4495, considerando 12).
Si bien en relación a los reglamentos de necesidad y urgencia, resulta coincidente la opinión de
Marienhoff, para quien el Poder Judicial carece de potestad y competencia para decidir si concurre o no la
“necesidad” indispensable para autorizar su emanación, valoración que corresponde al Poder Legislativo
(Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, quinta edición, -Buenos Aires, 2000-,
Abeledo Perrot, pág. 276); también lo es la posición de Bianchi, para quien luego de su aprobación legislativa, el
reglamento de necesidad y urgencia se encontraría exento del control judicial, pues ello es sólo materia de
apreciación política, “la que estará aceptada por el órgano legislativo y el reglamento será a todos los efectos
jurídicos una ley, subsistirá el control sobre la materia de fondo, como ocurre en cualquier ley” (Bianchi,
Alberto, La Corte Suprema de Justicia ha establecido su tesis oficial sobre la emergencia económica, La Ley1991 C, págs. 162/163); al igual que la opinión de Rosatti, quien considera que el “control judicial de un
régimen de emergencia no debe incursionar en la ponderación de sus fundamentos genéricos (por ser ésta una
cuestión estrictamente política), pero sí debe analizar la consistencia intrínseca de sus disposiciones en orden a
los derechos involucrados y, obviamente, la razonabilidad de su aplicación concreta” (Rosatti, Horacio Daniel,
La Emergencia en el Derecho Constitucional Argentino, tomo 2002-1, Santa Fe-2002, Revista de Derecho
Público, Rubinzal-Culzoni, pág. 103).
6. En el caso, tal como se adelantó, la emergencia económica y la del sistema previsional fueron
declaradas por ley sancionada por la Legislatura de la Provincia en el marco de atribuciones que le son propias,
entre otras, las de arreglar el pago de la deuda interna y externa; la de dictar leyes sobre previsión social; la de
dictar leyes sobre la organización de la Administración Pública y el estatuto de los funcionarios y empleados
públicos, y, en general, la de ejercer la potestad legislativa en cuanto se considere necesario y conveniente para
la organización y funcionamiento de los poderes públicos y para la consecución de los fines de la Constitución
(artículo 55, incisos 10, 21, 23 y 27).
En estas condiciones, la valoración de las causas de la emergencia correspondió al control político de
la Legislatura provincial, sin perjuicio, claro está, del control de razonabilidad posterior que, como toda ley,
corresponde al Poder Judicial.
Al respecto, la Corte nacional ha dicho que “la ponderación del estado actual de emergencia económica
en las Cajas Nacionales de Previsión y de la necesidad de instrumentar las medidas que tiendan a conjugarlo con
el fin de conservar los recursos financieros para atender el cumplimiento de las obligaciones con los
beneficiarios del sistema, es materia ajena a la órbita del Poder Judicial. Dicha materia se inserta en el cúmulo de
facultades que constituyen la competencia funcional del Congreso de la Nación, como órgano investido del
poder de reglamentar los derechos y garantías reconocidos por la Carta Magna con el objeto de lograr la
coordinación necesaria entre el interés privado y el interés público y hacer realidad la promoción del ‘bienestar
general’ [...] será función exclusiva del Parlamento la determinación de la existencia y gravedad del paulatino
deterioro patrimonial denunciado respecto de los organismos que conformen el sistema previsional, así como la
adopción de los remedios idóneos para su restablecimiento [...]. Esta Corte no puede suplir esa decisión política
ni la oportunidad de las disposiciones que se dicten para solucionar la crisis aludida, sin perjuicio, claro está, del
ejercicio a posteriori del control jurisdiccional destinado a asegurar la fundamental razonabilidad de esos actos,
y a impedir que, por medio de ellos se frustren derechos cuya salvaguarda es deber ineludible del Tribunal”
(Fallos: 308:1848, considerandos 7 y 8).
