Argentina frente a China: entre la profundización de la dependencia
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FLACSO-ISA Joint International Conference Buenos Aires, 23-25 de julio de 2014 Argentina frente a China: entre la profundización de la dependencia comercial y el anclaje de la modernización económica Eduardo Daniel Oviedo1 La transformación de China en gran potencia desconcentró la riqueza mundial y transformó el orden internacional, generando beneficios y obstáculos al desarrollo de las naciones periféricas. Dentro de éstas, Argentina intensificó sus relaciones con China a partir de la expansión económica de la potencia asiática, insertándose en el modelo productivo chino como exportador de materias primas y comprador de manufacturas, con generación de intereses proclives a profundizar su dependencia. Esta ponencia evalúa las características de las relaciones argentino-chinas y presta atención a la interdependencia comercial, pues Argentina profundizó su dependencia del comercio exterior desde el inicio del siglo XXI. Sin embargo, el vínculo con China no alcanzó niveles de dependencia, aunque esta visión puede ser distinta de acuerdo a la interpretación de los datos estadísticos publicados por el INDEC. Al margen de este aspecto, se observa que la relación está en un punto crucial, que puede ser orientada a la profundización de la dependencia, o bien, girar hacia una política donde China sea funcional al proceso de modernización económica en Argentina.2 Mirada retrospectiva Al inicio de la primera década del siglo XXI, la perspectiva de las relaciones argentino-chinas era sumamente alentadora. Refería a dos economías, una emergente (Argentina) y otra emergida (China) que despertaban interés en el mundo académico local por la mayor densidad que adquiría el vínculo comercial. Las expectativas eran sumamente favorables pues refería al estado más poblado del mundo, consumidor cada vez mayor de alimentos, y al principal exportador de commodities alimenticios. Sin embargo, la crisis y decadencia económica en Argentina y el continuo crecimiento económico de China ampliaron la distancia asimétrica entre ambos países, a pesar de la expansión del volumen del comercio bilateral. De la esperanza a principio de siglo, se pasó a consolidar una relación Norte-Sur con intercambio comercial centro-periferia, 1 Investigador independiente del CONICET y profesor titular ordinario de Historia de las Relaciones Internacionales Contemporáneas en la Universidad Nacional de Rosario. Master en Derecho, Universidad de Beijing, China, y doctor en Ciencia Política por la Universidad Católica de Córdoba. Autor del libro Historia de las Relaciones Internacionales entre Argentina y China, 1945-2010 (Dunken, Buenos Aires, 2010). 2 Es necesario mencionar que esta visión de la dependencia es estrictamente reduccionista, pues esta presentación focaliza sólo el plano comercial. No obstante, se debería ampliar la mirada hacia otros ámbitos no tratados en el presente estudio, tanto en el plano financiero, donde Argentina presenta dependencia del capital externo desde larga data, así como en el plano militar. De esta manera se tendría una mirada más holística de las relaciones bilaterales. 1 como sucede entre la mayoría de los países latinoamericanos y China, excepto con Brasil y México. En el desarrollo de la primera década (y los primeros tres años de la segunda) la relación presentó las siguientes características: 3 La integración de Argentina a la economía china como proveedora de materias primas generó complementariedad entre ambas economías, elevando los niveles de interacción comercial, producto del cambio de la estructura económica de China y la exportación de commodities agrarios argentinos a partir del alza de los precios de las materias primas; Esta complementación reeditó el modelo centro-periferia, con la exportación de soja, aceite de soja y otros commodities a China, generando la primarización sojera de las exportaciones argentinas a China. Paralelamente China exportó más del 90% en manufacturas; Esta situación de poder económico produjo amplios superávits chinos en