1197-2013-DSU- Programa Educación Básica para todos UE

PRONUNCIAMIENTO Nº 1197-2013/DSU
Entidad:
Programa Educación Básica para todos UE 026
Referencia:
Licitación Pública Nº 018-2013/ED/UE 026 convocada para la
“Adquisición de módulos de biblioteca de educación secundaria”
1. ANTECEDENTES
Mediante Oficio Nº 001-2013-CE/LP-0018-2013-ED/UE 026, recibido con fecha
13.NOV.2013, subsanado a través del Oficio Nº 002-2013-CE/LP-0018-2013-ED/UE 026,
recibido con fecha 15.NOV.2013, el Presidente del Comité Especial a cargo del proceso de
selección de la referencia remitió al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
(OSCE) las tres (3) observaciones formuladas por el participante GRUPO EDITORIAL
PEISA S.A.C., así como el respectivo informe técnico, en cumplimiento de lo dispuesto
por el artículo 28 del Decreto Legislativo Nº 10171, que aprueba la Ley de Contrataciones
del Estado, en adelante la Ley, y el artículo 58 de su Reglamento, aprobado por Decreto
Supremo Nº 184-2008-EF2, en adelante el Reglamento.
Al respecto, resulta importante resaltar que, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 58 del
a) las observaciones presentadas por el solicitante que no hayan sido acogidas o son
acogidas parcialmente; b) las respuestas a las observaciones del solicitante que, pese a ser
acogidas, son consideradas por éste contrarias a la normativa; o, c) el acogimiento de las
observaciones formuladas por un participante distinto al solicitante, cuando éste último
manifieste que considera tal acogimiento contrario a la normativa, siempre que se haya
registrado como participante hasta el vencimiento del plazo previsto para formular
observaciones.
En ese sentido, del pliego de absolución de observaciones, se advierte que las
Observaciones Nº 2 y 3 del participante GRUPO EDITORIAL PEISA S.A.C. fueron
acogidas, por lo que este Organismo Supervisor no se pronunciará respecto de ellas; sin
perjuicio de las observaciones de oficio que se formulen respecto al contenido de las Bases,
conforme con el inciso a) del artículo 58 de la Ley.
1
Modificado mediante Ley Nº 29873.
2
Modificado mediante Decreto Supremo Nº 138-2012-EF.
2.
OBSERVACIONES
Observante:
GRUPO EDITORIAL PEISA S.A.C.
Observación Nº 1:
Contra el factor referido a la acogida
positiva de la crítica de la edición de las
obras literarias
El observante cuestionó el factor que asigna puntaje al postor que oferte obras literarias de
los ítems del 2 al 15 cuya edición cuente con una acogida positiva de la crítica, por lo
siguiente: i) restringe la participación y no fomenta una objetiva e imparcial concurrencia
contraviniendo el Principio de Libre Concurrencia y Competencia, ii) implica un
tratamiento inequitativo y discriminatorio para aquellas ediciones recientes que no tengan
evaluaciones de la crítica especializada vulnerando el Principio de Imparcialidad,
iii) resulta subjetivo al estarse otorgando puntaje en base a opiniones emitidas por terceros
que no participan en el proceso, iv) no resulta sustentado y accesible a los postores
contraviniendo el Principio de Transparencia, v) implica ventajas para ediciones anteriores,
es decir, un tratamiento injusto y desigual a los postores que ofertan ediciones recientes
vulnerando el Principio de Trato Justo e Igualitario. En ese sentido, solicita que se elimine
el mencionado factor.
Pronunciamiento
Sobre el particular, en el factor “Mejoras técnicas” del Capítulo IV de las Bases se ha
previsto para los ítems del 2 al 15 el siguiente subfactor de evaluación, asignándole cuatro
puntos para los ítems 2, 4, 5, 9, 10, 12, 13 y 15, y dos (2) puntos para los ítems 3, 6, 7, 8, 11
y 14:
Cuenta con una acogida positiva de la crítica nacional o internacional
Se presenta más de un documento que evidencia una acogida positiva de la crítica
Se presenta un documento que evidencia una acogida positiva de la crítica
No se presenta ningún documento que evidencie una acogida positiva de la crítica
Adicionalmente, en la documentación de presentación facultativa de la propuesta técnica se
ha previsto lo siguiente: “respecto a la calidad pedagógica de la muestra y a las mejoras
técnicas, la evaluación se efectuará bajo la modalidad de juicio de expertos, modalidad de
uso común en la selección de este tipo de bienes y que se basa en los principios de
razonabilidad, confiabilidad y neutralidad. Para ello se conformarán equipos compuestos
por especialistas del Ministerio de Educación, así como por académicos, docentes de la
especialidad, correctores de estilo y diseñadores gráficos, especialmente contratados para
este proceso (…)”.
