Estado de Derecho y Ministerio Público en México

El arraigo.
Argumentos para
su derogación constitucional
Bernardino Esparza Martínez
Políticas públicas para la justicia
Pedro Rubén Torres Estrada
(coordinador)
Libro blanco de la enseñanza de la
Criminología en México
Luis Rodríguez Manzanera
Bioética hoy
Ruy Pérez Tamayo
Estado de Derecho y Ministerio
Público en México
Cristina Begné Guerra
La reforma publicada en 2008, que plantea sustituir el sistema penal mixto
por uno acusatorio y adversarial, requiere de una mayor y mejor coordinación entre los poderes de la federación, los estados y el Distrito Federal.
Dicho cambio, el cual también implica la adopción de nuevos códigos y leyes en materia penal, pretende desarraigar una cultura jurídica contaminada
por la corrupción, la inexistencia del Estado de Derecho, una deficiente (o
inexistente) preparación de los involucrados en la impartición de justicia y
por una detestable cultura de ilegalidad. Todo ello envuelve a la sociedad
en circunstancias de indefensión y desconfianza en las instituciones y autoridades, aunadas a los problemas de desigualdad socioeconómica.
Este cúmulo de problemáticas es tratado por la autora Cristina Begné
Guerra a partir de la figura central del agente del Ministerio Público, quien,
al ser parte imprescindible del primer acercamiento de la sociedad a la
justicia, es pieza clave para el diagnóstico del estado actual de la justicia.
A partir de entrevistas y análisis, Estado de Derecho y Ministerio Público
en México pone al alcance del público el perfil de las personas que trabajan
en dicha institución, las funciones que realizan y su visión como servidores
públicos, en aras de lograr una mejor comunicación que conduzca al mejoramiento de las instancias de procuración de justicia, con la esperanza de
que el Estado de Derecho no sea una vana ilusión.
Se trata de una obra fruto de una investigación basada en datos certeros
a partir de entrevistas y guías temáticas que harán de su lectura una experiencia trascendental para el público ávido de justicia.
ISBN 978-607-9404-15-4
Seguridad nacional y derechos humanos
en México (1917-2008)
Juan Manuel Angulo Jacovo
Centros de Justicia para Mujeres.
Espacios para la atención integral y holística
de las mujeres que viven violencia
María Sierra Pacheco
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9 786079 404154
CRISTINA BEGNÉ GUERRA
Licenciada en Historia por la Universidad Nacional Autónoma de México y doctora en Gobierno y
Administración Pública por el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset de Madrid,
España. Su tesis doctoral, Jueces y Democracia en
México, es un estudio sociológico-jurídico sobre
los jueces federales en México y está publicado
por Miguel Ángel Porrúa y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam.
Fue asesora en análisis político nacional e internacional en diversas dependencias del Gobierno Federal de México, posteriormente trabajó en
el ámbito académico como investigadora y profesora y en los últimos años se ha dedicado al periodismo. Estuvo como corresponsal en Madrid de
2007 a 2011.
Estado de Derecho y Ministerio Público en México
Cristina Begné Guerra
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del Inacipe
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Público en México
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TEMAS SELECTOS
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DIRECTORIO
Jesús Murillo Karam
Procurador General de la República
y Presidente de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
Mariana Benítez Tiburcio
Subprocuradora Jurídica y de Asuntos Internacionales de la pgr
y Secretaria Técnica de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
Rafael Estrada Michel
Director General
del Instituto Nacional de Ciencias Penales
Alicia Beatriz Azzolini Bincaz
Encargada de la Secretaría General Académica
Jorge Martínez Iglesias
Encargado de la Secretaría General de Extensión
Alfonso Jesús Mostalac Cecilia
Encargado de la Dirección de Publicaciones
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CRISTINA BEGNÉ GUERRA
ESTADO DE DERECHO
Y MINISTERIO PÚBLICO
EN MÉXICO
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Estado de Derecho y Ministerio Público en México
© 2014 Cristina Begné Guerra
© 2014 Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe)
Esta obra es producto del esfuerzo de investigadores, profesores y especialistas en
la materia cuyos textos están dirigidos a estudiantes, expertos y público en general.