el comercio bilateral, a pesar que Argentina tuvo un importante producto como la soja, altamente demandado por China, así como otros commodities agrícolas. De considerar los saldos comerciales, la relación divide aguas en dos periodos. El primero, desde 1972 hasta 1991, caracterizado por constantes superávits argentinos. El segundo, desde 1992 hasta el presente, primó el superávit comercial chino, excepto entre 2002 y 2007. No obstante, la balanza bilateral, tanto en la década del noventa del siglo pasado como en la primera del siglo XXI, fue deficitaria para Argentina. Además, el superávits comercial obtenido por China entre 2008 y 2013 es similar a la pérdida de divisas que ha tenido en Banco Central de Argentina en el mismo periodo. En este proceso, la industria argentina sufrió alta competitividad de las exportaciones chinas, generando dificultades a la industrialización, y por ende, a la modernización, más allá de los inconvenientes provenientes de la crisis económica mundial y la política comercial de la administración nacional; La desconcentración del poder económico mundial, donde China, India, Brasil y Rusia han sido actores fundamentales, repercutió en la desconcentración de las exportaciones argentinas, ya que cuatros destinos (Brasil, China, Chile y Estados Unidos) representaron el 45,8% en el año 2013,3 observándose el avance comercial de China paralelo a la disminución del comercio con países europeos. A su vez, en el plano regional, el avance de China deterioró el comercio intrazona del MERCOSUR, con incremento del comercio extra-zona en proporción similar al crecimiento de la interacción con China. A fines de la primera década del siglo XXI, China emergió por primera vez como país proveedor de capital en Argentina, con inversiones en activos en el mundo que influyen en el país sudamericano, pero con escasos niveles de inversión extranjera directa en Argentina. Indec Informa, febrero 2014, p. 93-94. 2 Todos estos aspectos ampliaron la asimetría de poder económico existente, con la formación de relaciones Norte-Sur, a partir del posicionamiento de cada país en la economía mundial. A su vez, creció la incidencia económica de China en Argentina y disminuyó aún más el escaso peso específico que Taiwan tenía en el país. A su vez, dado que el interés nacional argentino fue definido en términos económicos, esta nueva situación de poder incidió en la orientación externa del país, especialmente en temas centrales de interés para China, como la cuestión de Taiwan, derechos humanos y demás temas internacionales. Desconcentración económica y diversificación de mercados Es interesante observar que la desconcentración económica mundial diversificó los destinos comerciales de los países. Argentina no quedó fuera de esta tendencia. En 1960 concentró sus exportaciones en Europa, y en menor medida Estados Unidos y Brasil, representando más del 80% de las ventas externas. Según el INDEC, ese año Europa -excluida la Europa soviética- significó 64,4%; Estados Unidos 8,5% y Brasil 7,7%. La Comunidad Económica Europea -y su continuadora la Unión Europea- creó una red interna de subsidios agrícolas que restringió las compras de productos agropecuarios; al tiempo que Estados Unidos, siempre presente como socio comercial, poseía una economía competitiva que impidió una mayor complementación. Ante el acotamiento de los mercados, algunos gobiernos –como los de Illia, Lanusse, Perón y Videla– aprovecharon momentos de distensión internacional para atravesar las “barreras ideológicas”4 del bipolarismo y entablar vínculos comerciales con países comunistas, como China Popular. No obstante, el mayor logro fue la exportación de cereales a la Unión Soviética entre 1980 y 1985, con su pico más álgido en 1981, cuando representó 32.4% del total exportado. Gráfico 1: Evolución histórica de los cinco principales destinos de las exportaciones argentinas 4 Puesto 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2013 1° Reino Unido Italia URSS EEUU Brasil Brasil Brasil 2° Holanda Holanda Brasil Brasil EEUU China China 3° Italia EEUU EEUU Holanda Chile EEUU EEUU 4° EEUU Brasil Holanda Alemania España Chile Chile 5° Alemania Reino Unido Italia Italia China Holanda Países Bajos Gustavo Ferrari, Esquema de la política exterior argentina, EUDEBA, Buenos Aires, 1983, p. 85. 