Fasecolda 35 años Aspectos institucionales y jurídicos Medidas prudenciales en un entorno de riesgo La Visión del Supervisor Gerardo Hernández, Felipe Isaza, Samir Kiuhan / Julio 2011 ‥ 112 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo 1. INTRODUCCIÓN La industria aseguradora mundial se ha desarrollado de manera vertiginosa en los últimos 20 años. Desde mediados de la década de los ochenta, sin incluir el período 2008-2009 de la última crisis financiera, el sector ha crecido a importantes tasas reales positivas. Aún en el período en mención, las primas crecieron a una tasa mayor que el Producto Interno Bruto (PIB) en un importante grupo de países (Swiss Re, 2010). Las perspectivas de mediano plazo presentan un panorama optimista en términos de crecimiento del mercado. Lo anterior, en virtud de una mayor profundización de los productos pensionales que manejan estas entidades, así como ambientes más hostiles y riesgosos que incentivan la demanda de este tipo de coberturas en individuos adversos al riesgo. El crecimiento de esta industria ha empezado a llamar la atención de reguladores y supervisores debido a su tamaño e interconexión con otros agentes del sistema financiero y a la economía como un todo. Durante la pasada crisis financiera mundial se observó un papel preponderante de algunas aseguradoras en la creación y propagación de la crisis, lo que agitó el debate sobre el alcance de la regulación y supervisión del sector. Este documento busca explicar la importancia de esta industria, no sólo dentro del sistema financiero sino de la economía real, y las razones que han motivado un tratamiento normativo y de supervisión diferencial. El presente artículo está organizado de la siguiente manera. En el segundo apartado, se presentan las consideraciones que, desde la teoría económica, fundamentan un tratamiento diferencial para las entidades aseguradoras. Se analizan ‥ 113 ‥ Fasecolda 35 años motivaciones macroeconómicas y microeconómicas a la luz del interés público y el bienestar general. La tercera sección se enfoca en una descripción detallada de los sucesos que llevaron a la crisis financiera 2007-2010 y el papel de algunos operadores específicos de la industria aseguradora en ésta. La cuarta parte se centra en el análisis de la capacidad del modelo de negocio asegurador en la creación y propagación del riesgo sistémico, a la luz de lo observado en Estados Unidos en la reciente crisis. En el quinto apartado se abordan las necesidades de regulación del sector asegurador por sus características propias, diferenciadas por la potencialidad que tiene de generar riesgos financieros y no financieros, desde la óptica del marco regulatorio colombiano. En una siguiente instancia se presentan los retos que se han identificado internacionalmente en términos de supervisión, y cómo los lineamientos estratégicos de esta Superintendencia se diseñaron de manera acorde con estas recomendaciones. Por último se concluye. ‥ 114 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo 2. CONSIDERACIONES PARA UN TRATAMIENTO DIFERENCIAL La expresión “vigilado Superintendencia Financiera de Colombia” (SFC) implica importantes obligaciones para las entidades que se encuentran dentro del ámbito de supervisión. Homogeneidad en reportes periódicos, revelación pública de estados financieros, implementación de sistemas de administración de riesgos y cargos de capital, son algunos de los requerimientos que deben cumplir las entidades sujetas a vigilancia de la SFC para poder desempeñar su objeto social. Las aseguradoras, cuya función es la de asumir el riesgo transferido por un tercero en contraprestación a un pago, están comprometidas al cumplimiento de estas exigencias generales que se imponen a las entidades vigiladas. Sin embargo, la regulación y la supervisión han reconocido históricamente características especiales a las actividades que realizan las compañías aseguradoras y las sociedades de capitalización. Es importante, entonces, preguntarse qué diferencia los productos que comercializan estas entidades para que éstos sean objeto de una regulación y supervisión particular por parte del Estado, en comparación con otras actividades comerciales. Para responder a esta pregunta, es necesario entender bajo qué condiciones el Estado interviene en los mercados, así como las razones que fundamentan dichas acciones desde perspectivas tanto microeconómicas como macroeconómicas. 2.1 Motivaciones microeconómicas Existen dos posiciones dentro de la teoría microeconómica para guiar la intervención del Estado a la actividad privada (Carlton, Picker, 2007). La primera ‥ 115 ‥ Fasecolda 35 años argumenta que el papel estatal debe limitarse exclusivamente en proteger la competencia y el libre mercado (antitrust), lo que redundará en resultados eficientes para la sociedad en su conjunto. En contraposición, el segundo enfoque expone que existen fallas en los mercados, por lo que es imperativo que el Estado genere controles o incentivos para la consecución de equilibrios óptimos. Ambas posiciones tienen ventajas y desventajas. Las normas antimonopolio fomentan el desarrollo de las actividades entre particulares sin generar distorsiones, pero son insuficientes en el caso de determinadas industrias. La regulación, por otra parte, puede generar subsidios cruzados y favorecer intereses de grupos específicos. Sin embargo es un instrumento idóneo para el manejo de las tarifas asociadas a la actividad y para definir normas que resuelvan distorsiones puntuales y, principalmente, para señalar directrices de la forma en que las firmas interactúan entre ellas mismas. Una falla de mercado se define como una situación en la que la búsqueda del interés privado no conduce a un uso eficiente de los recursos de la sociedad o de una distribución justa de los bienes producidos dentro de la misma. Esta falla induce a que las cantidades producidas de un bien o servicio sean muy altas o muy bajas, fenómeno que también se observa en los precios en comparación con un equilibrio competitivo. Esta situación surge principalmente de factores estructurales, entendidos como información asimétrica y poder de mercado, así como también de mercados incompletos o inexistentes producto de externalidades. Posner (1974) y Stigler (1971) son los primeros exponentes de lo que se llamará dentro de la microeconomía, la teoría del interés público, que ha sustentado durante muchos años la intervención estatal. Según ésta, los mercados son propensos a generar fallas, las cuales pueden ser solucionadas con medidas ‥ 116 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo regulatorias a unos costos de cero, asumiendo la inexistencia de costos de transacción, con el objetivo de maximizar el bienestar social. Stigler (1971) en uno de sus artículos más reconocidos, contempla la regulación como una actividad que es “instituida principalmente para la protección y el beneficio de la población en general o una porción importante de la misma”. Por su parte, Posner (1974) define la regulación económica como los controles administrativos y legales sobre tarifas, entrada al mercado y otras facetas de la actividad económica. Bajo la teoría del interés público, estos controles no son más que una respuesta a la demanda generalizada para corregir ineficiencias e inequidades que se conciben en la operación del libre mercado. En el caso específico de la industria aseguradora, la literatura identifica distintos factores que motivan la regulación y vigilancia de estos agentes. De acuerdo con Vaughan et al. (2003) las características de los productos comercializados por estos agentes no necesariamente llevan a la formación de carteles o monopolios que pongan en peligro la competencia en esta industria. Sin embargo, de acuerdo a los autores, existen otras fuentes potenciales de fallas de mercado que soportan el papel gubernamental, como lo es carácter fiduciario de las operaciones de aseguramiento y la incertidumbre inherente al proceso de tarifación de las pólizas. Por un lado, se observa que el aseguramiento es una actividad cuya falla puede afectar personas distintas a las involucradas directamente en la transacción, al igual que sucede en el caso bancario. La Ley norteamericana estableció esta característica de la industria aseguradora en 1914, al definir que este negocio “afecta el interés público”1. Los individuos adquieren una cobertura frente a 1 Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, (1914), “German Alliance Insurance Company, Appt., versus Ike Lewis, as Superintendent of Insurance of the State of Kansas”. 