Considere que fotocopiarla es una falta de respeto a los participantes en la misma y
una violación a sus derechos.
Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad exclusiva del autor y no
necesariamente reflejan la postura del Instituto Nacional de Ciencias Penales.
Instituto Nacional de Ciencias Penales
Magisterio Nacional núm. 113, Col. Tlalpan,
Del. Tlalpan, C.P. 14000, México, D.F.
www.inacipe.gob.mx
publicaciones@inacipe.gob.mx
ISBN: 978-607-9404-15-4
Se prohíbe la reproducción parcial o total, sin importar el medio, de cualquier
capítulo o información de esta obra,
sin previa y expresa autorización del
Instituto Nacional de Ciencias Penales,
titular de todos los derechos.
Impreso en México • Printed in Mexico
Begné Guerra, Cristina, autor.
Estado de Derecho y Ministerio Público en México /
Cristina Begné Guerra. -- México : Instituto Nacional
de Ciencias Penales, 2014.
xiv, 122 páginas ; 23 cm.
Bibliografía: páginas 117-120
ISBN 978-607-9404-15-4
1. Ministerio Público – México. 2. Ministerio
Público – Funcionarios y empleados públicos –
México. 3. Justicia, Administración de – México. 4.
Procedimiento penal – México. 5. Ministerio público
– Aspectos sociales – México. I. Instituto Nacional de
Ciencias Penales (México). II. Título.
D345.1110972-scdd21 Biblioteca Nacional de México
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Capacitación
Publicaciones
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CONTENIDO
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX
Metodología de la investigación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XII
I. El Ministerio Público en México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Definición y antecedentes históricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Reforma penal de 2008, 11; Fiscalía General de la República, 18.
II. Perfil profesional y personal de los agentes
del Ministerio Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Trayectoria profesional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Motivo principal que los llevó a elegir
el trabajo en la Procuraduría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Actividades que realizan en su tiempo libre. . . . . . . . . . . . . . . 28
III. La función del Ministerio Público en México. . . . . . . . . . . . . 33
El agente del Ministerio Público ideal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Imparcialidad, independencia
y autonomía del Ministerio Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Servicio profesional de carrera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Percepción salarial de los agentes
del Ministerio Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Mecanismos de responsabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Problemas de la procuración de justicia en los órdenes
organizativo, estructural y procesal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Reformas que harían los agentes del Ministerio Público
para mejorar la procuración de justicia en los órdenes
organizativo y estructural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
El sistema penal acusatorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75
IV. Ministerio Público y sociedad en México. . . . . . . . . . . . . . . . 81
¿Por qué no se confía en el Ministerio Público? . . . . . . . . . . . 81
El prestigio social del Ministerio Público. . . . . . . . . . . . . . . . .83
Acceso a la justicia y discriminación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
VII
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VIII
ESTADO DE DERECHO Y MINISTERIO PÚBLICO EN MÉXICO
V. Ministerio Público y democracia en México. . . . . . . . . . . . . . 91
Cultura de la ilegalidad y autoritarismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
¿Qué opinan los agentes del Ministerio Público
de la democracia en México?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
¿Qué efectos tienen los medios de comunicación
en la procuración de justicia?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
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INTRODUCCIÓN
La impunidad y la desigualdad social y económica son los problemas más lacerantes para la mayoría de los mexicanos. Nadie puede
dudar que haya habido algunos cambios importantes como el establecimiento de una democracia electoral o las reformas en materia de
justicia, que se han llevado a cabo en las últimas dos décadas, pero por
más que algunos se empeñen en vender la idea de que México se ha
modernizado y que cuenta con una democracia sólida, hay hechos
contundentes que demuestran lo contrario, como es la debilidad del
Estado de Derecho, que queda de manifiesto en la cultura de la ilegalidad que ha permeado en el funcionamiento cotidiano de las instituciones públicas y en la sociedad desde que México existe como nación
independiente. Esto ha llevado a unas condiciones de indefensión y
arbitrariedad intolerables que afectan a la mayor parte de los ciudadanos, para no hablar también de la brutal desigualdad social y económica, que impide lograr una sociedad cohesionada y próspera, así como
la inseguridad pública que vulnera la vida cotidiana de los mexicanos
y que lejos de menguar aumenta cada día.
