el viaje hacia la ciudadanía británica

15 /01/08
Nº 61
INMIGRACIÓN
EL VIAJE HACIA LA
CIUDADANÍA BRITÁNICA
Cristina Palomares, doctora en Historia (London School of Economics)
AFP PHOTO/IAN JONES/WPA ROTA
Desde el 1 de noviembre de 2005, y avalado por el “Nationality, Immigration and
Asylum Act” de noviembre de 2002, el Gobierno británico adoptó una serie de medidas
en materia de inmigración sin precedentes en el Reino Unido1. Aquellos residentes que
tuvieran intención de solicitar la ciudadanía británica debían, entre otros requisitos,
demostrar un conocimiento “suficiente” de alguna de sus lenguas oficiales y también
de su sociedad. Para ello debían pasar un examen en inglés sobre temas relacionados
con la vida en el Reino Unido, sus instituciones, sus costumbres, etc. El examen evalúa
a la vez el conocimiento que el candidato tiene del idioma y del modo de vida británico.
El examen se realiza en inglés, aunque también está disponible en escocés y galés. A
partir de abril de 2007, este requisito de examen previo se extendió también a aquellos
que solicitaran la residencia ilimitada en el país. Y lo que es aún más importante, la
ley añadió como requisito imprescindible para obtener la nacionalidad británica el
participar en una “Ceremonia de Ciudadanía”2. ¿Podríamos en España aprender de la
experiencia británica y aplicar esas o similares medidas?
El Príncipe de Gales saluda a Sheela Newa en la primera Ceremonia de Ciudadanía en el Ayuntamiento de
Brent, Londres, el 26 de febrero de 2004. También asistió el ministro de Interior David Blunkett.
1
Según el diputado conservador y secretario de Estado de Interior en la sombra (2001-2005), Humphrey Malins, la situación de los solicitantes de asilo político fue uno de los problemas más graves para el gobierno de Tony Blair a finales de los
años 90. Aunque la Ley de 2002 proponía medidas para tratar dicha problemática, e insiste Malins en nuestra entrevista
en que representaron el emblema de la ley, en este papel vamos a tratar únicamente las medidas relacionadas con los
requisitos para obtener la nacionalidad británica.
2
El examen y la Ceremonia de Ciudadanía son requisitos esenciales para todos los que solicitan la nacionalidad
británica incluyendo a ciudadanos de la Unión Europea y de los países de la Commonwealth.
El Reino Unido es uno de los países europeos con más experiencia en acogida
de inmigrantes. Lleva recibiendo inmigrantes desde el siglo XVI, aunque es
en los siglos XIX, con la llegada de un gran número de familias judías, y XX,
especialmente tras la II Guerra Mundial, cuando el país tuvo una mayor oleada
de inmigrantes, muchos de ellos llegados de los países de la Commonwealth.
Hoy día, parte de la nueva inmigración proviene de los antiguos países de la
órbita de la extinta Unión Soviética, ya integrados en la Unión Europea.
Algunos de estos inmigrantes se quedan durante un tiempo limitado mientras que otros solicitan la nacionalidad británica. De una u otra forma, convierten al Reino Unido en su nuevo país de residencia. Los nuevos patrones
en el mercado laboral y las crecientes exigencias de la sociedad para una
integración satisfactoria de la población inmigrante –sobre todo la que se
queda de forma permanente en el país– han llevado a los dirigentes políticos
británicos a buscar soluciones eficaces para incorporar a esa nueva población.
La solución ha sido, por una parte, implantar un examen tipo test para evaluar el conocimiento del inglés y del modo de vida británico a aquellos que quieran acceder a la nacionalidad británica y, por otra, celebrar su nueva condición
con una Ceremonia de Ciudadanía. El manual en el que se basa el examen “ha
sido el libro de no ficción más vendido en el Reino Unido en 2007”, según me
comentó en una entrevista David Blunkett, que fue el ministro del Interior que
impulsó esta nueva política.
“Acceder a la nacionalidad británica exige superar un
examen para evaluar el conocimiento del inglés y del
modo de vida británico y celebrar
una Ceremonia de Ciudadanía”
El Gobierno británico entendió que unos conocimientos básicos del idioma
y las costumbres británicas contribuirían a un mejor entendimiento entre comunidades y a un mayor respeto de los valores del país. Y que ello facilitaría
la integración de los nuevos ciudadanos, pues mejorar la integración es el objetivo principal de la ley. Además pretendía que la obtención de ciudadanía se
celebrara como un hito en la vida del nuevo ciudadano.
