INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 1 de 185 Informe 1 DOCUMENTO ESTUDIO DE CONDICIONES DEL MERCADO: “SERVICIO DE TELEVISIÓN ABIERTA PRIVADA NACIONAL” UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA BOGOTÁ D.C. 2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 2 de 185 Informe 1 CONTENIDO Contenido............................................................................................................... 2 Índice de Tablas .................................................................................................... 6 Índice de Figuras ................................................................................................... 7 1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................. 8 2. ANÁLISIS FINANCIERO ................................................................................. 9 2.1 2.1.1 Capital .......................................................................................................... 10 2.1.2 Indicador de Capacidad Financiera .............................................................. 10 2.2 3. Análisis financiero del RUO ............................................................................. 9 Valoración de las nuevas concesiones y/o prórrogas ................................. 12 2.2.1 Metodología de valoración propuesta ........................................................... 13 2.2.2 Consideraciones relevantes para la metodología propuesta ......................... 16 ANÁLISIS TÉCNICO ..................................................................................... 20 3.1 Introducción.................................................................................................... 20 3.2 TDT en Colombia ............................................................................................ 21 3.3 Condiciones de Espectro............................................................................... 22 3.3.1 3.4 El espectro radioeléctrico (ERE) y las señales de televisión ......................... 22 Gestión del espectro radioeléctrico .............................................................. 25 3.4.1 Atribución del Espectro de Frecuencias ........................................................ 26 3.4.2 Adjudicación del Espectro de Frecuencias ................................................... 27 3.4.3 Asignación del Espectro de Frecuencias ...................................................... 28 3.4.4 Operación y Explotación del Espectro de Frecuencias ................................. 29 3.4.5 Plan Único de Frecuencias ........................................................................... 29 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 3 de Informe 1 185 3.4.6 Cuadro Nacional de Atribución de Bandas de Frecuencia (CNABF) ............. 30 3.4.7 Plan Técnico de Televisión (PTTV)............................................................... 32 3.4.8 Disponibilidad de frecuencias de acuerdo con los Conceptos Técnicos de la ANE para nuevos operadores nacionales de televisión abierta en tecnología digital 36 3.5 Características y Componentes de un Canal de Televisión Abierta de Operación Privada con Cubrimiento Nacional ......................................................... 38 3.5.1 Estructura General de un Canal de Televisión. ............................................. 39 3.5.2 Características Específicas Transmisión y Difusión de un Canal de Televisión Cubrimiento Nacional................................................................................................ 41 3.5.3 Red de Transporte y Difusión de los Canales privados nacionales de Televisión 46 3.5.4 Compartición de infraestructura .................................................................... 47 3.5.5 Plan de puesta en marcha y expansión para un nuevo canal ....................... 50 3.5.6 Opciones para despliegue de la red en infraestructura de un nuevo operador 58 3.5.7 Concepto técnico para la apertura de la licitación para la concesión de un tercer canal de operación privada nacional. ........................................................................ 61 4. ANÁLISIS DE MERCADO ............................................................................. 65 4.1 Introducción.................................................................................................... 65 4.2 Consideraciones iniciales para llevar a cabo la estructuración de un proceso licitatorio de un canal de televisión abierta de operación privada con cubrimiento nacional. ..................................................................................................................... 66 4.2.1 4.3 La televisión abierta en otros países............................................................. 68 Estado del mercado de contenidos de los canales de televisión abierta de operación privada con cubrimiento nacional. .......................................................... 72 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 4 de 185 Informe 1 4.3.1 Parrillas de programación de los canales de televisión abierta de operación privada con cubrimiento nacional .............................................................................. 74 4.3.2 Costos de programación de contenidos ........................................................ 76 4.3.3 Fuentes de ingresos ..................................................................................... 83 4.4 5. Satisfacer a las audiencias ............................................................................ 88 ANÁLISIS JURÍDICO .................................................................................... 91 5.1 Aspectos a ser considerados con base en el documento de diagnóstico integral del estado actual del servicio público de la televisión en Colombia (abierta y cerrada) y de sus proyecciones. ............................................................................ 91 5.2 Análisis sobre el estado de cumplimiento de las medidas de protección referidas en la sentencia emitida por el consejo de estado 25000231500020100240401 del 24 de marzo de 2014 y su cumplimiento. ............. 92 5.3 6. 7. Registro único de operadores del servicio de televisión. ........................... 98 CONCLUSIONES ........................................................................................ 104 6.1 Financieras ................................................................................................... 104 6.2 Técnicas ........................................................................................................ 105 6.3 Mercado ........................................................................................................ 107 6.4 Jurídicas ....................................................................................................... 112 ANEXOS ...................................................................................................... 113 7.1 7.1.1 Anexo A......................................................................................................... 113 Costos de producción de programas propios.............................................. 113 7.2 Anexo B......................................................................................................... 119 7.3 Anexo C – Análisis de Antecedentes Jurisprudenciales ........................... 124 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 5 de Informe 1 7.3.1 185 Análisis de decisiones administrativas y /o jurisdiccionales que impidieron o frustraron en vigencias anteriores, la adjudicación de un tercer canal de operación privada con cubrimiento nacional. ........................................................................... 124 7.3.2 Licitación pública 001 de 2009.................................................................... 125 7.3.3 Licitación 002 de 2010 y análisis del pronunciamiento del Honorable Consejo de Estado, adoptado mediante sentencia del 14 de febrero de 2012. ..................... 130 7.3.4 Conceptos del Honorable Consejo de Estado con especial mención al registro único de operadores- RUO- imposibilidad de aperturar un proceso de licitación pública con un solo inscrito en el RUO- reglamentación vigente. ........................................ 153 7.3.5 Aplicación de los preceptos que conforman el artículo 72 de la ley 1341 de 2009. 162 7.4 Análisis de la existencia o no de alguna incidencia de las decisiones jurisdiccionales asumidas a hoy frente a las acciones instauradas con ocasión a la venta de las acciones de iságen, que puedan considerarse como una modificación de la posición del consejo de estado, respecto de las decisiones asumidas por el alto tribunal con ocasión a la entrada de un nuevo operador privado de televisión. 164 8. BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................... 183 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 6 de 185 Informe 1 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1 Banda de Frecuencias atribuidas a Radiodifusión de Televisión en Colombia . 31 Tabla 2 Plan de Frecuencias de Televisión (MHz) ........................................................................ 32 Tabla 3 Distribución de frecuencias Simulcast CCNP .................................................................. 47 Tabla 4 Condiciones Generales - Escenarios propuestos........................................................... 50 Tabla 5 Actividades principales para el despliegue de una red de TDT con tecnología DVB-T2................................................................................................................................................. 52 Tabla 6 Escenario No 1 ........................................................................................................................... 55 Tabla 7 Escenario No 2 ........................................................................................................................... 57 Tabla 8 Reserva de Canales para el 3er y 4to Canal..................................................................... 63 Tabla 9 Comparativo parrillas canales privados por franja ..................................................... 75 Tabla 10 Tarifas globales de RCN en Prime Time a febrero de 2016 .................................... 83 Tabla 11 Tarifas globales de Caracol en Prime Time a marzo de 2016 ................................ 84 Tabla 12 Públicos de hoy y de mañana............................................................................................. 89 Tabla 13 Estado situación cumplimiento decisión judicial ...................................................... 94 Tabla 14 Asignación de canales según PUF y ANE. .....................................................................106 Tabla 15 Presupuesto Novela Tipo ..................................................................................................113 Tabla 16 Presupuesto Magazín Semanal Tipo .............................................................................114 Tabla 17 Presupuesto Miniserie Tipo ............................................................................................. 115 Tabla 18 Presupuesto Noticiero .......................................................................................................116 Tabla 19 Presupuesto Serie Documental Viajes .........................................................................117 Tabla 20 Presupuesto Eventos Deportivos ................................................................................... 118 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 7 de Informe 1 185 ÍNDICE DE FIGURAS Ilustración 1 Señal de alta frecuencia que llega al extremo de la línea de transmisión donde se ubica una antena. .......................................................................................................... 24 Ilustración 2 Imagen de una onda y su ecuación característica .............................................. 24 Ilustración 3 Regiones de atribución de las Bandas de Frecuencias ..................................... 30 Ilustración 4 Espectro en Colombia ................................................................................................... 34 Ilustración 5 Espectro Final Reordenado Después de Apagón Analógico ........................... 38 Ilustración 6 Infraestructura de un Canal de Televisión ........................................................... 39 Ilustración 7 Diagrama en Bloques de un Canal de TV. .............................................................. 42 Ilustración 8 Cobertura poblacional en función de Estaciones instaladas.......................... 59 Ilustración 9 Audiencia de canales de televisión abierta a 2015............................................ 68 Ilustración 10. Canal análogo en el espectro de Televisión .................................................... 120 Ilustración 11. Canal Digital en el espectro de Televisión....................................................... 120 Ilustración 12. Eficiencia de la señal analógica y de la señal TDT. .......................................121 Ilustración 13 Comunicación MINTIC reg. No. 844651 de septiembre 01 de 2015 ........122 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 8 de Informe 1 185 1. INTRODUCCIÓN En el marco de cumplimiento de las obligaciones adquiridas por la Universidad Nacional, en virtud del Contrato Interadministrativo número 292 de 2015, cuyo objeto es: “Realizar un estudio integral del servicio público de televisión, abierta y cerrada, con el fin de analizar las condiciones jurídicas, técnicas, financieras, económicas y de mercado del mismo, para llevar a cabo las valoraciones económicas y la estructuración de los procesos licitatorios o modificaciones contractuales a que hubiere lugar para concesionar: un nuevo canal de televisión abierta privada nacional, los espacios de televisión del canal uno, el servicio de televisión local con ánimo de lucro, incluyendo el análisis para la valoración de la actual concesión del operador único de esta última modalidad; así como el análisis de las condiciones jurídicas, técnicas, financieras, económicas y de mercado y la valoración del servicio de televisión cerrada por suscripción, tanto en la tecnología de cable como de satélite y determinar la procedencia, valoración y eventual estructuración del proceso licitatorio para el otorgamiento de concesiones de televisión por suscripción bajo la estructura de licencia única (título habilitante único - THU) ” en la fecha se ha generado y entregado el resultado del segundo entregable relacionado con el servicio de Televisión Abierta Privada Nacional denominado “Documento estudio de condiciones del mercado: Servicio de Televisión abierta privada nacional”. En el presente entregable se puede encontrar un estudio de condiciones del mercado: el análisis de las condiciones técnicas, legales, financieras, económicas y de mercado para iniciar un proceso licitatorio de una concesión de un Canal de televisión nacional abierta de operación privada. Por último, se presentarán las conclusiones y recomendaciones orientadas a satisfacer los objetivos plateados por la entidad contratante en el objeto de la consultoría en ejecución. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 9 de Informe 1 185 2. ANÁLISIS FINANCIERO 2.1 ANÁLISIS FINANCIERO DEL RUO En la Resolución 0202 de 2012 por la cual se reglamenta el Registro Único de Operadores (RUO), la Autoridad Nacional de Televisión establece, desde el punto de vista financiero, que los solicitantes interesados en la operación privada del servicio público de televisión en el nivel de cubrimiento nacional deben cumplir con una serie de requisitos mínimos. En el ejercicio de análisis del RUO, la Universidad Nacional encuentra que los requisitos anteriormente nombrados son tres y de acuerdo a su conocimiento en el área de la economía-financiera considera que éstos se pueden clasificar en un requisito general y dos requisitos específicos. El requisito general exige al proponente presentar los estados financieros de acuerdo a lo dispuesto en la ley con la debida certificación fiscal y registro pertinente. La Universidad Nacional considera este requisito como necesario e indispensable en la medida que los estados financieros dan cuenta de información básica acerca de la operación de una compañía y su desempeño financiero. Por otro lado, los requerimientos específicos dan cuenta de: 1) el capital pagado que debe tener una sociedad solicitante al momento de registrarse en el RUO y al momento de considerarse adjudicataria en algún proceso licitatorio que realice la ANTV; y 2) la capacidad financiera expresada como la suma ponderada de los siguientes indicadores financieros: razón de liquidez, participación del patrimonio y la solidez. Dentro de la actual resolución, la Universidad Nacional observa que para los dos requerimientos considerados como específicos, la ANTV ha establecido unas mediciones e indicadores puntuales que serán evaluados al momento de la inscripción de cada operador y al momento de considerarse como adjudicatario de un proceso licitatorio. Estas medidas se detallan a continuación: Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 10 de 185 Informe 1 2.1.1 CAPITAL Como bien lo establece la resolución emitida por la ANTV, el capital pagado del proponente debe ser al menos $500.000.000 de pesos al momento de llevar a cabo la inscripción. Sin embargo, en caso de resultar adjudicataria en alguno de los procesos de licitación que realice la ANTV, el proponente debe mostrar que tiene un capital pagado no inferior a $12.000.000.000 de pesos. La Universidad Nacional entiende que este requerimiento está encaminado a garantizar que los proponentes cuenten con el músculo financiero necesario dadas las magnitudes de la operación de un canal de televisión abierta y operación privada. 2.1.2 INDICADOR DE CAPACIDAD FINANCIERA Respecto a la capacidad financiera, la ANTV ha establecido un indicador muy preciso para medir dicha capacidad con base en los estados financieros de los proponentes. Específicamente se ha establecido un indicador que resulta de la suma ponderada de tres componentes. La Universidad Nacional entiende que dichos componentes, que de hecho en su mayoría corresponden a indicadores financieros ampliamente conocidos, tienen como objetivo establecer unas condiciones mínimas que aseguren que los operadores cuentan con una situación financiera saludable. A continuación se presentan los componentes anteriormente mencionados además de sus respectivos rangos: 𝐶𝐹 = (0,4 ∗ 𝐿) + 𝑅 + (0,2 ∗ 𝑆) Donde: 𝐶𝐹 = 𝐶𝑎𝑝𝑎𝑐𝑖𝑑𝑎𝑑 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑛𝑖𝑐𝑒𝑟𝑎 𝐿: 𝑅𝑎𝑧ó𝑛 𝑑𝑒 𝐿𝑖𝑞𝑢𝑖𝑑𝑒𝑧 = 𝐴𝑐𝑡𝑖𝑣𝑜 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑃𝑎𝑠𝑖𝑣𝑜 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒 𝐿𝑎𝑠 𝑟𝑒𝑙𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 ≥ 1,5 𝑟𝑒𝑐𝑖𝑏𝑖𝑟á𝑛 𝑠𝑖𝑒𝑚𝑝𝑟𝑒 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 11 de 185 Informe 1 𝐿 = 1,5; 𝑒𝑛 𝑙𝑜𝑠 𝑑𝑒𝑚á𝑠 𝑐𝑎𝑠𝑜𝑠 𝑠𝑒 𝑎𝑝𝑙𝑖𝑐𝑎𝑟á 𝑙𝑎 𝑟𝑒𝑙𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑟𝑒𝑠𝑢𝑙𝑡𝑎𝑛𝑡𝑒. 𝑅: 𝑃𝑎𝑟𝑡𝑖𝑐𝑖𝑝. 𝑑𝑒𝑙 𝑃𝑎𝑡𝑟𝑖𝑚𝑜𝑛𝑖𝑜 = 𝑃𝑎𝑡𝑟𝑖𝑚𝑜𝑛𝑖𝑜 𝐴𝑐𝑡𝑖𝑣𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝐿𝑎𝑠 𝑟𝑒𝑙𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 ≥ 0,3 𝑟𝑒𝑐𝑖𝑏𝑖𝑟á𝑛 𝑠𝑖𝑒𝑚𝑝𝑟𝑒 𝑅 = 0,3; 𝑒𝑛 𝑙𝑜𝑠 𝑑𝑒𝑚á𝑠 𝑐𝑎𝑠𝑜𝑠 𝑠𝑒 𝑎𝑝𝑙𝑖𝑐𝑎𝑟á 𝑙𝑎 𝑟𝑒𝑙𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑟𝑒𝑠𝑢𝑙𝑡𝑎𝑛𝑡𝑒. 𝑆: 𝑆𝑜𝑙𝑖𝑑𝑒𝑧 = 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝐴𝑐𝑡𝑖𝑣𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝑃𝑎𝑠𝑖𝑣𝑜 𝐿𝑎𝑠 𝑟𝑒𝑙𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 ≥ 0,5 𝑟𝑒𝑐𝑖𝑏𝑖𝑟á𝑛 𝑠𝑖𝑒𝑚𝑝𝑟𝑒 𝑆 = 0,5; 𝑒𝑛 𝑙𝑜𝑠 𝑑𝑒𝑚á𝑠 𝑐𝑎𝑠𝑜𝑠 𝑠𝑒 𝑎𝑝𝑙𝑖𝑐𝑎𝑟á 𝑙𝑎 𝑟𝑒𝑙𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑟𝑒𝑠𝑢𝑙𝑡𝑎𝑛𝑡𝑒. Ahora bien, vale la pena mencionar que el indicador de Solidez que se ha definido en el RUO, por su definición, podría estar midiendo lo mismo que el indicador de Participación del Patrimonio, pues uno es casi el complemento del otro. Por otro lado, este indicador de Solidez termina siendo una constante para cualquier operador. Lo anterior considerando que se propone calcular una razón entre el total de los activos (numerador) y el total de los pasivos (denominador). Esta divisíon, siempre retornará un valor mayor a uno, y por lo que la condición que menciona que para las relaciones iguales o superiores a 0,5 se fije a S en 0,5, hace que por definición S sea siempre igual a 0,5. Por otro lado, la Universidad Nacional también encuentra pertinente manifestar que el actual proceso de adopción de parámetros internacionales (NIIF) en la contabilidad de las compañías colombianas puede alterar el cálculo de indicadores financieros y por lo tanto la medida global de capacidad financiera podría verse afectada. Lo anterior es relevante tanto para el proceso de inscripción de nuevos proponentes, como para el proceso de actualización de registros a los que hubiere lugar. Ahora bien, es cierto que el sector deberá adoptar completamente las normas NIIF desde el 2017, un año posterior a la inscripción para su adjudicación, sin embargo, desde el 2016 deberán realizar balances de prueba y demás estados financieros. Así las cosas, resulta pertinente que la ANTV mencione y/o Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 12 de Informe 1 185 aclare en la inscripción al RUO, qué normatividad contable será la que se utilizará para su inscripción, de tal forma que no haya lugar a mal interpretaciones de los proponentes. En conclusión, aunque se encontró una redundancia en la formulación de uno de los indicadores, se observa que ésto no tienen ninguna implicación sobre la aplicabilidad o no de un proponente, pues al ser una constante afecta a todos los agentes por igual. Si bien es cierto que la fórmula puede ser mejorada en el futuro, tal y como está ahora no influye en la aplicabilidad de los proponentes. Finalmente, el análisis financiero que realiza la Universidad Nacional acerca de los requisitos habilitantes que se proponen en el RUO permite concluir que: 1) los requisitos habilitantes están establecidos para garantizar el musculo financiero de los proponentes y la salud financiera de los mismos; 2) es prudente que la ANTV lleve a cabo una revisión futura del impacto que pueden tener las nuevas normas contables en dicha capacidad a largo plazo; y 3) aunque se encontraron algunos puntos a mejorar, las condiciones actuales del RUO, desde la perspectiva financiera, no representa alguna ventaja para algún jugador por lo que no afecta la pluralidad y libre concurrencia y participación del proceso de nuevos agentes. 2.2 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 13 de Informe 1 185 y de una transparentes Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 14 de Informe 1 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 185 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 15 de Informe 1 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 185 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 16 de Informe 1 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 185 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 17 de Informe 1 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 185 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 18 de Informe 1 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 185 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 19 de Informe 1 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 185 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 20 de Informe 1 185 3. ANÁLISIS TÉCNICO 3.1 INTRODUCCIÓN Como todos sabemos, la revolución digital tiene muchas facetas, la transición a la radiodifusión digital terrestre es sólo una de ellas. El impacto de las tecnologías de digitalización en la sociedad es universal. Con las nuevas tecnologías, podemos acceder y consumir cualquier medio dónde, cuándo y cómo queramos. Los medios de comunicación tradicionales, sobre todo en los países en transición, están pasando por un proceso de transformación. Todos somos conscientes de que la transición a la radiodifusión digital, puede conducir a una gran variedad y diversidad de los servicios de comunicación, incluida la posibilidad de interacción con el usuario, televisión de alta definición, mejor calidad de transmisión/recepción, mayor versatilidad del sistema debido a sus prestaciones digitales, TV dirigida a audiencia discapacitada, pay-per-view e incluso comercio electrónico. Además, la tecnología digital nos permite hacer un uso eficiente del espectro, pues permite tener un número mayor de portadoras en la misma frecuencia, en comparación con la tecnología analógica, que sólo se puede transmitir una portadora por canal. Un canal de televisión digital se puede dividir en múltiples subcanales, es lo que se llama multi-canalización; transmitir distintos canales de video digital, programación de video y audio de alta definición, video en distintas resoluciones, audio en distintos canales e idiomas, texto en subtítulos y menú de programación, así como otros tipos de datos de información general de uso público y de emergencia. La Televisión Digital Terrestre (TDT) favorece la pluralidad de información, debido a que permite generar mayor contenido y número de canales, garantizando una mayor oferta para el televidente. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 21 de 185 Informe 1 3.2 TDT EN COLOMBIA Colombia adoptó desde el 2008 como política pública la decisión de migrar de la Televisión Analógica a la Televisión Digital Terrestre (TDT) lo cual se habría de consolidar con el apagón analógico en el año 2019. Inicialmente se acogió el estándar europeo de Televisión Digital Terrestre (TDT) DVB-T1 (Digital Video Broadcasting, primera generación) mediante Acuerdo CNTV 0081 de 2010. Esta operación inició el 12 de diciembre del 2010 en las ciudades de Bogotá y Medellín. Lo anterior con el fin de permitir a los ciudadanos el acceso en forma gratuita a la oferta de televisión abierta de canales públicos y privados, con calidad de video en alta definición y mejor sonido, además de generar un ahorro significativo en la utilización de un bien finito como lo es el espectro electromagnético. Conforme al Acuerdo CNTV 0042 de 2011 de la CNTV, se actualiza el estándar de televisión digital a DVB-T2. En el año 2012 y dentro de los últimos actos expedidos por la CNTV, se encuentra el Acuerdo CNTV. 0023 de 2012 que establece y reglamenta la prestación del servicio público de televisión radiodifundida digital terrestre, y crea el marco general del despliegue de la TDT en el país. Acorde a la Resolución CRC 40474 de 2012 se definió la adaptación de la frecuencia de canalización en 6 MHz, y entre otros aspectos, que el sistema de codificación de video estaría basado en la norma ISO/IEC 14496-10, comúnmente denominada H.264 MPEG-4 AVC. El país adoptó el estándar DVB-T2 el cual ofrece las siguientes ventajas: Aumento de capacidad de transporte Mayor robustez 1Por el cual se adopta para Colombia el estándar de televisión digital terrestre DVB-T y se establecen las condiciones generales para su implementación. 2Por el cual se modifican los artículos 1 y 7 del Acuerdo 8 de 2010 y se actualiza el estándar para televisión digital terrestre en Colombia: http://www.antv.gov.co/sites/default/files/acuerdo_004_2.pdf 3Por el cual se establece y reglamenta la prestación del servicio publico de televisión radiodifundia digital terrestre: http://www.antv.gov.co/sites/default/files/acuerdo_002_04_abril_2012.pdf 4Por la cual se establecen especificaciones técnicas aplicables a la red y a los receptores del servicio de Televisión digital Terrestre -TDT - en Colombia: https://www.crcom.gov.co/resoluciones/00004047.pdf Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 22 de Informe 1 185 Mayor eficiencia en los amplificadores Uso de redes SFN (Single Frequency Network) de mayor cobertura Menor interferencia en canales adyacentes Mejor calidad de imagen y sonido. Señal sin ruidos, ni interferencias. Mayor número de canales. Señal en alta definición de los canales nacionales públicos y privados y de los canales públicos regionales, de manera GRATUITA sin suscripciones, ni afiliaciones. Nuevos modelos de negocio. Además vale la pena mencionar, la ANTV en su Plan Técnico de Televisión (PTTV) reservó las frecuencias de operación digital para nuevos operadores, y en el Acuerdo 002 de 2012, la extinta CNTV, establece que: “A partir del 1º de Enero de 2015, no se asignarán frecuencias para la radiodifusión de señales de televisión en tecnología analógica”. Por lo tanto cualquier nuevo despliegue para la transmisión de televisión debe hacerse en tecnología digital basado en el estándar DVB-T2 según las disposiciones establecidas por las autoridades competentes, por consiguiente el presente documento basa su estudio en dicha tecnología. 3.3 CONDICIONES DE ESPECTRO 3.3.1 EL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO (ERE) Y LAS SEÑALES DE TELEVISIÓN El espectro radioeléctrico es el medio por el cual se envía información entre dos o más ubicaciones, generalmente llamadas estaciones. Esto se logra convirtiendo la información de la fuente original en energía electromagnética y después transmitiendo la energía a uno o más destinos, donde se convierte de nuevo a su forma original. En medios no guiados, tanto la transmisión como la recepción se lleva a cabo mediante antenas. En la transmisión, la antena radia energía electromagnética en el medio Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 23 de Informe 1 185 (normalmente el aire), y en la recepción la antena capta las ondas electromagnéticas del medio que la rodea. Las transmisiones inalámbricas tienen dos tipos de configuraciones: direccional y omnidireccional. En el caso omnidireccional el diagrama de radiación de la antena es más disperso, la señal es emitida en todas las direcciones y puede ser recibida por varias antenas (caso de las ondas de radio). Las señales de telecomunicación inalámbrica hacen uso de un tipo de señal que puede propagarse incluso a través del vacío y es capaz de transportar información a cualquier distancia si las condiciones de intensidad, sensibilidad del receptor y ruido lo permiten. Para transportar información las señales de alta frecuencia deben ser moduladas y amplificadas, donde luego, son llevadas a través de cables hasta un punto donde se convierten en señales electromagnéticas, gracias a la antena que actúa como transductor. Al conjunto de todas estas señales se denomina Espectro Radioeléctrico ERE y hace parte del espectro electromagnético. El término radio hace referencia a todas las bandas de frecuencia desde los 3 KHz a 300 GHz. Este rango cubre la radio comercial FM, la televisión UHF y VHF, la telefonía móvil y otras aplicaciones. Cuando una señal eléctrica de alta frecuencia se lleva al extremo de un cable o línea de transmisión como se muestra en la Ilustración 1, donde se separan las puntas conductoras conformando una antena, se generan ondas electromagnéticas que se desplazan a la velocidad de la luz en todas direcciones, a este fenómeno se le denomina radiación electromagnética y es diferente de la radiación de partículas que generan materiales radioactivos como el Uranio; dichas ondas radioeléctricas pueden transportar información alterando (modulando) alguno de sus parámetros como la amplitud, frecuencia, fase o la combinación de estos como se muestra en la Ilustración 2. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 24 de 185 Informe 1 Ilustración 1 Señal de alta frecuencia que llega al extremo de la línea de transmisión donde se ubica una antena. Fuente : Consultor Ilustración 2 Imagen de una onda y su ecuación característica S(t) es la señal en verde, A corresponde a su amplitud (tamaño en escala vertical), f es la frecuencia (medida en ciclos por segundo o Hertz (Hz) y ø es la fase (adelanto o atraso en el tiempo con respecto a la señal esperada en rojo). Fuente: Consultor Para transportar diferentes tipos de información mediante ondas radioeléctricas se han clasificado las ondas según su valor de frecuencia en Hertz (abreviado Hz) o ciclos por segundo, pues éste parámetro permite diferenciar fácilmente unas señales de otras, utilizando sistemas electrónicos. A la totalidad de valores de frecuencias posibles para las señales electromagnéticas se le denomina “Espectro Electromagnético”, mientras que aquella porción de frecuencias que pueden propagarse a distancia en la atmósfera terrestre y por tanto son utilizables para comunicaciones se denomina “Espectro Radioeléctrico” (abreviado ERE) el cual corresponde a frecuencias menores que 300 GHz. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 25 de Informe 1 185 3.4 GESTIÓN DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO La UIT5 es el organismo especializado de las Naciones Unidas a cargo de la reglamentación, la normalización, el desarrollo de las telecomunicaciones y la regulación a nivel internacional entre los estados miembro y las empresas operadoras. Colombia como país miembro, en cabeza de la Cancillería Colombiana maneja estos asuntos en coordinación con la UIT y con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC). En aspectos relacionados a la gestión del espectro radioeléctrico el MinTIC se basa en tres términos fundamentales los cuales son: Atribución, Adjudicación y Asignación enunciados a través de la UIT en su reglamento de radiocomunicaciones6 y por la resolución del MinTIC 000129 de 20107. Una de las recomendaciones de la UIT en materia de asignación y adjudicación de frecuencias es que las administraciones de los estados miembro no asignen a una estación, con frecuencias que no se ajusten al Cuadro Nacional de Atribución de Bandas de Frecuencia (CNABF) definida, excepto en el caso de que ésta estación no produzca interferencia perjudicial al utilizar dicha asignación de frecuencia, a una estación que funcione de acuerdo con las disposiciones de la Constitución, del Convenio o de los reglamentos vigentes. A continuación, se hace la descripción de los términos fundamentales mencionados en el marco de la normativa Colombiana y se resaltan las funciones que el MinTIC, ANTV y la ANE poseen como autoridades responsables en la administración del espectro radioeléctrico. 5 UIT: Unión Internacional de Telecomunicaciones. 6 UIT-R, Reglamento de Radiocomunicaciones 2012, Artículo 1, Sección II, 1.16. 7 Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones – MinTIC, Resolución 000129 de 2010, Apéndice D, Capitulo II, Sección II. “Términos específicos relativos a la gestión de frecuencias” Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 26 de Informe 1 185 3.4.1 ATRIBUCIÓN DEL ESPECTRO DE FRECUENCIAS La atribución del espectro de frecuencias se define como la “Inscripción en el CNABF, de una banda de frecuencias determinada, para que sea utilizada por uno o varios servicios de radiocomunicación terrenal o espacial o por el servicio de radioastronomía en condiciones especificadas. Este término se aplica también a la banda de frecuencias considerada”8. Esta función se da con el fin de utilizar el espectro radioeléctrico más eficientemente y proporcionar acceso flexible mediante nuevas tecnologías. La estructura de atribución busca en uno de sus principios fundamentales limitar la interferencia. Inicialmente la legislación Colombiana, a través del decreto 555 de 1998 del Ministerio de las Comunicaciones, adoptó el CNABF “como un instrumento ordenador del espectro de frecuencias radioeléctricas a nivel nacional, el cual coadyuvará en la gestión, administración y control del uso adecuado de las mismas”9, y fue en un principio el Ministerio de las Comunicaciones10 el facultado para gestionar, administrar y controlar el espectro electromagnético, el cual desde su adopción mantiene y aplica las recomendaciones de la UIT para la atribución de bandas de frecuencia. Posteriormente, a través de la resolución 000129 de enero de 2010 se actualiza a ese momento el cuadro de atribución de bandas de frecuencia. En la actualidad la Ley 1507 de 2012, en su artículo 1511, expone que “la intervención estatal en el espectro electromagnético destinado a los servicios de televisión, estará a cargo de la Agencia Nacional del Espectro (ANE) de conformidad con lo determinado en la ley 1341 de 2009 y el Decreto 4169 de 2011. En particular, la ANE ejercerá las funciones previstas en los artículos 24, 26 Y 27 de la ley 182 de 1995. La ANTV será la encargada de asignar 8 Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones – MinTIC, Resolución Número 000129 del 29 de enero de 2010. “Por la cual se establecen medidas en materia de ordenación técnica del espectro radioeléctrico, se actualiza el Cuadro Nacional de Atribución de Bandas de Frecuencias y se adopta su contenido”. 9 Presidencia de la República - Decreto 555 de 1998, Artículo 1º Adopción. 10 Presidencia de la República - Decreto 555 de 1998, Consideraciones. 11Congreso de Colombia, Ley 1507 de 2012 "Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones", Titulo 3, Capitulo 1 -Artículo 15. Distribución De Funciones En Materia Del Espectro Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 27 de Informe 1 185 las frecuencias que previamente haya atribuido la Agencia Nacional del Espectro (ANE) para la operación del servicio de televisión.” En virtud de lo anterior es la ANE la encargada de la atribución del espectro de frecuencias en Colombia y de la actualización del CNABF. Obedeciendo a lo anterior la ANE publicó la actualización del cuadro a través de la Resolución 000418 del 18 de julio de 2014. 3.4.2 ADJUDICACIÓN DEL ESPECTRO DE FRECUENCIAS Al igual que el término atribución, la Resolución 000129 de 2010 del MinTIC distingue el proceso de adjudicación y lo define en la sección II como la “Inscripción de un canal determinado en un plan, adoptado por una conferencia competente, para ser utilizado por una o varias administraciones para un servicio de radiocomunicación terrenal o espacial en uno o varios países o zonas geográficas determinados y según condiciones especificadas”. Es decir que a partir de la inscripción de un canal se generan planes de acuerdo a la legislación, la reglamentación y los procedimientos nacionales e internacionales en vigor, para adjudicar un canal radioeléctrico o un bloque de frecuencias concreto a cada zona geográfica del área de planificación. A través de la Ley 1507 de 2012, se efectúa la distribución de competencias entre las diferentes entidades encargadas en materia de televisión; en cuyo artículo 14 se indica que: “La ANTV ejercerá las funciones que conferían a la Comisión Nacional de Televisión, el literal e) del artículo 5° de la Ley 182 de 1995, y en materia de concesiones, el literal g) del mismo artículo, con excepción de la función al régimen de uso del espectro radioeléctrico quedará a cargo de la Agencia Nacional de Espectro (ANE)…”. De conformidad con el artículo 3, literal c) de la misma ley, se asigna como función de la ANTV “coordinar con la ANE los asuntos relativos a la gestión, administración y control del espectro radioeléctrico”, en razón de lo cual se suscribió el convenio interadministrativo 056 del 7 de mayo de 2013, que tiene por objeto: “establecer los mecanismos que deberán desarrollar la ANTV y la ANE para la coordinación de sus actividades en cumplimiento de las funciones relacionadas con la planeación del espectro radioeléctrico, tasación, recaudo, Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 28 de Informe 1 185 asignación de frecuencias, el control y vigilancia de dicho recurso limitado y demás competencias establecidas en materia de espectro para cada entidad en el marco de la ley 1507 de 2012”, en el cual se estableció como función de la ANE “llevar a cabo la atribución, planeación y adjudicación de las frecuencias que se requieran para el servicio de radiodifusión de televisión y prestar el apoyo técnico requerido para la asignación de estas frecuencias, por parte de la ANTV”. 3.4.3 ASIGNACIÓN DEL ESPECTRO DE FRECUENCIAS La asignación de una frecuencia o de un canal radioeléctrico está definida como la “Autorización que da una administración para que una estación radioeléctrica utilice una frecuencia o un canal radioeléctrico determinado en condiciones especificadas”12. Utilizando el Cuadro Nacional de Atribución de Bandas de Frecuencias y los planes de adjudicación de frecuencias como puntos de partida, la ANTV asigna a cada estación, definida por su posición geográfica, una frecuencia y una potencia, y concede la licencia apropiada. Hay que notar que el proceso de atribución comprende el conjunto del espectro disponible, mientras que en la asignación a operadores específicos se consideran las bandas de frecuencia correspondientes a cada uso concreto; en ese sentido, se entiende que en esta instancia es el Estado quien tiene la autonomía para la asignación de dichas frecuencias a las estaciones de un operador en particular. De acuerdo con la Ley 1507 de 2012, en su artículo 6 es una de las funciones de la Junta de Nacional de Televisión “aprobar la prórroga de concesiones para la prestación del servicio público de televisión, incluyendo la asignación de espectro radioeléctrico cuando aplique, así como las de las concesiones de espacios de televisión”13. Desde esa perspectiva y directamente la ANTV a través de esta Junta es quien tiene la competencia de la asignación del espectro para servicios de televisión. 12 Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones – MinTIC, Resolución 000129 de 2010, Apéndice D, Capítulo II, Sección II. “Términos específicos relativos a la gestión de frecuencias” 13 Congreso de la república, Ley 1507 del 10 de Enero de 2012, Artículo 6º, literal e, Funciones de la Junta Nacional de Televisión. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 29 de Informe 1 185 3.4.4 OPERACIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL ESPECTRO DE FRECUENCIAS Está definido en el momento en que entra a operar un servicio en particular sobre la banda de frecuencias que ha sido asignado a un operador. La sola asignación no implica que se comience la explotación. Este último requiere la instalación y correcta operación de la infraestructura necesaria para comenzar a ofrecer un servicio de televisión abierta. 3.4.5 PLAN ÚNICO DE FRECUENCIAS Dentro de las facultades y responsabilidades de la extinta CNTV estaban las de administrar el espectro radioeléctrico atribuido al servicio de televisión, optimizando su uso y procurando definir las mejores condiciones para la entrada del servicio de televisión en tecnología digital en el país, esta entidad expidió el Acuerdo CNTV 003 de 2009, en el cual se establece el Plan Unificado de Frecuencias –PUF– en este se definen, entre otras, que “se adopta el Plan de utilización de Frecuencias en lo relacionado con las condiciones que deben cumplir las estaciones de difusión de televisión para permitir su instalación en áreas urbanas y rurales de los municipios…”. Así mismo, se define el método de registro de frecuencias de televisión. Y por último, se acuerda “adoptar los límites de exposición de las personas a Campos Electromagnéticos (CEM) producidos por las estaciones de radiodifusión de televisión, adecuar los procedimientos para y condiciones para su instalación y establecer políticas y condiciones generales para realizar mediciones de exposición a campos electromagnéticos - CEM…”14. Cabe aclarar que el Acuerdo 003 de 2009 por el cual se adopta el PUF el cual contempló solo televisión analógica y que los canales digitales: 14 al 20 fueron asignados en otros actos administrativos que modificaron al PUF. Para Julio de 2014 a través de la Resolución 419 del 2014 se adopta el Plan Técnico de Televisión (PTTV) para la planeación de las frecuencias del espectro atribuido al servicio de televisión radiodifundida en tecnología digital. 14 Acuerdo CNTV 003 de 2009, http://www.ane.gov.co/cnabf/modulos/pdfs/Acuerdo_003_2009.pdf Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 30 de 185 Informe 1 3.4.6 CUADRO NACIONAL DE ATRIBUCIÓN DE BANDAS DE FRECUENCIA (CNABF) La versión utilizada para el presente informe del Cuadro Nacional de Atribución de Bandas de Frecuencia (CNABF) es la publicada por la Agencia Nacional del Espectro15 a la fecha de este estudio. En esta versión se específica que Colombia hace parte de la REGIÓN 2, de acuerdo con la distribución mundial realizada por la UIT, como se muestra en la Ilustración 3. Ilustración 3 Regiones de atribución de las Bandas de Frecuencias Fuente : UNAL, Contrato 048 IF2 (2013) La tabla de atribuciones del espectro de un país es muy larga y en general incluye la atribución propuesta por la UIT y la que efectivamente se lleva a cabo en el país. Es importante tener una idea clara de las atribuciones entre 50 MHz y 6 GHz que conforma el espectro con la mejor relación costo eficiente a nivel de propagación para las aplicaciones 15 Cuadro Nacional de Bandas de Frecuencias, fuente: http://www.ane.gov.co/cnabf/ Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 31 de 185 Informe 1 típicas de radio FM, TV y transmisión de datos. El espacio de televisión en Colombia va de 54 a 216 MHz (canales VHF del 2 al 13) y de 470 a 698 MHz (canales UHF del 14 a 51). Según las atribuciones del espectro, los servicios a prestar en determinado segmento están categorizados en: servicios primarios y secundarios. En la Tabla 1 los servicios primarios se describen en letra mayúscula dentro de la banda a especificar, mientras que los servicios secundarios se describen en letra minúscula. La búsqueda que se realiza en el CNABF se realiza por servicio primario: RADIODIFUSIÓN (Televisión), obteniendo las bandas específicas para los servicios de Televisión en Colombia. Tabla 1 Banda de Frecuencias atribuidas a Radiodifusión de Televisión en Colombia Fuente : Consultor En la anterior tabla, se observa que estas bandas están definidas a nivel Colombia por las Notas Nacionales CLM 5, 21, 45 y 46. Adicionalmente, también se encuentra relevante la Nota CLM 67 que hace referencia a la banda para transmisión de señales de Televisión. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 32 de 185 Informe 1 Se observa también que para cada banda de frecuencia atribuida a Radiodifusión de Televisión se encuentran las Notas Internacionales definidas de 5.172 a 5.311A que se encuentran definidas en el CNABF. En particular, el CNABF también detalla el plan de distribución de canales de Televisión, como se presenta en la Tabla 2. Tabla 2 Plan de Frecuencias de Televisión (MHz) Fuente : Consultor 3.4.7 PLAN TÉCNICO DE TELEVISIÓN (PTTV) El PTTV nació con el proyecto "Definición del Plan Técnico de Televisión" en 2013, el cual tenía por objetivo la planeación del espectro radioeléctrico para el servicio de televisión radiodifundida, incluyendo la transición de tecnología analógica a digital (fase simulcast), la proyección del uso del espectro por parte de los diferentes operadores de este servicio y finalmente el apagón analógico programado para el año 2019. La elaboración de este Plan Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 33 de Informe 1 185 realizado por la ANE consideró un estudio de las frecuencias disponibles para la expansión de la televisión digital terrestre, una consulta a los operadores sobre la proyección de sus necesidades y los análisis de interferencias respectivos, esto tomando en cuenta las mejores prácticas internacionales junto con la normatividad vigente que regula el servicio de televisión radiodifundida en Colombia. Cumpliendo con lo determinado en la Ley 1341 de 2009 y el Decreto 4169 de 2011 en lo referente a que la ANE es la entidad responsable por definir los atributos del Espectro Radioeléctrico y a que la ANTV es la encargada de asignar las frecuencias que previamente haya atribuido la ANE para la operación del servicio de televisión radiodifundida16. El alcance del PTTV es17: 1. Definir el uso de la Banda UHF 470-698 MHz (Canales 14 al 51), la banda VHF se encuentra fuera de este plan. 2. Definir la canalización para los operadores de TV Análoga existentes: Nacionales (x5), Regionales (x8), Locales (x24). 3. Definir la canalización para nuevos operadores: Un tercer y cuarto canal nacional privado. Así como, reservas para TDT local en todas las principales ciudades del país (IBOPE, capitales, con reserva analógica para operación local con ánimo de lucro). Las principales tareas del PTTV son: 1. Planeación de frecuencias durante la fase de simulcast. 2. Cronograma para el apagón analógico. 3. Reordenación de frecuencias tras el apagón analógico. La situación del espectro de TV a 2016 se muestra en la Ilustración 4 16 Tomado del Proyecto de Decreto para adopción de PTTV de la página web de la ANE 17 ANE - Ingenia Telecom, Axion. Plan Técnico de Televisión (PTTV) Colombia. Abril de 2014. Bogotá. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 34 de Informe 1 185 Ilustración 4 Espectro en Colombia Fuente: Consultor, actualización ANE PTTV, 2014 Se observa que la banda UHF se encuentra dividida en dos: 1) Banda Primaria TV (que está definida en el PTTV como uso exclusivo para servicios digitales) y 2) la Banda Secundaria TV sobre la cual se están radiando canales análogos y digitales dependiendo de las condiciones regionales de la red analógica. Adicionalmente, el canal 37 en la portadora de 608 MHz se encuentra reservado para servicios de Radioastronomía y se recomienda no usar el canal 51 en la portadora de 692 MHz ya que es frontera con la banda del Dividendo Digital en 700 MHz El principal cambio que se observa con relación al PUF es que el PTTV excluye de su alcance la banda VHF para servicios de Radiodifusión de Televisión. Sin embargo, se mantienen los lineamientos iniciales en cuanto a tamaño de las portadoras y condiciones para la instalación de radio bases siguiendo también las recomendaciones internacionales. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 35 de Informe 1 185 Las recomendaciones de la ANE al PPTV que se hicieron en su momento involucran los siguientes siete aspectos: 1. “Evitar en la medida de lo posible, el uso del canal 51 en tecnología digital debido a las posibles interferencias generadas por los sistemas móviles en la banda de 700MHz. Para el canal 50, se recomienda su uso sólo en zonas donde se proporcione cobertura para recepción fija en exteriores 2. El despliegue en tecnología digital del tercer canal nacional privado estará condicionado a los plazos de la liberación de la banda 470 – 512MHz, mencionados en la Resolución 449 de 2013 del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Adicionalmente, si el despliegue del tercer canal nacional privado incluye las estaciones Jurisdicciones y Cerro Azul, no habría disponibilidad de frecuencias para los municipios dentro de la zona de servicio de dichas estaciones. 3. El despliegue en tecnología digital del cuarto canal nacional privado estará condicionado a la liberación de frecuencias generada por el apagón analógico y al posterior reordenamiento del espectro. 4. Agrupar en el mismo multiplex digital a canales locales sin ánimo de lucro que operan en municipios cercanos para optimizar el uso del espectro y reducir los costos del despliegue en tecnología digital por parte de dichos operadores. 5. Las estaciones en tecnología digital que vayan a ser desplegadas en Colombia deben garantizar su compatibilidad con las estaciones que se encuentren en operación en las frecuencias planeadas. 6. Debido a la ocupación del espectro por parte estaciones analógicas de televisión radiodifundida en Colombia y para garantizar el despliegue de la televisión digital terrestre colombiana en la zona fronteriza con Venezuela, es necesario suscribir el acuerdo de uso del espectro en frontera con ese país de forma posterior al apagón analógico. 7. No hay frecuencias disponibles para la operación local sin ánimo de lucro en tecnología digital en la ciudad de Cali. Se planeará dicha frecuencia cuando haya Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 36 de 185 Informe 1 disponibilidad de espectro en dicha ciudad, frecuencia que se mantendrá con el reordenamiento del espectro.” El Ministerio de Tecnología de la información y las Comunicaciones confirmó que los canales 18, 19 y 20 fueron liberados cubriendo los aspectos más críticos (puntos 2 y 3) realizados por la ANE, los demás puntos son un conjunto de buenas prácticas que son aceptadas y adoptadas por los entes administrativos encargados de la asignación del espectro electromagnético para televisión. 3.4.8 DISPONIBILIDAD TÉCNICOS DE FRECUENCIAS DE ACUERDO CON LOS DE LA ANE CONCEPTOS PARA NUEVOS OPERADORES NACIONALES DE TELEVISIÓN ABIERTA EN TECNOLOGÍA DIGITAL De acuerdo con la resolución 449 de 2013 – MinTIC18, en sus Anexos 6 y 7 “Obligaciones de migración”, documento legal que contiene la asignación de bandas de frecuencia de 4G, se establece que la Armada Nacional y Policía Nacional requiere reemplazar los equipos de su red de comunicaciones estratégicas que se encontraban funcionando en la banda de frecuencias de 470 a 512 MHz, para que funcione en la banda de frecuencias de 800MHz. Adicionalmente, el tiempo previsto para cumplir con la migración de dichas bandas de frecuencia fue de doce (12) meses, contados a partir de la firma del contrato y/o acuerdo para la ejecución del proyecto con los Asignatarios del servicio móvil terrestre. Finalmente, el PTTV establece que se dé apertura a nuevos canales de televisión privada en el canal 19 y en el canal 20. Según consta en la comunicación identificada con el registro No. 844651 de fecha 1 de septiembre de 2015 emitida por MinTIC de acuerdo al Oficio No. 20150000970619, radicado en el Ministerio de Tecnología de la información y las Comunicaciones bajo el N0. 687750 del 18 de agosto de 2015, el proceso de migración de la banda de 470 MHz a 512 MHz se 18 MinTIC – Resolución 000449 del 11 de Marzo de 2013, Anexo 8: Obligaciones de Migración: Comando General de las fuerzas militares. 19 Ver documento Anexo Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 37 de Informe 1 185 encuentra completamente finalizado, los canales 18, 19 y 20 fueron liberados por parte del Comando General de las Fuerzas militares, la Policía Nacional y la Armada Nacional “Me permito informar que al a fecha el proceso de migración de la banda de 470 MHz a 512 MHz se encuentra completamente finalizado”. Esta planificación de canales también debe considerar el uso que los países fronterizos hacen de su ERE. Actualmente, a la fecha de realización de este estudio, la ANE ha hecho acuerdos fronterizos para las propuestas técnicas de distribución de canales en las zonas de fronteras con Ecuador y Perú, y están en diálogos con Brasil. De acuerdo con la recomendación de la ANE, la frontera con Panamá no se caracteriza por ser frontera poblada y en ese sentido no se determinó que fuera necesario establecer acuerdos específicos. Desafortunadamente, Venezuela al retirarse de la Comunidad Andina de Naciones - CAN no desea establecer acuerdos con Colombia al respecto. Es de resaltar que los acuerdos con los países fronterizos deben siempre atender los lineamientos del Apéndice 10 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT); así mismo todos los acuerdos de frontera están en cabeza de la Presidencia de la República y requieren procedimientos con instancias de tiempo. Cabe también aclarar que la banda VHF (I, II, III) quedará liberada una vez se culmine el proceso del apagón analógico y quedará disponible para otros servicios a partir del año 2020. Y que sobre las bandas UHF (IV-V Banda secundaria) los operadores se encuentran transmitiendo en analógico y digital - fase simulcast y sobre la banda primaria UHF Digital se transmite solo con tecnología digital, una vez culminado el apagón analógico se transmitirá únicamente en digital sobre toda esta banda. La Ilustración 5 muestra la reordenación del espectro tras el apagón analógico. Cabe mencionar que cada multiplexor de cobertura nacional usa tres frecuencias, incluidos tercer y cuarto canal privado, el multiplexor de cobertura regional hace uso de cuatro frecuencias. Además se evidencia que existen 4 frecuencias comodín las cuales podrán ser usadas por todos los operadores. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 38 de 185 Informe 1 BANDA PRIMARIA TV 608 37 614- 686 38~50 692 51 LIBRE Canal Guarda Dividendo Digital COMODIN RTVC COMODIN RTVC REGIONAL REGIONAL 4TO CANAL 4TO CANAL 3ER CANAL 3ER CANAL COMODIN RCN COMODIN RCN CARACOL CARACOL 4TO CANAL 3ER CANAL REGIONAL REGIONAL RCN RTVC CARACOL OPERADOR 470 476 482 488 494 500 506 512 518 524 530 536 542 548 554 560 566 572 578 584 590 596 602 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 RADIO ASTRONOMIA Plan Técnico de Televisión post apagón/ reordenación Frecuencia (MHZ) # Canal BANDA SECUNDARIA TV Ilustración 5 Espectro Final Reordenado Después de Apagón Analógico Fuente: Consultor 3.5 CARACTERÍSTICAS Y COMPONENTES DE UN CANAL DE TELEVISIÓN ABIERTA DE OPERACIÓN PRIVADA CON CUBRIMIENTO NACIONAL La televisión abierta radiodifundida es aquella en que la señal puede ser recibida libremente por cualquier equipo receptor ubicado en el área de cobertura asignada de los respectivos canales de televisión abierta. Los canales nacionales de televisión tienen como área de cobertura la totalidad del territorio colombiano y como público objetivo toda la población del territorio. Los usuarios deben contar con receptores compatibles con la tecnología de difusión con que emitan los operadores y una antena que permita captar todos los canales disponibles en el área donde reside el usuario. Con la tecnología analógica se requieren antenas de mayor tamaño pues los canales emiten principalmente en frecuencias de VHF20, por contraste las emisiones en bandas de UHF21 requieren antenas de menor tamaño. Para el caso de las señales de TDT en DVB-T y DVB-T2 las antenas pueden ser ubicadas en el interior de las viviendas. 20 VHF (Very High Frequency) Banda de frecuencias cuyo rango está entre 30 MHz y 300 MHz (Canales 1 al 13). 21 UHF (Ultra High Frequency) Banda de frecuencias cuyo rango está entre 300 MHz y 3 GHz (Canales del 14 en adelante Especificar el canal exacto donde termina UHF). Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 39 de Informe 1 185 La infraestructura mínima necesaria con la que debe contar un operador para emitir contenidos de televisión aparece descrita en el Registro Único de Operadores - RUO ; en el que se presenta un número mínimo de estudios de grabación, salas de edición, salas de producción, cámaras, unidades móviles, sistemas de radioenlace, sistemas de monitoreo, almacenamiento, respaldo y gestión de la infraestructura, contenidos y señales con que cada canal debe disponer (Anexo 2 – RUO)22 . 3.5.1 ESTRUCTURA GENERAL DE UN CANAL DE TELEVISIÓN. La infraestructura de un canal de televisión se puede clasificar en cuatro grandes grupos tal como se puede apreciar en la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.. Ilustración 6 Infraestructura de un Canal de Televisión Fuente: UNAL, Contrato 048 IF2 (2013) 22 Resolución ANTV 0202 de 2012 - Por la cual se reglamenta el Registro Único de Operadores –RUO– del Servicio de Televisión de que trata los artículos 48 y 49 de la Ley 182 de 1995 y el artículo 10 de la Ley 335 de 1996. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 40 de Informe 1 185 3.5.1.1 Generación de contenidos Fase de elaboración de los contenidos a ser transmitidos por el canal, este contenido puede ser de programas, series de televisión o contenido para anunciantes publicitarios. Incluye un mínimo de estudios con cámaras, micrófonos, luces y control de iluminación, consolas de audio y video, y unidades móviles para grabación en exteriores. Estos equipos determinan la calidad de imagen y sonido generados por el canal, su tecnología y características técnicas son del mayor nivel posible independiente del proceso de difusión analógica o digital que use el canal. 3.5.1.2 Producción y cabecera de red Se preparan los contenidos de audio y video dándoles formato para ser transmitidos al usuario final, en esta parte se organizan la parrilla de programación y se inserta la pauta publicitaria. Debe considerar sistemas de edición y almacenamiento de los contenidos, control de producción y creación de la parrilla de programación a través de un “Master de Emisión”. El procesamiento de los contenidos permite combinar diferentes producciones e insertar contenidos de diversos orígenes para generar producciones multimedia de calidad. La coordinación y organización de los contenidos para emitirlos en el horario y secuencia programada desde un archivo digital es indispensable. Al igual que en el caso de los estudios e instalaciones complementarias, la tecnología y características técnicas de estos equipos, requieren del mayor nivel posible de calidad y respaldo tecnológico, independientemente del proceso analógico o digital que use el canal para su difusión. En la cabecera de red se encuentran los equipos necesarios para realizar la recepción y el procesamiento de diversos contenidos para ser transmitidos a través de la red de transporte. 3.5.1.3 Red de transporte Se compone de un sistema que recibe la señal del canal y la lleva a todo el territorio colombiano, mediante una red de transporte hasta cada cerro o sitio de transmisión donde es modulada, amplificada y transmitida a los hogares. Debido a la flexibilidad que permiten Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 41 de Informe 1 185 los sistemas satelitales a nivel de distribución es el sistema más utilizado para transportar el contenido generado desde la cabecera de red hasta los transmisores que forman parte de la red de distribución de la señal; esta conexión también se puede realizar vía microondas o con fibra óptica pero depende la disponibilidad del recurso. 3.5.1.4 Red de difusión Es la distribución de la señal desde los transmisores hasta los receptores de los usuarios en un territorio específico. Acá el operador hace uso de la transmisión digital o analógica; esto implica tener un transmisor primario, transmisor de respaldo y un arreglo de antenas ubicadas en la torre; si se emite señal digital se requerirá otro juego de transmisores primario y de respaldo junto con un segundo arreglo de antenas para la emisión de señal digital. Conforme al Acuerdo 00223 del 4 de abril del 2012 expedido por la extinta CNTV, se determina que a partir del 1 de Enero el 2015 no se asignan frecuencias para la radiodifusión de señales de televisión en tecnología analógica. Por tal motivo los equipos de difusión del nuevo operador privado del servicio de televisión con cubrimiento nacional por obligatoriedad deberán ser de tecnología digital. 3.5.2 CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS TRANSMISIÓN Y DIFUSIÓN DE UN CANAL DE TELEVISIÓN CUBRIMIENTO NACIONAL A continuación, se presenta un estudio más detallado de la infraestructura necesaria para la transmisión y difusión de un canal de televisión abierta con cubrimiento nacional, tomando como referente a los actuales operadores públicos y privados existentes en el país tal como se observa de la Ilustración 7. 23 Acuerdo 002 - 04 de abril del 2012, por medio del cual se establece y reglamente la prestación del servicio público de televisión abierta radiodifundida digital terrestre. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 42 de Informe 1 185 Ilustración 7 Diagrama en Bloques de un Canal de TV. Fuente: UNAL, Contrato 048 IF2 (2013) 3.5.2.1 Red de transporte de la señal El contenido es digitalizado para ser enviado, modulado y transmitido a través de la red de transporte. Esta red de transporte puede ser de Fibra óptica, radioenlace terrestres o enlace satelital; este último es el más utilizado en Colombia, el cual requiere de una Cabecera Satelital que recibe la señal del Máster de Emisión del canal, la envía al satélite el cual a su vez irradia la señal a cada estación de emisión, donde una antena y un receptor satelital entregan esta señal a un transmisor de televisión. Este sistema generalmente es redundante24 utilizando otras frecuencias o enlaces satelitales alternos en caso de falla del sistema principal. 3.5.2.2 Sistemas Complementarios La estación incluye sistemas de enfriamiento, respaldo eléctrico por UPS para interrupciones cortas del flujo eléctrico y planta eléctrica para respaldo. También es indispensable el sistema de puesta a tierra, junto con el monitoreo de una central, conocido 24 Redundancia: Para asegurar funcionalidad el mayor tiempo posible, los sistemas de radiodifusión utilizan sistemas duplicados, de allí su nombre de redundantes, a través de dos sistemas idénticos donde uno está funcionando y el segundo es un respaldo en caso de falla del primero Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 43 de Informe 1 185 como sistema de gestión. Los equipos pueden ubicarse en una caseta o en un contenedor para uso en exterior. 3.5.2.3 Receptores o terminales de Usuario La Resolución CRC No. 4047 de 2012 modificada posteriormente por la resolución CRC No. 4337 de 2013, establece las especificaciones técnicas aplicables a los receptores del servicio de Televisión Digital en Colombia bajo el estándar DVB-T2 adoptado mediante Acuerdo CNTV 004 del 2011, en este se determinan los requisitos mínimos que garantizan la compatibilidad de televisores y set top boxes (cajas decodificadoras) con la señal radiodifundida de televisión digital DVB-T2 las cuales se mencionan a continuación. 3.5.2.3.1 Características Técnicas Televisores con Decodificador Las características técnicas mínimas con que deben cumplir los televisores que posean decodificador interno para el servicio de Televisión Digital Terrestre bajo el estándar DVBT2, adoptado en Colombia son: Sintonizador de Televisión Digital Terrestre estándar DVB-T2, mínimo en versión 1.3.1 del estándar. Canalización en 6 MHz. Sistema de vídeo digital MPEG-4 H.264 parte 10. Capacidad para soportar los modos de transmisión de una sola PLP o múltiples PLPs transmitidas por un canal radioeléctrico. Capacidad para demodular señales de televisión DVB-T2: o En transmisión MISO. o Con constelaciones rotadas. Permitir la decodificación de modos extendidos de FFT. Soportar técnicas de PAPR. Soportar identificación de tramas FEF. Soportar los patrones de portadoras piloto (PP1-PP7). Sintonizador de televisión analógica estándar NTSC-M. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 44 de Informe 1 185 Bandas de operación: o VHF: 54 - 72 MHz, 76 - 88 MHz, 174 - 216 MHz. o UHF: 470 - 698 MHz. Soportar Guía Electrónica de Programación (EPG) de acuerdo con lo establecido en las normas ETSI TR 101 211 y EN 300 468. Video: o Capacidad de recibir las señales con resolución 1080i, 1080p o 720p. o Ajustables a la pantalla propia del televisor las relaciones de aspecto 4:3 y 16:9 (Anamórfico, Pillar Box y Letter Box). Audio: o Capacidad de decodificar MPEG-1 y/o MPEG-2 Backward Compatible, Layer I y II en los siguientes modos: ISO/IEC 11172-3[9] single cannel, ISO/IEC 11172-3[9] joint stereo, ISO/IEC 11172-3[9] stereo. o Capacidad de realizar Downmix a par estéreo de audio en formato AC-3 (ETSI TS 102 366). Alimentación 120V - 60Hz. Entrada RF: Conector tipo F de 75Ω. Interfaz HDMI. Función de Subtitulación (ETSI EN 300 743). Capacidad para actualizar el software del sistema bajo el esquema OAD (On Air Download) de acuerdo con lo establecido en DVB-SSU (ETSI TS 102 006). Los receptores no deben estar pre configurados para ordenar los canales por número de canal lógico. Los receptores deberán proporcionar una funcionalidad para poder cambiar el orden de los canales. 3.5.2.3.2 Características Técnicas Set Top Boxes (Decodificadores) Las características técnicas mínimas que deben cumplir los STB para decodificar señales de TDT bajo el estándar DVB-T2 adoptado en Colombia, son: Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 45 de Informe 1 185 Sintonizador de Televisión Digital Terrestre estándar DVB-T2, mínimo en versión 1.3.1 del estándar. Canalización en 6 MHz. Sistema de vídeo digital MPEG-4 H.264 parte 10. Capacidad para soportar los modos de transmisión de una sola PLP o múltiples PLPs transmitidas por un canal radioeléctrico. Capacidad para demodular señales de televisión DVB-T2: En transmisión MISO. Con constelaciones rotadas. Permitir la decodificación de modos extendidos de FFT. Soportar técnicas de PAPR. Soportar identificación de tramas FEF. Soportar los patrones de portadoras piloto (PP1-PP7). Sintonizador de televisión analógica estándar NTSC-M. k. Bandas de operación: i. VHF: 54 - 72 MHz. 76 - 88 MHz. 174 - 216 MHz. ii. UHF: 470 - 698 MHz. Soportar Guía Electrónica de Programación (EPG) de acuerdo con lo establecido en las normas ETSI TR 101 211 y EN 300 468. Video: o Capacidad de recibir las señales con resolución 1080i, 1080p o 720p, y entregar en sus salidas una señal de vídeo de igual resolución. o Capacidad de manejar señales radiodifundidas con relaciones de aspecto 4:3 y 16:9 (Anamórfico, Pillar Box y Letter Box). Audio: o Capacidad de decodificar MPEG-1 y/o MPEG-2 Backward Compatible, Layer I y II en los siguientes modos: ISO/IEC 11172-3[9] single cannel, ISO/IEC 11172-3[9] joint stereo y ISO/IEC 11172-3[9] stereo. o Capacidad de realizar Downmix a par estéreo de audio en formato AC-3 (ETSI TS 102 366). Pantalla tipo display para indicar el canal, o la función OSD (On Screen Display) para indicar la información relevante. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 46 de 185 Informe 1 Búsqueda de canales automática. Alimentación 120V - 60Hz. Entrada RF: conector tipo F de 75Ω. s. Salidas: Conector tipo F de 75Ω tras modulada NTSC-M en CH 3 o 4. ii. Vídeo compuesto (CVBS). iii. Conector RF LoopThrough tipo F de 75Ω. iv. Interfaz HDMI. Función de Subtitulación (ETSI EN 300 743). Capacidad para actualizar el software del sistema bajo el esquema OAD (On Air Download) de acuerdo con lo establecido en DVB-SSU (ETSI TS 102 006). Es importante aclarar que es el usuario quien debe asumir los costos para la adquisición del decodificador de señal digital para poder disfrutar de los beneficios de la televisión digital terrestre, por lo tanto el gobierno debe tener claro que la mejor manera de lograr que la mayoría de los usuarios tengan el decodificador es a través de un subsidio (teniendo como referente la experiencia de otros países). El proyecto de ley 17 del 2014 propuesto por el Senado de la República, tiene por objeto establecer subsidios para las personas naturales de los estratos uno (1) y dos (2), con el fin de que éstas puedan adquirir cajas decodificadoras (decodificadores) con el estándar para la trasmisión de Televisión Digital Terrestre (TDT). 3.5.3 RED DE TRANSPORTE Y DIFUSIÓN DE LOS CANALES PRIVADOS NACIONALES DE TELEVISIÓN Tal y como se explica anteriormente, las tecnologías para el transporte y la difusión de los canales radiodifundidos son básicamente las mismas. Sin embargo, los canales públicos, privados, regionales y locales cuentan con redes independientes para la transmisión y difusión de sus señales. Los operadores privados RCN y Caracol constituyeron desde su inicio en 1998, un consorcio que se encarga de los procesos de transmisión y difusión de las señales en todo el territorio colombiano (CCNP – Consorcio de Canales Nacionales Privados), su red está compuesta por 135 estaciones analógicas y 34 estaciones digitales. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 47 de 185 Informe 1 En la Tabla 3, se ilustra la distribución de frecuencias junto con el número de estaciones primarias y secundarias para proveer el servicio de la televisión abierta nacional de operación privada, como se observa se transmite simultáneamente la misma información pero en diferentes frecuencias dependiendo del alcance geográfico de las estaciones correspondientes, esta información se basa en la presentación del PTTV25 (Plan técnico de televisión de Colombia) presentada en abril del 2014, publicado en la página oficial de la ANE (Agencia Nacional del Espectro). Tabla 3 Distribución de frecuencias Simulcast CCNP Fuente: Consultor 3.5.4 COMPARTICIÓN DE INFRAESTRUCTURA La Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) de Colombia presentó una nueva resolución con la que obliga a los operadores públicos y privados de TV abierta radiodifundida a compartir su infraestructura pasiva de transmisión para incentivar la competencia en el sector. La Resolución 4841 de 201526 establece que las empresas 25 PPTV, tomado de http://www.ane.gov.co/index.php/component/jdownloads/finish/3/885.html?Itemid=0 26 COMISION DE REGULACION DE COMUNICACIONES, Resolución 4841 de 2105. Fuente: https://www.crcom.gov.co/resoluciones/00004841.pdf Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 48 de Informe 1 185 propietarias de licencias de TV abierta de cobertura nacional, regional o local deberán establecer un precio justo para “facilitar las condiciones para el acceso a espacios en casetas, torres, energía y otras facilidades requeridas para la prestación del servicio”. Según el artículo 5 de esta resolución, se menciona que las instalaciones esenciales a las que se hace referencia son las que se listan a continuación: 1. Sistemas de Energía y Protecciones Eléctricas. o Subestaciones Eléctricas. o Plantas de Emergencia. o Unidades de Potencia Ininterrumpida (UPS). 