233 U.S 380. ‥ 117 ‥ Fasecolda 35 años un riesgo que de materializarse en un momento futuro implicaría unos costos económicos, por lo que es importante para el bienestar público que la compañía cumpla con sus compromisos contractuales. La economía clásica expone que en un mercado competitivo, los consumidores sacarán del mercado a aquellas compañías ineficientes que no cumplan con las indemnizaciones prometidas. Sin embargo, no contempla el hecho que la quiebra de algunas firmas en este proceso de búsqueda de equilibrios eficientes, conlleve a fuertes pérdidas para aquellos agentes con reclamaciones no resueltas o pólizas vigentes. De esta manera, el que estas entidades tengan una naturaleza fiduciaria, explica una supervisión y regulación particular, así como sucede con cualquier otra entidad que mantenga importantes sumas de dinero confiadas por el público. Este tema ha sido debatido en diferentes jurisdicciones. En la década de los noventa en Estados Unidos el Representante a la Cámara John Dingell generó gran controversia sobre el control que debía ejercer el Estado sobre estas entidades (Webel, Cobb, 2005, p. 16). Su investigación titulada “Failed Promises: Insurance Company Insolvencies” encuentra evidencia suficiente para advertir al Congreso de este país sobre las potenciales insolvencias generalizadas que podría sufrir el sector asegurador, las que podrían eventualmente llevar al país a una situación similar a la inducida por la crisis de los ahorros y préstamos de mitad de los años ochenta. Las quiebras analizadas por el reporte se explican por una mezcla de fraude, mala administración y débil regulación. El patrón observado en estas compañías fue un rápido crecimiento de productos nuevos y riesgosos, precios sustancialmente inadecuados y reservas técnicas insuficientes para los siniestros observados. En adición, se generalizó la figura del agente de seguros con funciones de selección ‥ 118 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo de riesgo, tarifación y estructuración de contratos de reaseguro, lo que generó un problema de principal-agente. En un reporte posterior denominado “Wishful Thinking: a World View of Insurance Solvency Regulation”, el Representante plantea como solución la adaptación de unos estándares mínimos de solvencia, una supervisión representativa y un control a los aseguradores y reaseguradores extranjeros que también participen en el mercado. La literatura también encuentra otras razones aparte de la solvencia de la compañía que invocan al “interés público”. La naturaleza del contrato de seguros es de alta complejidad, lo que dificulta que el consumidor promedio entienda perfectamente las condiciones y especificidades del mismo. De esta manera, la supervisión y regulación se determinan necesarias para garantizar que las condiciones ofrecidas por las compañías aseguradoras sean justas y las primas sean técnicamente tarifadas. Es importante destacar que aunque la alusión al “interés público” se enfoca en temas de precios y competencia, existen motivaciones por el lado de la oferta que es importante considerar para incluir la industria aseguradora dentro del espectro de la vigilancia. Una de estas consideraciones es la competencia destructiva o ruinosa, de la cual se tiene documentación en la jurisprudencia norteamericana desde 18372. De manera general, la teoría económica plantea los beneficios en términos de eficiencia de la competencia entre las firmas. Sin embargo, en esta oportunidad la Corte Suprema de Estados Unidos encuentra que las compañías que cobran peajes por construir puentes pueden llegar a quebrar pues la caída de los precios, 2 Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos. (1837), “Charles River Bridge versus Warren Bridge”. 36 U.S 240 ‥ 119 ‥ Fasecolda 35 años producto de la competencia, influye en que no sea posible cubrir los costos de operación ni la deuda que incurrieron para la construcción de infraestructura. En la teoría moderna de la organización industrial (Hovenkamp, 2009), la competencia destructiva se observa principalmente en mercados donde las firmas enfrentan costos fijos muy altos como los servicios públicos esenciales. De darse competencia entre éstas se llegaría eventualmente a equilibrios donde los precios son menores que los costos variables, caso en el que no se podrían cubrir las inversiones de capital fijo. En el caso de la industria aseguradora, Vaughan encuentra dos premisas que podrían generar competencia destructiva. Por un lado, los costos de producción no son observables sino hasta la terminación del contrato, momento en que se conoce la materialización o no de la contingencia de siniestro. Adicionalmente, la competencia excesiva puede inducir a las compañías a expedir pólizas a individuos más riesgosos en términos de probabilidad de ocurrencia, sin un análisis exhaustivo de los costos asociados. Esta subestimación de las pérdidas futuras podría poner en peligro la estabilidad de mediano plazo de la firma. De esta manera las firmas pueden bajar las tarifas de manera permanente con el fin de ganar participación de mercado hasta el punto que el negocio se vuelve inviable, inducir a fragilidad financiera e insolvencia, y afectar así la industria en su conjunto y a los tenedores de pólizas. En una primera instancia, la regulación de seguros se ha enfocado en promover el bienestar general al garantizar contratos adecuados ofrecidos por compañías financieramente fuertes. Sin embargo, las nuevas discusiones en la industria mundial se han generado alrededor de los conceptos de disponibilidad y accesibilidad de los seguros. Las últimas tendencias regulatorias ‥ 120 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo en esta materia se enfocan entonces a diseñar esquemas y establecer medidas donde se identifiquen fallas de mercado para que existan coberturas a precios que cobijen a la mayor parte de la población. Estas fallas se encuentran principalmente en aquellos amparos denominados de alta severidad en los que el Estado es el asegurador de última instancia. La literatura muestra que estas fallas en los mercados por aseguramiento, tienden a ser solucionados mediante esquemas en los que se generan subsidios cruzados entre agentes con distintos niveles de riesgo, así como subsidios directos financiados por el gasto fiscal. 2.2 Motivaciones macroeconómicas Existe amplia literatura sobre el papel de la industria aseguradora sobre variables macroeconómicas, por medio de mecanismos de transmisión distintos a los que presentan otros intermediarios financieros. Desde una perspectiva de agente, la disponibilidad del seguro permite a individuos y firmas con altos niveles de aversión al riesgo desarrollar actividades más arriesgadas, las cuales implican niveles de rentabilidad mayores a las esperadas. De esta manera, la existencia del contrato de seguro permite una mayor productividad, uno de los canales hacia un mayor crecimiento económico (Brainard, 2008). En economías emergentes se exacerba esta función. Debido a los niveles de desarrollo que se observan en estos países, las vulnerabilidades a las que están expuestos los hogares son mayores. En ausencia de herramientas formales de administración y transferencia de riesgo como los seguros, se observan que las estrategias usadas por individuos con bajos niveles de ingreso, tales como la recomposición de sus activos y modificaciones en sus fuentes de financiamiento, son ineficientes e inequitativas (Masci, Terejina, Webb, 2007). ‥ 121 ‥ Fasecolda 35 años Varios estudios han expuesto empíricamente la relación entre el crecimiento del mercado asegurador y el desarrollo económico. En un robusto estudio elaborado por el Banco Mundial en 2006 (Arena, 2006) en 56 países en una ventana de tiempo de casi 30 años, se encuentra evidencia suficiente para afirmar que la actividad aseguradora, en su papel como intermediario en el mercado de valores, así como proveedor de transferencia de riesgo e indemnizaciones, es uno de los determinantes del crecimiento económico. Los canales identificados para explicar esta causalidad fueron el papel de los seguros en la promoción de la estabilidad financiera, facilitando el intercambio y el comercio entre terceros, en la movilización de ahorro doméstico, administrando riesgos, lo que fomenta la acumulación de capital nuevo, incentivando la asignación eficiente de capital doméstico y suavizando pérdidas al reducirlas o mitigarlas (Skipper, 1997). Adicionalmente, debido a su interconexión con otros agentes, la industria aseguradora juega un papel determinante en el funcionamiento del sistema financiero. Existe evidencia que sustenta los efectos de la industria aseguradora, particularmente la que comercializa productos de vida y de la seguridad social como rentas vitalicias, sobre la actividad bancaria (Impavido, Tressel, Musalem, 2002). Al tener importantes montos en reservas técnicas para invertir, las aseguradoras y otras entidades con ahorros contractuales, pasan a ser consideradas por las empresas del sector real como una fuente de financiamiento sustituta al crédito bancario. Esta competencia genera, directa e indirectamente, mejoras en términos de eficiencia, demostrando así que un desarrollo conjunto de la industria aseguradora y bancaria puede incrementar la estabilidad del sistema, reduciendo los riesgos sistémicos que inducen a crisis. ‥ 122 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo De hecho, Grace et al. (2002) encuentra que la penetración de productos bancarios y coberturas de seguro de manera conjunta es mucho mayor que cuando estos servicios se comercializan de manera separada. En economías desarrolladas, el autor encuentra que el otorgamiento, especialmente en cartera hipotecaria y la relacionada con venta de automóviles, se incrementa de manera significativa cuando está acompañado de esquemas de aseguramiento que protegen a la entidad bancaria en caso de cesación de pagos. En contraposición, en economías de bajos ingresos se observa un comportamiento opuesto. Los bajos niveles de poder adquisitivo convierten al crédito en un sustituto de los seguros, pues dada una mayor tolerancia al riesgo, los individuos prefieren