Por estas razones, desde que hice el doctorado una de mis mayores
inquietudes fue estudiar el sistema de justicia en México. Mi tesis
doctoral fue un estudio sociológico-jurídico sobre los jueces federales, para conocer, por medio de la visión de éstos, su percepción sobre
su labor en la consolidación de la democracia mexicana. Al término de
ese trabajo de investigación hice conciencia de que la institución a la
que realmente se debía poner atención era a la del Ministerio Público,
por ser la primera instancia con la que los ciudadanos tienen contacto
con la justicia y en donde constatan que el Estado de Derecho en este
país es una entelequia, por la ineficiencia de la institución, por la corrupción y el abuso de autoridad del que son víctimas y en donde se
dan cuenta que la justicia no es igual para todos.
Aunado a esto, debemos decir que México atraviesa por uno de
los momentos más delicados desde que empezara el proceso de transición hacia la democracia hace más de tres décadas, debido a la fragilidad del Estado para enfrentar la violencia que azota al país, que
IX
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X
ESTADO DE DERECHO Y MINISTERIO PÚBLICO EN MÉXICO
se incrementó notablemente con la guerra contra el narcotráfico, que
emprendió el entonces presidente Felipe Calderón hace siete años, y a
la indefensión e impunidad en las que está inmersa la mayoría de los
mexicanos.
Desde que se hiciera la primera reforma política a mediados de la
década de 1970, no solo se ha logrado la normalización en los procesos electorales y la alternancia del poder político, sino que también
se han llevado a cabo reformas jurídicas de gran calado. Quizás las
más importantes fueron las de 1987 y posteriormente las reformas de
1994, 1996 y 1999 con las que se transformó el Poder Judicial de la
Federación porque se le dieron atribuciones de Tribunal Constitucional a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Pero lo trascendente
de estas reformas fue que se reconoció de facto la independencia del
Poder Judicial de la Federación; éste se convirtió en una institución
independiente del Poder Ejecutivo, al mismo nivel que éste y que el
Legislativo. Asimismo, el Poder Judicial se ha hecho visible para la
mayoría de la población, en la medida en que ha ido asumiendo un
nuevo papel y por la actividad de nuestro Máximo Tribunal que cada
vez tiene mayor impacto.
No obstante que en los últimos 20 años el Poder Judicial ha tenido
una mayor presencia en la sociedad, un alto porcentaje de los mexicanos percibe un sistema de justicia corrupto, deficiente e inaccesible,
que no es capaz de afrontar la responsabilidad que le corresponde.
Además, la mayoría de la gente no sabe diferenciar entre procuración
e impartición de justicia, lo que genera confusión a la hora de repartir
responsabilidades y eso provoca una mayor desafección en la población respecto del funcionamiento del sistema judicial en su conjunto.
En este sentido, el sistema de justicia penal cobra una gran relevancia porque es el más visible, dadas las circunstancias y el contexto de
violencia en el que se halla inmerso México; es el que se encuentra
más desprestigiado por la incapacidad real de afrontar los retos que se
le presentan, pero también por la presión social y la de los medios de
comunicación, por la inmediatez que se exige para acabar con los
delitos que padece la población, cuando no se cuenta con los elementos necesarios para hacer frente al enorme problema de la violencia.