Corresponde, pues, al Poder Legislativo la facultad de apreciar la eficacia o ineficacia de las leyes,
siendo ajeno a los jueces valorar los propósitos que llevaron al legislador a sancionar la ley, limitándose a
verificar la conformidad o disconformidad de las disposiciones legales impugnadas con los preceptos y
principios de la Constitución nacional (Fayt, Carlos S., La Corte Suprema y la evolución de su jurisprudencia,
Buenos Aires-2004, La Ley, pág. 135).
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia -en reciente pronunciamiento- ha recordado
“la inveterada jurisprudencia de la Corte nacional, recientemente ratificada en Fallos 329:3966 -que reitera las
ideas de Jefferson- en el sentido que ‘no incumbe a los jueces evaluar el acierto o desacierto de la política fijada,
[...] por cuanto lo contrario implicaría sustituir el juicio de la autoridad instituida por el Congreso para decidir
sobre dicha materia, por el de los magistrados [...]. Cuando la ley delega en las autoridades del Poder Ejecutivo
la determinación de las políticas y el dictado de las regulaciones que a su juicio resulten más adecuadas para
cumplir los cometidos preestablecidos por aquél, los jueces no pueden ex post facto sustituir el criterio adoptado
por las autoridades administrativas, al considerarlas inconvenientes y juzgarlas según su propia discreción
sustituyendo indebidamente la que es propia del Poder Ejecutivo [...]’. Como así también que todos los jueces no
pueden dejar de tener en cuenta, como se ha dicho desde antaño, que la formidable potestad de controlar a otros
poderes del Estado que la Constitución le ha otorgado al Poder Judicial, debe ser utilizada con sumo cuidado, sin
exceso ni liviandades, siendo una de las misiones más importantes de los tribunales la de saber mantenerse en la
esfera de sus funciones, evitando invadir las atribuciones de los otros poderes” (“Peralta”, A. y S. T. 227, pág.
237).
7. No obstante que lo dicho es suficiente -a mi criterio- a los fines de rechazar los argumentos de la
actora en cuanto de ellos pueda entenderse que cuestiona la existencia de la emergencia y sus causas, observo
que aquélla ofreció como prueba sólo el expediente administrativo en el que consta con exclusividad el reclamo
y su decisión, e informativa de la Caja de Jubilaciones y Pensiones para que hiciera saber las retenciones que se
le practicaron (f. 65), pero nada hizo en orden a demostrar la inexistencia de los presupuestos de hecho
invocados por los órganos políticos del Estado para ejercer poderes de emergencia, ni menos aún sus causas.
Es más, de la lectura de sus alegatos -oportunidad en la que cuestiona que se hayan “presupuestado y/o
construidos varias obras públicas, entre ellas el puente colgante” dejándose de lado el pago integral y legítimo de
las prestaciones reclamadas (f. 105)- permite afirmar que lo que en verdad pretende es que el Tribunal controle
cómo debían los órganos políticos invertir la renta pública, para la satisfacción de qué cometidos y en qué
medida, lo que de suyo escapa a la competencia de la Cámara conforme a los criterios expresados hasta ahora.
Es más, nada ha dicho acerca del mérito de la prueba informativa ofrecida por la demandada y
producida en autos “Aimar” -tenida presente para esta causa a foja 70 mediante proveído firme-, respecto de la
que no puede aceptarse la reserva de nulidad formulada por la recurrente a foja 71 en cuanto a que no habría
podido controlarla, siendo que se trata de prueba informativa de fácil acceso al permanecer en la misma sede del
Tribunal.
En las condiciones descriptas, puede entenderse que la ley 11.696 reviste el carácter de emergencia,
dictada en ejercicio del poder de policía que compete al Estado, tendente a atenuar en las finanzas públicas el
impacto de la crisis económica.
8. Como se ha venido subrayando, el Estado puede sancionar las leyes que considere convenientes en la
materia, con el límite de que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que
impone la Constitución.
En este aspecto, la naturaleza de estas normas no impide al Poder Judicial examinar si la restricción
impuesta al ejercicio normal de los derechos patrimoniales es razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no
una mutación en la sustancia o esencia de o los derechos comprometidos (Fallos: 179:394; 243:467 -citado-;
317:1462; 322:2817 -citado-; 325:28; 325:2059; 326:417; 327:4495 -citado-).