apostar a una materialización de la contingencia para acceder a préstamos bancarios, en vez de adquirir una cobertura. ‥ 123 ‥ Fasecolda 35 años 3. AIG Y LA CRISIS FINANCIERA 2007-2010 En el año 2007 se originó en Estados Unidos una crisis financiera de consecuencias no vistas desde la Gran Depresión en 1929. Desde este momento, cambió de manera determinante la forma en que los encargados de la política pública alrededor del mundo concebían el negocio asegurador y su interconexión con el sistema financiero y con el sector real. Hasta ese momento, la industria aseguradora era el único segmento dentro del sistema financiero norteamericano que no poseía una regulación y supervisión federal, siendo administrada en el ámbito estatal. Durante los años que antecedieron a la crisis se generaron varios debates en torno a la necesidad de implementar un esquema unificado que redujera el arbitraje regulatorio y facilitara la supervisión de las compañías de seguros, sin que se hubiera tomado una decisión al respecto. Sin embargo, después de dos significativas fallas en esta industria, una general y otra específica, se empezó a analizar su potencial como catalizadora de riesgo sistémico (Webel, 2010). La falla general se dio en las coberturas crediticias, ramo conocido como monoline, cuyo producto se caracteriza por garantizarle al inversionista el pago de los intereses y el principal de una emisión en caso de cesación de pagos, quiebra, reestructuración o revisión a la baja de la calificación del tercero por una agencia calificadora (Murphy, 2008). La calificación de esta deuda no se asignaba en función a aquella obtenida por el emisor, sino teniendo en cuenta la aseguradora que era en última instancia quien cubría el contrato. En su concepción, a principios de la década de los setenta, estos productos (credit default swaps, ‥ 124 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo CDS) sólo cubrían bonos municipales pero a mediados de los años noventa empezaron a incrementar su exposición a las titularizaciones hipotecarias. La falla específica se dio sobre la aseguradora más grande del país, American Insurance Group (AIG), la cual tuvo que recibir ayuda estatal por alrededor de USD $173,4 miles de millones. El Gobierno consideró que su nivel de interconexión con otras entidades (too-connected-to-fail) era una externalidad negativa que debía ser corregida, por lo que debía intervenir para evitar que su quiebra afectara al sistema financiero y a la economía como un todo (Harrington, 2009). Aunque la descripción y análisis de los factores que influyeron en la crisis 20072009 exceden los propósitos de este capítulo, es importante hacer un breve recuento para entender el debate. Desde principios del año 2000 se observó un fuerte apoyo del Gobierno norteamericano a la compra de vivienda por parte de los hogares por medio de sus agencias diseñadas para este fin (Fannie Mae y Freddie Mac). De la misma forma, incentivaron a los bancos comerciales a expandir su cartera hipotecaria, en especial en segmentos de bajos ingresos, jóvenes y minorías con historiales de crédito deficiente o inexistente (subprime), lo que sumado a unas tasas de interés para su momento históricamente bajas, explican los significativos incrementos en los precios de las viviendas. Los bancos comerciales empezaron una agresiva campaña para otorgar créditos hipotecarios, y con el fin de evitar cargos de capital por esta cartera riesgosa, diseñaron avanzados productos derivados (collateralized debt obligation, CDO) para titularizar estos activos y sacarlos de sus balances. Estos derivados permitían agregar riesgos subyacentes de distintas calificaciones con el fin de diversificar el riesgo. Es en esta parte de la cadena donde entran AIG y otras aseguradoras monoline, las cuales empezaron a vender por un bajo costo CDS ‥ 125 ‥ Fasecolda 35 años que cubrían el riesgo de crédito implícito en estas titularizaciones hipotecarias. Es importante destacar que estas coberturas se suscribían por medio de la subsidiaria llamada AIG Financial Products, que se enfocaba en derivados que no pasaban por entidades de contrapartida central (OTC). Dadas las características de la cobertura, se podían modificar las distintas calificaciones que componían cada CDO en función de la calificación de la aseguradora. Gracias a esta compleja estructura, los establecimientos de crédito adquirían estos mismos CDO en mercados secundarios o simplemente los sacaban del balance por medio de vehículos especiales (Special Purpose Vehicles, SPV), con lo que recuperaban la cartera riesgosa sin incurrir en requerimientos de capital que afectaran sus niveles de solvencia. Por el lado del mercado de vivienda, se observaba que muchos de los préstamos hipotecarios en el segmento subprime se hacían sin cuotas iniciales significativas, otros tomaban segundas hipotecas para financiar consumo, mientras otros simplemente especulaban sobre los precios de los bienes inmuebles. Con la acelerada caída en los precios del mercado de vivienda a partir de 2006, el sistema empezó a presentar fallas. El colateral que protegía estas carteras empezó a desvalorizarse, por lo que en muchos casos era más benéfico para los individuos perder el inmueble que continuar pagando las cuotas. De esta manera, los distintos créditos empaquetados en cada CDO empezaron a presentar moras en sus pagos, afectando directamente a las aseguradoras que garantizaban en caso de incumplimiento o cambios en la calificación de los títulos. Para agosto de 2008, el 64% de los títulos hipotecarios garantizados por AIG habían sido sujetos de bajas en su calificación de riesgo y 6% entraron en default. Esta importante exposición, calculada aproximadamente en USD ‥ 126 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo $60,000 millones, influyó en la revisión un mes después de la calificación de riesgo de contraparte de AIG por parte de Standard & Poor’s de AA- a A-. La mayor desconfianza del mercado sobre AIG, afectó sus operaciones repo pasivas, en las que prestaban los títulos que respaldaban las reservas técnicas a cambio de un interés de corto plazo. De los $59.500 miles de millones que tenía como valor de mercado este tipo de inversiones, el 71% de los títulos venían de sus reservas técnicas de productos de vida y 4% las reservas de seguros de daños. Es así como las contrapartes de estas operaciones requirieron la devolución del colateral, usualmente dinero en efectivo, lo que materializó el riesgo de liquidez que tuvo que asumir la Reserva Federal (FED) por medio de préstamos e inyecciones directas de capital entre otras figuras. Aparte del pago de onerosos intereses, estas negociaciones obligaron a que el 79,9% de la compañía pasara a manos del Gobierno Federal dentro del esquema denominado Troubled Asset Relief Program (TARP) (Webel, 2010). ‥ 127 ‥ Fasecolda 35 años 4. LA INDUSTRIA ASEGURADORA Y EL RIESGO SISTÉMICO Los hechos aquí descritos suscitaron un fuerte debate académico y político alrededor de la facultad de generar riesgo sistémico por parte de la industria aseguradora, así como la capacidad de la regulación y de la supervisión para controlar sus posibles efectos colaterales sobre el sistema financiero. Aseguradoras y reaseguradoras alrededor del mundo, centraron su discusión en zanjar las diferencias existentes entre el negocio asegurador y el bancario. La principal motivación era aclarar que la naturaleza de estos dos tipos de entidades es diametralmente distinto, por lo que homogenizar medidas prudenciales resultaba erróneo (CEA, Insurers of Europe, 2010). El clásico ejemplo usado es el referente a las corridas de depósitos. Las entidades de crédito pueden llegar a ver materializados significativos riesgos de liquidez y posteriormente de solvencia, por la necesidad de desembolsar a sus ahorradores en caso de una demanda significativa por activos más líquidos como el efectivo. En contraste, para el caso de una compañía de seguros, los pagos sólo se dan en caso de la ocurrencia de una contingencia preestablecida en el contrato, por lo que a menos que esto suceda, el tomador de la póliza únicamente podrá requerir la devolución de la prima proporcional al tiempo no corrido de la póliza menos unos gastos de expedición y administración (Swiss Re, 2003). De igual manera, destacan las diferencias entre las fuentes de financiamiento de ambos agentes. Mientras la actividad aseguradora se fondea principalmente de primas y capital de los accionistas, los bancos tienen los depósitos y pue- ‥ 128 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo den acudir a otras fuentes distintas como son los préstamos interbancarios, la emisión de deuda y transacciones repo. Estas estructuras de apalancamiento incrementan su interconexión con los mercados y su vulnerabilidad frente a movimientos atípicos en los mismos (The Geneva Association, 2010). Se enfatiza, también, en el papel de los bancos dentro de la política monetaria, especialmente en la creación de dinero y en el mecanismo de transmisión de las tasas de interés. Estas entidades cumplen funciones determinantes desde una perspectiva macroeconómica que explican mayores exigencias en términos de vigilancia y medidas de control, pues su eventual quiebra puede significar relevantes costos inherentes a la contracción del crédito sobre el sector real, fenómeno que se ha observado en distintas crisis. Si