3 Los países europeos dejaron paso a Estados Unidos y Brasil, y en las dos últimas décadas, también a Chile y China. En la década del ochenta, tras la distensión política promovida por el acuerdo Alfonsín-Sarney, Brasil pasó a ser socio comercial principal, concentrando entre un cuarto y un tercio de las ventas externas. India, Rusia y Corea del Sur incrementaron sus importaciones sin ingresar en la lista de los diez primeros destinos o aparecieron esporádicamente en algunos años, al igual que Japón, un emergente de los años setenta. En 2013, Argentina contó con cuatro de los nueve miembros del Directorio de grandes potencias económicas5 entre los diez primeros destinos de sus exportaciones: los tres primeros, Brasil (21,5%), China (7,2%) y Estados Unidos (5,1%); mientras Alemania (2,2%) posicionó en el octavo puesto. En 1960, cinco de los diez primeros destinos comerciales eran europeos, en especial, los tres primeros; mientras que en 2010 cuatro países de ese continente posicionaron desde el quinto al octavo lugar, y los cuatro primeros fueron dos sudamericanos (Brasil y Chile); uno asiático (China): y otro de América del Norte (Estados Unidos). Recién España posicionó como quinto destino, con el 3,5% de las exportaciones totales. No obstante la importancia de las compras chinas, aún dista lejos de superar a las exportaciones argentinas hacia la URSS en el primer quinquenio de 1980. Los destinos de las exportaciones por continente muestran la decadencia estructural de Europa y el ascenso de Asia, en el cual China cumple un rol importante. En 2007, por primera vez en la historia bilateral, Asia superó a Europa como segundo destino de las exportaciones argentinas. En 2013, China representó 59.4% de las ventas asiáticas y el 28.8% de las compras desde dicho continente. Sin embargo, es más relevante la americanización de los destinos, representando este continente aproximadamente 50% de las exportaciones totales. Tabla 1: Porcentaje de las exportaciones argentinas por continentes Continente América Asia Europa África Oceanía 1970 30.4% 8.7% 59.6% 1.0% 0.1% 1980 33.9% 8.6% 54.3% 2.7% 0.0% 1990 42.0% 15.8% 38.3% 3.3% 0.6% 2000 61.2% 13.4% 19.0% 4.1% 0.5% 2010 49.4% 23.0% 19.3% 5.9% 0.5% 2013 49.5% 25.0% 15.5% 6.7% 1.2% RPCH 0.1% 2.3% 1,9% 3.0% 8.5% 7.2% Fuente: INDEC Unidad: millones de dólares estadounidenses. Europa incluye Rusia (URSS). 5 Referimos a Estados Unidos, China, Japón, Alemania, Francia, Gran Bretaña, Brasil, Italia e India. 4 En cuanto a las importaciones, los dos primeros mercados concentraron 41.4% de las compras totales en 2013. Brasil, con una participación del 26,1% del total importado, es el principal socio, seguido por China (15,3%). Esta última demuestra una tendencia creciente que, de continuar en los próximos años, superaría a Brasil. Luego sigue Estados Unidos como socio relevante (10,9%), Alemania (5,3%), México (2,9%) y Francia (2,8%). Gráfico 2: Evolución histórica de los cinco principales orígenes de las importaciones de Argentina Puesto 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2013 1° EEUU EEUU EEUU EEUU Brasil Brasil Brasil 2° Alemania Alemania Brasil Brasil EEUU China China 3° Reino Unido Brasil Alemania Alemania China EEUU EEUU 4° Venezuela Italia Japón Bolivia Alemania Alemania Alemania 5° Italia Reino Unido Italia Francia Italia Mexico México 5 Las importaciones por continente, al igual que las ventas, muestran el declive estructural de Europa y el ascenso de Asia; estimuladas por la participación de China, que en 2013 representó 59.3% de dicho continente. América se mantuvo estable en el 50% de las compras, lideradas por Brasil, Estados Unidos y en menor medida México y Bolivia; mientras que África y Oceanía carecen de relevancia. Tabla 2: Porcentaje de las importaciones argentinas por continentes Continente 1970 1980 1990 2000 2010 América 50.5% 44.9% 56.8% 55.2% 53.1% Asia 8.1% 17.3% 7.9% 15.8% 23.0% Europa 40.4% 35.3% 32.5% 26.8% 21.9% África 0.6% 1.4% 0.5% 1.7% 0.6% Oceanía 0.1% 1.1% 2.1% 0.3% 0.6% RPCH 0.0% Fuente: INDEC Unidad: millones de dólares estadounidenses. Europa incluye Rusia (URSS). 