Ahora bien, al absolver la Consulta Nº 1 del participante GRUPO EDITORIAL PEISA
S.A.C., el Comité Especial precisó que “las evidencias de acogida positiva de la crítica que
se requieren no se refieren a la obra, sino a la edición que se presente como parte de la
propuesta técnica al proceso convocado. La documentación que puede presentarse para
acreditarla puede consistir en reseñas, comentarios o artículos firmados y publicados en
revistas, periódicos, websites, blogs en fecha previa a la convocatoria del presente
proceso. Corresponderá al equipo de expertos encargado de la evaluación considerar y
puntuar las evidencias de acogida positiva de la crítica que se presenten. Las opiniones de
los críticos acerca de la edición no determina el puntaje, es el equipo de expertos el que
valorará esas opiniones”.
Por su parte, al absolver la presente observación, el órgano colegiado manifestó lo siguiente
respecto del cuestionado factor:
“El requerimiento de la Entidad (…) no está necesariamente orientado a la contratación de
títulos que deben ser editados de manera específica para este proceso –si bien ello no se
encuentra restringido-, sino que pretende la adquisición de títulos que son reconocidos por
su idoneidad, y que son los que la Entidad requiere para satisfacer los objetivos
pedagógicos de nivel secundario de las instituciones educativas a su cargo en todo el país.
El indicador de evaluación observado no resulta subjetivo en modo alguno, en la medida
en que las Bases estipulan claramente que la asignación de puntos está objetiva y
directamente relacionada con la cantidad de documentos presentados que evidencien una
acogida positiva del título, lo que a su vez, se encuentra íntimamente vinculado al
reconocimiento público que el mercado hace de la idoneidad de la edición.
La crítica especializada plasmada en un documento no constituye de ninguna manera la
participación en el proceso de selección de “terceros extraños” a éste, como no constituye
ninguna intromisión de terceros en los procesos de selección (…). En términos generales,
renunciar al juicio de expertos como criterio de selección para este tipo de bienes en
particular sería como si el Estado renunciase a un criterio elemental que es usado
comúnmente por cualquier consumidor promedio cuando requiere elegir entre una edición
y otra del mismo título.
(…) su aplicación no restringe la concurrencia y participación plural de postores, sólo
meritúa mejor la mayor idoneidad de la edición ofertada.
(…) el referido indicador cuente con todas las condiciones exigidas por la norma de la
materia, así:
 Es objetivo desde que establece una valoración directamente relacionada con la
cantidad de documentos presentados.
 Es congruente con el objeto de la convocatoria, pues como se ha mencionado, la
elección de este tipo de bienes (ediciones de obras) requiere de elementos que orienten
a la Entidad sobre la “mejor calidad” entre dos o más ediciones de un mismo título.
 Es razonable porque cualquier consumidor medianamente informado acudirla a un
criterio similar en el caso de tener que optar entre dos o más ediciones de un mismo
título.
 Es proporcional en la medida en la que el puntaje asignado a la propuesta técnica de
los postores en virtud de este indicador representa del 4% al 2% (dependiendo de los
ítems) del puntaje total en juego para la evaluación de la propuesta técnica.
El indicador observado tampoco violenta el Principio de Transparencia pues como se está
demostrando y evidenciando mediante estos señalamientos el presente proceso de
contratación se está realizando sobre la base de criterios y calificaciones objetivas,
sustentadas y accesibles a los participantes.
Finalmente, el establecimiento de este indicador de evaluación no genera la vulneración
del Principio de Trato Justo e Igualitario, pues las condiciones de participación
establecidas en el presente proceso son iguales para todos los proveedores interesados, no
habiéndose establecido ni explícita ni implícitamente ningún privilegio, ventaja o
prerrogativa para un grupo de ellos (…). El hecho de que algunos de los posibles
ofertantes del mercado cumplan o cumplan mejor que otros con los factores de evaluación
establecidos no implica para nada que exista un tarto injusto o un trato no igualitario, sino
que se trata de la consecuencia lógica de un mecanismo de evaluación que califica mejor a
quien más mérito tiene”.