2. Sistemas de Puesta a Tierra y Sistema Integrado de Protección Contra descargas atmosféricas. o Área y obra Civil. o Área Lote. o Área Caseta. o Área Torre. 3. Servicios o Energía. o Acueducto y Alcantarillado. o Manejo Ambiental. o Vigilancia. De acuerdo al artículo 9, los proveedores de infraestructura tendrán un plazo máximo de cuatro (4) meses, a partir de la expedición de la Resolución 4841 de 2015 para presentar sus Ofertas Básicas de Acceso y Uso de Infraestructura ante la CRC; la resolución fue publicada en el Diario Oficial No. 49.741 del 30 de diciembre de 2015. Según la resolución, la medida ordena “agilizar el despliegue de redes de televisión abierta, contribuyendo de esta manera a mejorar la cobertura de este servicio y facilitando a futuro Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 49 de 185 Informe 1 la entrada de nuevos operadores al mercado”27 En su página de internet, la CRC puso a disposición del público las respuestas y comentarios acerca de las condiciones de compartición de infraestructura para televisión abierta difundida . El Acuerdo 5 de 2013 de la Extinta CNTV dio los primeros pasos en la especificación de la compartición de la infraestructura pero la nueva resolución define completamente el marco jurídico, legal y financiero para acceder a esta infraestructura. La Oferta Básica de Acceso y Uso de Infraestructura debe contener los siguientes puntos28: - Generalidades: Se compone de nueve (9) puntos que definen las condiciones de las ofertas para el acceso por parte del operador solicitante. - Aspectos Financieros: Tiene cinco (5) puntos que definen las condiciones comerciales y financieras de la oferta. - Aspectos Técnicos: En cinco (5) puntos definen la características técnicas del sitio de forma integral y las adecuaciones en caso de ser requeridas. - Procedimiento para revisar el acuerdo de acceso y uso de infraestructura: Define el proceso que debe realizar el proveedor de la infraestructura para evaluar y justificar las modificaciones necesarias para soportar los requerimientos recibidos. El detalle de cada uno de estos puntos se encuentra relacionado en el Artículo 10 de la Resolución 4841 de 2015 de la CRC. La nueva obligación de la CRC supone un análisis previo de la disponibilidad de sitios de transmisión y del espacio físico e instalaciones esenciales como: suministro eléctrico, el sistema de puesta a tierra entre otros para la ubicación de transmisores y antenas en cada una de las ubicaciones; no se supone en ningún caso el alquiler de equipos como 27 COMISION DE REGULACION DE COMUNICACIONES, Condiciones de compartición de infraestructura. Dic 2015. https://www.crcom.gov.co/recursos_user/Documentos_CRC_2015/Actividades_regulatorias/Comparticion_infraestructura_tic/RPTA_COMENTARIOS_C OMPART_TV_30Dic2015.pdf 28 COMISION DE REGULACION DE COMUNICACIONES, Contenido de la oferta básica de acceso y de infraestructura, https://www.crcom.gov.co/resoluciones/00004841.pdf Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 50 de 185 Informe 1 transmisores y antenas pues cada operador debe contar con un sistema principal y uno de respaldo. 3.5.5 PLAN DE PUESTA EN MARCHA Y EXPANSIÓN PARA UN NUEVO CANAL En el Acuerdo 002 de 2012 de la CNTV se específica que: “en el caso de nuevos operadores privados con cobertura nacional se establece que los porcentajes anuales de despliegue de red se establecerán en los respectivos contratos de concesión” y que a partir del 1 de enero de 2015 solo se asignarán frecuencias para operación de televisión con tecnología digital. Por consiguiente en este estudio se plantean dos escenarios para la implementación y puesta en marcha del nuevo canal. En el primer escenario el nuevo operador desplegará su infraestructura asociado al apagón analógico, es decir antes del 31 de diciembre de 2019. Y un segundo escenario que contempla un despliegue de infraestructura a 31 de diciembre de 2021. Para los dos escenarios se plantea que la probabilidad de recepción del nuevo operador tenga como mínimo un nivel “aceptable” para recepción fija tomando como referencia los criterios definidos en la Sección 3 y en el Anexo 1 de la recomendación EBU-TECH 3348. Los escenarios de cobertura tienen como base el censo de 2005 y las proyecciones de población municipales por área 2017 - 2021, obtenidos de la página de internet del DANE. En la Tabla 4 se puede apreciar las generalidades de los escenarios propuestos. Tabla 4 Condiciones Generales - Escenarios propuestos CUBRIMIENTO OPERADOR TV DIGITAL OPERADORES ACTUALES Municipios de más de 20.000 habitantes Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 OPERACIÓN / INFRAESTRUCTURA ESCENARIO 1 ESCENARIO 2 COMPARTIDA (CCNP) Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 51 de 185 Informe 1 OPERADOR(ES) NUEVO(S) Municipios de más de 20.000 habitantes TIEMPO DE DESPLIEGUE PROPIA PROPIA 31 Diciembre 2019 31 de Diciembre 2021 Fuente: Consultor Para el plan de puesta en marcha y expansión para un nuevo canal se considera un cubrimiento de más de 20.000 habitantes dado que es la misma base de obligación de cobertura de los actuales operadores29. 3.5.5.1 Consideraciones Técnicas Uno de los principales parámetros de las estaciones de transmisión es la potencia del transmisor, conforme la información disponible del comité DVB; el ahorro de potencia con respecto a la transmisión analógica podría ser de 1/10. No obstante, en Colombia se deben considerar el cubrimiento en zonas geográficamente accidentadas, es decir, que esta relación no sería tan óptima si se desea cumplir con los requerimientos de cobertura, para estos casos sería necesario buscar una relación que brinde mayor seguridad en la calidad del cubrimiento. Otros parámetros de desempeño de la TV digital importantes son: C/N (relación portadora ruido), BER (tasa de error de bit) y MER (relación de error de modulación).30 Un aumento de potencia contribuye a mejorar los parámetros anteriores con el fin de contar con un mejor servicio de recepción. Para cumplir con un área de servicio específica de grandes proporciones, se puede utilizar un solo transmisor de alta potencia, o muchos de media y/o baja potencia. Todo esto debe ser analizado según planes técnicos, planes de 29 Se toma como base la obligación de que fueron sujetos los actuales canales privados RCN y CARACOL en sus respectivos Otrosí en donde se estableció que el porcentaje de cobertura poblacional se tomará con respecto a la cobertura de municipios con población igual o superior 20.000 habitantes, capitales de departamento, y como mínimo, los municipios de menos de 20.000 habitantes que se relacionan a continuación: Condoto (Chocó), Salgar (Antioquia), Villa de Leyva (Boyacá), Sutamarchan (Boyacá), Ráquira (Boyacá), Samacá (Boyacá), Somondoco (Boyacá), Guayatá (Boyacá), Providencia (San Andrés), Garagoa (Boyacá) y Guateque (Boyacá). Anexo 1 del Otrosí al Contrato 136 de 1997. 30 Las características técnicas mínimas de los equipos de transmisión, son descritos en la resolución 4047 de 2012 de la CRC Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 52 de 185 Informe 1 diseño, frecuencias y geografía. El cubrimiento de la señal de televisión digital se caracteriza por una rápida transición de recepción perfecta a nula recepción, por lo que se convierte en una exigencia para definir qué áreas deben ser cubiertas y cuáles no, a diferencia de la TV Analógica en donde los límites del cubrimiento pueden ser un poco difusos. Por lo anterior, esta rápida transición podría requerir que para dar cubrimiento a un área que actualmente no cuenta con servicios necesite de un transmisor de mucha mayor potencia o varios transmisores de media o baja potencia. Teniendo como base el caso de los actuales operadores privados que están realizando su transición de tecnología analógica a tecnología digital para proveer el servicio de televisión terrestre por radiodifusión, y que según el documento ETSI TR 102 831 V1.2.1 (2012-08). “Digital Video Broadcasting (DVB-T2)” los transmisores de televisión digital podrán ser en general desplegados en los mismo sitios de los transmisores analógicos existentes y por lo tanto se considera un número similar de estaciones de transmisión en los mismo puntos geográficos de la infraestructura analógica existente. 3.5.5.2 Consideraciones de despliegue Para la implementación y puesta en marcha de un nuevo canal de televisión abierta de operación privada con cubrimiento nacional, en cumplimiento con los requerimientos de televisión digital terrestre se deben tener en cuenta una serie de aspectos de carácter técnico relevantes durante el proceso de selección31. Es por esto que en el presente informe se darán los lineamientos esenciales para el desarrollo de las actividades principales para el despliegue de los escenarios propuestos para el despliegue de una red de TDT con tecnología DVB-T2. En la Tabla 5 se puede apreciar las actividades generales para un despliegue de TDT. Tabla 5 Actividades principales para el despliegue de una red de TDT con tecnología DVB-T2 ACTIVIDADES 31 Para la planificación y despliegue de red, el nuevo operador tendrá que ajustarse a las disposiciones de las resoluciones 4047 de 2012 (CRC) y 4337 de 2013 (CRC) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 53 de 185 Informe 1 ETAPA DE PLANEACIÓN Y AJUSTES: Especificaciones, diseño de la red, especificaciones, contratación, importación, transporte, nacionalización equipos, permisos, logística entre otros. CENTRO DE EMISIÓN: Adecuación e implementación del centro de emisión. RED PRIMARIA: Adecuación de sitios - Obras civiles - Obras eléctricas incluidas plantas, UPS´s y transformadores - Adecuación Torres RED SECUNDARIA: Adecuación de sitios - Obras civiles - Obras eléctricas incluidas plantas, UPS´s y transformadores - Adecuación Torres ENTREGA DE EQUIPOS SISTEMA DE TRANSMISIÓN MONTAJE DE EQUIPOS SISTEMA DE TRANSMISIÓN PRUEBAS, MEDICIONES Y PUESTA EN FUNCIONAMIENTO Fuente: Consultor 3.5.5.3 Escenarios Técnicos Se plantean dos escenarios posibles de despliegue para el ejercicio académico planteado en el documento, 1) hasta el apagón analógico (31 de diciembre de 2019) y 2) hasta el 31 de diciembre de 2021 (superando la fecha del apagón analógico). Para los dos casos se contempla que el nuevo operador deberá realizar un despliegue desde cero, logrando alcanzar las metas de cobertura con su propio esfuerzo. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 54 de Informe 1 185 La Autoridad Nacional de Televisión (ANTV)32 definirá los porcentajes del plan de cobertura que se podrían exigir a los operadores (nuevos) de televisión privados nacionales y la obligación de cobertura poblacional deberá ser igual a los actuales canales privados33, tomando como base el censo de 2005. Los escenarios de cobertura que se presentan a continuación, tienen como base el censo de 2005, se toman las proyecciones de población municipales por área para los años 20172021, teniendo como fuente la información disponible del DANE, se tiene como premisa tener el mismo cubrimiento poblacional exigido a los operadores actuales de televisión privada, es decir poblaciones con más de 20.000 habitantes. En la actualidad las condiciones de mercado, financieras, jurídicas y tecnológicas difieren sustancialmente de aquellas dadas para el proceso licitatorio del año 2010, teniendo como marco el Acuerdo 002 del 4 de abril del 2012 expedido por la extinta CNTV, en sus Artículos: Quinto, que define: “…PARÁGRAFO SEGUNDO: A partir del 1 de enero de 2015 no se asignarán frecuencias para la radiodifusión de señales de televisión en tecnología analógica”…; y Octavo, “… las emisiones de televisión abierta radiodifundida cesarán antes de 31 de diciembre de 2019…”. Razones por la cuales la implementación del nuevo canal sólo se debe realizar con tecnología DVB-T2 para TDT y es la que se contempla para los dos escenarios. 3.5.5.3.1 Escenario No 1. (Despliegue a 31 de Diciembre de 2019) El tercer canal alcanzaría las metas con su propio esfuerzo, a continuación se presenta la sugerencia de expansión de cobertura propuesta a 31 de Diciembre de 2019. La Tabla 6 muestra el resumen para el escenario No. 1. 32 El acuerdo 002 de 2012 de la CNTV se especifica que :“en el caso de nuevos operadores privados con cobertura nacional se establece que los porcentajes anuales de despliegue de red se establecerán en los respectivos contratos de concesión” 33 Los concesionarios se obligaron, en el PARÁGRAFO TERCERO DE LA CLAUSULA PRIMERA OBJETO del texto integrado del contrato de Concesión a mantener la Cobertura de Televisión Analógica existente a la fecha de firma de la prórroga, dando aplicación al Plan de Expansión de Cobertura de Televisión Digital Terrestre. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 55 de 185 Informe 1 Tabla 6 Escenario No 1 Fuente: Consultor Año 1: Igualar el cubrimiento actual de los operadores privados (Ciudades IBOPE y ciudades departamentales), esto con el objetivo de cautivar la mayor parte del mercado. Año 2: Cubrir ciudades departamentales y otros municipios buscando cobertura al menos el 80% de la población. Año 3: Cubrir los municipios faltantes con poblaciones mayores a 20.000 habitantes. Otras consideraciones: Un despliegue que permita competitividad en el mercado de la televisión, este escenario se plantea para que el nuevo operador cubra el 100% de su obligación contractual a 31 diciembre de 2019, fecha en la que se tiene estipulado el apagón analógico de los actuales operadores nacionales públicos y privados. El nuevo operador dispone del tiempo de la adjudicación hasta el 31 de diciembre de 2019 para completar el cubrimiento poblacional definido. Tiempo en el que se ajusta, sin mayor margen de maniobra o retraso, teniendo en cuenta que se requiere de un tiempo mínimo para el inicio de la operación y completar la línea base de cobertura del inicio de transmisión comercial, que es el punto de arranque contractual para el plan de expansión. Con estas fechas y tiempos, el canal contará con menos de tres años (parte del 2017, todo el 2018 y 2019) para desplegar su red y cumplir con la obligación y explotar plenamente la transmisión de sus contenidos con una cobertura poblacional similar a la de su competencia directa. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 56 de Informe 1 185 Máxima utilización de infraestructura pasiva de terceros para realizar el despliegue, apoyándose en la infraestructura de los canales regionales, RTVC y los canales privados existentes. Es evidente que los tiempos de despliegue de la red son reducidos y que supondrán un esfuerzo técnico y financiero por parte del operador, sin embargo la entrada temprana en operación plantea beneficios de retorno de inversión compensando dichos esfuerzos. Es importante notar que durante el año 1 y 2 se apunta a igualar el cubrimiento actual de los operadores privados (Ciudades IBOPE y ciudades departamentales), esto con el objetivo de cautivar la mayor parte del mercado. Cubrir las ciudades y municipios con poblaciones mayores a 20.000 habitantes durante todo el tercer año, logrando finalmente un nivel de cubrimiento comparable al que se espera en los planes de despliegue vigentes de la red TDT de los canales privados. Contar con una cobertura poblacional superior a la obligación contractual de cobertura de los canales privados de televisión abierta en TDT. 3.5.5.3.2 Escenario No 2. (Despliegue a 31 de Diciembre de 2021) Este escenario contempla un despliegue hasta el 31 de diciembre de 2021, superando la fecha del apagón analógico para completar su plan de expansión establecido34. La Tabla 7 describe las condiciones del escenario: 34 Se contempla que el nuevo operador tendrá “visibilidad” inmediata por parte de la ley de “must carry” pues los operadores de televisión cerrada deberán transmitir esta señal en su parrilla. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 57 de 185 Informe 1 Tabla 7 Escenario No 2 Fuente: Consultor Año 1: Cubrir la mayor población posible con el menor número de estaciones con el objetivo de cautivar la mayor parte del mercado y de no afectar el modelo financiero. Principales Ciudades Año 2: Cubrir ciudades IBOPE y ciudades departamentales. Año 3: Cubrir ciudades departamentales y otros municipios buscando cobertura en al menos el 80% de la población. Año 4 y 5: Cubrir los municipios faltantes con poblaciones mayores a 20.000 habitantes y las zonas con baja cobertura. Otras consideraciones: Al igual que en escenario 1, la implementación del despliegue del nuevo canal solo se contempla con tecnología DVB-T2 para TDT. Este escenario se plantea para que el nuevo operador cubra 100% de su obligación contractual a diciembre de 2021, después del apagón analógico. El nuevo operador a 31 de diciembre de 2019 deberá contar con un cubrimiento poblacional del 80% como mínimo, fecha en que se ejecutará el apagón analógico y post-apagón hasta el 31 de diciembre de 2021, para completar la obligación. En el primer año se establece la línea de tiempo para el inicio de la operación y Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 58 de Informe 1 185 completar la base de cobertura del inicio de transmisión comercial, que es el punto de arranque para el plan de expansión.35 Durante el año 1 y 2 se apunta a igualar el cubrimiento actual de los operadores privados (Ciudades IBOPE y ciudades departamentales). Se apunta para que al terminar el año 3, se cuente con una cobertura poblacional mayor al 80%. Cubrir los municipios con poblaciones mayores a 20.000 habitantes durante los años 4 y 5, logrando un nivel de cubrimiento comparable al que se espera en los planes de despliegue vigentes de la red TDT de los canales privados. Contar con una cobertura poblacional superior a la obligación contractual de cobertura de los canales privados de televisión abierta en TDT. 3.5.6 OPCIONES PARA DESPLIEGUE DE LA RED EN INFRAESTRUCTURA DE UN NUEVO OPERADOR De acuerdo al plan de expansión propuesto se genera la Ilustración 8, que relaciona la cobertura poblacional en función de la cantidad de estaciones implementadas, para lograr el objetivo del 87,2% de cubrimiento poblacional con 120 estaciones. 35 Se contempla que el nuevo operador tendrá “visibilidad” inmediata por parte de la ley de “must carry” pues los operadores de televisión cerrada deberán transmitir esta señal en su parrilla. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 59 de 185 Informe 1 Ilustración 8 Cobertura poblacional en función de Estaciones instaladas Fuente: Consultor 3.5.6.1 Despliegue de la red en infraestructura compartida Con la Resolución No 4841 de 2015 de la CRC “Por la cual se complementan y modifican las condiciones generales para la provisión de infraestructura de las redes de televisión abierta radiodifundida” se habilita la posibilidad para que el nuevo operador acceda a la infraestructura pasiva de los operadores actuales, permitiendo flexibilidad y agilidad en el despliegue de la red de difusión; este supone un análisis previo de la disponibilidad de sitios de transmisión y del espacio físico e instalaciones esenciales como: suministro eléctrico, sistema de puesta a tierra, entre otros para la ubicación de transmisores y antenas, en cada una de las ubicaciones, permitiendo optimizar los recursos económicos del despliegue. El nuevo operador entrante podrá alquilar la ubicación física de sus transmisores y antenas, así como la red de transporte de señal a todo el país. Sin embargo, deberá en todo caso adquirir los transmisores principal y de respaldo, el sistema de antenas y las líneas de transmisión, asimismo deberá hacer la instalación y puesta en marcha en cada uno de los sitios. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 60 de Informe 1 185 Es importante resaltar que aunque existe la facilidad de utilizar la infraestructura de terceros, se deben tener en cuenta todos los aspectos técnicos, para no causar afectación de los sistemas actuales. En las condiciones actuales los operadores regionales y las empresas que alquilan infraestructura pasiva (Torres) son los candidatos perfectos para ofrecer el servicio permitiendo que el nuevo operador realice un despliegue rápido en las principales ciudades del país. Para el caso de los estudios de grabación existen diferentes opciones de alquiler a nivel local, aunque es de suponer que a largo plazo el canal deberá contar con estudios propios, puesto que los sets, el sistema de iluminación y la calidad de imagen hacen parte integral de la identidad del canal que compite con el mercado previamente existente. El canal podrá también contratar el proveedor de acceso satelital para la distribución de la señal a todo el país, pero deberá en todo caso contar con un sistema que le permita almacenar, programar, y organizar en un “Master de Emisión” cada uno de sus contenidos; dada la naturaleza especifica de este montaje y su requerimiento a largo plazo para el canal, se supone la adquisición de estos componentes. Debe mencionarse que a la fecha de este estudio y para efectos de este análisis, no se cuenta con las ofertas básicas de acceso y uso de infraestructura (OBA).36 3.5.6.2 Despliegue de la red en Infraestructura propia Cuando un operador entrante decide utilizar su propia infraestructura debe determinar en qué sitios ubicará cada torre, su accesibilidad y la disponibilidad de suministro eléctrico además de otros temas complementarios como seguridad e impacto ambiental. 36 La resolución 4927 de 2016 27 de 2016 “establece como plazo máximo el 29 de julio de 2016, para que los operadores de televisión abierta radiodifundida o cualquier otro agente que ostente el control, la propiedad, la posesión, la tenencia o que a cualquier título ejerza derechos sobre las infraestructuras destinadas a la prestación del servicio de televisión abierta radiodifundida, presenten a la CRC sus Ofertas Básicas de Acceso y Uso de Infraestructura (OBA). “https://www.crcom.gov.co/resoluciones/00004927.pdf Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 61 de Informe 1 185 Elegida la ubicación de la torre, deberá solicitar un concepto favorable de la AEROCIVIL (Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil) y con éste deberá construir encerramiento, sistema de puesta a tierra, un espacio protegido del clima para los equipos con el adecuado control de temperatura, respaldo eléctrico con UPS o planta eléctrica, elevar la torre con sistema de balizas para aeronavegación, instalar las antenas y el sistema de pararrayos, la línea de transmisión y los equipos transmisores principal y de respaldo. De forma paralela deberá adquirir un espacio donde ponga en funcionamiento los estudios, salas de edición, producción y montaje, espacios administrativos, y la cabecera satelital desde donde se emita la señal a todos los sitios de difusión. 3.5.7 CONCEPTO TÉCNICO PARA LA APERTURA DE LA LICITACIÓN PARA LA CONCESIÓN DE UN TERCER CANAL DE OPERACIÓN PRIVADA NACIONAL. Las limitantes expuestas por la Universidad Nacional en los entregables del Contrato Interadministrativo No. 048 de 2013 que se presentan a continuación: La expedición del Plan Técnico de Televisión por parte de la ANE. La migración de Frecuencias de los sistemas de comunicaciones de la armada y la policía. La asignación de bandas de frecuencias para un nuevo operador privado por parte de la ANTV. A continuación se presenta el análisis de cada una de estas limitantes y su superación. También se dan otros conceptos técnicos relacionados con la apertura de la licitación de un tercer canal de televisión privada de operación nacional. 3.5.7.1 La expedición del Plan Técnico de Televisión por parte de la ANE. La ANE, de acuerdo con las competencias otorgadas a esta entidad en la Ley 1507 de 2012, inició en 2013 el proyecto “Definición del plan técnico de televisión” el cual tiene por objetivo la planeación del espectro radioeléctrico para el servicio de televisión radiodifundida, considerando la transición de tecnología analógica a digital, la proyección Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 62 de Informe 1 185 del uso del espectro por parte de los operadores de este servicio y el apagón analógico en 2019. El Plan Técnico de Televisión se adoptó en Julio del 2014 a través de la Resolución de la ANE 419 del 2014, resolución con la se pública el PTTV vigente. 