0.3% 0.2% 4.5% 13.5% 2013 49.9% 25.8% 22.1% 0.9% 0.3% 15.3% El cambio en las relaciones de interdependencia En la actualidad, plantear el concepto de dependencia retrotrae la mirada a la década del sesenta del siglo pasado, cuando el aporte doctrinal proveniente de América Latina enriqueció la teoría de las relaciones internacionales. Además, con la emergencia de las “teorías” de la interdependencia, y más aún la de la globalización, aquélla resulta sumamente obsoleta para el estudio de la realidad internacional del siglo XXI. No obstante, parámetros de la misma pueden ser aplicados para entender la situación actual de la Argentina respecto de China y el resto de las potencias emergentes, así como aquellas que buscan mantener el orden internacional vigente. Hasta mediados de la segunda década del siglo XXI, China logró insertar a Argentina –y el resto de las economías latinoamericanas- en su esquema productivo. Esta inserción como productora de alimentos actuó supletoriamente sobre la demanda china, ante la incapacidad de ese país de mantener la autosuficiencia. Esta política es central dentro de la estrategia china, no sólo del presente, sino también en el pasado dinástico. Sin embargo, cuando se refiere de suplementación o algo complementario siempre lo es en relación a algo principal y, en el caso de las relaciones bilaterales, indica que China ejerció el rol activo de la relación y el resto de las naciones buscaron acoplarse al esquema chino desde el inicio del siglo XXI. La modernización china traccionó a la economía mundial y el mundo respondió de dos maneras: con relaciones equilibradas y horizontales, realmente basada en un pie de igualdad, con las grandes potencias; y la profundización de las relaciones verticales que China mantiene con los países en desarrollo o subdesarrollados. En el caso de las primeras, la vinculación es más o menos simétrica; en las segundas, asimétrica, donde precisamente emerge la relación de dependencia. Kenneth Waltz, en su obra “Teoría de la Política Internacional”, afirmaba que si el comercio exterior de un país, es decir la suma de las exportaciones e importaciones, es igual o sobrepasa el 15% de su PIB, es altamente dependiente de los mercados internacionales y, en consecuencia, vulnerable.6 Sin embargo, en un mundo donde, hasta la crisis económica mundial de 2008, las relaciones comerciales eran abiertas y multilaterales, la mayoría de los países sobrepasaban ese porcentaje, y Argentina incrementó ampliamente el mismo a partir de 2002 (ver gráfico N° 3). En 2012 los países oscilaron entre Hong Kong, cuyas suma de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios representaron el 225% de su PIB, y Sudán, cuya relación entre comercio exterior y PIB fue del 11%, dentro del universo de naciones con registro de datos en el Banco Mundial, sin contar cerca de cincuenta países de los cuales no existen esos registros, incluidas varias economía cerradas al comercio internacional, como Corea del Norte. Argentina posicionó en la parte inferior de la tabla, con el 15%, mientras Brasil en una posición más baja, con el 13,5%. Según este criterio, Argentina es un país con escasa dependencia externa. Ha sido menos dependiente durante el periodo de la Convertibilidad (1991-2002) que durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, y éstos mucho más lejos que durante el interinato de Eduardo Duhalde, donde el valor del PIB argentino 6 Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, Nueva York: Random House, 1979, p. 142. 