Bajo esa lógica y para transmitir a la sociedad que se estaba haciendo
lo necesario para combatir a la delincuencia y al crimen organizado, el
18 de junio de 2008 se publicó una ambiciosa reforma con el objetivo
de sustituir el anterior sistema penal mixto por uno nuevo de corte
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INTRODUCCIÓN
XI
acusatorio y adversarial, que en teoría tendrá que estar funcionando a
plenitud a partir de junio de 2016. También hay que mencionar que recientemente se llevó a cabo una reforma política, en la que, entre otras
transformaciones, se establece la creación de una Fiscalía General de
la República con autonomía del Poder Ejecutivo, en sustitución de la
Procuraduría General de la República.
La puesta en marcha del sistema penal acusatorio implica una tarea
titánica de coordinación y de actuación de los tres poderes de la Federación, así como de los estados de la República y el Distrito Federal.
Es una reforma penal sumamente compleja porque no solo significa
la reciente adopción del Código Nacional de Procedimientos Penales (cnpp),1 modificar leyes federales y locales y destinar una enorme
cantidad de recursos materiales para su adecuada aplicación, sino que
implica —y esto será lo más difícil— romper con inercias culturales
jurídicas profundamente arraigadas tanto en la procuración como en
la impartición de justicia y resolver deficiencias en la formación de la
policía judicial, funcionarios del Ministerio Público, abogados, estudiantes de Derecho y jueces.
La información y los testimonios que aportan los agentes del Ministerio Público, en las entrevistas que realicé para esta investigación,
son de suma importancia para hacer un diagnóstico sobre los problemas y los retos que enfrenta la procuración de justicia en nuestro país,
sobre todo ante el desafío que implicará poner en funcionamiento el
nuevo sistema penal acusatorio. Además, es sumamente importante
dar a conocer quiénes son los agentes del Ministerio Público, ya que,
en general, se tiene una imagen negativa de ellos y de su trabajo, por
lo que a través de las entrevistas podemos saber cómo piensan, cuál
es su nivel sociocultural y las propuestas que ellos mismos hacen para
mejorar la justicia penal en México.
Desde esta perspectiva, la finalidad de este libro es, por un lado,
dar a conocer quiénes son las personas que trabajan en el Ministerio
Público, cómo se ven a sí mismas desde la óptica de su función como
un servicio a la sociedad y, por otro, comprender el papel que esta
institución (primer eslabón del procedimiento penal y, por tanto, la
primera instancia con la que los ciudadanos tienen contacto) ha desempeñado y la función que deberá desempeñar una vez cumplidos los
1 Publicado
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en el Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2014.
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XII
ESTADO DE DERECHO Y MINISTERIO PÚBLICO EN MÉXICO
plazos para que entre en vigor en su totalidad la reforma penal antes
mencionada.
Otro de los objetivos de esta investigación es dar a conocer, a través
de la visión de los agentes del Ministerio Público, la situación por la
que atraviesa la procuración de justicia en México, en términos estructurales y de su funcionamiento, para arrojar un poco de luz sobre
las acciones que urge emprender para lograr un mejor servicio de la
justicia y que el sistema penal acusatorio se ejecute a cabalidad, así
como dar a conocer el perfil profesional de sus propios actores y hacer
ver que aun cuando las reformas constitucionales han sido un primer
paso para intentar mejorar el sistema de justicia en México, todavía no
se han dado todas las condiciones para lograr un adecuado sistema de
justicia penal, es decir, que sea independiente, eficiente y eficaz, pero
sobre todo, accesible a la población.
También es importante destacar que el comportamiento de muchos
de los agentes del Ministerio Público obedece a la falta de independencia en que se encuentran respecto de sus superiores, y a que muchos de ellos siguen teniendo una mentalidad burocrática y formalista
que, si bien no impide, sí dificulta que tengan la capacidad conceptual
y analítica para resolver y afrontar los nuevos problemas que se les
plantean, los cuales son consecuencia de la transformación económica, social y política que ha sufrido la sociedad mexicana en las últimas
décadas.