3.5.7.2 La migración de Frecuencias de los sistemas de comunicaciones de la armada y la policía. De acuerdo con la Resolución 449 de 2013 – MinTIC, en sus Anexos 6 y 7 “Obligaciones de migración”, documento legal que contiene la asignación de bandas de frecuencia de 4G, se establece que la Armada Nacional y Policía Nacional requiere reemplazar los equipos de su red de comunicaciones estratégicas que se encontraban funcionando en la banda de frecuencias de 470 a 512 MHz, para que funcione en la banda de frecuencias de 800MHz. Adicionalmente, el tiempo previsto para cumplir con la migración de dichas bandas de frecuencia fue de doce (12) meses, contados a partir de la firma del contrato y/o acuerdo para la ejecución del proyecto con los asignatarios del servicio móvil terrestre. Según consta en la comunicación identificada con el registro No. 84465137 de fecha 1 de septiembre de 2015 emitida por MINTIC De acuerdo al Oficio No. 201500009706, radicado en el Ministerio de Tecnología de la información y las Comunicaciones bajo el N0. 687750 Del 18 de agosto de 2015, el proceso de migración de la banda de 470 MHz a 512 MHz se encuentra completamente finalizado, los canales 18, 19 y 20 fueron liberados por parte del Comando General de las Fuerzas militares, la Policía Nacional y la Armada Nacional “Me permito informar que al a fecha el proceso de migración de la banda de 470 MHz a 512 MHz se encuentra completamente finalizado”. 37 Ver Anexo Tecnico Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 63 de 185 Informe 1 3.5.7.3 La asignación de bandas de frecuencias para un nuevo operador privado por parte de la ANTV. La asignación o reserva de frecuencias para un nuevo operador privado por parte de la ANTV se realizó. En la Tabla 8 se puede observar la reserva de canales digitales de acuerdo al PPTV emitido por la ANE para las bandas de frecuencia (470 a 512 MHz), Tabla 8 Reserva de Canales para el 3er y 4to Canal Fuente: Consultor 3.5.7.4 La liberación del dividendo digital por parte de los actuales canales que en la actualidad allí están operando. Mediante Resolución 668 del 12 de diciembre de 2012, la ANE atribuye la banda del Dividendo Digital (698-806 MHz), para uso exclusivo de servicios de telecomunicaciones móviles terrestres 4G, teniendo en cuenta que esta porción de espectro permite llegar con cobertura de Internet a zonas rurales y apartadas del territorio nacional, así como la implementación de redes y servicios de telecomunicaciones eficientes a bajo costo. Para garantizar la liberación por parte de los canales del servicio de radiodifusión de televisión, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones estableció plazos de migración que fueron fijados mediante Resolución 2623 de 2009, modificada por la Agencia Nacional del Espectro mediante Resolución 37 de 2012 y posteriormente mediante Resolución 813 de 2014. La liberación de los canales por parte de radiodifusores Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 64 de Informe 1 185 de TV con tecnología DBV-T1, en Bogotá (Canal 60, 61, 62) y Medellín (Canal 52, 53, 62), se dio en agosto de 201538. Dado la liberación del dividendo digital y de que el PTTV reservo el canal para un tercer operador, se puede concluir que la liberación del dividendo digital no es un limitante hoy en día. 3.5.7.5 Análisis de los Requisitos Integradores del RUO Teniendo en cuenta el requisito de “Que se haya presado el servicio de radiodifusión de televisión por un término no inferior a once mil (11.000) horas (…)”. Durante los últimos años en el país se han presentado grandes cambios a nivel de telecomunicaciones permitiendo la llegada de grandes empresas de televisión a nivel regional y mundial cambiando el escenario de las telecomunicaciones; con la llegada de estos nuevos jugadores se abre la posibilidad a sinergias con los generadores de contenido nacional ampliando la base de interesados en el proceso del tercer canal privado. 38 http://antv.gov.co/content/se-apaga-la-senal-de-television-digital-en-el-estandar-dvb-t Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 65 de Informe 1 185 4. ANÁLISIS DE MERCADO 4.1 INTRODUCCIÓN En la historia del desarrollo de las tecnologías en comunicación siempre ha existido el temor entre los creadores, los gremios y las industrias de que al aparecer un medio nuevo se desplace a los anteriores. Con el nacimiento de la imprenta en 1440 y con el de los libros, periódicos y revistas se dio inicio a la expansión tecnológica de una de las primeras necesidades del hombre dentro de las sociedades: comunicarse, y de manera simultánea a la posibilidad de convertir la comunicación en una herramienta para transmitir las ideas y captar adeptos, y también la de hacer de los medios un negocio lucrativo. A lo largo de más de cinco siglos de desarrollo de las comunicaciones masivas desde la invención de la imprenta, todos los medios han podido sobrevivir con la llegada de otros, algunos, por supuesto, han tenido que sufrir grandes transformaciones. Perduran y se multiplican los libros, los periódicos y las revistas impresos y coexisten con publicaciones digitales. Aún existen el correo impreso y el teléfono fijo aun cuando el e-mail, el SMS, Skype, el WhatsApp permiten hoy la comunicación en tiempo real; permanece la radio y también puede escucharse por internet; se sostiene el cine y comparte pantalla con la televisión radiodifundida y esta no muere con la televisión cableada ni la satelital, ni con la nueva IPTV. Todos los medios tienen la oportunidad y los escenarios para permanecer en tanto tengan la capacidad de transformarse y migrar contenidos a otras ventanas. Todas las industrias de medios pueden sostenerse y ser rentables en tanto tengan la iniciativa de renovar, innovar y sobre todo, ofrecer a sus receptores (lectores, radioescuchas, espectadores y audiencias) lo que ellos quieren, cuando lo quieren, donde lo quieren y como lo quieren. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 66 de 185 Informe 1 4.2 CONSIDERACIONES INICIALES PARA LLEVAR A CABO LA ESTRUCTURACIÓN DE UN PROCESO LICITATORIO DE UN CANAL DE TELEVISIÓN ABIERTA DE OPERACIÓN PRIVADA CON CUBRIMIENTO NACIONAL. El artículo 1 de la Ley 182 de 1995 establece que el servicio público de televisión “está vinculado intrínsecamente a la opinión pública y a la cultura del país, como instrumento dinamizador de los procesos de información y comunicación audiovisuales”39. En el artículo 2° de la misma Ley se establecen los fines del servicio: formar, educar, informar y recrear y se promulga que con estos se busca “satisfacer las finalidades sociales del Estado, promover el respeto de las garantías, deberes y derechos fundamentales y demás libertades, fortalecer la consolidación de la democracia y la paz, y propender por la difusión de los valores humanos y expresiones culturales de carácter nacional, regional y local”.40 En este sentido la televisión debe ser un medio a través del cual se trasmitan todos los contenidos necesarios para generar opinión pública, de tal manera que los ciudadanos informados puedan compartir su conocimiento y acceder al conocimiento de otros para participar e incidir en las decisiones que los afectan. De igual manera la televisión debe propender por difundir, validar y defender la cultura del país que es tan diversa y tan rica. Para ello se requiere de canales de televisión que representen esa diversidad y la validen como un bien nacional y que a la vez ofrezcan la oportunidad de acceder al conocimiento de esa variedad enriquecedora y a su complementación con las expresiones culturales de otros lugares. 39 Ley 182 de 1995 40 Ibid Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 67 de Informe 1 185 Otras consideraciones La televisión abierta radiodifundida tiene posibilidades de competir con la televisión cerrada y con los nuevos modelos de televisión IPTV, pues ofrece ventajas sobre ellos. La primera ventaja es el costo. La televisión abierta radiodifundida en Colombia es gratuita, por tanto su disfrute está al alcance de todos. Con la TDT la oferta de canales es muy amplia. La segunda, es la tecnología requerida para recibir su señal. Además del receptor (televisor) sólo requiere de la antena externa. Con la entrada de la TDT sólo se ha añadido la necesidad de que el receptor esté conectado o contenga el decodificador de DVB-T2, que los nuevos receptores traen integrado. La tercera es la proximidad del contenido. En general las audiencias prefieren los contenidos que las acercan a la información sobre el devenir del país y a los aspectos culturales que les son cercanos. Esto está demostrado en los altos índices de rating que tienen los canales privados nacionales, y en las regiones, los canales regionales, como se aprecia en la Ilustración 9, en donde RCN y Caracol muestran los índices más altos entre el 2011 y junio de 2015. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 68 de Informe 1 185 Ilustración 9 Audiencia de canales de televisión abierta a 2015 Fuente: EGM – Cálculos ANTV La cuarta es que aún si se cuenta con servicios de televisión cerrada, en el país los operadores del mismo están en la obligación legal de retransmitir la señal de los canales nacionales, regionales y locales, tanto privados como públicos. 4.2.1 LA TELEVISIÓN ABIERTA EN OTROS PAÍSES Otros países de la región cuentan con oferta de múltiples canales que perduran en este entorno cercano.41 4.2.1.1 Argentina Los canales abiertos de carácter privado más importantes de Argentina son América TV, Canal 9, Telefe y El Trece. 41 Panorama Audiovisual Iberoamericano 2015. 2015. Disponible en: http://www.egeda.com/documentos/PanoramaIberoamericano2015.pdf Consultado: 23/02/2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 69 de Informe 1 185 Telefe es del grupo Telefónica, que también es dueño de ocho canales más en el país. Canal 13 o El trece, pertenece al Grupo Clarín, su programación es generalista pero tiene gran reconocimiento por los realities. El Grupo tiene tres canales más en el país. América TV es un canal generalista con especialidad en programas en vivo de debate e informativos. Canal 9, propiedad del Grupo Albavisión, es generalista. En total el país cuenta con 19 canales privados nacionales, 4 de ellos análogos y 15 digitales. 4.2.1.2 Brasil Brasil cuenta con 25 canales de televisión privada abierta de cubrimiento nacional. Entre ellos siete cuentan con programación generalista, 3 con programación religiosa; 1 con programación infantil y juvenil; 1 con programación cultural y educativa, 1 con programación generalista y musical, y 1 con programación generalista regionalista. La mayor parte de los canales pertenecen a la Rede Globo, cuyo canal Globo es el más importante del Brasil y el segundo más grande del mundo (el primero es ABC). Su especialidad son las telenovelas. 4.2.1.3 Chile La televisión abierta en Chile tiene un origen diferente a la de los demás países de América Latina puesto que los primeros canales nacieron de iniciativas de universidades. El Canal 13 tiene sus raíces en la Pontificia Universidad Católica, su fortaleza es la retransmisión de eventos deportivos nacionales e internacionales y el haber tenido por más de 10 años los derechos de transmisión exclusiva del Festival de Viña del Mar. Hoy es un canal generalista del grupo empresarial Luksic y la Universidad Católica. TVN, Televisión Nacional de Chile es un canal estatal generalista (pero no recibe financiación del Estado, se sostiene con pauta publicitaria). Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 70 de Informe 1 185 El Canal Mega, propiedad del grupo Bethia (dueños también de Falabella y Claro y accionista de LAN) es un canal generalista. La Red, pertenece a Albavisión. Es generalista. Chilevisión – CHV-, es uno de los más antiguos, fue creado por la Universidad de Chile que aún es propietaria de la concesión de la señal hasta 2018. En 1993 lo compra el Grupo Cisneros de Venezuela y en 2010 es adquirido por Turner Broadcasting System (TBS). El canal es un gran productor de ficción nacional y deportes. En la actualidad siete canales chilenos trasmiten sus primeras señales TDT en HD (Canal 13, TVN, Mega, Chilevisión, UCV, Telecanal y La Red) 4.2.1.4 Ecuador Ecuador cuenta con 18 canales privados nacionales. 4.2.1.5 México La televisión abierta de operación privada en México cuenta con 10 canales, de los cuales 7 son propiedad de dos empresas (4 de Televisa y 3 de Tv Azteca). Allá como acá hay competencia regional, sin embargo la mexicana es de carácter privado. Los canales de Televisa son diversos en sus contenidos. El Canal de las Estrellas es generalista, similar a los canales colombianos RCN y Caracol; Foro TV es un canal informativo y periodístico que se emite principalmente por las estaciones regionales; Canal 5, nacional, está dirigido a público infantil y juvenil en general y a público familiar en el Prime; Gala TV contiene programas “reencauchados” de Televisa y algunos deportivos así como telenovelas extranjeras. Los canales de TV Azteca se asemejan. El Trece es generalista, competencia directa del Canal de las Estrellas de Televisa; el Canal 7 se especializa en audiencia infantil, juvenil y familiar, para competir con el Canal 5 de Televisa; Proyecto 40 es un canal afiliado similar en contenidos al Canal 7. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 71 de Informe 1 185 Otros grupos con canales de televisión abierta radiodifundida son Cadena Tres, generalista, del Grupo Imagen; Multimedios Plus, generalista, Milenio Televisión, noticioso, y Teleritmo, musical, del grupo Multimedios. Además de estos, México cuenta con canales públicos de televisión abierta operados por diferentes entidades. El Instituto Politécnico Nacional opera el Canal 11, cultural y educativo y el Canal Once 2, infantil y juvenil. La Televisión Metropolitana opera el Canal 22 Conaculta, cultural; Edusat opera el canal Ingenio TV, educativo; el Sistema Público de Radiodifusión de México opera el canal Una voz con todos, cultural. 4.2.1.6 Panamá En Panamá hay 8 canales privados nacionales. La cadena mayoritaria es TVN (Media y Max). Otras cadenas son Telemetro Canal 13 y Nextv Canal 21. 4.2.1.7 Perú En Perú hay 12 canales privados. Estos son Latina Televisión, América Televisión (énfasis en noticieros), Panamericana Televisión, ATV (con programación generalista y deportes nacionales e internacionales), RBC TV y Red TV (cada uno de ellos con un canal análogo y uno TDT). 4.2.1.8 Venezuela Los canales de televisión privada abierta venezolanos son 9: Venevisión, Televén, Canal I, Globovisión (generalistas) yMeridiano TV (deportivo), de estos sólo Canal 1 no cuenta con su par TDT. 4.2.1.9 Uruguay Tres empresas son propietarias de los tres canales privados de televisión abierta. Sus canales son Canal 4 Monte Carlo TV (Fórmula Uno y enlatados argentinos); Canal 10 Saeta; Canal 12 Teledoce, generalista. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 72 de Informe 1 185 El Canal 5 TNU, es el canal estatal generalista con enfoque cultural e informativo. Se concluye de este resumen que la oferta de canales abiertos radiodifundidos nacionales de carácter privado en la región es amplia y esto puede ser un indicador de que aún se considera importante, necesario y rentable contar con canales de este tipo en los países mencionados, por demás, representativos. 4.3 ESTADO DEL MERCADO DE CONTENIDOS DE LOS CANALES DE TELEVISIÓN ABIERTA DE OPERACIÓN PRIVADA CON CUBRIMIENTO NACIONAL. Colombia cuenta hoy con dos canales de televisión abierta de operación privada con cubrimiento nacional: Caracol y RCN. La parrilla de Caracol Televisión está conformada por programación que sólo varía de manera destacable con la transmisión de programación especial, en particular de producciones nacionales e internacionales de exclusividad del canal, como la transmisión de los partidos de fútbol de la copa mundial, Miss Universo y otros eventos de los cuales el canal ha comprado los derechos de transmisión. En el cumplimiento general de la cuota en pantalla, en las 168 horas de programación semanal Caracol emite un 70% de programación nacional representada en programas de variedades (12,5%), noticieros (19,34%), telenovelas (6,5%), series (10,4%), realities (2,9%), periodísticos (2,3%), programas de humor (7,1%) y programas religiosos (0,9). El 30% de programación extranjera lo representan la telenovelas (11,3%), series (5,9%), animados (2,4%) y películas (11,9%). Caracol enfoca su programación hacia las telenovelas (nacionales y extranjeras), manteniendo al menos una nacional en el Prime Time; los informativos (3 diarios); el humor (mantiene en su parrilla el programa más antiguo de la televisión nacional y de alta sintonía); y las franquicias de realities, al menos uno al año en la parrilla, que junto con telenovelas con calidad de exportación, atraen a la audiencia de estos géneros y mantienen al canal en el primer lugar del rating. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 73 de Informe 1 185 La parrilla de RCN Televisión, en general, se mantiene estable en los géneros principales por franja horaria: noticieros y telenovelas y ha sido particularmente estable en las franjas de programación infantil del fin de semana desde sus orígenes. Más del 70% de su programación total es nacional, porcentaje repartido entre noticieros (23%), telenovelas (10%), variedades (9%), concursos (4%), deportes (3%), periodísticos (5%), infantiles (18,6%). En programación extranjera hay un 4,5% en telenovelas, 6% en series, 3,4% en películas, y 3% en periodísticos extranjeros. RCN apunta en ocasiones a competir con Caracol con los realities y con transmisiones deportivas. Sin embargo Caracol supera esta oferta con las grandes competencias mundiales de fútbol de las que ha comprado derechos. Los canales privados nacionales de televisión abierta han establecido históricamente una programación que compite entre sí en el Prime Time con el mismo tipo de programas: noticiero vs noticiero, telenovela vs telenovela, dejando pocas alternativas de elección entre géneros para los espectadores. Sin embargo, la calidad de las producciones, en particular de las de ficción (seriados y novelas) de ambos canales atraen a las audiencias de los estratos 1 al 4, que representan el mayor rating para estos géneros. En conjunto, los dos canales nacionales son los preferidos de las audiencias, incluso por encima de los canales internacionales más vistos por los colombianos. En cuanto al cubrimiento, la única competencia por audiencias nacionales existente en el mercado son los canales públicos Señal Colombia, Canal Institucional y Canal Uno, operados por RTVC, los dos primeros con programación producida por los mismos canales y el tercero producida en un 75% por productoras concesionarias de los espacios y un 25% por RTVC. Señal Colombia ofrece programación cultural e infantil de producción por encargo a terceros y compras internacionales y especiales deportivos de interés nacional. Sus producciones se financian a través de recursos del Fondo para el desarrollo de la televisión y los contenidos – FONTV -, manejado por la ANTV. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 74 de Informe 1 185 El Canal Institucional ofrece programación institucional. Financia sus producciones en gran parte a través de la contratación interadministrativa con instituciones estatales para la creación, realización, producción y emisión de programas y mensajes de carácter institucional y por otra parte, con recursos del FONTV para la producción de programas de la Presidencia de la República, las Altas Cortes y los entes de control en la modalidad peso a peso. La programación generalista, con énfasis en noticieros, de los espacios del Canal Uno es financiada en el porcentaje arriba mencionado por los concesionarios de los espacios que obtienen sus recursos por pauta publicitaria y el 25% correspondiente a RTVC se nutre en general con producciones enlatadas producidas por concesionarios anteriores de los canales Uno y A, que aportaron éstas a los pagos adeudados en su momento a la CNTV hoy ANTV. Esta entidad también aporta en la coproducción de programas entre los concesionarios y RTVC. La operación de los tres canales públicos es financiada con recursos de FONTV, provenientes de los porcentajes cobrados a los operadores de televisión abierta con ánimo de lucro y los operadores de televisión cerrada con ánimo de lucro, tanto por cable como satelital. 4.3.1 PARRILLAS DE PROGRAMACIÓN DE LOS CANALES DE TELEVISIÓN ABIERTA DE OPERACIÓN PRIVADA CON CUBRIMIENTO NACIONAL Los dos canales cuentan con una programación generalista que no contempla en sus estrategias la contraprogramación, es decir, la posibilidad de ofrecer contenidos alternativos para sus audiencias. Esto en razón de una aparente competencia entre ellos por mantener la audiencia y la pauta publicitaria, mayor fuente de recursos para su sostenimiento. Los canales existentes ofrecen contenidos diferentes en iguales géneros y formatos con franjas horarias enfrentadas. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 75 de 185 Informe 1 Al observar las parrillas de los canales RCN y Caracol resumida en la Tabla 9 es posible confirmar la afirmación anterior. De este comparativo se deduce que la programación de ambos canales está centrada en la emisión de: a) telenovelas y series noveladas42 nacionales; b) noticieros y periodísticos; c) magazines43 temáticos (humor, farándula); d) películas y series extranjeras. Para enfrentar a los realities de Caracol, RCN ha establecido una franja de concurso. La programación especial de Caracol es más compleja de copiar con producciones del mismo género o formato, pues la cadena ha comprado derechos exclusivos para la transmisión de eventos periódicos como el Mundial de Fútbol, Miss Universo, la entrega de los Premios Oscar. En 2014 RCN estrenó 9 productos entre telenovelas, series, comedias y realities. Por primera vez una telenovela extranjera en el Prime. Caracol estrenó 20 producciones en 2014 entre realities, concursos de talento, telenovelas y series, eventos (fútbol y Colombia Next Top Model), periodísticos, telenovelas extranjeras. Tabla 9 Comparativo parrillas canales privados por franja Franja Day Time L-V 05:00 a 12:30 Caracol Magazín agricultura Magazín farándula Telenovela /Serie novelada Early Fringe L-V 12:30 a 19:00 Noticiero Telenovela / Serie novelada Noticiero Telenovelas Reality Noticiero Telenovela/ Serie novelada Humor Película Prime Time L-V 19:00 a 22:30 Late L-D 22:30 a 24:00 RCN Magazín agricultura Programa religioso Noticiero Magazines Telenovela Noticiero Telenovela / Serie novelada Noticiero Concurso Telenovelas Telenovelas Noticiero 42 El formato de serie fue concebido para ser emitido por episodios semanales. En Colombia desde la década de los 90 las series dejaron de ser semanales para emitirse diariamente. De ahí el género de serie novelada. Consultor. 43 Los magazines son programas de información o entretenimiento divididos en secciones. Toman su nombre de las revistas (magazines en inglés). Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 76 de 185 Informe 1 Franja Overnight L-S 24:00 a 5:30 Day Time Sábado 05:00 a 12:30 Earle Fringe Sábado 12:30 a 19:00 Prime Time Sábado 18:00 a 22:00 Day Time Domingo 05:30 a 12:30 Early Frige Domingo 12:30 a 19:00 Caracol Televentas Magazín humor Serie extranjera Magazín agricultura Magazín Humor Infantiles Película Magazín Farándula Noticiero Magazín Humor Periodístico Magazín agricultura Misa Infantiles Noticiero Magazín farándula Película Prime Time Domingo 19:00 a 22:00 RCN Periodístico Telenovela / Serie novelada Magazín agricultura Infantiles Noticiero Serie Magazín deportivo Noticiero Magazín humor Serie Magazín temático Infantiles Noticiero Magazín musical Serie Magazín deportivo Noticiero Magazín deportivo Película Noticiero Magazín humor Periodístico Película Fuente: Consultor. Observación parrilla al aire durante una semana 4.3.2 COSTOS DE PROGRAMACIÓN DE CONTENIDOS La información sobre los costos en que deben incurrir los canales privados para nutrir sus parrillas de programación es confidencial. Sin embargo de sus reportes de gestión ante las juntas directivas y de accionistas de las empresas propietarias de ambos medios es posible obtener información general sobre estos costos. Actualmente se cuenta con información de las operaciones del año 2014, sobre las que se basa el contenido de éste capítulo. Esta información está disponible en los siguientes enlaces: http://www.canalrcn.com/descargas/2014/InformeGestion2014.pdf http://www.caracoltvcorporativo.com/system/files/documentoscorporativos/Informe%20Caracol%202014%20final%202.pdf Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 77 de Informe 1 185 4.3.2.1 Costos de Producción de contenidos De acuerdo con la información obtenida de la página web de Caracol Televisión, este canal produce 5.200 horas de material audiovisual al año.44 En el informe de RCN se registra que sus costos de programación para el 2014 fueron de $285.343.000.000. La programación de las parrillas está conformada por tres tipos generales de producciones: a) la producción propia, b) la compra de derechos de enlatados y derechos de formatos y c) la compra de derechos de transmisión o retransmisión de eventos en vivo. 4.3.2.1.1 Costos de producción de contenidos propios45 y por encargo Los dos canales (y en general todos los canales) cuentan con dos modalidades de producción: propia y por encargo. La producción propia es realizada con los equipos y staff técnico del canal mismo, y la contratación de talento por el número de capítulos (para el caso de programas episódicos). Las producciones por encargo son contenidos cuya producción se contrata para ser realizada por terceros. El contratante conserva los derechos patrimoniales que se generen por la emisión y venta del producto. El contratista cede todos los derechos patrimoniales de explotación de la obra por cualquier medio y conserva los derechos morales. El talento (director, actores, música original, recibe regalías por la venta internacional si así se pacta en el contrato). RCN contaba con siete productoras externas en 2014: 2 x 2, Shine Latino, Fox Telecolombia, Resonant, RTI, Teleset, Vista. 