bien estas diferencias fundamentan la necesidad de una regulación y supervisión que reconozca las características especiales de la industria aseguradora frente a las entidades de crédito, la literatura académica también se ha ocupado de analizar el impacto que esta industria tiene a nivel sistémico. Schwarcz (2008) unifica las distintas descripciones del concepto de riesgo sistémico y lo define como el evento, un choque económico o fallas institucionales, que causa una cadena de consecuencias negativas. Éstas pueden ser desde pérdidas financieras de las entidades o alta volatilidad de los precios de los activos financieros, hasta la quiebra de instituciones financieras o fallas en otros mercados. Para la generación de dicho riesgo sistémico, Harrington (2009) identifica cuatro fuentes. Por un lado, el riesgo de contagio de los precios de los activos, donde las entidades deben salir a vender sus activos en un momento de precios bajos (asset fire sales), acentuando la espiral de caída. Por otro lado, está el riesgo de contraparte, donde las entidades no pueden cumplir con sus obligaciones, ‥ 129 ‥ Fasecolda 35 años causando por esta vía repercusiones sobre aquellos con los que poseían compromisos. Otra de las fuentes es la información asimétrica o deficiente, en la que la revelación ineficiente de los problemas financieros de una entidad genera incertidumbre en sus contrapartes y en general sobre el mercado, lo que induce a que otros agentes se nieguen a negociar hasta que la información se vuelva completamente disponible. Por último, se encuentra el riesgo de contagio irracional, donde los inversionistas o consumidores cierran sus productos en entidades con características fiduciarias sin que éstas presenten un inminente peligro de quiebra. En un estudio realizado por el Banco Central Austriaco (OeNB) se analiza el papel de la industria aseguradora y la naturaleza del contrato de seguro para determinar cómo podría inducir o exacerbar el riesgo sistémico (Oesterreichische Nationalbank, 2003). El trabajo encuentra que pese a que los mecanismos de transmisión son limitados, existen fuentes identificables que merecen atención. Para esto define los riesgos a lo que se enfrentan las aseguradoras como el riesgo de suscripción, mercado, crédito, liquidez y otros de menor potencial. Los riesgos de suscripción dependen de la materialización de los compromisos asumidos con los asegurados. Para que estos riesgos, que afectan directamente el pasivo, no pongan en peligro la estabilidad de la compañía se requiere una habilidad de la misma para cuantificar de manera exacta la siniestralidad con información histórica o con modelación matemática. Esto implica que sólo desviaciones exógenas de los siniestros esperados podrían afectar la solvencia de la compañía por este canal. En el caso de los riesgos financieros que afectan el activo de la compañía, el OeNB encuentra que éstos son susceptibles de ser fuente de riesgo sistémico, ‥ 130 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo en los términos definidos anteriormente. En el caso de darse movimientos adversos en las tasas de interés, caídas en los precios de las acciones o default de una contraparte, si la compañía no puede responder con sus obligaciones del contrato de seguro afecta a los tomadores de pólizas que adicionalmente podrían ser otros agentes del sistema financiero. De esta manera, entre mayor sea la participación de la industria aseguradora en el mercado de capitales, en comparación con otros agentes, mayor es la posibilidad de desestabilizar el sistema financiero. Este riesgo se observa principalmente en portafolios que buscan rentabilidades de corto plazo, caso de las inversiones de los seguros generales, ya que las compañías de vida usan herramientas de gestión de activos y pasivos (Asset Liability Management, ALM) con horizontes de mayor plazo. Con un adecuado uso del ALM, se minimizan los efectos de las oscilaciones de parámetros de mercado sobre el balance de la compañía. Esto explica por qué en el caso de Colombia, el régimen de solvencia de la industria aseguradora establecido en el Decreto 2954 de 2010 impone un cargo de capital para las compañías de seguros generales medido por medio del valor en riesgo (Value at Risk,VaR) que no aplica a las compañías de seguros de vida. Para estas últimas debe ser aplicado otra metodología distinta al VaR para determinar la suficiencia de sus activos para cumplir con sus pasivos con los asegurados. El OeNB menciona otros factores que incrementan el potencial de riesgo sistémico en las compañías de seguros y que son de gran relevancia profundizar para los efectos de este documento. Por una parte, se encuentran la interconexión con el sistema vía conglomerados financieros, y por la otra el negocio de bancaseguros como canal de contagio. ‥ 131 ‥ Fasecolda 35 años La misma industria reconoce las dificultades que origina que una compañía haga parte de un conglomerado financiero. Swiss Re (2003) explica cómo la posible quiebra de una aseguradora o reaseguradora que hace parte de un grupo económico o holding, puede generar problemas en la solvencia de una entidad de crédito que compone la estructura, vía corrida bancaria. Para mitigar este riesgo el documento propone diferenciar normas por parte de la autoridad de supervisión que separen contablemente el patrimonio de las entidades que componen el grupo para evitar la múltiple utilización del capital, así como las participaciones cruzadas. El otro canal que menciona el OeNB, los bancaseguros, están altamente ligados con el tema de los conglomerados financieros. En este modelo de negocio la aseguradora busca incrementar su base de clientes gracias a los canales de distribución de la entidad de crédito, mientras que este último pretende ampliar los servicios que se ofrecen a sus clientes de cartera. El Banco Central Europeo (ECB) resalta los riesgos estructurales que se exacerban con la implementación de estos vínculos (European Central Bank, 2003). Puntualmente, presenta un escenario coyuntural en los mercados europeos para el momento de la elaboración de este estudio, en el que las tasas de interés presentaban niveles persistentemente bajos. Esto erosionó de manera significativa los portafolios de las compañías de seguros de vida y obligó a sus casas matrices a capitalizar sus subsidiarias aseguradoras para poder cumplir con los requerimientos legales. Aún en condiciones de mercado típicas, el ECB ha llamado la atención a las nuevas amenazas que recaen sobre las aseguradoras, pues aunque en una primera instancia la diversificación de riesgo es benéfica, el uso de instrumentos de transferencia de riesgo crediticio genera preocupaciones por los efectos en nuevas industrias en caso de impagos masivos. ‥ 132 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo Luego de determinar los canales por los cuales las compañías de seguro podrían contribuir a la propagación del riesgo sistémico, es importante revisar este potencial de contagio. Cummins y Weiss (2010) hacen un riguroso análisis para cuantificar el papel de la industria aseguradora en Estados Unidos en la propagación del riesgo, y para esto define unos indicadores primarios y otros factores que contribuyen en este proceso. Los indicadores primarios que usaron los autores por su alto potencial para generar riesgo sistémico son tamaño, interconexión y carencia de sustituibilidad, en línea con lo definido por la Junta de Estabilidad Financiera (FSB) (Financial Stability Board, 2009). El tamaño, definido en la literatura como too-big-to-fail, presupone que grandes instituciones financieras realizan transacciones significativas por medio de actividades interbancarias o préstamos de títulos, lo que podrían generar efectos adversos en toda la economía en caso de quiebra. La interconexión o too-connected-to-fail, se refiere al grado de correlación y el potencial de contagio entre las mismas instituciones. Se entiende como la capacidad de una entidad de influir negativamente en la estabilidad financiera en una tercera, debido a sus relaciones comerciales o contractuales. Para que se genere el contagio bajo este indicador, se necesita que las entidades estén expuestas a un choque común, que en el caso de la última crisis mundial, fue la caída de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos. El último indicador primario es la carencia de sustituibilidad, donde se busca encontrar otras entidades o segmentos del sistema financiero que puedan proveer los mismos servicios en caso que la firma falle. En el caso de seguros no sólo es importante ver si otras entidades puedan ofrecer la misma cobertura, ‥ 133 ‥ Fasecolda 35 años sino que este papel sea crítico para el funcionamiento de los mercados como es el caso del fondeo de corto plazo o sistemas de pagos. En términos de estos indicadores primarios, esta industria es de menor tamaño en relación con el PIB o mucho menos interconectada con otras firmas, lo que limita en cierta manera su capacidad de potencializar el riesgo. Aparte de aseguradoras de daños que se enfocan a personas naturales y pequeños negocios, la sustituibilidad no genera preocupaciones importantes. En los casos de seguros de vida y grandes riesgos en daños, existe oferta suficiente para suplir dichas coberturas. Entre los factores secundarios que contribuyen en una menor medida, Cummins menciona el apalancamiento, el