Con relación a los argumentos esbozados en la solicitud de elevación de observaciones a las
Bases, en el Informe Técnico Nº 001-2013-CE/LP-0018-2013-ED/UE 026 remitido por la
Entidad para la emisión del pronunciamiento, el Comité Especial manifestó lo siguiente:
“No existe contradicción ni confusión alguna cuando se señala que el indicador está
formulado de manera totalmente objetiva pues establece que es el número de documentos
que evidencien la acogida positiva de la crítica respecto a la edición presentada la que
determinará el puntaje y el hecho de que serán los expertos participantes del proceso de
evaluación de la propuesta técnica quienes determinen si tales documentos constituyen
efectivamente evidencias de acogida positiva de la crítica. Se trata de la aplicación de
“juicio de expertos” absolutamente válido y necesario cuando se trata de materia de
naturaleza sumamente especializada. Es absolutamente razonable que la “acogida
positiva” de la crítica sea primero apreciada como tal por el juicio de los expertos, para
posteriormente ser contabilizada. Es evidente que no toda crítica literaria podría ser
catalogada como positiva, y quién mejor que los expertos convocados para efectuar con
pertinencia e idoneidad dicha calificación dado justamente su expertise.
(…) lo que se pretende además con el sistema de evaluación establecido, efectivamente, es
poder distinguir y merituar la calidad de las ediciones que se presenten (…).
(..) es claro que no todas las muestras –ediciones- que puedan ser presentadas a este
proceso hayan sido hechas dirigiéndose especialmente a un público preciso cual es el
constituido por los estudiantes de educación secundaria, los indicadores debieran tomarse
en cuenta para la evaluación de la edición: “La edición de una obra puede ser evaluada
bajo la aplicación de una matriz de doble entrada en la que se verifique objetivamente si la
edición cumple o no cumple con los (…) indicadores.
Estos indicadores no constituyen requerimientos técnicos mínimos y, por tanto, no
formaron parte de las especificaciones técnicas con las que se realizó el estudio de
posibilidades que ofrece el mercado (…) se emplean para (…) reconocer las ediciones
mejor logradas (calidad pedagógica de la muestra) y que además puedan ser portadoras
de elementos complementarios, adicionales, que agreguen valor pedagógico a las mismas
(mejoras técnicas).
No se entiende cómo es que la búsqueda de la mejor calidad literaria y pedagógica para
cientos de miles de alumnos de educación secundaria de las escuelas públicas de nuestro
país puede tener la finalidad de favorecer a ciertos editores en perjuicio de otros como lo
afirma el observante (…).
(…) es un error afirmar que se ha establecido con un máximo de dos, como requisito para
obtener el máximo puntaje, el número de documentos que se puede presentar para
evidenciar lo requerido en el indicador. (…) la diferencia en el puntaje considerado en
estos dos (2) grupos de ítems obedece a que los indicadores difieren de unos ítems respecto
a otros, pues no a todos es posible aplicar los mismos indicadores, por lo que el puntaje
otorgado a los mismos también varía.
(…) es altamente probable que no todas las ediciones pre-existentes en el mercado cuenten
con los atributos que forman parte del factor de evaluación de “mejoras técnicas”
establecidos por las Bases y que, como hemos indicado, forma parte de la estrategia
institucional del MINEDU para la búsqueda de ediciones de calidad e idóneas para
estudiantes de nivel secundario de las escuelas públicas del país. Pues justamente esa es la
racionalidad detrás de la competencia entre las propuestas que se presenten. (…) Razonar
en contrario implicaría que las Entidades tendrían que estructurar los factores de
evaluación (…) sólo sobre la base de (…) criterios que puedan ser cumplidos por todos los
posibles ofertantes del mercado, lo cual ciertamente resultaría un completo absurdo.
(…) este indicador sólo representa el 2% o 4% dependiendo de los ítems del total del
puntaje técnico en juego, su relevancia no tiene el nivel de determinación que infiere el
observante, por lo que en este particular aspecto su argumentación deviene en poco
convincente justamente por ser subjetiva y efectista.