6 disminuyó abruptamente, paralelo al incremento de las exportaciones de commodities agrícolas, llegando al 22% de su valor. Según el criterio de Waltz, desde ese año Argentina es un país dependiente y vulnerable en materia comercial, ya que superó el porcentaje estimado por este autor. La clave está en la participación de los commodities en el comercio de exportaciones, dado que el alza del precio de la soja y otros cultivos afectó duramente dicho porcentaje, en desmedro de la participación de la industria. No obstante, en 2013 esa proporción disminuyó al 15%; mientras que en 2013 cayó al 14,5%, levemente debajo de la línea de Waltz. Gráfico 3: Porcentaje del comercio exterior argentino sobre su PIB 20 18 Línea Waltz 16 14 12 10 8 6 4 7 2 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 0 Es necesario aclarar que a partir del año 2007, el problema de fidelidad de los datos estadísticos provistos por el INDEC, generó la pérdida de confiabilidad en sus registros del PIB, si bien se observa que el Banco Mundial, modificó los datos estadísticos de Argentina a principios de julio de 2014. En tal sentido, Celeste Ingaramo, en su tesina titulada “Análisis del comercio exterior sino-argentino en el sector agroalimentario (2001-2010)”, aporta la idea de un índice Waltz corregido, no en dólares a precios constantes, sino en base a dólares conforme a la Paridad de Compra (PPP). Esta perspectiva representa una mejor aproximación a la realidad. No obstante, desde 2011, cuando el gobierno de Cristina Fernández implementó la política de control de divisas, el precio de dólar se desdobló en un valor oficial y otro marginal (o paralelo) incidiendo en la estimación del PIB, generando un abismo que oscila en base a la fluctuación de ambos mercados de divisas. Si se tiene en cuenta que la diferencia entre ambos mercados ha llegado al 60%, se podrá entender la dificultad ocasionada para estimar el índice Waltz. Gráfico 5: Porcentaje de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios de Argentina respecto de su PIB (1991-2012) Exportaciones Importaciones 25 20 15 10 5 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 0 China dentro de la dependencia argentina Es interesante observar el constante incremento de la participación de China en el comercio exterior argentino. Desde el inicio de relaciones diplomáticas hasta fines de la década del setenta, su participación osciló entre el 0,15% de 1972 (es decir, su inexistencia), hasta el pico máximo de 2,6% en 1979. En la década siguiente, el intercambio creció vertiginosamente a un promedio que osciló entre el 1% de 1984 y el 6,4% del año anterior. La endilgada como neoliberal década de los noventa, a pesar de la importación de las llamadas “baratijas chinas”, mantuvo niveles de intercambio entre 1,1% en 1992 y su pico máximo de 3,4% en 1998. Será en la primera década del siglo XXI cuando el comercio bilateral produjo un salto relevante, aun mayor que el ocurrido en la década del ochenta, oscilando entre el 4,1% de 2000 y el 10,6% de 2008. En la segunda década del siglo, mantuvo un promedio del 10,6% en el periodo 20102013. Ahora bien, Argentina no es una economía que dependa de la China. Los porcentajes del comercio bilateral son importantes, la posicionan como el segundo socio estratégico, pero insignificantes para afirmar tal dependencia. En contrario, se ha mencionado reiteradamente la Brasil-dependencia, no tan así la China-dependencia, pues su primer socio comercial ha mantenido en promedio el 24,3% para el periodo 2010-2013. 8 Gráfico 4: Porcentaje de participación de China en el comerio exterior argentino 12 10 8 6 4 2 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 0 Transición hacia la “primarización agrícola diversificada” Argentina intenta una política de diversificación de sus exportaciones, en la medida que desde mediados de la primera década del siglo, a las ventas de poroto de soja, aceite de soja y aceite de petróleo (las cuales representaron el 83.1% del total exportado a China en 2012), sumó la firma de protocolos sanitarios para el acceso de tabaco, peras, manzanas, cebada, maíz y otros agro-commodities al mercado chino. Excepto en tabaco y aceites de maní y girasol, el resto de los productos aún no ha tenido acceso o los volúmenes son insignificantes. Sin embargo, cabe destacar que esta expansión de las exportaciones es horizontal, basada en productos primarios o de escaso valor agregado, y no de carácter vertical, atendiendo a la agregación de valor a través de la industrialización. Este último es el eje central del “choque