riesgo de liquidez y descalces en duración, la complejidad de los productos ofrecidos y la regulación vigente. El apalancamiento, medido como la razón entre deuda y patrimonio o activos y patrimonio, es un indicador de vulnerabilidad a choques financieros. Un alto nivel de éste incrementa la probabilidad de propagar y magnificar choques exógenos. Por el lado del riesgo de liquidez y descalce de activos y pasivos, se evidenció en la crisis pasada que el hecho que las entidades financiaran la adquisición de titularizaciones hipotecarias de larga duración, con fuentes de corto plazo como operaciones de recompra (repos), acentuaba la vulnerabilidad de las entidades. La complejidad que menciona el autor se refiere a dos dimensiones. La primera es organizacional, pues firmas diversificadas que ofrecen servicios bancarios, productos de inversión y seguros son estructuras complejas de administrar y supervisar. La segunda es en lo referente a los productos, pues se reconoce que las firmas con mayor exposición a productos sofisticados y complejos son más vulnerables a choques. Esto se explica en que pocos niveles en la organización ‥ 134 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo conocen el funcionamiento del producto, por lo que la tolerancia de la compañía al riesgo se vuelve difusa. Lo anterior se ilustra claramente en el caso específico de las operaciones que involucraban CDS. El último de los factores que contribuyen a la fragilidad del sistema es la regulación y la política gubernamental. Medidas como los seguros de depósitos en el sector asegurador, reducen la probabilidad de corridas. Sin embargo, de manera análoga, se amplían los problemas de agencia (incrementos en el riesgo moral) para entidades, debido a que esta garantía incentiva que éstas asuman riesgos mayores. Igualmente, en algunos casos, los incrementos en los requerimientos de capital impuestos con el fin de incrementar la solvencia, pueden llegar a exacerbar una crisis por su carácter procíclico. El análisis de los estados financieros de las compañías aseguradoras en Estados Unidos y su portafolio les permite concluir a los autores que las actividades básicas de su actividad social, es decir la asunción de riesgos, no generan riesgo sistémico al sistema financiero o a la economía real de la misma forma que sus contrapartes bancarias (p. 42). Sin embargo, aunque los indicadores primarios de la industria aseguradora no alcanzan los niveles observados en el sector bancario, los factores secundarios generan alertas tempranas. En efecto, las aseguradoras, en especial aquellas que explotan ramos de vida, manejan uno de los portafolios más ilíquidos debido a la naturaleza de sus pasivos. En una corrida masiva de este sector, que puede darse en caso de pérdida generalizada de confianza, implicaría que la compañía saliera a liquidar su portafolio a precios menores de los esperados. Esto podría hacer que las reservas técnicas no sean del tamaño suficiente para cumplir sus obligaciones, afectando su solvencia directamente y la confianza en otros operadores. ‥ 135 ‥ Fasecolda 35 años De hecho, investigadores de la Universidad de Nueva York desarrollaron un indicador denominado Marginal Expected Shortfall (MES) (Acharya, Pendersen, Philippon y Richardson, 2009), construido a partir de información de mercado. Este se interpreta como el dólar de contribución al riesgo sistémico al total de pérdidas del sistema, que cada entidad aporta en caso que una crisis se materialice. Usando esta herramienta, los autores concluyen en el caso de la industria aseguradora para el período 2004-2007 en Estados Unidos, que de las 100 entidades que más aportaron a las pérdidas, aproximadamente un tercio de éstas son compañías aseguradoras (Acharya, Biggs, Richardson y Ryan, 2009). Importante destacar que no todas ellas tenían fuertes unidades de negocio de seguros de crédito (monoline) con productos como los CDS. De hecho las firmas más sistémicas según este estudio fueron en orden AIG, Metlife, Prudential Financial, Berkshire Hathaway y UnitedHealth. Para comparar con otros agentes del sistema, los autores ajustan cada dólar de MES con el valor de capitalización de mercado de cada firma. De este análisis concluyen que, aunque los intermediarios de valores tienen el mayor MES de las entidades del sistema, las aseguradoras pueden ser aún tan sistémicas como los bancos comerciales. En adición, la revisión histórica del indicador muestra que aunque un choque exógeno como una recesión es un factor importante, no es una condición ni suficiente ni necesaria para que el riesgo sistémico esté presente. Adicionalmente a las fuentes de vulnerabilidad ya mencionadas, la industria aseguradora está expuesta por la existencia de riesgo de contraparte proveniente del reaseguro, la mayor fuente de interconexión en el sector. Los riesgos de mayor severidad se ceden a un mercado reasegurador altamente concentrado, producto de fusiones, adquisiciones y crecimiento orgánico (mayores ventas). ‥ 136 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo Exacerbando la concentración, los riesgos aceptados por las reaseguradoras son transferidos nuevamente a otros pocos reaseguradores mediante contratos de retrocesión, lo que genera una espiral que puede conllevar a un sustancial deterioro financiero (Bain, 1998). En lo concerniente a las políticas públicas para el sector, no se encuentra una fuente de propagación clara de riesgo, pero sí recomiendan que se mejoren los mecanismos para la supervisión de grupo, sobre todo cuando existen negocios alternos al aseguramiento puro. En respuesta a la discusión presentada en este documento, y reconociendo tanto las particularidades del sector, como su papel prospectivo en una crisis, el Congreso y el Ejecutivo de Estados Unidos firmaron la Ley conocida como “Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act”. Dentro de ésta se incluyeron unos apartados concernientes al funcionamiento de la industria aseguradora. En una primera instancia, el Título V de la Ley crea la Oficina Federal de Aseguramiento dentro del Departamento del Tesoro, que busca homogenizar y coordinar la regulación de los distintos estados en línea con estándares internacionales. Sin embargo, los Estados continuarán con la facultad de supervisar primas, procesos de suscripción, reservas y prácticas comerciales como lo veían ejerciendo. El Título X crea una oficina para la protección del consumidor financiero dentro de la FED y se incluyen los productos conocidos como rentas vitalicias dentro del ámbito de supervisión de la Securities and Exchange Commission (SEC) debido a las condiciones especiales del producto. La adición más importante de esta Ley son las provisiones por riesgo sistémico que deberán crear aquellas aseguradoras definidas como significativamente sistémicas por el Consejo para la Vigilancia de ‥ 137 ‥ Fasecolda 35 años la Estabilidad Financiera. Así mismo, estas entidades quedarán bajo la vigilancia del FED y se le aplicarán los más altos estándares de prudencialidad. Adicionalmente, todas aquellas aseguradoras que tengan subsidiaria bancaria o hagan parte de una matriz que también tenga un banco, tendrán restricciones adicionales en sus portafolios de inversión (Webel, 2010). De esta manera, la regulación en los Estados Unidos, origen primario de la crisis financiera que afectó globalmente a la economía mundial, incluyó en los avances normativos mencionados el que reconocían la importancia del sector asegurador dentro de un sistema altamente conectado. Reconoce que aunque existen grandes diferencias con otros operadores en lo referente a la capacidad de potencializar el riesgo, prevalecen fuertes motivaciones para generar una regulación y supervisión diferenciada. ‥ 138 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo 5. LA REGULACIÓN COMO HERRAMIENTA PRUDENCIAL 5.1 La Regulación y la Supervisión del Sistema Financiero y Asegurador La legislación colombiana ha reconocido la actividad financiera, bursátil y aseguradora como de interés público sujeta a la intervención del Estado. Lo anterior, dada la función fundamental que realiza en la intermediación del ahorro y su efecto directo en el desarrollo económico. La regulación, a lo largo de los años, se ha ido adaptando a las nuevas realidades de la actividad financiera. Igual ha sucedido con la supervisión en donde se pasó de una supervisión basada en el cumplimiento a una de riesgos. Durante la vigencia de la Ley 105 de 1927, la regulación en materia de seguros tenía como objetivo la protección de las compañías de seguros y, en especial, de los niveles de capital necesarios para su funcionamiento. “Esa circunstancia, explicable en la época para una realidad que no mostraba mayores experiencias en el sector asegurador, ha sido modificada en los últimos lustros y abolida en buena parte de las legislaciones más avanzadas” (Superintendencia Bancaria, 1991). La anterior situación se presentó porque “(…) en primer lugar se ha estructurado una variación fundamental en el concepto de la solvencia. De una connotación estática de la misma, representada de manera principal en la exigencia de capitales mínimos para que las aseguradoras pudieren constituirse y funcionar, de acuerdo con los ramos que explotara cada empresa, se ha pasado a una concepción dinámica, según la cual el respaldo patrimonial con el que ‥ 139 ‥ Fasecolda 35 años debe contar cada entidad aseguradora debe establecerse de una forma proporcional al volumen de sus negocios, de sus ventas representadas en las primas, o de los siniestros que durante un período preestablecido haya debido atender cada aseguradora” (Superintendencia Bancaria, 1991). De esta manera se incorporó el concepto de valor en riesgo, que pondera la exposición de una entidad según el patrimonio de la misma, entendido como sus reservas, que debe ser suficiente para cubrir la posibilidad del pago ante la ocurrencia de siniestros, según este concepto dinámico. “En esta forma, se preserva un principio estructural para la gestión de esta actividad: la garantía principal para la comunidad asegurada reside en la solvencia de quien asume los riesgos y ésta debe coincidir con el tamaño y la participación en el mercado de las aseguradoras” (Superintendencia Bancaria, 1991). Si bien en 1990, año en el que se produjo una reforma integral de la regulación financiera y de seguros, la solvencia de las entidades parecía ser la preocupación fundamental, la crisis en 1998 demostró que el riesgo de insolvencia es uno a los que está expuesta la industria aseguradora, más no el único. En efecto, las entidades aseguradoras, a diferencia de otras instituciones financieras, tienen una doble vocación. En primer lugar, son entidades que captan recursos por medio del recaudo de primas y los gestionan en el mercado de capitales para lograr mutualidades suficientes para el pago de siniestros. Pero también, por medio del pago de indemnizaciones y asistencias intervienen en el sector real mitigando las pérdidas causadas por la materialización del riesgo asegurado y proveyendo asistencia a sus asegurados. Es por esto último que tienen la potencialidad de generar riesgo de contagio al sector real y no solo al financiero, al tratarse de canales diferentes. ‥ 140 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo 5.2 Crisis Financiera de 1999 A pesar de que no fueron las entidades aseguradoras las encargadas de propiciar el riesgo financiero que llevó a Colombia a la crisis financiera de finales del siglo XX, resulta importante estudiar el impacto de dicha crisis en el sector asegurador. Las causas de la crisis financiera no son objeto de este trabajo. Basta señalar que la misma se debió a factores externos, desbalances macroeconómicos y problemas en la regulación y la supervisión, particularmente del sector cooperativo y de la banca pública (Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y Universidad Externado de Colombia, p. 189). A lo anterior se sumó la crisis del sistema hipotecario diseñado en los años setenta y que era insostenible por los necesarios cambios que se le introdujeron durante el primer lustro de la década de los noventa en pro de la competencia y la flexibilidad (Hernández, 2011). Lo cierto es que la crisis en el sistema llevó al cierre de más de treinta entidades financieras, entre ellas más de diez entidades aseguradoras, que fueron cerradas, liquidadas o adquiridas por parte de otras entidades3. La crisis evidenció la posibilidad de que una entidad aseguradora pudiera llegar a presentar problemas estructurales por la poca demanda de seguros en un mercado, como la que se dio en ese momento, con una alta tasa de desempleo y en la que las prioridades de sus actores variaban. Igualmente, se observó que una de las causas de la quiebra de las entidades aseguradoras podía ser un aumento súbito y desmesurado en la siniestralidad, como fue el caso de los créditos de vivienda que empezaron a sufrir incumplimientos reiterados por parte de los tomadores. A pesar de que dicho incumplimiento traía como efecto la terminación automática del contrato de seguro, se afectaron sustancialmente las proyecciones económicas de las entidades y sus análisis de riesgo. En efecto, 3 Datos tomados del estudio de composición de la industria realizado anualmente por la Superintendencia Bancaria (para el efecto se tomaron los años 1998, 1999 y 2000). ‥ 141 ‥ Fasecolda 35 años cuando se producen varios siniestros, por una acumulación de riesgos en un espacio o por una situación (fenómeno denominado cúmulo) pueden producirse incumplimientos en las indemnizaciones derivadas de las prestaciones debidas, afectando la situación económica de los beneficiarios de dichos contratos. Si bien, el problema mayor que debe enfrentar el supervisor y el Estado en el evento de la quiebra de una entidad bancaria es la pérdida de recursos del público, ello no ocurre igual con las entidades aseguradoras puesto que lo pagado por primas entra a hacer parte de los recursos de la compañía a cambio de la asunción de riesgos. No obstante, el impago de las indemnizaciones derivadas de dichos riesgos sin importar su causa o la pérdida de capital financiero por caídas en el mercado de capitales o ambas de éstas al no ser excluyentes, ponen de relieve la necesidad de una gestión adecuada de los riesgos de liquidez y de mercado, en adición al estricto control de la solvencia y suficiencia del patrimonio. Esa situación fue reconocida por el Decreto 4327 de 2005, hoy recogido en el Libro 11 del Decreto Único del Sistema Financiero que define la función institucional de la Superintendencia Financiera como un supervisor de riesgos y no un supervisor únicamente de cumplimiento, dado que su labor trasciende la operación de las entidades en un mercado regulado, propugnando una consolidación y observación integral de los riesgos en curso y la mitigación de la posibilidad de incumplimientos que puedan surtirse por efecto de eventualidades. 5.3 Medidas de control en supervisión y regulación La Superintendencia Financiera (antes Bancaria) de conformidad con lo previsto en el Artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuenta con la atribución legal para dictar instrucciones y regulación en torno a los riesgos financieros ‥ 142 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo que pueden generarse en las entidades financieras. En esta materia se han expedido instrucciones precisas relacionadas con el manejo que las entidades financieras deben dar a los principales riesgos a los que se ven enfrentadas por el desarrollo de su objeto social. Cualquier entidad financiera puede verse enfrentada a riesgos de crédito, liquidez, operativos, de mercado y, en materia de seguros, a riesgos técnicos en la suscripción, al fraude, a la política de reaseguros y de cúmulos de riesgos, entre otros. Adicionalmente, el sector asegurador debe cumplir con los postulados de la Superintendencia en materia de riesgo de crédito, con normas especiales para su esquema de funcionamiento en los casos que exista financiación de primas. Es así como la industria aseguradora nacional debe cumplir con las disposiciones respecto a riesgos de crédito en los casos en los que las entidades aseguradoras financian primas (Circular Externa 052 de 2004), con las reglas de riesgo operativo, (Circular Externa 041 de 2007), con las relativas al riesgo de mercado (mantenidas iguales para las entidades aseguradoras en la Circular 027 de 2006) y por último, con las normas del Sistema Especial de Administración de Riesgos de Seguros (SEARS) que se encuentran en implementación, (Circular Externa 052 de 2002). De manera complementaria deben establecer un sistema para prevenir el lavado de activos y financiación del terrorismo. En este contexto las compañías aseguradoras deben contar con políticas claras en materia de suscripción e inversión de las sumas recolectadas en el ejercicio de la transferencia de riesgos por parte de los asegurados. Compete a cada una de ellas establecer la gestión de sus riesgos, y por ende, son responsables de su gestión, siendo este factor el llamado a ser vigilado por el supervisor. Desde el punto de vista del supervisor es fundamental propender porque las entidades aseguradoras tengan un nivel de solvencia adecuado para su funcio- ‥ 143 ‥ Fasecolda 35 años namiento, pero también lo es que existan recursos suficientes para el pago de las indemnizaciones. Ello se logra por medio de una adecuada cesión de riesgos mediante los contratos de reaseguro y coaseguro, las normas prudenciales en materia de cúmulos de riesgo, la determinación de niveles óptimos de riesgos de las reservas técnicas, la determinación técnica de las primas cobradas y con la definición del régimen de inversión en el mercado de capitales, para que se generen más recursos para el pago de siniestros. Un aumento súbito de la siniestralidad, con una indebida gestión financiera, hace que la liquidez existente en la entidad no sea suficiente para el pago de siniestros en determinado momento. Ese riesgo se exacerba al poderse producir eventuales incumplimientos por parte de los reaseguradores, de allí la importancia del REACOEX y es la razón, entre otras, para que los reaseguradores tengan riesgos en curso en varias latitudes para menguar la posibilidad y existencia de cúmulos. Por lo anterior, la regulación de las reservas técnicas que actualmente adelanta el Ministerio de Hacienda evidencia los riesgos propios de la industria aseguradora reconocidos como tales como por la literatura internacional, como el riesgo de suscripción y los demás riesgos técnicos. Adicionalmente se encuentran en curso las modificaciones a los regímenes de riesgos, de cúmulos y de reservas de desviación de siniestralidad, así como ajustes en