La medida del Gobierno laborista, aplaudida por muchos ciudadanos y por la
oposición conservadora, ha tenido como resultado una reducción en la petición
de nacionalizaciones. Quizá porque la petición de ciudadanía se ha convertido
en un verdadero compromiso y no en un mero trámite. Además, los nuevos
ciudadanos están mejor preparados y tienen un conocimiento del país y de su
idioma suficiente como para ayudarles a una mayor participación y una mejor
integración en su nueva sociedad.
Veremos los pasos que el Gobierno británico tomó para transformar en medidas prácticas los requisitos expresados en la Ley de 2002 para la obtención
de la ciudadanía británica y la residencia ilimitada en el país.
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Ley de Nacionalidad, Inmigración y Asilo
Según la Oficina Nacional de Estadística Británica, de 2001 a 2005 la migración neta (entradas menos salidas de personas) en el Reino Unido fue de
755.000 personas, un promedio de 151.000 por año. Más recientemente, a
mediados de 2006, la migración neta ya alcanzaba las 189.000 personas (a
saber, 574.000 personas llegaban al Reino Unido mientras que 385.000 dejaban el país). Y aunque el porcentaje de peticiones para adquirir la ciudadanía
británica es bastante menor que el número total de inmigrantes, la llegada de
nuevos nacionales y, en especial, la falta de integración de muchos han sido
tema de controversia en los últimos años.
“Países como Francia, Australia, Alemania y Canadá
también exigen un conocimiento de su lengua
para optar a la ciudadanía”
El cambio llegó con el “Nationality, Immigration and Asylum Act” de noviembre de 2002, aprobado por el Gobierno de Tony Blair tras largos meses
de negociación. El espíritu de dicha ley ya había sido manifestado en el Libro
Blanco sobre Inmigración, Nacionalidad y Asilo titulado Fronteras Seguras,
Refugio Seguro. Integración con diversidad en una moderna Gran Bretaña,
publicado en febrero de 2002. En dicho informe, el Gobierno reconocía la
necesidad de mano de obra especializada a corto plazo, así como menos
especializada a largo plazo, en una sociedad envejecida y con baja natalidad,
como lo es la del Reino Unido. También hacía pública su intención de celebrar
con una ceremonia la obtención de la ciudadanía y de ayudar a mejorar la
integración del recién nombrado ciudadano fomentando el conocimiento del
idioma y del sistema democrático del país. Países como Francia, Australia,
Alemania y Canadá también exigen un conocimiento de su lengua para optar
a la ciudadanía.
En septiembre de 2002, en pleno proceso de negociación de la ley, el ministro del Interior David Blunkett (2001-2004) daba luz verde a la creación
del Grupo Asesor “Vida en el Reino Unido”. El grupo, que tenía carácter independiente, iba a estar formado por expertos en el campo de la inmigración
y de la enseñanza de la lengua inglesa a extranjeros e iba a estar presidido
por Sir Bernard Crick, catedrático emérito de Política del Birkbeck College y,
a la sazón, tutor universitario de Blunkett. Este grupo, según me explicó el
ministro Blunkett, tenía el encargo de proponer la mejor forma de poner en
marcha los planes del Gobierno para fomentar los conocimientos de la lengua y civismo británico entre aquellos que habían solicitado la obtención de
la ciudadanía.
Las recomendaciones finales del grupo fueron presentadas en el informe
El Nuevo y el Viejo, que fue publicado en septiembre de 2003. Sin embargo, según el diputado conservador y secretario de Estado de Interior en la
sombra (2001-2005), Humphrey Malins, esas recomendaciones fueron asumidas por el Gobierno sin antes haber sido discutidas en la Cámara de los
Comunes.
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El informe resaltaba la importancia de que el nuevo ciudadano aprendiera
las costumbres del que iba a ser su nuevo país con afirmaciones como la siguiente:
“Ser británico nos parece que significa que respetamos las leyes, las
estructuras parlamentarias y políticas democráticamente elegidas, los
valores tradicionales de tolerancia mutua, respeto por los derechos humanos y preocupación mutua; y que ofrecemos nuestra lealtad al Estado
(comúnmente simbolizado por la Corona) a cambio de su protección”.
El informe añadía que el ser británico no debía llevar implícito la pérdida de
la identidad original, aunque advertía sobre el peligro de crear comunidades
con vidas paralelas, ya que “las vidas paralelas, como las líneas paralelas,
sólo se encuentran en el infinito”.