(…) la crítica literaria puede perfectamente constituir uno de los criterios que pueden ser
válidamente utilizados para elegir comprar una edición o no. El MINEDU ha decidido
legítimamente, dentro de sus facultades y competencias, y cumpliendo con la normativa de
contrataciones del Estado, que ése sea uno de los criterios de evaluación. La pertinencia
de dicha crítica literaria se califica a través de un “juicio de expertos”, lo que constituye
un mecanismo razonable de apreciación de lo positivo o no de tal crítica. Si no se ha
cuestionado ese mismo “juicio de expertos” para la apreciación de otros aspectos
involucrados en otros factores de evaluación, por qué entonces se cuestiona en este
específico punto. Y (…) cómo puede sustentarse que no habría congruencia en el
establecimiento de un indicador que valora la crítica literaria positiva (catalogada así por
un grupo de expertos) en una compra de obras cuyo principal valor público es la calidad
literaria de las mismas”.
Al respecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 31 de la Ley y del artículo 43 del
Reglamento, es responsabilidad del Comité Especial la determinación de los factores de
evaluación, la fijación de los puntajes que se le asignará a cada uno de ellos, así como los
criterios para su asignación, los cuales deberán ser objetivos y congruentes con el objeto de
la convocatoria, sujetándose a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Asimismo, debe tenerse presente que al establecerse en las Bases un factor que califique las
mejoras, éste necesariamente debe implicar un incremento en la calidad, utilidad y/o
performance de los bienes, y no calificar aspectos que no inciden en la mejora de los
requerimientos técnicos mínimos de los bienes objeto de convocatoria.
En virtud de lo expuesto, siendo el Comité Especial responsable de la determinación de los
factores de evaluación, así como sus criterios de asignación de puntaje, el cual ha señalado
en el pliego de absolución de observaciones y en el informe técnico las razones por las
cuales el factor referido a la crítica positiva de la edición de una obra literaria constituye
una mejora objetiva y razonable sujeta a evaluación, y en tanto que el observante pretende
que se elimine dicho factor, este Organismo Supervisor ha decidido NO ACOGER la
presente observación.
Sin perjuicio de ello, debe acotarse que el Comité Especial como órgano competente de la
conducción del proceso es responsable de verificar que la evaluación a realizar resulte un
mecanismo transparente que permita verificar los aspectos que están siendo evaluados.
3.
CONTENIDO DE LAS BASES CONTRARIO A LA NORMATIVA SOBRE
CONTRATACIONES DEL ESTADO
En ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la normativa vigente en materia
de contrataciones del Estado, conforme a lo establecido en el inciso a) del artículo 58 de la
Ley, este Organismo Supervisor ha procedido a realizar la revisión de las Bases remitidas,
habiendo detectado el siguiente contenido contrario a la Ley y el Reglamento.
3.1
Garantía comercial
En el punto 1 del numeral IX “Prestaciones accesorias a la prestación principal” de las
“Especificaciones técnicas para la adquisición de módulos de biblioteca de educación
secundaria”, documento publicado en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
(SEACE) en la misma oportunidad que las Bases administrativas, se establece que el
contratista debe ofrecer una garantía de doce (12) meses como mínimo por los bienes
entregados.
Al respecto, deberá verificarse si la referida garantía forma parte de la prestación principal o
constituye una prestación accesoria, siendo que en el supuesto que se trate de una prestación
accesoria deberá desagregarse el monto de la prestación principal y la prestación accesoria,
así como adecuarse las Bases a lo establecido en la Directiva Nº 009-2009-OSCE/CD.
3.2
Factores de evaluación
- Siendo el puntaje mínimo para pasar a la etapa de evaluación económica sesenta (60)
puntos, y que se asigna cuarenta y cinco (45) puntos (ítem 1) y treinta y cinco (35)
puntos (ítems del 2 al 15) al factor “Calidad pedagógica de la muestra”, y veinte (20)
puntos (ítem 1) y treinta (30) puntos (ítems del 2 al 15) al factor “Mejoras técnicas”
acreditar dichos factores de evaluación resultaría determinante para la obtención de
una propuesta competitiva, por lo que deberá disminuirse el puntaje de los
mencionados factores a no más de veinte (20) puntos, correspondiendo redistribuir la
parte del puntaje disminuido proporcionalmente entre los otros factores de
evaluación.