materia de supervisión a los riesgos de las aseguradoras relacionados con las pensiones de invalidez y las rentas vitalicias, derivadas del cambio de composición poblacional del país. Al tiempo que ello ocurre, cabe destacar que en 2013 entrará en vigencia la norma negociada en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y recogida por el Congreso de la República en la Reforma Financiera de 2009 ‥ 144 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo que permitirá a los ciudadanos colombianos la adquisición de muchos de los seguros existentes en el exterior, así como las normas incorporadas en el Plan Nacional de Desarrollo de 2010-2014 (Ley 1450 de 2011) por medio de la que se facultó a las entidades aseguradoras del exterior a ofrecer en territorio nacional seguros agrícolas, así como se permitió al Estado la adquisición de seguros catastróficos en el exterior. Estos retos, acordes con la globalización y con lo que ocurre con los demás sectores financieros, imponen nuevas tareas a la Superintendencia Financiera. ‥ 145 ‥ Fasecolda 35 años 6. RETOS Y PERSPECTIVAS Una de las grandes enseñanzas de la pasada crisis financiera es que no sólo es necesaria una regulación fuerte, sino una mejor supervisión. De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) en algunos países afectados por la crisis tenían un marco normativo suficiente, pero débil en seguimiento y control por parte de la entidad competente (Elliott, Narain, Tower, Vinãls, Bologna, Hsu y Fiechter, 2010). En efecto, según el FMI, se evidenciaron fallas en la supervisión que permitieron la propagación de la crisis financiera. Específicamente se observó que en distintas jurisdicciones el supervisor delegaba en gran medida sus funciones de vigilancia en los controles internos de las compañías y sus sistemas de administración de riesgo. Esta confianza en la idoneidad de las entidades para la decisión del apetito por riesgo óptimo, incidió posteriormente en la solvencia y liquidez de las mismas. Adicionalmente la supervisión no identificó los riesgos, ni se anticipó a las consecuencias que éstos podrían ejercer sobre el sector o la economía como un todo. No se ejecutó una respuesta eficiente a las nuevas estrategias que contraían mayores niveles de apalancamiento y exposición al riesgo. El FMI define la buena supervisión como aquella prudencial e intrusiva, que mezcla la vigilancia in situ con la extra situ para monitorear de manera permanente a la entidad. Ésta debe cuestionar todas las acciones o direcciones de las entidades, aún en momentos de estabilidad o crecimiento. Más aún, este supervisor debe revisar constantemente los límites de la regulación para identificar los riesgos emergentes de las líneas grises y adaptarse a las innovaciones de producto y riesgos para responder apropiada y concluyentemente. ‥ 146 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo En Colombia se sortearon los efectos de la crisis mundial 2007-2010 con relativo éxito. Una de las principales razones que expuso el Gobierno Nacional para explicar este comportamiento fue el fortalecimiento de la regulación y la supervisión del sistema financiero, acompañado de medidas contracíclicas (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2009). Sin embargo, pese a este parte positivo, siguen existiendo diferentes frentes en que la Superintendencia Financiera está trabajando para mejorar las funciones delegadas por el Presidente de la República, de inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, de conformidad con lo establecido en el artículo 11.2.1.3.1 del Decreto 2555 de 2010. La supervisión que realiza la SFC sobre las entidades que integran el sistema financiero tiene como propósito preservar la confianza pública y la estabilidad del sistema, salvaguardar la equidad, la eficiencia y la transparencia del mercado de valores, así como velar por el respeto a los derechos de los ahorradores, inversionistas y consumidores financieros en general. Esta entidad definió unos objetivos estratégicos y actividades transversales, en línea con los valores institucionales (Superintendencia Financiera de Colombia, 2011). De los seis objetivos establecidos, cinco están directamente relacionados con el sector asegurador: fortalecimiento institucional, supervisión basada en riesgos, fortalecimiento de los requerimientos prudenciales para las entidades vigiladas, defensa del consumidor financiero e inclusión financiera. En línea con estos objetivos, existen diferentes proyectos de mediano plazo que permiten la adecuada consecución los propósitos mencionados en línea con la propuesta de mejora expuesta por el FMI. ‥ 147 ‥ Fasecolda 35 años 6.1 Fortalecimiento institucional: Autonomía del Supervisor Para que una agencia de supervisión pueda desempeñarse en forma apropiada y eficiente, teniendo como principios los altos estándares de desempeño, gestión y nivel técnico, apoyada en un equipo calificado, es necesario que cuente con independencia y autonomía. La independencia de la autoridad de supervisión no sólo es deseable sino necesaria, porque por medio de ella se permite priorizar criterios técnicos antes que aquellos subjetivos o influenciables por intereses políticos o de las industrias vigiladas. Conforme a lo anterior, se ha evidenciado la necesidad de que la SFC refuerce su labor en distintas líneas de acción, como lo son el tiempo de mandato, la Junta Directiva del órgano supervisor, la protección legal de sus funcionarios y la autonomía presupuestal y administrativa, con el fin de seguir las recomendaciones de mejores prácticas en la materia (FSAP) y de ir en línea con los estándares internacionales (BIS, ASBA, IOSCO, IAIS) (Ángulo, Clavijo, Lagos y Téllez, 2011). 6.2 Supervisión basada en riesgos: Marco Integral de Supervisión La SFC para el ejercicio de sus funciones de vigilancia y control estableció un Marco Integral de Supervisión (MIS) que se fundamenta en el enfoque de supervisión basada en riesgos. En una primera instancia, el enfoque de la supervisión era de cumplimiento, es decir una revisión del acatamiento de los estándares mínimos definidos por la norma. Aunque más fácil de ejecutar, este tipo de supervisión tiene la deficiencia que identificaba los riesgo de manera ex post. La supervisión basada en riesgos, parte de una restricción presupuestaria del ente encargado, por lo que se enfoca en los mayores riesgos a los que está expuesta ‥ 148 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo la entidad y en los que existen mayor probabilidad de éxito en su mitigación. El MIS parte de este concepto al identificar y analizar las actividades significativas o principales líneas de negocio de cada entidad vigilada, de sus riesgos inherentes y la gestión que se adelanta para el control de los mismos. Esta metodología ha permitido a la SFC hacer una evaluación integral del perfil de riesgo de las entidades vigiladas para asignar, de una forma más eficiente, los recursos de supervisión. Para el caso de las entidades aseguradoras y sociedades de capitalización se consideraron las líneas de negocio y la cadena de valor, considerando aspectos como los ingresos generados por la actividad y su importancia estratégica. No obstante, dentro del proceso de mejora continua se hace necesario adelantar las siguientes tareas para aumentar su efectividad. Por un lado, se necesita estandarizar la metodología para definir las líneas significativas de negocio, la evaluación de los riesgos inherentes por actividad y la evaluación de la calidad y el desempeño de los controles de riesgo de las entidades vigiladas. Adicionalmente debe realizarse una revisión y ajuste de los indicadores vigentes, para que los mismos sean, por un lado, acordes con las mejores prácticas y estándares internacionales expedidos recientemente, y, por otro, consistentes con la realidad y desarrollo del mercado financiero colombiano. 6.3 Fortalecimiento de los requerimientos prudenciales para las entidades vigiladas: Proyectos Normativos En los últimos años, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), regulador del sistema financiero local, conjuntamente con la SFC y la industria por medio de Fasecolda, han venido trabajando en una actualización de ‥ 149 ‥ Fasecolda 35 años la arquitectura regulatoria, que en la mayoría de los casos databa de principios de la década de los noventa. En cuanto a Decretos, este proceso que se ha venido trabajando por etapas, contempla la revisión del régimen de solvencia o patrimonio adecuado, el régimen para las inversiones que respaldan las reservas técnicas, disposiciones especiales para el ramo de terremoto y régimen de reservas técnicas de la industria. En el momento de publicación de este documento, se había actualizado el régimen de patrimonio adecuado-solvencia (Decreto 2953 de 2010) y el régimen de inversiones (Decreto 2954 de 2010), mientras que el proyecto referente al ramo de terremoto estaba en sus últimas instancias. Por la importancia y envergadura de la actualización del régimen de reservas, se ha involucrado a los agentes participantes en mención, al consultor internacional Towers Watson, como se desarrolla en un capítulo específico de este libro. Con respecto a Circulares Externas (CE), vías por las cuales la SFC emite instrucciones a las entidades vigiladas, se ha trabajado en distintos frentes. Por nombrar algunas importantes modificaciones normativas se encuentra la relativa a los criterios y elementos mínimos de las notas técnicas (CE 023 de 2010), la actualización de las tablas de mortalidad de rentistas (Resolución 1555 de 2010) y las instrucciones específicas que se dieron para el ramo de cumplimiento (CE 045 de 2010). Dentro de la agenda de corto y mediano plazo, esta Superintendencia tiene previsto trabajar en temas como la implementación formal de un Sistema de Administración de Riesgos de Seguros, la reglamentación secundaria del decreto de patrimonio adecuado en lo referente a VaR, actualización de las tablas ‥ 150 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo de invalidez y de mortalidad de inválidos, los aspectos operativos del seguro previsional de invalidez y sobrevivencia, entre otros que permiten una adecuada adaptación a las nuevas condiciones de un mercado innovador y dinámico como el asegurador. 