Siguiendo las recomendaciones del grupo, se puso en marcha la preparación del examen de inglés para más tarde combinarlo con temas sobre las
instituciones, costumbres y modo de vida británico. Para ello, el informe sugería la creación de un consejo asesor que estableciera “el proceso inicial y la
evaluación final del entendimiento de la lengua y las estructuras civiles” del
Reino Unido.
No sólo un examen
En noviembre de 2004 nacía el Consejo Asesor para la Naturalización e Integración (ABNI, en inglés), de nuevo con Sir Bernard Crick a la cabeza. Y
siguiendo sus recomendaciones, el Gobierno dio luz verde a una medida sin
precedentes en el Reino Unido: a partir del 1 de noviembre de 2005 todos
aquellos que solicitaran la nacionalidad británica debían antes pasar un examen de conocimiento del país y de su lengua.
Justo después de la creación del ABNI, el Ministerio del Interior publicaba el
manual Vida en el Reino Unido: un viaje hacia la ciudadanía, sobre el cual iba
a basarse finalmente el examen. En el anuncio de la presentación del manual,
que tuvo lugar el 15 de diciembre de 2004 en Londres, Crick explicaba su propósito con estas palabras:
“Los recién llegados a nuestro país, también aquellos con permisos de
trabajo o refugiados (los que representan la exitosa minoría de solicitantes de asilo), necesitan conocer toda clase de cosas sobre nuestro país:
las humildes cosas diarias para establecerse; el conocimiento de las
leyes que afectan la vida diaria; las fuentes de ayuda e información; el
sistema educativo; los derechos y responsabilidades del trabajador; el
papel de los concejales y diputados y las principales diferencias en las
administraciones autónomas; y un resumen de la Historia de cómo se
creó el Reino Unido”.
Blunkett enfatiza que el objetivo del manual y, por tanto, del examen “no es
dar lecciones de moral, sino dar a conocer el Parlamento, las leyes, las instituciones… a los nuevos nacionales. Hemos introducido clases equivalentes
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en la escuela secundaria. Por lo tanto, es lógico pedir a los que llegan al país
conocer lo mismo, especialmente si lo haces con tus propios ciudadanos”.
El entonces secretario de Estado para la Inmigración, Tony McNulty, insiste en que éste no es “un test para conocer la habilidad de alguien para ser
británico o un test de ‘britanidad’. Es un test para evaluar su preparación a
la hora de llegar a ser ciudadanos [británicos] y su conocimiento de la lengua
también”. Con el examen, afirma NcNulty, se pretende facilitar la integración y
participación del nuevo ciudadano en la amplia y compleja comunidad que ya
representa el Reino Unido.
El examen está destinado a aquellos candidatos con un buen nivel de inglés.
Los que tengan un nivel de inglés por debajo del mínimo requerido deben asistir
a cursos de “lengua con contenido cívico” en cualquiera de los más de noventa
centros de enseñanza que el Gobierno ha habilitado en todo Reino Unido. La
asistencia a estos cursos tiene como recompensa la obtención de un certificado que servirá como requisito para solicitar la nacionalidad británica.
“El Gobierno británico decidió ampliar
la obligación de pasar el examen también a aquellos
que solicitaran la residencia indefinida en el país”
Como reconoce el mismo Blunkett, el examen ha reducido considerablemente el número de peticiones de nacionalización. Según el segundo informe del
ABNI, en 2005 las solicitudes de ciudadanía fueron 219.115 mientras que
en 2006 bajaron a 149.035. En abril de 2007, la cifra era de 121.109. El aumento del precio de los trámites, se queja el ministro Blunkett, quizás también
ha contribuido a reducir el número de peticiones. El solicitar la ciudadanía ha
pasado de costar 200 libras esterlinas (unos 300 euros) durante el mandato
de Blunkett a 655 libras esterlinas (unos 980 euros) en diciembre de 2007.
Aparte hay que pagar 34 libras esterlinas (unos 50 euros) que cuesta el examen. Este incremento en los precios ha sido criticado incluso por el ABNI. El
convertirse en ciudadano británico ahora es, por tanto, “un verdadero compromiso”, dice Blunkett.
A pesar del descenso en peticiones de nacionalización, los niveles de inmigración han seguido creciendo en Reino Unido. Por ello, el Gobierno decidió
ampliar la obligación de pasar el examen también a aquellos que solicitaran la
residencia indefinida en el país. La medida, que afectará a un abanico mucho
más amplio de personas, entró en vigor el pasado 1 de abril de 2007. En esa
fecha también veía la luz una edición revisada y aumentada del manual Vida en
el Reino Unido: un viaje hacia la ciudadanía que es, también a partir de abril, el
texto en el que está basado el examen.