- En el factor “Calidad pedagógica de la muestra” del Capítulo IV de las Bases deberá
señalarse los parámetros claros que deben tenerse en cuenta respecto del tamaño, tipo
de fuente, amplitud de márgenes y espacio entre líneas y entre caracteres para acceder
a puntaje en los aspectos sujetos a evaluación “las características del diseño de sus
interiores contribuyen a la legibilidad de la obra” y “las características del diseño de
sus interiores contribuyen a la legibilidad de la obra y motivan su lectura”.
- En el factor “Calidad pedagógica de la muestra” del Capítulo IV de las Bases deberá
indicarse en forma clara y precisa a qué se refiere la frase “de manera pertinente” en
los aspectos sujetos a evaluación “la selección realizada cubre de manera completa y
pertinente los distintos periodos a los que se refieren las Tradiciones de Palma (ítem
3)” y “la adaptación realizada cubre de manera pertinente los pasajes más relevantes
de la obra (ítem 11)”, a efectos de evitar inconvenientes al elaborar, evaluar y
calificar las propuestas.
- En el factor “Mejoras técnicas” del Capítulo IV de las Bases deberá precisarse los
parámetros objetivos que deben tenerse en cuenta respecto del tipo de papel y el
material y acabado de la contratapa que mejora el requerimiento técnico mínimo,
conforme a lo establecido en el artículo 43 del Reglamento.
4.
CONCLUSIONES
4.1. El Comité Especial deberá cumplir con lo dispuesto por este Organismo Supervisor al
absolver las observaciones indicadas en el numeral 2 del presente Pronunciamiento.
4.2. El Comité Especial deberá tener en cuenta lo indicado en el numeral 3 del presente
Pronunciamiento a fin de efectuar las modificaciones a las Bases que hubiere a lugar,
así como registrar en el SEACE la documentación solicitada.
4.3. Publicado el Pronunciamiento del OSCE en el SEACE, el Comité Especial deberá
implementarlo estrictamente, aun cuando ello implique que dicho órgano acuerde
bajo responsabilidad, la suspensión temporal del proceso y/o la prórroga de sus
etapas, en atención a la complejidad de las correcciones, adecuaciones o
acreditaciones que sea necesario realizar, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 58 del Reglamento.
4.4. Al momento de integrar las Bases el Comité Especial deberá modificar las fechas de
registro de participantes, integración de Bases, presentación de propuestas y
otorgamiento de la buena pro, para lo cual deberá considerar que, de conformidad con
lo dispuesto por la Novena Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento,
en tanto se implemente en el SEACE la funcionalidad para que el registro de
participantes sea electrónico, las personas naturales y jurídicas que deseen participar
en el presente proceso de selección podrán registrarse hasta un (1) día después de
haber quedado integradas las Bases, y que, a tenor del artículo 24 del Reglamento,
entre la integración de Bases y la presentación de propuestas no podrá mediar menos
de cinco (5) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la publicación de
las Bases Integradas en el SEACE.
4.5. A efectos de integrar las Bases, el Comité Especial también deberá incorporar al
texto original de las Bases todas las correcciones, precisiones y/o modificaciones
dispuestas en el pliego de absolución de consultas, en el pliego de absolución de
observaciones y en el Pronunciamiento, así como las modificaciones dispuestas por
este Organismo Supervisor en el marco de sus acciones de supervisión, de acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 59 del Reglamento.
4.6. Conforme al artículo 58 del Reglamento, compete exclusivamente al Comité Especial
implementar estrictamente lo dispuesto por este Organismo Supervisor en el presente
Pronunciamiento, bajo responsabilidad, no pudiendo continuarse con el trámite del
proceso en tanto las Bases no hayan sido integradas correctamente, bajo sanción de
nulidad de todos los actos posteriores.
4.7. En caso la Entidad continúe con el proceso sin sujetarse a lo dispuesto en el presente
Pronunciamiento, tal actuación constituirá un elemento a tomar en cuenta para la no
emisión de las constancias necesarias para la suscripción del respectivo contrato;
siendo que la dilación del proceso y los costos en los que podrían incurrir los postores
y el ganador de la buena pro son de exclusiva responsabilidad de la Entidad.
Jesús María, 29 de noviembre de 2013
LLL/.