En el caso, y como se dijo, la recurrente concretamente se agravia de las retenciones que en concepto de
contribución solidaria se efectuaron sobre sus haberes previsionales (artículo 12, ley 11.696).
De conformidad a esa disposición “todos los beneficiarios de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la
Provincia y los que se incorporen en el futuro están sujetos a la retención de una contribución solidaria sobre el
total de las pasividades percibidas por cualquier concepto (mensualidades y sueldo anual complementario)
durante el plazo de vigencia de la presente ley”.
Tales retenciones se liquidaron y efectivizaron por aplicación de “descuentos efectivos progresivos por
escala” según el detalle practicado por la propia ley.
9. Se dará en primer término respuesta al planteo de la recurrente respecto a que la Provincia carecería
de competencia para dictar normas como la impugnada, la que, a su criterio, correspondería al Congreso de la
Nación.
Al respecto, la Corte local, siguiendo al Alto Tribunal nacional, ha señalado que de la jurisprudencia de
éste último “surge que el primer límite constitucional al ejercicio por parte de las provincias de su función
legislativa está constituido por las materias delegadas al Congreso nacional, y que, salvaguardando ese límite,
pueden dictar leyes de emergencia [...] Es oportuno destacar lo expresado por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en autos ‘Aguirre’ (Fallos 242:145), en cuanto a que ‘las leyes jubilatorias provinciales son de derecho
administrativo y de orden público, de donde se sigue que la sanción de las mismas implica el ejercicio de uno de
los poderes no delegados al Gobierno federal (art. 104, Constitución nacional)’. En consecuencia de ello,
concluyó el Tribunal, ‘dichas leyes no se encuentran subordinadas a los preceptos que el Código Civil contiene
en materia de irretroactividad’. Más concretamente, ha considerado que ‘cuando las finanzas de la institución
(Caja de Jubilaciones de la Provincia de Tucumán) llegan a fallar por el transcurso de los años hasta hacerse
imposible el cumplimiento regular de las obligaciones contraídas, ya porque los cálculos actuariales que le
sirvieron de base resultaron errados, ya porque intervinieron otros factores de perturbación no previstos, una
reforma general y reconstructiva impuesta por la necesidad de volver a poner las cosas en su quicio, equilibrando
los egresos con los ingresos, que eche mano del recurso extremo de reducir los beneficios, actuales y futuros,
dentro de una proporcionalidad justa y razonable, haciendo así efectivo el principio de solidaridad en que
descansan estas instituciones, no puede ser objetada como arbitraria e inconstitucional. Lo justifica el interés
público y la impone la conservación misma del patrimonio común de los afiliados’ (Fallos 179:394). En tal
precedente, cuyas consideraciones -como se observa- resultan de estricta aplicación al presente caso, agregó que
‘si, como lo ha resuelto esta Corte, ni la jubilación, ni la pensión, ni el retiro nacen de un contrato entre los
funcionarios, empleados u obreros y el Estado sino que se basan en la potestad pública de éste que la ejercita
ampliamente, en ese orden de relaciones, con un concepto de bien público, con su derecho de imperio y la
finalidad de justicia que lo informa (Fallos 99:309; 166:264); si, además, por nuestro sistema federal, las
provincias organizan libremente su administración, crean su cuerpo de funcionarios, las condiciones de su
funcionamiento, su remuneración, su retiro, etc. (arts. 104, 105 y 106 de la Constitución nacional), es
consecuencia lógica que solamente ellas interpretan sus propias instituciones en cuanto no surjan agravios a las
nacionales cuya prevalencia declara el artículo 31 de la Carta fundamental de la República; y así, el carácter del
beneficio o remuneración acordado a los empleados -activos o jubilados- no se condiciona por preceptos
constitucionales o legales de la Nación sino exclusivamente provinciales’ (Corte Suprema de la Nación, Fallos
177:199; 177:345; 153:21). Estos lineamientos han sido respetados por el Constituyente local. Efectivamente, el
artículo 21 tercer párrafo, cuya trascendencia ha destacado esta Corte en diversos pronunciamientos (A. y S. T.