6.4 Defensa del consumidor financiero: información La confianza de los usuarios del sector financiero es un elemento fundamental para su normal desarrollo. Compete a la SFC mediante el ejercicio de las facultades de vigilancia y control, detectar, prevenir y corregir aquellas prácticas que afecten a los consumidores financieros. Un consumidor financiero cuyos derechos son respetados, adquiere mayor confianza en el sistema, aumenta la utilización de los diferentes productos y servicios ofrecidos y hace que la relación con las entidades en el mediano y largo plazo sea duradera. Con este objetivo la SFC ha desarrollado las siguientes actividades. En primer lugar, expedimos la regulación necesaria para el funcionamiento adecuado del Sistema de Atención al Consumidor Financiero y del renovado papel que el Congreso le ha dado al Defensor del Consumidor Financiero. En ambos casos, el seguimiento realizado por la SFC se convierte en insumo fundamental para nuestro trabajo de supervisión con el fin de mejorar la atención de los usuarios y la protección de sus derechos. En esta línea también se reglamentaron los principios previstos en la ley en materia de posibles cláusulas abusivas en los contratos que diariamente suscriben los usuarios del sistema. La circular es producto de un cuidadoso análisis de las prácticas del mercado y de la experiencia internacional en esta materia. De esta manera se hace un avance muy importante en la protección del con- ‥ 151 ‥ Fasecolda 35 años sumidor financiero y, sin duda, facilitará también las relaciones entre usuarios y sistema financiero. En adición, la SFC trabaja en dos proyectos que se enfocan en la información que las compañías de seguros suministran a los tomadores de pólizas conforme a lo que estipula la Ley 1328 de 2009 y el Decreto 2241 de 2010. El primero se enfoca en las carátulas de las pólizas, mientras que el segundo define la información que las entidades vigiladas deben publicar en sus páginas web. Finalmente, cursa en el Congreso de la República un proyecto de ley que pretende otorgar fue facultades jurisdiccionales a la SFC para que pueda resolver las controversias derivadas entre los consumidores financieros y las entidades. De esta manera se aumenta la oferta de justicia para aquellas pequeñas causas que normalmente, por su baja cuantía, no llegan a las instancias judiciales ordinarias. 6.5 Inclusión financiera: Microseguros La SFC acompañará, sin perder de vista su función de supervisión prudencial, las iniciativas del Gobierno Nacional tendientes a fomentar la inclusión financiera, procurando que todas las personas, especialmente las más pobres, tengan acceso a productos y servicios financieros formales. Como la inclusión es un concepto mucho más amplio que la bancarización, para esta entidad es de vital importancia promover e incentivar la profundización de mecanismos de transferencia de riesgo como los microseguros. Aparte del capítulo sobre este tipo de productos que está dentro de la agenda de inclusión financiera del MHCP, la SFC está involucrada en un amplio proyecto liderado por el Banco Interamericano de Desarrollo, por medio del ‥ 152 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo Fondo Multilateral de Inversiones. El objetivo del proyecto es crear un entorno propicio para el desarrollo sostenible y masivo de los microseguros de calidad en la región. El objetivo específico es desarrollar los medios para que los supervisores en los diferentes países puedan convocar a las partes interesadas de la industria para producir una hoja de ruta de regulación y desarrollar las capacidades necesarias para su aplicación La consecución de los anteriores retos, de los que sólo se expusieron algunos en los que se está trabajando, es de significativa importancia para lograr que este ente supervisor sea reconocido local e internacionalmente por sus altos estándares de desempeño, gestión y nivel técnico. Este proceso será apoyado en un equipo profesional, capacitado e innovador, que procure el sano desarrollo del sector vigilado y la satisfacción del consumidor financiero, al desempeñar de manera cabal las funciones que conforme a la ley le corresponde ejercer, de la manera más técnica y robusta posible. ‥ 153 ‥ Fasecolda 35 años 7. CONCLUSIONES El contrato de seguros tiene unas particularidades que generan una posición dominante por parte de la compañía de seguros. A diferencia de otros productos en los que se recibe una contraprestación tangible, la cobertura de riesgo es una promesa. Esta incertidumbre, sumada a su carácter fiduciario y a la imposibilidad por parte del cliente de un conocimiento transparente del proceso de tarifación, hace necesario que esta actividad sea regulada y supervisada por el Estado. La masificación de este tipo de productos ha generado efectos benévolos a niveles agregados sobre la economía, pues éstos permiten a los individuos desarrollar actividades riesgosas de mayor rentabilidad, y suavizar intertemporalmente su consumo. Estas significativas propiedades han suscitado la promoción de este tipo de productos a diferentes niveles. Sin embargo, eventos recientes han generado la necesidad de una revisión integral de estas actividades y de la posición de la política pública frente a los riesgos que estas entidades pueden propiciar. La recesión económica mundial observada en el período 2007-2010, tuvo su fuente en el sector financiero, y en especial, en algunas aseguradoras que contribuyeron al proceso de contagio. En una primera aproximación, se puede decir que fueron los modelos de seguros de crédito los únicos involucrados en la propagación del riesgo sistémico. Sin embargo, un análisis detallado muestra que existen características del negocio que pueden generar alertas tempranas. La estructura particular de sus activos y pasivos puede generar vulnerabilidades en caso de desconfianza generalizada en el sector. ‥ 154 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo Adicionalmente, las nuevas tendencias comerciales que generan mayor involucramiento y dependencia entre los sectores asegurador y bancario, pueden generar nuevos riesgos que no se contemplaron al analizar las dos actividades de manera aislada. Igual conclusión se puede deducir de complejas estructuras organizacionales y conglomerados financieros, que incrementan la probabilidad de propagación en distintos sectores. Aunque no son equiparables con otras entidades del sistema en lo referente a potencial de generación de riesgo sistémico, las aseguradoras han venido creciendo en importancia relativa en términos de interconexión y en su función como inversionista institucional en el mercado de capitales. Esto amerita que la actividad aseguradora tenga una minuciosa vigilancia y control por parte de las entidades competentes. Dicha actividad, en tanto especializada y compleja tiene consideraciones especiales que la hacen diferente a otras, por ello no es suficiente que sea regulada por medio de normas prudenciales en materia de solvencia o con una regulación institucional. Es indispensable además, que dicha regulación sea acompañada por capacitaciones dirigidas a los actores del sector, teniendo en cuenta el papel primordial que juega la protección al consumidor, de esta manera se genera una adecuada supervisión. Por el papel dado a esta Superintendencia en materia de supervisión basada en riesgos desde 2005, no basta con el cumplimiento de preceptos en materia de reservas, inversiones y patrimonio adecuado como en el pasado, sino que se requiere una supervisión especial con conocimiento del tipo de riesgos que tiene cada entidad en curso, para poder anticipar de manera adecuada las eventualidades que pueda tener cada una. ‥ 155 ‥ Fasecolda 35 años Por último, y en relación a la responsabilidad de todas las entidades financieras por su actuar en un mercado que es de interés público y por los importantes deberes que, en materia de autogestión ha otorgado la normatividad desde 1990, resulta fundamental el papel de acompañamiento de la Superintendencia a las entidades para que interconexión entre la industria aseguradora con los sectores financiero y real, se realice de una manera idónea y ajustada a las necesidades de los consumidores y de las industrias. ‥ 156 ‥ Medidas prudenciales en un entorno de riesgo REFERENCIAS Acharya V., Pedersen L., Philippon T. y Richardson M, (2009). “Regulating Systemic Risk”, New York University Stern School of Business. 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