4.3.2.1.1.1 Telenovelas y series noveladas nacionales 44http://www.caracolinternacional.com/es/quienes-somos Consultado: 02/23/2016 45 Ver Anexo 1 Costos de producción Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 78 de Informe 1 185 Los costos de producción de telenovelas y series noveladas corresponden al pago de los diferentes ítems requeridos para las etapas de preproducción, producción, postproducción y promoción. Entre ellos cabe destacar los costos por derechos sobre los guiones y/o adaptaciones (algunas producciones son por encargo, los derechos patrimoniales pasan a ser del Canal, los derechos morales son del talento) y los costos por la musicalización (que pueden ser por el pago de derechos de utilización de obras musicales existentes o por la cesión de derechos de música original por encargo). Se destacan estos costos pues Caracol reporta en el informe citado en el numeral anterior, un pago en 2014 de $785.505 millones por estos rubros. Los costos más altos para la realización de telenovelas y series noveladas suelen ser por: actores protagónicos extranjeros, actores protagónicos nacionales, locaciones en exteriores fuera de Bogotá, locaciones en interiores, decorados, vestuario y maquillaje de época, compra de derechos de música original, compra de guiones originales y/o adaptaciones y/o franquicias, producción fuera de Bogotá (en regiones o en el extranjero). Los canales privados invierten entre $60.000.000 y $90.000.000 por capítulo en una serie como “Mujeres al límite”. A modo de ejemplo se exponen algunos costos de contenidos de éste género en otros países: En 2008 el Canal 13 de Chile estrenó su serie “Los 80”, la cual para el 2014 contaba ya con siete temporadas. Una temporada de 22 episodios para ese año tenía costos variables que podían llegar a los $850 millones de pesos chilenos. Para ese mismo año cada capítulo de la serie Sudamerican Rockers costó $230 millones de pesos.46 La telenovela “Avenida Brasil” producida por Globo en 2012, de 180 capítulos, alcanzó los US$45 millones por capítulo.47 46 OBILINOVIC, Dusanka. Millones y rating: el complejo año de la TV chilena. 2014. Latercera.com Entretenimiento. Disponible en : http://www.latercera.com/noticia/entretencion/2014/11/661-602866-9-millones-y-rating-el-complejo-ano-de-la-tv-chilena.shtml Consultado: 02/23/2016 47 CUELLAR, Álvaro. “Avenida Brasil”: máquina de lágrimas y dinero. 2014. portafolio.co. Tendencias. Disponible en : http://www.portafolio.co/portafolioplus/avenida-brasil-telenovela-exitosa-nivel-mundial Consultado: 02/23/2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 79 de 185 Informe 1 En Argentina el costo a 2014 de producir una telenovela estaba entre los US$55.000 y US$60.000, en tanto que el presupuesto en México y Brasil podía estar entre US$150.000 y US$130.000 respectivamente.48 La producción de telenovelas en Argentina no es exclusiva de los canales privados. En 2016 el canal público de televisión está produciendo una telenovela a un costo de $250 mil pesos argentinos por episodio, en tanto que una producción de estas mismas características le cuesta a los canales Pol-Ka y Telefé unos $800 mil pesos por episodio.49 Los grandes índices de audiencia de las series para televisión han desarrollado el género con grandes éxitos a nivel mundial. Un buen ejemplo de ello, además de los modelos nacionales vendidos exitosamente, son las telenovelas y series turcas que se emiten hoy por varias de las cadenas de los países latinoamericanos. “Suleimán El Gran Sultán”, ha sido el proyecto más costoso de la historia de la televisión turca. Tuvo un costo cercano a los US$500 mil dólares por capítulo, dentro de los cuáles se estima la preproducción en US$4,7 millones, de los cuales US$2,2 millones fueron en escenografía y vestuario.50 4.3.2.1.1.2 Noticieros La producción de noticieros contempla sus mayores costos por presentadores, corresponsales y compra de servicios de prensa. Según el reporte de gestión de RCN mencionado anteriormente, los costos de producción de Noticias RCN en 2014 fueron de $44.107.485.976 4.3.2.1.1.3 Realities y concursos de talento. 48 DE URIETA, Déborah. Más pesos que besos. 2014. Comunidad de Negocios. La Nación. Argentina. Disponible en : http://www.lanacion.com.ar/1723028-mas-pesos-que-besos-el-alto-costo-de-producir-una-telenovela-en-el-pais Consultado : 23/02/2016 49 Ratingcero.com. 2016. Disponible en : http://m.ratingcero.com/notas/111259-la-novela-tendra-un-costo-250-mil-pesos-capitulo-polka-o-telefe-cuesta800-mil. Consultado: 02/23/2016 50 CANGINANO, Milly. Una serie millonaria. 2015. Primera hora. Com Primera Fila. Disponible en: http://www.primerahora.com/entretenimiento/columna/millie-cangiano/columnas/unaseriemillonaria-1080977/ Consultado: 24/02/2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 80 de Informe 1 185 Los mayores costos en la producción de realities son por el desplazamiento de los equipos y talento a otros lugares del país y/o del mundo, aun cuando se obtienen grandes descuentos en tiquetes aéreos y alojamiento a través del canje publicitario. Otros costos que suelen ser elevados son las franquicias y compras de formatos, cuando el reality no es creado por la casa productora. Es usual comprar formatos que han sido probados con éxito en otros países, como el del reality Gran Hermano o el del concurso de talentos Operación Triunfo. También es usual vender los derechos del formato cuando se crea uno que tenga alto impacto. En el caso de los concursos de talento (American Idol, Got Talent, The Voice, Master Cheff) los más altos costos son los honorarios de los jurados, generalmente estrellas de cada especialidad Los canales privados invierten entre $300.000.000 y $500.000.000 por capítulo en un reality. La producción de The Voice en Estados Unidos tuvo un costo cercano a los US$2,3 millones.51 4.3.2.1.1.4 Magazines Los magazines suelen ser programas por secciones, generalmente de variedades y en ocasión temáticos. También se suelen clasificar como programas de variedades o de entretenimiento. Los mayores costos son el pago de honorarios a los presentadores. Un magazín de una hora está constando entre $8.000.000 y $10.000.000 51 ElComercio.comhttp://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:OIw03KxFVYAJ:www.elcomercio.com/tendencias/lavoz-realityshow- talentos-ecuador.html+&cd=5&hl=es&ct=clnk&gl=co. Consultado: 23/02/2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 81 de Informe 1 185 4.3.2.2 Costos de compra de derechos Dentro de la compra de derechos de emisión existen varias modalidades. La compra de enlatados, es decir de programas que ya han sido producidos y emitidos por terceros (productoras u otros canales) y que suelen ser telenovelas, series de ficción y no ficción, películas y programas infantiles; la de derechos de transmisión de eventos deportivos, culturales o musicales en vivo; la de derechos de adaptación de guiones de programas ya realizados en otros países (suelen ser telenovelas y series de ficción) y la de franquicias de formatos desarrollados por otros países (realities y concursos de talento). 4.3.2.2.1 Derechos de emisión de enlatados De acuerdo con lo reportado en el informe de gestión de Caracol para 2014, ese año adquirió material por $10.151.413. La compra de películas tiene costos variables que dependen del cubrimiento del canal, el reporte de audiencias, el número de pasadas, el tiempo en que se realizarán, la exclusividad durante ese tiempo, el año de producción de la película. Estos costos pueden estar entre los US$15.000 y los US$20.000 con exclusividad por dos años y hasta cuatro pasadas para películas extranjeras. Para comprender esta variación, entre 2015 y 2016 el canal público Señal Colombia, de RTVC, sin ánimo de lucro y estatal, adquirió películas colombianas por costos entre $3.000.000 y $15.000.000, con derechos por 2 años y tres pasadas. En cuanto a series por capítulos, una animada tiene un costo de US$2.000 a US$40.000 por episodio, una de ficción no animada entre US$1.200 y US$1.900 por episodio y una de no ficción entre US$17.000 y US$60.000 por episodio. Un comparativo nos permite establecer cuánto representa la compra de contenidos en otros países: Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 82 de 185 Informe 1 En 2014, el canal chileno Mega compró la serie turca “Las mil y una noches” por cerca de US$2 millones por capítulo, a los que se sumaron los casi $1.120.000 del costo del doblaje al español.52 En 2015 Mundo Fox adquirió por US$500.000 por episodio, los derechos de dos temporadas de la serie turca “Suleimán el Gran Sultán”, producida entre 2010 y 2014 por Tims Productions.53 4.3.2.2.2 Costos de compra de derechos de transmisión o retransmisión de eventos envivo En 2014, RCN adquirió derechos de transmisión por $136.158 millones en tanto que Caracol, por derechos de transmisión de eventos deportivos pagó $4.764.301, según los informes de gestión de 2014 de cada uno de los canales. En comparación, en 2014 el canal Mega, de Chile, invirtió US$106 millones por los derechos de transmisión de los partidos de la Selección Chilena de fútbol.54 4.3.2.2.3 Costos de compra de franquicias En Reino Unido la versión de The Voice, formato creado por el holandés John de Mol (primer dueño y fundador de Endemol), se contrató por 11 millones de libras esterlinas, un equivalente en su momento s US$18.478.790. 4.3.2.3 Costos de pauta publicitaria de las producciones Otros costos a tener en cuenta son los de la publicidad de las producciones. Estos costos corresponden a la elaboración de cuñas publicitarias (autopromos) que se emiten dentro de la parrilla de programación de los mismos canales. 52 OBILINOVIC, Dusanka. Millones y rating: el complejo año de la TV chilena. 2014. Latercera.com Entretenimiento. Disponible en : http://www.latercera.com/noticia/entretencion/2014/11/661-602866-9-millones-y-rating-el-complejo-ano-de-la-tv-chilena.shtml Consultado: 02/23/2016 53 CANGINANO, Milly. Una serie millonaria. 2015. Primera hora. Com Primera Fila. Disponible en: http://www.primerahora.com/entretenimiento/columna/millie-cangiano/columnas/unaseriemillonaria-1080977/ Consultado: 24/02/2016 54 OBILINOVIC, Dusanka. Millones y rating: el complejo año de la TV chilena. 2014. Latercera.com Entretenimiento. Disponible en : http://www.latercera.com/noticia/entretencion/2014/11/661-602866-9-millones-y-rating-el-complejo-ano-de-la-tv-chilena.shtml Consultado: 02/23/2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 83 de Informe 1 185 Para 2015 la inversión en pauta de RCN fue de $395.346.399 y la de Caracol de $285.173.592. 4.3.3 FUENTES DE INGRESOS Los ingresos de los canales privados de operación nacional dependen principalmente, pero no exclusivamente, de la venta de pauta publicitaria. Con estos ingresos sus producciones de mayor audiencia cubren los costos aunque no siempre generan ganancias. Otros ingresos provienen de la venta de contenidos enlatados, formatos, guiones para ser adaptados, eventos, DVD, merchandising, servicios técnicos, taquilla en coproducciones cinematográficas. RCN obtuvo ingresos operacionales en 2014 por $585.903 millones. Caracol obtuvo ingresos operacionales en 2014 por $760.051.000.000 4.3.3.1 Pauta publicitaria RCN informa en su reporte de gestión de 2014 haber recibido $482.847.000.000 por concepto de pauta publicitaria. Para 2015, el ingreso por pauta fue de $1.862.747.618.000, dentro del que se incluyen las autopromos del mismo canal, mencionadas en el ítem d del numeral anterior. Tabla 10 relaciona algunas tarifas del canal en la franja Prime de lunes a viernes. Tabla 10 Tarifas globales de RCN en Prime Time a febrero de 2016 Programas Prime Time Bailado con las estrellas Contra el tiempo Anónima Días de emisión Hora L-V 20:00 a 21:00 L-V 20:00 a 21:00 L-V 20:00 a 21:00 Fuente: Consultor Tarifas $34.800.000 $34.800.000 $34.800.000 Caracol reportó un ingreso por pauta en 2014 de $632.543.021.000 y para 2015 fue de $1.875.452.901.000, dentro de los que se incluyen las autopromos del mismo canal. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 84 de 185 Informe 1 La Tabla 11 relaciona el valor global de un comercial de 30” en la franja Prime Time general (no noticieros) de Caracol para el mes de marzo de 2016. Tabla 11 Tarifas globales de Caracol en Prime Time a marzo de 2016 Programas Prime Time Comediantes Festivo Premier Especiales Caracol Festivo La esclava blanca Sinú, rio de pasiones Asia Expresss Sábados Felices Días de emisión L-V V V L-V L-V L-V S Fuente: Consultor Hora 20:00 a 21:00 20:00 a 21:45 21:45 a 22:45 21:00 a 22:00 22:00 a 23:00 20:00 a 21:00 20:00 a 22:00 Tarifas $42.000.000 $27.000.000 $22.500.000 $39.000.000 $30.000.000 $33.000.000 $28.500.000 En comparación, en 2012, cuando se emitió en Brasil el último capítulo de la telenovela “Avenida Brasil”, (producida por Globo y transmitida por RCN en Colombia en 2014), había roto todos los records comerciales de la televisión brasilera. Los anunciantes pagaron hasta US$400.000 por un comercial de 30” y alcanzó a recaudar, con 500 contratos, US$1.000 millones.55 4.3.3.2 Canales por suscripción (a través de operadores de televisión cerrada). Los grupos a los cuales pertenecen Caracol Televisión y RCN Televisión cuentan con canales TDT y canales por suscripción. El canal RCN Telenovelas, lanzado en octubre de 2014, cerró ese año con 2.925.208 suscriptores. La señal llegó a 8 países a través de Claro. En mayo de 2015 empezó a ser medido por Ibope, posicionándose entre los primeros 50 en el ranking. Cuenta con un departamento de ventas propio y exclusivo de los canales internacionales. 55 CUELLAR, Álvaro. “Avenida Brasil”: máquina de lágrimas y dinero. portafolio.co. Tendencias. 2014. Disponible en : http://www.portafolio.co/portafolioplus/avenida-brasil-telenovela-exitosa-nivel-mundial Consultado: 02/23/2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 85 de 185 Informe 1 El canal NTN24 tuvo ingresos a diciembre de 2014 por $27.613.000.000 por la licencia concedida a RCN Televisión para retransmitir la señal, venta a operadores ($1.538.000.000), pauta ($1.345.000.000).El costo de producción ascendió a $24.696.000.000, los gastos operacionales fueron de $2.632.000.000. Winsports (del cual es socio RCN) está en la red de canales de 209 operadores en el país. RCN Nuestra Tele, canal generalista, emite programas del canal RCN y de otros productores. Estos programas no se compran, se ofrece a las productoras que mantengan su identidad gráfica (logotipo) durante la emisión internacional y se reemplazan los espacios comerciales originales por la pauta de RCN o la autopromoción de su parrilla. Cada canal tiene centros de costos independientes así como centros de emisión, programación y staff diferentes. La información sobre los ingresos por pauta de estos canales no está disponible, ni los ingresos por concepto de la retransmisión de los mismos en las parrillas de los operadores de televisión cerrada. Caracol no cuenta con canales de televisión cerrada. Sin embargo cuenta con Caracol Play, una plataforma VOD. 4.3.3.3 Venta de derechos de emisión En el informe de gestión 2014, RCN consigna haber recaudado $53.570.000.000 por ventas internacionales. Caracol a su vez, informó haber exportado más de 23 mil horas de contenidos por un valor de $39.000.842.000 y haber firmado contratos de licencia y formatos por US$26.709.936 Telemundo comenzó a comprar telenovelas colombianas para su Prime en 200156. La primera fue “Amantes del Desierto”, luego “La venganza” y ya cuentan con más de una 56 GACETA. Dulce Paraíso. Blog. 2016. Telemundo se nutre de adaptaciones de telenovelas colombianas. Disponible en http://gacetadulceparaiso.blogspot.com.co/2009/06/telemundo-se-nutre-de-adaptaciones-de.html Consultado: 02/23/2015 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial : INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 86 de Informe 1 185 docena de adaptaciones, entre las que están “Los Victorinos”, “Más sabe el diablo” (que es una adaptación de “¿Por qué diablos?” de Cenpro); “Perro Amor”, también de Cenpro; “Lola Calamidades” de RTI; “Sin tetas no hay paraíso”, de Caracol. Varias de éstas, concebidas como series, son adaptadas por Telemundo para convertirlas en telenovelas, lo que implica aumentar el número de capítulos originales (“Sin tetas no hay paraíso”, de 20 horas a 160). El costo de compra de los argumentos originales varía de precio, pues depende del autor, las regalías internacionales, el porcentaje de ventas al exterior. Televisa de México y Telecinco de España, son otras de las empresas que compran productos colombianos, han negociado los derechos de “Hasta que la plata nos separe”, la primera, y “Sin tetas no hay paraíso”, la segunda. 4.3.3.4 DVD y Merchandising Otros mercados para los contenidos de los canales son la venta de contenidos en DVD y el ingreso por mercadeo de algunas producciones. Caracol reportó para 2014 la venta de más de 290 mil unidades de DVD a un valor de US$125.624 de ingresos por regalías. RCN no reportó en sus informes ingresos por ventas de DVD ni por regalías. 4.3.3.5 Activos en programación Caracol cuenta con más de 10,000 horas de librería original. Su inventario de producciones terminadas a 2014 se estima en un valor de $73.231.847.000 y de las que a 31 de diciembre estaban en proceso, de $3.835.953.000 RCN reporta en su informe de gestión de 2014 que cuenta con un inventario de programación valorado en $268.842.000.000. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 87 de Informe 1 185 4.3.3.6 Producción diferente a la programación En el informe mencionado en este capítulo, RCN reporta en 2014 un ingreso por producción de comerciales de $17.751.000.000. Cabe anotar que la producción de comerciales se hace a través de una división de empresa creada para ese fin. Caracol no reporta en sus informes ingresos por producción de comerciales. 4.3.3.7 Prestación de servicios técnicos Caracol ofrece servicios de producción en Colombia a sus aliados internacionales para realizar producciones por encargo y coproducciones. Cuenta con negocios con empresas como Telemundo, TV Azteca y Sony Pictures Televisión. Para 2014, reportó un ingreso por servicios de televisión por $58.860.474 RCN no reporta en sus informes ingresos por servicios de producción. 4.3.3.8 Cuentas de participación y Coproducciones Cinematográficas La coproducción de películas colombianas representa inicialmente un costo para las empresas dueñas de los canales (o los canales mismos). Estos costos de inversión tienen dos ventajas: la primera es que al invertir en cine nacional, las empresas se acogen a la Ley de Cine que ofrece reducción en impuestos sobre la renta y la segunda es la recuperación de la inversión, parte de ella o la obtención de ganancias por la venta de taquilla, así como el ingreso por regalías de la venta internacional. Caracol invierte en películas nacionales exitosas todos los años. En diciembre de cada año suele estrenar coproducciones realizadas con Dago Producciones, empresa de “Dago” García, vicepresidente de programación del Canal. La cinta “Uno al año no hace daño” fue una de las más taquilleras del 2015 y obtuvo un ingreso por taquilla de $7.980.364.500. El Canal también coprodujo la película “El abrazo de la serpiente”, nominada al Oscar en 2016. Caracol reportó en 2014 un ingreso por cuentas de participación y coproducciones cinematográficas por un valor de $4.455.234.000 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 88 de Informe 1 185 RCN reporta haber apoyado la realización de películas colombianas, más no reporta ingresos por taquilla de las mismas. 4.3.3.9 Codificación de comerciales Otra fuente de ingresos adicionales es la codificación de comerciales, procedimiento mediante el cual los canales adjudican un código de emisión a la pauta publicitaria y la ingestan o almacenan en sus servidores de emisión. Este servicio se cobra a las centrales de medios que comercializan los anuncios publicitarios de sus clientes. RCN en el 2014 facturó $5.148.866.000 por concepto de codificación. Caracol no reporta ingresos por codificación de comerciales. 4.3.3.10 Canales VOD Un nuevo renglón de ingresos se ha sumado a los obtenidos por las operaciones tradicionales de los canales. Este es el de la venta por demanda a través de portales de Internet. Caracol ha incursionado con su servicio Caracol Play, el cual tiene un costo para sus suscriptores de $58.000 más IVA anual. Ofrece telenovelas, series, películas y documentales de su librería y eventos deportivos internacionales con derechos adquiridos por Caracol para esta ventana. RCN aún no tiene una oferta de VOD. 4.4 SATISFACER A LAS AUDIENCIAS La televisión de hoy, como lo demuestra el auge de la televisión cerrada multicanal, ofrece pocos canales generalistas y más canales temáticos y segmentados por audiencias. Un canal de televisión abierta o un operador de canales de televisión cerrada, debe estar hoy en capacidad de ofrecer contenidos para cada segmento de audiencia, esto como se aprecia en las parrillas y programación de los operadores y canales de televisión cerrada, significa en primera instancia contar con contenidos para los públicos objetivo que se describen en la Tabla 12 y si quiere perdurar en el tiempo, con contenidos y pantallas que Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 89 de Informe 1 185 interesen a los espectadores a medida que crecen en edad, capacidad de decisión y capacidad de compra. Tabla 12 Públicos de hoy y de mañana Edad 1-3 4–7 7 – 10 10 – 13 13 - 19 20 - 35 35 – 50 50 – 70 70 – 90 Acercamiento a las tecnologías de Televisión Nativos digitales. Tendrán Bebés (Próxima acceso a los desarrollos generación - Neonatos) tecnológicos de los próximos años. Nativos digitales. Nacieron Infantes (Generación Z en el mundo digital, Kids) manejan todos los Púberes (Generación Z dispositivos, se comunican Tweens) a través de redes sociales y Adolescentes (Generación se entretienen e informan a través de Internet y Z - Teenagers) celulares. Son multitarea. Su vida está inmersa en la tecnología, todos los dispositivos son Adultos (Generación Y o parte de su vida cotidiana. milennials) Aunque prefieren los dispositivos portátiles, aún son cercanos a la televisión tradicional. Adultos Generación X Contaron con las tecnológicas analógicas en la infancia y digital en su madurez. Vivieron la llegada de Internet, la televisión satelital, la telefonía celular. Aprecian la tecnología y la Adultos (Baby Boomers) conectividad. Mantienen el gusto por la televisión tradicional pero son capaces de acercarse a las nuevas pantallas y quedarse con ambas. Tradicionalistas. Prefieren Adulto mayor (Generación los medios tradicionales en Silenciosa) general. Fuente: Consultor Franja Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 En 10 años serán Infantes Adolescentes Adultos Adultos Adultos Adulto mayor Adulto mayor Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 90 de Informe 1 185 Esta clasificación es un compendio de las que realizan en diversos lugares del mundo, tanto para establecer períodos de edades de los seres humanos como para establecer caracterizaciones de modo de vida y gustos. En Colombia, como en muchos otros países y/o regiones, aún hay y habrá por al menos 20 años más, espectadores para la pantalla tradicional de televisión en el hogar. Varias razones confluyen para que esto suceda, entre éstas: Los adultos mayores la prefieren por no ser conocedores ni interesarles las nuevas tecnologías. Con el incremento de la expectativa de vida, un adulto de 70 años hoy, puede llegar a vivir hasta 20 años más y preferirá seguir viendo la pantalla tradicional. Los niños menores de 3 años aún no tienen la posibilidad de elegir o de contar con dispositivos móviles para su uso exclusivo. Uno de los mejores recursos de sus padres para entretenerlos sin vigilancia es sintonizarles el televisor del hogar en un canal apropiado para ellos. El costo de otros dispositivos y servicios, que aún puede no estar al alcance de los estratos 1 y 2. Aun cuando algunos operadores de televisión cerrada ofrecen precios especiales e incluso la opción de consumo prepago (caso de Directv) la audiencia de estos estratos suele contar con un receptor tradicional en el hogar. De igual manera ocurre en los sectores rurales del país. El uso de internet y de televisión IPTV no está tan extendido entre estos sectores por costos de conectividad en donde aún no hay señales wi-fi gratuitas. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 91 de Informe 1 185 5. ANÁLISIS JURÍDICO 5.1 ASPECTOS A SER CONSIDERADOS CON BASE EN EL DOCUMENTO DE DIAGNÓSTICO INTEGRAL DEL ESTADO ACTUAL DEL SERVICIO PÚBLICO DE LA TELEVISIÓN EN COLOMBIA (ABIERTA Y CERRADA) Y DE SUS PROYECCIONES. En el marco de cumplimiento de las obligaciones adquiridas por la Universidad Nacional, en virtud del Contrato Interadministrativo número 292 de 201557, y como resultado del primer entregable denominado “Documento de diagnóstico integral del estado actual del servicio público de la televisión en Colombia (abierta y cerrada) y de sus proyecciones”; en el que se presentaron las conclusiones y recomendaciones orientadas a satisfacer los objetivos planteados por la entidad contratante en el objeto de la consultoría en ejecución; debemos avocar nuevamente a mencionarlas para proceder a su desarrollo, dado que son circunstancias indispensables dentro del marco de los regímenes general y especial de la televisión, y específicamente para el caso que nos ocupa; en el que esta consultoría ha conceptuado que existe un marco jurídico dentro del régimen especial, como dentro del marco de regulación general de telecomunicaciones, y de contratación pública que sustentan y soportan de manera adecuada una decisión en torno a los objetivos propuestos; viabilizando la apertura de un proceso de selección de contratista en las condiciones y bajo los preceptos de legalidad que corresponden; haciéndose mención de las siguientes, a saber: 57 Realizar un estudio integral del servicio público de televisión, abierta y cerrada, con el fin de analizar las condiciones jurídicas, técnicas, financieras, económicas y de mercado del mismo, para llevar a cabo las valoraciones económicas y la estructuración de los procesos licitatorios o modificaciones contractuales a que hubiere lugar para concesionar: un nuevo canal de televisión abierta privada nacional, los espacios de televisión del canal uno, el servicio de televisión local con ánimo dñ2e lucro, incluyendo el análisis para la valoración de la actual concesión del operador único de esta última modalidad; así como el análisis de las condiciones jurídicas, técnicas, financieras, económicas y de mercado y la valoración del servicio de televisión cerrada por suscripción, tanto en la tecnología de cable como de satélite y determinar la procedencia, valoración y eventual estructuración del proceso licitatorio para el otorgamiento de concesiones de televisión por suscripción bajo la estructura de licencia única (título habilitante único - THU) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 92 de Informe 1 185 Se encuentra garantizado, a través del Registro Único de Operadores – RUO-, el principio de pluralidad y concurrencia de oferentes que conlleven a la maximización del precio, y el cumplimiento del Artículo 72 de la Ley 1341 de 2009. (Resolución 202 de 2012). El Estado a través de diferentes entes se encuentra desarrollando y materializando actividades encaminadas a lograr el cumplimiento de las medidas de protección ordenadas por el Consejo de Estado mediante decisión del 27-03-2014, para garantizar los derechos amparados dentro de la acción popular; siendo necesario se entre a analizar si existe alguna incidencia de las decisiones jurisdiccionales asumidas a hoy frente a las acciones instauradas con ocasión a la venta de las acciones de Isagén, que puedan considerarse como una modificación de la posición del Consejo de Estado, respecto de las decisiones asumidas por el alto tribunal con ocasión a la entrada de un nuevo operador privado de televisión; para lo cual igualmente haremos un análisis de esos antecedentes. Así las cosas empezaremos a generar el análisis sobre cada uno de los aspectos mencionados, así: 5.2 ANÁLISIS SOBRE EL ESTADO DE CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN REFERIDAS EN LA SENTENCIA EMITIDA POR EL CONSEJO DE Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 93 de Informe 1 185 ESTADO 25000231500020100240401 DEL 24 DE MARZO DE 2014 Y SU CUMPLIMIENTO. Tal como se expresó en el primer informe de diagnóstico, mediante Sentencia que resuelve acción popular, del 27 de marzo de 2014 del Consejo de Estado en segunda instancia58, que ampara derechos colectivos de moralidad administrativa y defensa del patrimonio público, en la que se consideran vulnerados en los procesos licitatorios adelantados por la CNTV y determinó ciertas condiciones para efectos de la entrada en operación de un tercer concesionario de televisión abierta privada de cobertura nacional. Luego de que la CNTV adelantara las Licitaciones Públicas Nos. 001 de 2009 y 002 de 2010, que no culminaron con la adjudicación de un proponente por causas exógenas a la CNTV59 y en concreto, con respecto a las condiciones financieras fijadas por la entidad para el contrato de concesión que se suscribiría adjudicada la concesión, el señor Garrido Prada promovió una acción popular en contra de la CNTV pretendiendo que se protegiera la moralidad administrativa y el patrimonio público, requiriendo que el proceso de selección se adelantara conforme a las disposiciones de la Ley 1341 de 2009, a partir de una subasta con pluralidad de oferentes, maximizando los recursos que deberán ingresar al Estado. El análisis impone entonces una comparación y ponderación razonable y proporcionada de los principios para la administración y la gestión del espectro público y los principios de la 58 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA- SUBSECCIÓN B. Consejera Ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO. 27 de marzo de 2014. Radicación: 25000231500020100240401. 59 Los profesionales en materias financieras que soportaron el actuar de la CNTV previo a la apertura de las dos licitaciones fueron Equity Investment S.A, la Unión Temporal Correval-CGI y Valoración TV Abierta, y Alberto Carrasquilla Barrera. 18 “323 (...) la CNTV ejecutó las gestiones tendientes a adjudicar el contrato del tercer canal en forma oportuna y que finalmente dicha adjudicación no se logró, en últimas, porque la Procuraduría General de la Nación pidió revocar la Resolución de apertura de la licitación 001 de 2009 y después el Consejo de Estado ordenó, en primer lugar, la suspensión provisional de la Resolución que dispuso la apertura de la licitación 002 de 2010 y luego, decretó la nulidad del numeral 4.11 del pliego de condiciones. Al no poderse adjudicar la operación y explotación del tercer canal, no fue posible que entrara en operación a partir de 1 o de julio 2010. (...) 331. De lo anterior se concluye que no entró en operación el tercer canal por recomendación de la Procuraduría General de la Nación y decisiones judiciales que no fueron previstas en el Contrato que revisten el carácter de extraordinarias como se analizará más adelante al estudiar que la causa de los fenómenos que se presentaron no es imputable a la Comisión Nacional de Televisión. 332. Las decisiones judiciales que impidieron la adjudicación del tercer canal y consecuencialmente su entrada en operación y explotación a partir de julio 1o de 2010, sí son hechos extraordinarios que se constituyeron en la causa de la no adjudicación, porque no se pudo concluir el procedimiento de licitación. No fue el mero transcurso del tiempo a partir de julio 1o de 2010, lo que determinó la no entrada en operación del tercer canal”. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 94 de 185 Informe 1 actuación administrativa sobre los que se sustentaría la decisión, en especial pero no exclusivamente, los de eficacia, economía y celeridad60, teniendo siempre como premisa el interés público que en el servicio público de televisión, no es otro que la prestación eficiente del mismo61. Por lo anterior se ve un análisis comparativo del estado de situación de cumplimiento de la decisión judicial, y los amparos impuestos como medidas a diferentes autoridades; Tabla 13 Estado situación cumplimiento decisión judicial MEDIDA DE PROTECCIÓN62 1) Reconvenir a la Comisión Nacional de Televisión, hoy la Autoridad Nacional de Televisión, para que en lo sucesivo se abstenga de continuar, reiterar o persistir en la concesión de nuevos canales de televisión de operación privada en condiciones irregulares semejantes o equivalentes a las acreditadas en esta providencia, o cualquiera otra que sea contraria a los fines constitucionales y legales. 2) Dentro de los quince días siguientes a la ejecutoria de esta decisión, la Autoridad Nacional de Televisión, en su calidad de entidad pública responsable de las concesiones para el servicio público de televisión, de conformidad con la Ley 1507 de ENTIDAD OBLIGADA A MATERIALIZARLA. Autoridad Nacional de Televisión. Antes de la expedición del fallo la Comisión Nacional de Televisión Autoridad Nacional de Televisión se abstuvo de ejecutar actividades tendientes a otorgar la concesión de nuevos canales de operación nacional. En documento remitido por la ANTV63, específicamente en su aparte denominado Cumplimiento de las Órdenes Judiciales – Orden (1), se indica que la Junta Nacional de Televisión en sesión No. 103 del 11 de agosto de 2014 determinó “…abstenerse de abrir convocatorias, licitaciones o cualquier otro proceso con el fin de adjudicar frecuencias para la operación privada del servicio público de televisión nacional abierta, hasta tanto no sean cumplidas las órdenes impartidas en los numerales anteriores del fallo cuyos destinatarios son, además de la ANTV, la CRC, la ANE y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”. Autoridad Nacional de Televisión. 60 Corte Constitucional. Sentencia C -949 de 2001: “Con todo, no puede desconocerse que la prórroga de los contratos a los que alude el artículo 36 bajo análisis, puede ser aconsejable para la administración desde el punto de vista técnico y financiero. Por ello, la entidad competente debe contar la posibilidad de evaluar los beneficios que produciría para el Estado y para el interés público la ampliación del término inicial del contrato, sin estar atada a la camisa de fuerza que implica la prórroga automática. De ahí que para la Corte la inconstitucionalidad radica en el carácter automático de la prórroga y no en la prórroga misma que, según se anotó, puede ser una herramienta muy útil en determinados casos.” 61 Corte Constitucional. Sentencia C -350 de 1997. Los principios de eficacia, economía y celeridad que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas, constituyen precisamente orientaciones que deben guiar la actividad de éstas para que la acción de la administración se dirija a obtener la finalidad o los efectos prácticos a que apuntan las normas constitucionales y legales, buscando el mayor beneficio social al menor costo. En tal virtud, la observancia de dichos principios no constituye un fin en sí mismo, pues su acatamiento busca precisamente que se convierta en realidad el cumplimiento de los deberes sociales del Estado en materia ambiental. El posible conflicto entre la efectividad de los aludidos principios de la función administrativa y la necesidad de cumplimiento de los deberes sociales del Estado se resuelve en beneficio de esto último, porque es inconcebible que aquéllos predominen sobre el bien superior de atender valiosos deberes sociales del Estado, (…)” (Resaltado nuestro y fuera del texto.) 62 Determinadas en el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia de fecha 27 de marzo de 2014, emitida por el Consejo de Estado 63 Documento de Trabajo Fallo Acción Popular Concesión de la Operación del Tercer Canal”, elaborado por MINTIC y remitido por la ANTV a la Universidad Nacional a través de correo electrónico el día 11 de febrero de 2016, y nuevamente el día 8 de marzo de 2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 95 de 185 Informe 1 2012, adoptará todas las decisiones que sean necesarias para hacer cesar los efectos de la licitación pública n.° 002 de 2010 abierta por la Comisión Nacional de Televisión, por las irregularidades contrarias a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público en que incurrió, conforme con lo expuesto en esta providencia. Esta medida procederá en caso de que aún la entidad no hubiere dispuesto medidas con efectos similares o equivalentes a los aquí señalados. En documento remitido por la ANTV64, específicamente en su aparte denominado Cumplimiento de las Órdenes Judiciales – Orden (2), se evidencia que por Resolución 2012-380-000468-4 del 3 de abril de 2012, la Comisión Nacional de Televisión declaró la licitación desierta por la existencia de un único proponente. 3) La Comisión de Regulación de Comunicaciones dará prioridad en su agenda regulatoria, para que en un término máximo de ocho meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, expida las normas generales que son necesarias para definir los aspectos relativos a la organización del mercado, en especial las que tocan con las condiciones para la entrada de los nuevos operadores, a la información relevante para el adecuado funcionamiento del mercado, al acceso a las redes y los aspectos generales de la prestación del servicio, con sujeción a las funciones de que tratan las leyes 182 de 1995 y 1507 de 2012. Todo con la finalidad de garantizar la eficiencia, la libre competencia, el pluralismo informativo y controlar las prácticas monopolísticas. Comisión de Regulación de Comunicaciones. Atendiendo la justificación de la modificación de la Agenda Regulatoria 65 del año 2014 (página 3), la CRC determinó como una de las causas de la citada modificación el fallo objeto de análisis, indicando que allí se ordena a la CRC la priorización en la definición de algunas medidas regulatorias relacionadas con el servicio de televisión. De acuerdo con la modificación de la Agenda Regulatoria (página 18) se desarrollaron proyectos relacionados con la Calidad en la prestación de servicios de TV”, “Definición de servicios y mercados relevantes audiovisuales en un entorno convergente”, “Compartición de infraestructura para TV radiodifundida y Revisión de condiciones de acceso y uso a elementos pasivos de redes TIC”. En documento remitido por la ANTV66, específicamente en su aparte denominado Cumplimiento de las Órdenes Judiciales – Orden (3), numeral 1 denominado “Estudio y organización del mercado”, indica: “la CRC adelantó un estudio exhaustivo sobre estos temas en el marco del proyecto “Mercados audiovisuales en un entorno convergente” revisando todos y cada uno de los elementos que conforman el mercado audiovisual. EL producto de esta actividad fue el documento denominado Mercados audiovisuales en un entorno convergente, publicado el pasado 20 de febrero de 2015, Los análisis adelantados por la CRC con motivo de este estudio permitieron concluir que para el mercado de televisión abierta radiodifundida no es necesario realizar una intervención regulatoria por medio de la expedición de una resolución”. Además de las actividades señaladas la CRC ha expedido las siguientes Resoluciones con el objetivo de regular los temas que ellas relacionan. 4735 del 15 de mayo de 2015: Por la cual se dicta el régimen para la calidad para los Servicios de Televisión y se dictan otras disposiciones (modificada en su artículo 14 por la 4875del 12 de febrero de 2016). 4841 del 30 de diciembre de 2015: Por la cual se complementan y modifican las condiciones generales para la provisión de infraestructura de las redes de televisión abierta radiodifundida. 64 Documento de Trabajo Fallo Acción Popular Concesión de la Operación del Tercer Canal”, elaborado por MINTIC y remitido por la ANTV a la Universidad Nacional a través de correo electrónico el día 11 de febrero de 2016, y nuevamente el día 8 de marzo de 2016 65 https://www.crcom.gov.co/recursos_user/Documentos_CRC_2014/Actividades_Regulatorias/Agenda2014/Modificacion_AR_2014_v20140826.pdf 66 Documento de Trabajo Fallo Acción Popular Concesión de la Operación del Tercer Canal”, elaborado por MINTIC y remitido por la ANTV a la Universidad Nacional a través de correo electrónico el día 11 de febrero de 2016, y nuevamente el día 8 de marzo de 2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 96 de 185 Informe 1 4) La Agencia Nacional del Espectro definirá en un plazo máximo de seis meses, contado desde la ejecutoria de esta sentencia, lo relativo al registro público de las frecuencias, de manera que permita dar cuenta de la asignación y disponibilidad de las mismas, con sujeción al artículo 27 de la Ley 182 de 1995. Para el cumplimiento de esta medida, de conformidad con las disposiciones del art. 15 de la Ley 1507 de 2012, la Autoridad Nacional de Televisión entregará a la Agencia Nacional del Espectro el registro de que trata el citado artículo 27, en el estado en que se encuentre, esto es, con toda la información y demás que lo integran y soportan, a más tardar, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de este fallo 5) El Ministerio de las Tecnologías y de la Información y de las Comunicaciones, la Autoridad Nacional de Televisión, la Agencia Nacional del Espectro y el operador público Teveandina conformarán un Comité a través del cual se revisará la reasignación del Canal 13 decidida por la Comisión Nacional de Televisión, a la que se refiere esta sentencia, con la finalidad de establecer su viabilidad y efectos respecto del operador público y la prestación del servicio, debiendo adoptar todas las medidas que sean pertinentes para dejarla sin efectos, en caso de establecerse la afectación de la autonomía, la prestación del servicio, el patrimonio o cualquier otro interés legítimo del operador público. En caso de encontrar adecuado el cambio de las frecuencias asignadas, exclusivamente por las decisiones relacionadas con el plan de digitalización, deberán dar cuenta detallada de todos los aspectos de esa conclusión, señalando los análisis realizados y los resultados obtenidos, los efectos de la decisión, el cronograma para su realización, estado de avance y, en general, de todas las razones o motivos que tuvieron en cuenta para Actualmente se encuentra en curso una propuesta regulatoria67 de la CRC, la cual indica en su artículo 4 capitulo II, tiene por objeto “…establecer el marco regulatorio que permita dar cumplimiento a la obligación de garantía de recepción de las señales abiertas radiodifundidas diferentes de la señal del canal principal digital de las negociaciones comerciales respecto de las autorizaciones y acuerdos que se lleven a cabo con los operadores de servicios de televisión abierta radiodifundida, con el propósito de retransmitir en el territorio colombiano sus emisiones analógicas y/o digitales de televisión abierta radiodifundida de carácter nacional, regional o municipal”. Agencia Nacional del Espectro y Autoridad Nacional de Televisión. En documento remitido por la ANTV68, específicamente en su aparte denominado Cumplimiento de las Órdenes Judiciales – Orden (4), da cuenta de cómo la Agencia Nacional del Espectro – ANE -, de acuerdo con la información suministrada por la ANTV, llevó a cabo la actualización del registro de frecuencias y procedió con publicarlo en su página web; se ha encontrado el citado registro en el siguiente link. http://www.ane.gov.co/index.php/component/jdownloads/finish/3/1229. html?Itemid=0 Es importante anotar que según consta en comunicación emitida por MINTIC, identificada con el registro No. 844651 de fecha 1 de septiembre de 2015, el proceso de migración de la banda 470 MHz a 512 Mhz finalizó, razón por la cual la banda en mención se encuentra liberada por parte del Comando General de las Fuerzas Militares, Policía Nacional y la Armada Nacional. Ministerio de las Tecnologías y de la Información y de las Comunicaciones, Autoridad Nacional de Televisión, Agencia Nacional del Espectro y Teveandina. En documento remitido por la ANTV69, específicamente en su aparte denominado Cumplimiento de las Órdenes Judiciales – Orden (5), se indica que la reasignación del canal 13 a través de las decisiones de la CNTV , se consideró que no era viable ni necesaria su materialización. 67 https://www.crcom.gov.co/recursos_user/2016/Actividades_regulatorias/analisis_mercados_audiov/160329-Proyecto_Resolucion.pdf 68 Documento de Trabajo Fallo Acción Popular Concesión de la Operación del Tercer Canal”, elaborado por MINTIC y remitido por la ANTV a la Universidad Nacional a través de correo electrónico el día 11 de febrero de 2016, y nuevamente el día 8 de marzo de 2016 69 Documento de Trabajo Fallo Acción Popular Concesión de la Operación del Tercer Canal”, elaborado por MINTIC y remitido por la ANTV a la Universidad Nacional a través de correo electrónico el día 11 de febrero de 2016, y nuevamente el día 8 de marzo de 2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 97 de 185 Informe 1 esa decisión, de lo cual se deberá informar ampliamente a la opinión pública. Esta orden deberá cumplirse en un término máximo de tres meses contado desde la fecha de ejecutoria de esta decisión, respetando el ámbito de autonomía de cada una de las entidades integrantes del Comité. 6) La Autoridad Nacional de Televisión deberá abstenerse de abrir convocatorias, licitaciones o cualquier otro proceso con el fin de adjudicar frecuencias para la operación privada del servicio público de televisión nacional abierta, hasta tanto no sean cumplidas las órdenes impartidas en los numerales anteriores. Autoridad Nacional de Televisión En documento remitido por la ANTV70, específicamente en su aparte denominado Cumplimiento de las Órdenes Judiciales – Orden (6), se evidencia que la ANTV no ha abierto convocatorias, licitaciones ni ningún proceso con el fin de adjudicar frecuencias para la operación del servicio público de televisión nacional abierta. 