de modernizaciones”, es decir, la guerra por agregar valor industrial o tecnológico. China es la “fábrica del mundo” y mantiene a Argentina como proveedora de materias primas, política común hacia la región latinoamericana. El ejemplo más claro es la resistencia china a adquirir harina y pellets de soja y las restricciones parciales a la importación de aceite de soja, hecho que puso límites al valor de las exportaciones argentinas a China desde 2008. No es que no existan otros productos a exportar, sino que los mismos, como la carne vacuna, no podrían alterar sustantivamente el valor de las ventas al país asiático. Por eso, la mera diversificación de la oferta argentina, tal como lo pide la Cepal para la región,7 no es una condición sine qua non para evadir del patrón tradicional de comercio. Por el contrario, la diversificación horizontal profundiza este esquema. 7 CEPAL, Promoción del comercio y la inversión con China, Santiago: Cepal, 2013, p. 48. 9 A fin de revertir esta situación, Argentina aplicó gravámenes a la exportación de soja y otros cultivos, con miras a reorientar las mismas hacia la industrialización, aunque las administraciones de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner concentraron esfuerzos en la faz recaudatoria del impuesto más que en la promoción de la industrialización. La negativa china a comprar productos industrializados y la política de las “retenciones a las exportaciones primarias” generaron un cuello de botella en las ventas a China, reflejado en el estancamiento de las exportaciones y el aumento exponencial del déficit comercial. No obstante, los protocolos sanitarios firmados a mediados de la primera década del siglo, comienza a ser implementados desde fines de la misma década, pudiendo ser el factor dinámico que expanda las ventas a China. Por lo tanto, a mediados de la segunda década del siglo XXI, la interacción comercial transita de la “primarización sojera” a la “primarización agrícola diversificada” en base a la firma de diversos protocolos fitosanitarios. El maíz y sorgo aparecen como dos commodities importantes para expandir las ventas y generar el equilibrio comercial. Palabras finales China, al igual que todas las grandes potencias que emergieron en el sistema internacional,8 estableció relaciones verticales con los países periféricos, promovidas principalmente por el factor económico, con repercusión en el ámbito político. A diferencia de aquéllas que dominaron a los países periféricos a través del colonialismo, el país asiático encuentra dificultades por la inviabilidad de aplicar tales políticas en la actualidad, recreando un discurso de socio cooperativo, pues no puedo utilizar en el siglo XXI los mecanismos empleados por las grandes potencias en el pasado. A la dependencia financiera y militar, Argentina agrega su dependencia del mercado internacional desde 2002, según el parámetro establecido por Kenneth Waltz. El constante crecimiento del comercio con China elevó el volumen comercial, sin hasta el momento observar dependencia de Argentina respecto de la potencia asiática. Incluso, en el mercado mundial de soja, la relación tiende a la mutua interdependencia. No obstante, de continuar esta estructura, no sólo con China, sino con otros países del mundo, crecerá la dependencia comercial. La tendencia actual indica que las ventas a China transitan de la “primarización sojera” a la “primarización agrícola diversificada”. Esta alternativa puede ser viable a corto plazo, pero a largo plazo, la alternativa comercial frente a la continuidad del ascenso chino, con el objetivo de salir del esquema reactivo de política exterior, acortar las asimetrías y aprovechar la tracción que genera la nueva hegemonía china, consiste en avanzar hacia la diversificación vertical, de base agrícola-ganadera, con agregación de valor industrial y tecnológico, capaz de promover la modernización económica, y ésta, ser útil para consolidar la democracia política en Argentina. 8 Cuando expresamos “todas” referimos a España, Portugal, Francia, Holanda, Gran Bretaña, Rusia, Alemania, Japón, Estados Unidos y la Unión Soviética. 10