Historia, instituciones e información útil
El nuevo manual es “una recopilación única de información útil”, que aunque
inicialmente estaba destinado sólo a profesores de inglés y tutores de inmigrantes con poco conocimiento del idioma, ha despertado interés incluso entre
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ciudadanos de a pie que quieren conocer de una forma concisa aspectos de
su país. La información recopilada sobre la vida en el Reino Unido es tan completa y amena que el texto se recomienda incluso a profesores de instituto.
El manual comienza con un capítulo dedicado a la creación del Reino Unido.
A través de sus primeras dieciocho páginas, el texto describe de forma objetiva
y en breves pinceladas los momentos más relevantes de la Historia del Reino
Unido, desde la conquista romana hasta los Gobiernos de Margaret Thatcher
y Tony Blair, ya que “para entender un país es importante conocer algo de su
historia”. El manual repasa, por ejemplo, los orígenes y cambios del Parlamento Británico en la Edad Media, los conflictos religiosos, los reinados de Enrique
VIII e Isabel I, la Guerra Civil, la llegada de la Monarquía Constitucional, la
Ilustración, la Revolución Industrial, la guerra con América, el segundo Imperio
Británico, y otros temas relevantes como el derecho al voto, la partición de
Irlanda, la Primera y la Segunda Guerra Mundial, el Estado de Bienestar y los
últimos Gobiernos conservadores y laboristas.
La evolución del Reino Unido a través de los años sirve como trasfondo para
explicar el papel que la inmigración ha tenido en su Historia. Aunque el Reino
Unido lleva recibiendo a inmigrantes desde el siglo XVI, es en los siglos XIX
y XX cuando la isla experimenta una mayor afluencia de extranjeros. De esta
forma, se afirma en el manual, “el Reino Unido es [hoy] una sociedad más
plural que hace cien años, tanto en términos étnicos como religiosos, [en la
que] los padres o abuelos de casi el 10% de la población han nacido fuera del
Reino Unido”.
El manual dedica un apartado a las familias, a los problemas de la juventud
y a la contribución de la mujer en la transformación de la sociedad británica.
Y resalta que, aunque hoy día el 51% de la población y el 45% de la mano de
obra es femenina, la mujer continúa sufriendo discriminación laboral y continúa cargando con el peso principal del cuidado de la casa.
“El manual describe de forma objetiva y en breves
pinceladas los momentos más relevantes de la Historia
del Reino Unido, desde la conquista romana hasta los
Gobiernos de Margaret Thatcher y Tony Blair”
Tras estos datos, el manual ofrece un perfil del Reino Unido. Explica la división política del país, el número de la población, su distribución geográfica y su
composición étnica, así como las costumbres y tradiciones y la religión oficial
del país. Expone que el Estado sigue estando constitucionalmente unido a la
Iglesia Anglicana, cuya cabeza ocupa la Reina Isabel II como Jefa del Estado.
Añade que, “aunque el Reino Unido es históricamente una sociedad cristiana,
todo el mundo tiene el derecho legal a practicar la religión que elija”. Según
el informe, el 71% de la población se confiesa cristiano (con un 10% católico),
alrededor de un 6% pertenece a otras religiones (lo que incluye un 2,7% musulmán, un 1% hindú, un 0,6% sikh, un 0,5% judío y un 0,3% budista), y el resto
o se declara no religioso o no hace pública su fe.
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El siguiente capítulo explica la forma de gobierno del Reino Unido. El país,
que es una democracia constitucional con pleno sufragio universal desde
1928 (cuando las mujeres lograron votar a los veintiún años como los hombres), está gobernado no por un documento único sino por “una amplia gama
de instituciones, muchas de las cuales controlan el poder de la otra”. Dichas
instituciones incluyen la Monarquía, el Parlamento (compuesto de la Cámara
de los Comunes y de los Lores), la oficina del Primer Ministro, el Consejo de
Ministros, la Magistratura, la Administración Pública y el Gobierno local. En el
mismo capítulo, el manual trata el papel de la oposición en el sistema parlamentario, y relata los derechos y obligaciones de los ciudadanos británicos
incluyendo, por supuesto, a los nuevos nacionales. Por último, explica el papel
del Reino Unido en organismos internacionales. Sorprendentemente, no incluye un apartado especial dedicado al papel de las Fuerzas Armadas, que están
muy vinculadas a la sociedad británica.