91, pág. 483; T. 117, pág. 198; T. 118, págs. 63 y 292), establece que ‘el Estado instituye un sistema de seguridad
social, que tiene carácter integral e irrenunciable’; correspondiendo a la Legislatura, en lo que ahora es de interés:
‘arreglar el pago de la deuda interna y externa de la Provincia’, ‘dictar leyes de previsión social’ y ‘en general,
ejercer la potestad legislativa en cuanto se considere necesario o conveniente para la organización y
funcionamiento de los poderes públicos y para la consecución de los fines de esta Constitución, en ejercicio de
los poderes no delegados al gobierno federal, sin otras limitaciones que las emergentes de dicha Constitución o
de la Nacional’ (artículo 55, incisos 10, 21 y 27, respectivamente)” (“Cena”, A. y S. T. 129, pág. 342).
Tal criterio -como bien lo recuerda la actora- fue convalidado por la Corte nacional (“Cena”, Fallos
322:2817, ya citado anteriormente), y a su respecto no encuentro en verdad razones que impidan su aplicación al
caso de autos.
En ese sentido, la actora plantea “grandes diferencias” entre la emergencia que cuestiona y la analizada
en ese precedente (ley 11.373), las que -a su juicio- tornan imposible la aplicación de aquel criterio al caso.
En primer lugar, sostiene que la ley 11.696 no refiere “estrictamente al sistema previsional” como la ley
11.373, habiendose puesto en emergencia “toda la responsabilidad del Estado provincial respecto al
cumplimiento de sus obligaciones de contenido económico”, lo que a su criterio es materia delegada a la Nación.
En segundo lugar, considera -con cita del artículo 25 de la ley 11.696- que las sumas que se detraen de
los jubilados no son para cubrir un déficit del sistema previsional, sino un recurso económico más para solventar
cualquier tipo de gastos de la Tesorería, lo que no puede ser amparado por el artículo 125 de la Constitución
nacional.
A mi modo de ver, ninguna de esas razones autorizan a afirmar que se legisló en materia delegada a la
Nación, ni son obstáculo para trasladar al caso el criterio sentado en la mencionada causa “Cena” tanto por la
Corte nacional como por la local.
En cuanto a lo primero, el planteo soslaya que la emergencia sobre la que se fundan las retenciones
cuya devolución la actora pretende, no es la del artículo 1 (referida al Estado provincial), sino exclusivamente la
del artículo 11, mediante el cual -según se vio- se declaró “en emergencia el sistema previsional de la Provincia
de Santa Fe”; por ende, aquella emergencia “general” no la agravia directamente.
Sin perjuicio de ello, no se advierte que en el mencionado artículo 1 de la ley 11.696 el legislador haya
invadido materia delegada, siendo que se declara en estado de emergencia “la prestación de los servicios
públicos, la ejecución de los contratos a cargo del sector público y la situación económica financiera de la
Administración pública provincial centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, empresas del Estado,
sociedad del Estado y sociedades con participación estatal, cualquiera sea su forma jurídica”.
Más allá de que -como se dijo- la cuestión no causa agravio a la actora, nada indica entonces que la ley
haya podido afectar “toda la responsabilidad del Estado Provincial” (f. 6), o las relaciones entre los particulares, o
entre éstos y el Estado en ejercicio de su capacidad de derecho privado.
La razón aducida en segundo término por la recurrente, debe -como se adelantó- igualmente desecharse.
Mediante el artículo 25 de la ley 11.696, invocado por la actora en sustento de este agravio, se facultó al
Poder Ejecutivo “a disponer la incorporación al Tesoro provincial durante el ejercicio presupuestario de los
recursos afectados de origen provincial cuando éstos resultaren excedentes en relación al gasto ejecutado”,
agregándose que “los saldos no invertidos en ejercicios anteriores, provenientes de recursos provinciales de
afectación específica, serán desafectados e incorporados al Tesoro provincial”.