Metodología de la investigación
El enfoque metodológico con el que se realizó esta investigación es
de tipo cualitativo por medio de entrevistas abiertas y con una guía de
temas que intenta rescatar las opiniones y reflexiones de los sujetos reconocidos socialmente como expertos en una determinada área de estudio. En este caso, se trata de 14 agentes del Ministerio Público (ocho
pertenecen al ámbito federal y seis al ámbito local, concretamente del
Distrito Federal), quienes son los actores principales en la procuración
de justicia. Mediante este tipo de entrevistas, más que arrojar datos
cuantitativos, se pretende conocer la experiencia y la opinión personal
del entrevistado sobre una serie de temas que en esta investigación tratan sobre el perfil personal y profesional de los ministerios públicos,
el funcionamiento de la justicia penal, su relación con la sociedad y su
papel en el fortalecimiento de la justicia y del Estado de Derecho. Esta
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INTRODUCCIÓN
XIII
es una metodología que no es suficiente para obtener un panorama
completo del universo estudiado pero que es necesaria como método
exploratorio. Las ventajas de la misma son la obtención de un discurso libre, guiado en la temática, que permite conocer a profundidad su
visión sobre la realidad de la justicia penal mexicana.
Además, pienso que un aspecto importante que aporta esta investigación es mostrar que la forma en que opera el Ministerio Público
no es un comportamiento aislado ni privativo de esta institución, sino
que responde al funcionamiento del sistema político mexicano en su
conjunto. Por eso mismo, también estimo que es valioso mostrar otra
imagen de los agentes del Ministerio Público: una visión más humana,
distinta a la que nos suelen presentar los medios de comunicación,
ligada comúnmente a los asuntos escandalosos y en donde todo el
tiempo se pone en duda, por parte de los periodistas y ciudadanos,
el trabajo que realizan.
Por último, de igual modo, se han llevado a cabo entrevistas (utilizando la misma guía temática que se ha aplicado a los agentes del
Ministerio Público) a ocho destacados académicos especialistas en
temas relacionados con la justicia penal en México, con la finalidad
de contrastar sus opiniones con las de los agentes entrevistados. Estos
fueron Héctor Fix-Zamudio, Luis de la Barreda, Enrique Díaz Aranda, Olga Islas, Miguel Sarre, Luis González Placencia, Jesús Zamora
Pierce y Sergio García Ramírez.
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por uno acusatorio y adversarial, requiere de una mayor y mejor coordinación entre los poderes de la federación, los estados y el Distrito Federal.
Dicho cambio, el cual también implica la adopción de nuevos códigos y leyes en materia penal, pretende desarraigar una cultura jurídica contaminada
por la corrupción, la inexistencia del Estado de Derecho, una deficiente (o
inexistente) preparación de los involucrados en la impartición de justicia y
por una detestable cultura de ilegalidad. Todo ello envuelve a la sociedad
en circunstancias de indefensión y desconfianza en las instituciones y autoridades, aunadas a los problemas de desigualdad socioeconómica.
Este cúmulo de problemáticas es tratado por la autora Cristina Begné
Guerra a partir de la figura central del agente del Ministerio Público, quien,
al ser parte imprescindible del primer acercamiento de la sociedad a la
justicia, es pieza clave para el diagnóstico del estado actual de la justicia.
A partir de entrevistas y análisis, Estado de Derecho y Ministerio Público
en México pone al alcance del público el perfil de las personas que trabajan
en dicha institución, las funciones que realizan y su visión como servidores
públicos, en aras de lograr una mejor comunicación que conduzca al mejoramiento de las instancias de procuración de justicia, con la esperanza de
que el Estado de Derecho no sea una vana ilusión.
Se trata de una obra fruto de una investigación basada en datos certeros
a partir de entrevistas y guías temáticas que harán de su lectura una experiencia trascendental para el público ávido de justicia.
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Seguridad nacional y derechos humanos
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los jueces federales en México y está publicado
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el ámbito académico como investigadora y profesora y en los últimos años se ha dedicado al periodismo. Estuvo como corresponsal en Madrid de
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