“La ceremonia incluye el tradicional juramento a la figura
de la Reina y, como novedad, la promesa de lealtad hacia
los valores democráticos del país”
Los siguientes cuatro capítulos están dedicados a cuestiones prácticas que
pueden ser útiles al recién llegado. Se habla de la vivienda, la sanidad pública,
la educación, el transporte y el tiempo libre. Se trata sobre temas laborales,
derechos y obligaciones de los trabajadores, sobre el sistema legal y los derechos humanos, entre otras cosas. Hay incluso un apartado dedicado a centros
de atención e información, desde las bibliotecas públicas hasta la policía.
El último capítulo, “Construyendo mejores comunidades”, comienza diciendo que “aunque el Reino Unido es una de las sociedades más diversas del
mundo, la mayoría de la gente cree que debería haber una serie de valores comunes con los que todo el mundo esté de acuerdo”. Por ejemplo, destaca que
“existe un principio general de que todo el mundo debe respetar la ley y los
derechos de otros”; un principio imprescindible si se quiere que la convivencia
entre distintas culturas y religiones sea posible.
El manual cierra con un útil glosario de términos habituales para ayudar al
nuevo ciudadano a manejarse en su nueva sociedad.
Ceremonia de Ciudadanía
Y tras el examen, la celebración. Como hemos mencionado anteriormente, la
Ley de 2002 también requería la celebración de una Ceremonia de Ciudadanía
o Citizenship Ceremony para hacer efectiva la nueva condición de los recién
aceptados ciudadanos británicos. La medida, celebrada por la oposición conservadora pero inicialmente, según el ministro Blunkett, no por el público en
general, entró en vigor el 1 de enero de 2004.
Este tipo de ceremonias también se celebran en los Estados Unidos, Australia y Canadá, entre otros países, y, aunque a primera vista pudieran parecer un
ejercicio superficial, tienen un doble objetivo. En primer lugar se pretende que
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la obtención de la ciudadanía británica se celebre como “un evento significativo
en la vida” del nuevo ciudadano. En segundo lugar, y lo que es más importante,
se pretende crear lazos de unión con su nuevo país, ya que la ceremonia incluye
el tradicional juramento o afirmación de lealtad a la figura de la Reina y, como
novedad, la promesa de lealtad hacia los valores democráticos del país3.
De esta forma, para registrarse o nacionalizarse como ciudadano británico
uno debe prestar el siguiente juramento:
“Yo [nombre], juro en nombre de Dios Todopoderoso/afirmo solemnemente y sinceramente que, al convertirme en ciudadano británico, seré
fiel y portaré verdadera lealtad a su Majestad la Reina Isabel II, Sus Herederos y Sucesores según la ley”.
Y la siguiente promesa:
“Daré mi lealtad al Reino Unido y respetaré sus derechos y libertades.
Defenderé sus valores democráticos. Cumpliré sus leyes lealmente, y
mis deberes y obligaciones como ciudadano británico”.
Según el informe Crick, hablar de “valores democráticos” supone “no sólo
un símbolo corporativo […] sino sobre todo la voluntad colectiva, los intereses
y valores de todos los ciudadanos”.
La primera Ceremonia de Ciudadanía se celebró a bombo y platillo el 26 de
febrero de 2004 en el distrito londinense de Brent y fue seguida por 19 nuevos ciudadanos británicos (incluyendo tres niños) procedentes de diez países.
Dada la importancia del acto, la ceremonia contó con la presencia de su Alteza
Real el Príncipe de Gales y del ministro del Interior David Blunkett. No faltó en
la celebración la bandera y el himno nacional, que fue cantado por el coro juvenil del distrito de Brent. Según el ABNI, de enero de 2004 a abril de 2007, un
total de 306.416 nuevos ciudadanos participaron en las ceremonias de ciudadanía. Hoy día, se congratula Blunkett, nadie se queja de dichas ceremonias.
Los requisitos del conocimiento del idioma y de la vida en el Reino Unido y
de las ceremonias de ciudadanía para obtener la nacionalidad británica han
sido ampliamente aceptados por la población británica. Deberíamos estudiar
si en España estas nuevas medidas pueden también contribuir al éxito de la
integración de la población inmigrante.
3
Desde el 1 de junio de 2007, el juramento y la promesa se pueden decir en galés.
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