La actora en definitiva considera que en virtud de esa norma las retenciones practicadas se “desvían”
pasando a solventar cualquier tipo de gastos en vez de cubrir el déficit del sistema previsional.
Sin perjuicio de lo ya señalado en orden a que el Poder Judicial no es el ámbito adecuado para discutir
acerca de cómo se invierte la renta pública, se observa que el planteo margina, no sólo que la emergencia era del
Estado provincial -lo que por lo dicho anteriormente no es sin más reprochable constitucionalmente-, sino
especialmente lo dispuesto en el artículo 81 de la ley 6915 (texto originario y modificado por ley 11.373), según
el cual el Estado provincial “deberá cubrir con fondos provenientes de Rentas Generales los déficit que
anualmente pudieran resultar del cumplimiento de la presente ley”; lo que, por lo demás, se habría efectivamente
producido, según surge de las boletas de depósitos (años 1998 y 1999) ofrecidas como prueba por la demandada
(y respecto de las cuales -según se señaló- nada dijo la actora; fs. 502/625, autos “Aimar”, Expte. CCA1 9/01).
En definitiva, la Provincia de Santa Fe pudo válidamente dictar la ley 11.696, por la cual, con la
finalidad de aliviar la crisis financiera del sector público, previó disposiciones que afectaron el contenido normal
de las relaciones entabladas entre el Estado provincial y sus sectores activo y pasivo; y que, por ello, sin dudas se
instala en el ámbito del derecho público local.
10. Despejados estos cuestionamientos, cabe adentrarse en la verificación de si las normas impugnadas
alteraron el aspecto sustancial del derecho previsional.
En el caso, la actora, si bien cuestiona la razonabilidad y proporcionalidad de las retenciones, no
argumenta concretamente acerca de si por su quantum ellas en verdad alteran o degradan la sustancia del derecho
postulado.
Por el contrario, genéricamente invoca el carácter sustitutivo del haber previsional y los principios de
movilidad, proporcionalidad e integralidad, a los que considera violados por el solo hecho de la disminución del
haber, no por la medida de esa disminución.
Pues bien, como también lo ha señalado la Corte nacional, las leyes pueden reducir para el futuro los
beneficios jubilatorios acordados, en tanto la reducción no resulte confiscatoria o arbitrariamente
desproporcionada, si ello se impone por exigencias superiores de una política salvadora de su propia subsistencia
o su desenvolvimiento regular (Fallos: 173:5; 180:274; 192:359; 234:717; 258:14; 266:279; 295:441; 303:1155;
308:615 y 315:800; entre muchos otros).
En el sub judice, ya se ha señalado que la actora no ha invocado, ni menos aun demostrado, que la
reducción sea en verdad confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada en los términos de los criterios
jurisprudenciales hasta ahora citados.
Es más, insiste -como se dijo- en que se habrían violado los principios generales que inspiran al
ordenamiento previsional, olvidando que el personal en actividad también vio reducidos sus haberes en razón de
la ley 11.696 (artículo 12), con lo que los principios invocados y -en especial- el carácter sustitutivo de los
haberes previsionales, lejos de reforzar su argumentación la debilita.
En razón de la expresa invocación de dicho carácter sustitutivo, se torna oportuno señalar que “en el
marco de la relación de empleo público la Administración goza de prerrogativas exorbitantes propias del régimen
ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público, introducir
modificaciones en el contrato, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus
condiciones (Fallos: 323:1566)” (“Fiorillo”, citado); y recordar que en la causa “Guida” (Fallos 323:1566
-citado-) la Corte nacional consideró que no media lesión a la garantía del artículo 17 de la Constitución nacional,
cuando “los montos de las remuneraciones de los agentes estatales son disminuidos para el futuro sin ocasionar
una alteración sustancial del contrato de empleo público en la medida en que la quita no resultó confiscatoria o
arbitrariamente desproporcionada”, agregando que porcentajes del 5% al 15% “no revisten una magnitud que
permita considerar alterada la sustancia del contrato”.
En el caso, y como surge del informe de la Caja de Jubilaciones y Pensiones (f. 88), la retención por
contribución solidaria practicada sobre el haber previsional de la actora -entonces acreedora de un beneficio de $
1337,83- ascendió a la suma de $ 116,41, esto es al 8,70 % del beneficio, porcentaje este que es coincidente con
la alícuota efectiva prevista para ese rango de haberes en el Anexo I de la ley 11.696.
11. Conclusión de lo expuesto -tanto en este pronunciamiento como en la causa “Fiorillo” a que se
remite- es que no puede entenderse violado un derecho adquirido.
Parafraseando a la Corte nacional, la actora no demostró que las normas que cuestiona perjudique o la
prive de derechos adquiridos de naturaleza patrimonial, “habida cuenta de que las medidas que se instrumentaron
restringen sólo por un espacio de tiempo la percepción íntegra de los créditos de pasividades previsionales”
(“Cena”, citado, considerando 8).
Como lo ha sentenciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “si bien el derecho a la pensión
nivelada es un derecho adquirido, de conformidad con el artículo 21 de la Convención, los Estados pueden poner
limitaciones al goce del derecho de propiedad por razones de utilidad pública o interés social. En el caso de los
efectos patrimoniales de las pensiones (monto de las pensiones), los Estados pueden reducirlos únicamente por la
vía legal adecuada y por los motivos ya indicados. Por su parte, el artículo 5 del Protocolo Adicional a la
Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales [...] sólo permite a los
Estados establecer limitaciones y restricciones al goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y
culturales, ‘mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general dentro de una sociedad
democrática, en la medida que no contradigan el propósito y razón de los mismos’. En toda y cualquier
circunstancia, si la restricción o limitación afecta el derecho de propiedad, ésta debe realizarse, además, de
conformidad con los parámetros establecidos en el artículo 21 de la Convención Americana” (CIDH, Caso
“Cinco Pensionistas” vs. Perú -Fondo, Reparaciones y Costas- del 28.2.2003, Serie C, N° 98, considerando 116).
En el caso, la retención impugnada -además de transitoria y proporcionada- fue dispuesta por ley
formal e inspirada en claras razones de interés social.
En este sentido, puede -por lo demás- agregarse que supuestos como el de autos (en los que se
cuestiona la constitucionalidad de una “contribución solidaria”) no pueden ser analizados al margen del deber de
solidaridad recíproca entre los miembros de la colectividad, indudablemente entronizado como prioridad
axiológica en la Constitución provincial (ver Preámbulo, artículo 1; y C.S.J.P.: criterio de “Federación de
Cooperadoras Escolares”, A. y S. T. 90, pág. 40; Acordada n° 9 del 6.3.1996; “Rivero”, A. y S. T. 135, pág. 211;
etc.).
12. Desde luego, lo meramente esbozado acerca de que la ley 11.696 supuso la suspensión de
garantías constitucionales -es decir, un virtual “estado de sitio” cuya declaración sea del resorte exclusivo de la
Nación- carece por completo de asidero fáctico y jurídico.
Corresponde, pues, declarar improcedente el recurso interpuesto; con costas por su orden por las
razones expresadas en las mencionadas causas “Fiorillo” y “Agustini” a que se remite.
Así voto.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores De Mattia y Palacios, expresaron
similares fundamentos a los vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Lisa y votaron en igual sentido.
A la tercera cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar improcedente el recurso
interpuesto, con costas en el orden causado.
Así voto.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores De Mattia y Palacios dijeron que la
resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Juez de Cámara doctor Lisa y así votaron.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Cámara de lo Contencioso Administrativo
Nº 1 RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas por su orden.
Registrarlo y hacerlo saber.
Con lo que concluyó el acto, firmando los señores Jueces de Cámara por ante mí, doy fe.
Fdo. DE MATTIA. PALACIOS. LISA. Bharraguirre (Secretario)