7) Una vez que se hayan cumplido las órdenes de que tratan los primeros cinco puntos de la parte resolutiva de esta sentencia, la Autoridad Nacional de Televisión deberá expedir, dentro del término máximo de 3 meses siguiente al vencimiento del plazo señalado para la Comisión de Regulación de Comunicaciones, la normatividad general de que tratan las disposiciones del literal e) del artículo 5 de la Ley 182 de 1995 y del artículo 14 de la Ley 1507 de 2012, relativas al otorgamiento y prórroga de las concesiones para la explotación del servicio público de televisión nacional de operación privada, las cuales deberán incluir todos los aspectos señalados en las citadas disposiciones y sujetarse a las disposiciones que en el relación con el mismo servicio adopten la Comisión de Regulación de Comunicaciones y la Agencia Nacional del Espectro. Autoridad Nacional de Televisión 8) Vencido el plazo de que trata el numeral anterior, la Autoridad Nacional de Televisión deberá decidir, dentro del mes siguiente, lo relativo a la apertura del proceso para la concesión de la explotación del servicio de televisión nacional de operación privada, con sujeción a la normatividad vigente y en especial con el estricto cumplimiento del alcance que los artículos 46 y 48 de la Ley 182 de 1995 confieren a la concesión en cuanto autorización de carácter individual, los deberes de garantizar la transparente asignación de la banda de frecuencias, la efectiva promoción y concurrencia de interesados y la maximización de los ingresos por la concesión de que trata el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, para lo cual no podrá establecer limitaciones o medidas que alteren la negociación dinámica o que fijen de Autoridad Nacional de Televisión En la fecha de presentación de este informe se conoció un documento suscrito por la directora de la Autoridad Nacional de Televisión, fechado 6 de abril de 2016, en el cual informa a la Magistrada Villamizar “…que la Junta Nacional de Televisión en sesión número 177 del 06 de abril de 2016 revisó el cumplimiento de la sentencia signada en el Asunto, acogiendo la recomendación presentada por la Dirección de la ANTV, en el entendido que a seis (6) de abril de 2016 la Autoridad Nacional de Televisión no requiere expedir normatividad general adicional de que tratan las disposiciones del literal e) del artículo 5º de la ley 182 de 1995, relativas al otorgamiento prórroga de las concesiones para la explotación del servicio público de televisión nacional de operación privada; toda vez que las normas generales del procedimiento de la licitación pública y la subasta para el otorgamiento y prórroga de la concesión del servicio de televisión se encuentran plenamente dispuestas en el Estatuto de Contratación de la Administración Pública y las leyes especiales referentes a la televisión y al sector de las Tecnologías; como asimismo, a la fecha de emisión del presente documento esta Autoridad Nacional de Televisión ya ha expedido las normas concernientes a la competencia reglamentaria para el otorgamiento y prórroga de la concesión del servicio de televisión, que por ministerio de la ley le corresponde”. En la fecha de presentación de este informe la Autoridad Nacional de Televisión no ha dado apertura al proceso de licitación para la concesión de la explotación del servicio de televisión nacional de operación privada. 70 Documento de Trabajo Fallo Acción Popular Concesión de la Operación del Tercer Canal”, elaborado por MINTIC y remitido por la ANTV a la Universidad Nacional a través de correo electrónico el día 11 de febrero de 2016, y nuevamente el día 8 de marzo de 2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 98 de 185 Informe 1 manera arbitraria el precio, esto es sin permitir la libre interacción de la oferta y la demanda en condiciones adecuadas que incentiven que los interesados revelen la máxima disposición a pagar por la concesión. ORDEN CONTENIDA EN EL NUMERAL TERCERO 71. ENCARGADO DEL CUMPLIMIENTO Y MATERIALIZACIÓN. Conformar un Comité de Vigilancia que verifique el cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por i) un Magistrado designado para el efecto por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ii) la parte actora, iii) un delegado del Ministerio de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, iv) un delegado de la Procuraduría General de la Nación, como representante del Ministerio Público, v) un delegado de la Contraloría General de la República, entidad encargada constitucionalmente del control fiscal de los recursos públicos, vi) Control Ciudadano TV y RedPaPaz, entidades de carácter no gubernamental que participaron en el proceso licitatorio. La verificación se centrará principalmente en el cumplimiento de los términos y la adopción de las medidas dispuestas, respetando la autonomía que le corresponde a cada entidad en materia de configuración normativa. Magistrado del Tribunal Administrativa de Cundinamarca, Hermánn Gustavo Garrido (accionante), delegado del MINTIC, delegado Procuraduría General de la Nación representante del ministerio público, delegado de la Contraloría General de la Nación encargada del control fiscal de los recursos públicos, Control Ciudadano de TV y RedPapAz. El comité se encuentra debidamente conformado y se reunió el día 10 de agosto de 2015, como consta en documento que contiene el acta 1 del Comité de Vigilancia radicado por la delegada MINTIC el 28 de agosto de 2015 ante el Tribunal de Cundinamarca y que fuera remitido por la ANTV a la Universidad Nacional el día 11 de marzo de 2016. Fuente Consultor 5.3 REGISTRO ÚNICO DE OPERADORES DEL SERVICIO DE TELEVISIÓN. Como ya lo hemos expuesto ampliamente, la pluralidad se contextualiza, en la existencia del Registro Único de Operadores del Servicio de Televisión -RUO-, la cual se fundamenta en el agotamiento de un proceso de inscripción, calificación y clasificación de los operadores que aspiran celebrar contratos de concesión para la prestación del servicio de televisión. 71 Parte resolutiva de la Sentencia de fecha 27 de marzo de 2014 emitida por el Consejo de Estado. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 99 de Informe 1 185 Vale la pena puntualizar que el Estatuto General de contratación pública, estipula que para efectos de que las entidades del estado puedan proceder a verificar las condiciones de los proponentes dentro de los procesos de selección de contratista que se adelanten, lo deben hacer únicamente obre el Registro Único de Proveedores –RUP-, y para tal efecto consagra que todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, se inscribirán en el Registro único de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal. (art. 6 de la ley 1150); y consagra algunas excepciones de manera taxativa, dentro de las cuales se encuentra los contratos del tema que nos ocupa, así “No se requerirá de este registro, ni de calificación ni de clasificación, en los casos de (…) los contratos de concesión de cualquier índole.(…) corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes”. (subrayado fuera del texto) (2007). Es así como, para verificar las condiciones que deben reunir los proponentes dentro de un proceso de selección de contratista para la adjudicación de las bandas de frecuencia atribuidas a la prestación del servicio de televisión abierta nacional por parte de operadores privados, el trámite que los interesados deben surtir es la inscripción en el Registro Único de Operadores-RUO- (Coordinación de Normatividad, Protección y Promoción ANTV, 2012, 2-42) La ANTV al proceder a generar la reglamentación del RUO del Servicio de Televisión, ha tenido en consideración diferentes aspectos que es del caso entrar a mencionar, en cuanto para el efecto generaron una actividad de análisis del mercado de televisión abierta, a través de mecanismo de participación de preguntas y respuestas, análisis del sector, y verificación de las experiencias fallidas de adjudicación de un tercer canal de televisión abierta con cubrimiento nacional. Es el artículo 48 de la ley 182 la que genera de denominación de Registro Único de Operadores, refiriéndola al otorgamiento de concesiones para operadores de televisión Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 100 de Informe 1 185 abierta nacional e impone la obligación de estar inscritos, calificados y clasificados a quienes aspiren a participar en el proceso de selección de contratista . La modificación generada en el año 2012 frente al registro busco ajustarlo a las condiciones del mercado, a la normatividad y a los postulados del Acuerdo Comercial (Tratado de Libre Comercio – TLC–) suscrito entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América. Así mismo, unificar y generar requisitos comunes tanto para concesionarios de espacios como de canales; constituyendo ese acto de registro una primera etapa de evaluación que se surte de manera previa a la apertura del proceso de selección del concesionario, otorgándole una vigencia a ese acto de registro de dos(2) años. La connotación referida a la existencia de pluralidad de interesados, implica el que se cuente desde el inicio y hasta el final del procedimiento, con el interés y la participación de más de un operador inscrito, calificado y clasificado con anterioridad a la apertura de la licitación en el RUO etapa en la que la autoridad evaluara a cada operador su estructura organizacional, capacidad financiera y técnica, los equipos de que disponga, su experiencia y la de sus socios mayoritarios o con capacidad de decisión en los aspectos fundamentales de la compañía y esos elementos que se evalúan en esta etapa previa no podrán ser materia de nuevas evaluaciones durante el proceso licitatorio. Es así como esos inscritos se tienen como potenciales proponentes o interesados en participar en una licitación con el fin de ser concesionarios, pero su inscripción en el RUO no significa la expresión de interés de participación en la licitación misma. Ya dentro de la licitación misma se pueden evaluar aspectos diferentes a los evaluados y calificados como por ejemplo la capacidad de inversión para desarrollo del mismo, la capacidad de cubrir áreas no servidas, el número de horas de programación ofrecida, mayor número de horas de programación nacional y la viabilidad económica de programación del servicio, entre otros y en todo caso por quien demuestre de manera satisfactoria una capacidad económica suficiente para cumplir con el plan de inversión correspondiente (Ley 182 de 1995 art. 48 literal b). Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 101 de Informe 1 185 Vale la pena puntualizar que la reglamentación del RUO del Servicio de Televisión, de que tratan los artículos 48 y 49 de la Ley 182 y 10º de la Ley 335, se estructuró e implemento durante el año 2012 mediante resolución 0202 emitida por la ANTV, con el propósito de cumplir con los fines legales establecidos en las normas referidas; igualmente en aras de contribuir efectivamente en el desarrollo del proyecto regulatorio "Apertura del Mercado de la Televisión Abierta y Entrada de Nueva Oferta Televisa", formulado por la Autoridad nacional de Televisión – ANTV-. como política gubernamental frente al servicio. (ANTV, 2012, P. 2-11). La anterior reglamentación debe conjugar como ya lo expresamos con las exigencias o reglas para los procesos de asignación del espectro, en las cuales el legislador dispone que con el fin de (i) asegurar procesos transparentes en la asignación de bandas de frecuencia que garanticen la pluralidad y (ii) la maximización de recursos para el Estado, todas las entidades a cargo de la administración del espectro radioeléctrico incluyendo al Ministerio de Tic y a la ANTV, deberán someterse a ellas. De lo anterior se colige que estas últimas reglas aplicables al proceso en estudio, implican una mayor complejidad, ya que exigen que además de existir varios inscritos en el RUO, estos deben expresar su interés de proponer y presentar ofertas manteniéndose hasta el final del procedimiento de licitación para que a través de una puja entre competidores (mínimo dos) y por el mecanismo de subasta se obtenga la propuesta más favorable que implica la asignación de esas frecuencias para el servicio de televisión; es decir que de no existir esa pluralidad sería imposible la asignación. El artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 contiene disposiciones de carácter especial a través de las cuales con sujeción a principios constitucionales, se establecen reglas imperativas, precisas y claras, configuradoras de los procesos administrativos de asignación del espectro electromagnético -bandas de frecuencia, espectro radioeléctrico-, transparentes y pluralistas, que tienen por finalidad la maximización de los recursos públicos, esto a través de la competencia que se genera a partir de una amplia participación de todos los actores del mercado interesados en el acceso al mismo (Zambrano Cetina, 2013). Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 102 de Informe 1 185 Estos principios son entre otros; (i) la libre competencia,(ii) concurrencia , (iii) pluralismo democrático participativo y (iv) transparencia- igualdad y no discriminación, lo que se refleja de manera indiscutible en la regla de procedibilidad del inciso segundo de la disposición, al exigir la verificación o determinación de la existencia de una pluralidad de interesados en la banda o frecuencia correspondiente, para iniciar válidamente cualquier proceso de selección de contratista de esta naturaleza”; tendiendo a evitar inexistencia de pluralismo participativo, en el interés que frente a la explotación y operación de un bien del estado como lo es el espectro electromagnético, en especial, cuando de por medio está la asignación de un servicio público de absoluto interés público, como lo es el de la televisión de operación privada y de cubrimiento nacional, que por su misma naturaleza y magnitud, deben estar dentro del marco del Estado social y democrático de derecho, y de la libre competencia económica (2013). En este se determinan como elementos a ser objeto de evaluación y que no podrán ser considerados nuevamente dentro de la licitación en que potencialmente participen: a) Estructura organizacional de los participantes, basta con presentar el organigrama de quien aspira a la inscripción, en el que se evidencia la estructura y las funciones que se ejercerían frente a una potencial concesión. b) Capacidad financiera, deberán aportar los estados financieros de los dos últimos ejercicios fiscales, con los requisitos y excepciones de ley. Contar con un capital pagado de $12.000.000.000.oo, y el cumplimiento de los indicadores financieros relativos a liquidez, patrimonio y solidez. c) Equipos de los que se dispone, deberá demostrar que tiene el derecho de propiedad o de uso, frente a los mismos requeridos para el ejercicio de una futura concesión, (a través de contratos u otro medio de prueba de conformidad con la ley). d) Capacidad técnica y su experiencia y la de sus socios o accionistas mayoritarios o con capacidad de decisión en los aspectos fundamentales, específicamente producción de material audiovisual, programación de este material, prestación del servicio de televisión de radiodifusión o producción de televisión expresado en un mínimo de horas, equivalentes a su ejecución en más de un año. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 103 de Informe 1 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 185 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 104 de Informe 1 18 5 6. CONCLUSIONES Una vez generados los análisis financiero, técnico, de mercado y legal que corresponden al servicio de televisión abierta privada nacional, se procede a generar el marco de recomendaciones y conclusiones orientadas a la satisfacción de cada uno de los objetivos propuestos como finalidad de la consultoría. 6.1 FINANCIERAS El análisis financiero que realizó la Universidad Nacional acerca de los requisitos habilitantes que se proponen en el RUO, permitió concluir que los requisitos habilitantes están direccionados a garantizar el músculo financiero de los proponentes y la salud financiera de los mismos. Así las cosas, la universidad considera razonable solicitar como mínimo los estados financieros de la compañía para realizar un análisis histórico y de la situación actual de las empresas que quieren participar en las concesiones. Se aclara, que los estados financieros solo brindan información histórica y no dan una señal clara del comportamiento futuro de las compañías, por lo que no es una garantía de lo que pueda suceder a futuro con las empresas. Finalmente, respecto al RUO, los requisitos habilitantes mencionados, en principio no impiden desde una perspectiva económica-financiera que haya una libre concurrencia para un proceso licitatorio llevado a cabo por la ANTV y que se garantice la pluralidad durante la totalidad de dicho proceso. Lo anterior teniendo en cuenta que aunque se encontraron algunos puntos a mejorar, las condiciones actuales del RUO, desde la perspectiva financiera, no representan alguna ventaja para algún jugador por lo que no afecta la pluralidad y libre concurrencia y participación del proceso de nuevos agentes. Ahora bien, respecto a la metodología de valoración la universidad considera que el enfoque de “Flujos de Caja Descontados”, es el más adecuado para aproximar el valor de las concesiones de televisión objeto de este estudio. Lo anterior, soportado desde la teoría económica-financiera y considerando que en la práctica resulta ser el más utilizado. Adicionalmente, la universidad considera que la metodología de valoración, así como la Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 105 de Informe 1 185 forma de pago debe ser la misma para todos los jugadores de televisión abierta y televisión cerrada. De tal forma que todos los jugadores operen bajo las mismas condiciones. Por otro lado, respecto al modelo de valoración como tal, se considera pertinente aclarar que el producto final de esta asesoría no será un modelo independiente para cada tipo de concesión y/o prórroga. Por el contario será un modelo integrado que utiliza una misma “torta” de ingresos (Publicidad y/o Suscriptores) , separado por módulos para visualizar los agentes de interés. Finalmente, la determinación de todos los valores de las concesiones y prórrogas de los distintos agentes analizados estarán enmarcados dentro de la Ley 182 de 1995, Artículo 5 literal g) y demás normatividad vigente que afecte los flujos de caja de cada negocio, ingresos, costos e inversiones. 6.2 TÉCNICAS Hasta el 1 de enero de 2015 el espectro para televisión se encontraba densamente ocupado, por lo cual solo se disponía de un canal digital, y un canal analógico con cubrimiento limitado. Vale la pena aclarar que después de esta fecha la ANTV no asignará frecuencias para la radiodifusión de señales de televisión en tecnología analógica, esto conforme al Acuerdo 002 del 2012. La ANTV como autoridad nacional facultada en virtud de la ley 1507 de 2012, para la administración del espectro, recomendó en su momento, según documento técnico de fecha 25 de septiembre de 2013, lo siguiente: “De acuerdo con las restricciones técnicas anteriormente indicadas, la operación de canales privados de operación nacional debería planearse en los canales 19 y 20 luego de cumplido el proceso de migración de los sistemas de telecomunicaciones de la Armada y la Policía. La planeación de frecuencias de los sistemas de TDT en este rango se determinará como parte del Plan Técnico de Televisión, cuyos resultados se tiene previstos para mayo de 2014”. El Plan Técnico de Televisión PTTV que la ANE desarrollo en el 2014, trazó un proceso claro para la asignación de canales de televisión abierta radiodifundida, que propende por Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 106 de 185 Informe 1 el uso eficiente del espectro, tal como lo consideró la Universidad Nacional de Colombia en su momento. A continuación, la Tabla 14 compara la asignación de canales de acuerdo al PPTV con las diferentes recomendaciones emitidas por la ANE para las bandas de frecuencia (470 a 512 MHz), hasta la fecha. Tabla 14 Asignación de canales según PUF y ANE. Fuente : Consultor Para optimizar el despliegue del tercer canal a nivel nacional es necesario combinar el despliegue con infraestructura propia para los sitios más críticos de la operación, el uso de la infraestructura pasiva de acuerdo a la resolución de la CRC con los cuales se pueden generar sinergias importantes que beneficien las dos partes. Como se mencionó en el capítulo técnico, respecto a la Resolución 202 de 2012 de la ANTV “Registro Único de Operadores” o RUO, es evidente la entrada de nuevos jugadores al mercado, dado que durante los últimos años en el país se han presentado grandes cambios a nivel de telecomunicaciones, permitiendo la llegada de grandes empresas de televisión a nivel regional y mundial cambiando el escenario de las telecomunicaciones; con la llegada de estos nuevos jugadores se abre la posibilidad a sinergias con los generadores de contenido nacional ampliando la base de interesados en el proceso del tercer canal privado, por lo tanto esto no es considerado un impedimento para el proceso. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 107 de Informe 1 185 Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, es claro y concluyente para la Universidad Nacional de Colombia, que la apertura de un proceso de selección para concesionar la operación y explotación de nuevo(s) canal(es)de televisión de operación privada con cubrimiento nacional, es técnicamente viable. 6.3 MERCADO La presencia de varios canales de televisión en el mercado propicia la ampliación de la oferta de contenidos para las audiencias. La posibilidad de un nuevo canal que en sana competencia contraprograme la oferta existente hasta hoy, de manera abierta y gratuita y con cubrimiento nacional, posibilita a las audiencias el seleccionar entre contenidos diversos los que más satisfagan sus necesidades de formación, información y recreación. Esto implica continuar produciendo contenidos para pantallas tradicionales, y en el caso de la televisión abierta, un mercado activo para los canales privados nacionales y locales que puede sostenerse por mínimo 10 años más y máximo 20. Sin embargo, con la entrada en pleno de la TDT y el apagón analógico del 2019, cualquier canal de televisión abierta tendrá más competidores, puesto que habrá más canales en la oferta, incluso puede abrirse una competencia importante para los canales de televisión cerrada en tanto las audiencias colombianas prefieran los contenidos de los canales con mayoría de producción nacional (como es el caso hoy con los canales privados nacionales). El reto está en buscar estrategias para atraer a esas otras audiencias distantes de la pantalla tradicional, a través de contenidos multipantalla interactivos. La TDT podrá ampliar la interactividad de cierta manera, pero no cumplirá con la demanda de interacción y de TV everywhere de los millenials y la Generación Z. Canales temáticos y segmentados son una alternativa. Acompañados de contenidos suplementarios a través de páginas web y de servicios de VOD, cautivan y retienen audiencias. Son estrategias de fidelización, en donde se satisface la demanda de contenidos en conjunción con otras ventanas. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 108 de Informe 1 185 La TDT permitirá contar con un canal primario y dependiendo de la resolución, cuatro en total por cada operador. El canal primario puede ofrecer contenidos generalistas segmentados por franjas horarias para atraer diverso público objetivo y ampliar el contenido para estos segmentos a través de los canales secundarios y otras pantallas. Incluyendo contenido VOD y PPV en estas otras ventanas. Además, la segmentación y temáticas deberán ser capaces de responder por la demanda de contenidos para universos específicos, entre ellos: Hombres Mujeres LGBTI Ambientalistas Científicos y tecnólogos Deportistas y aficionados a los deportes Un oferente que haya analizado estas posibilidades, encontrará en ellas un mercado competitivo para su o sus canales, con modalidades de ingresos adicionales tanto por la oferta de otros contenidos en otras plataformas para su audiencia, como por la oferta de espacios publicitarios crossmedia, es decir que pueden verse en la pantalla principal (televisión tradicional en el hogar) y en las pantallas alternas. Un nuevo canal de televisión incrementa también la posibilidad de reactivar la industria en todos sus componentes: el tecnológico, pues ofrecerá escenarios de negociación a proveedores de equipos; el creativo pues incentivará la creación de formatos, contenidos, géneros y la producción de los mismos ofreciendo escenarios laborales a guionistas, actores, presentadores, periodistas, directores, productores, editores, músicos y demás personas que integran un equipo de producción, abriendo también el campo para nuevas generaciones de comunicadores audiovisuales que hoy cuentan con pocas oportunidades de acceso a la televisión. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 109 de Informe 1 185 Las industrias conexas a la producción audiovisual también tendrán nuevos escenarios para su sostenibilidad (transporte, hotelería, alimentos, moda). Con un nuevo canal, también se incrementa el patrimonio audiovisual del país pues se enriquecen los archivos con imágenes que forman parte de la historia nacional (e internacional con el cubrimiento noticioso), preservando la memoria histórica y el acervo cultural. En este sentido, la UNESCO ha manifestado la importancia de conservar el patrimonio audiovisual: “Por su capacidad de trascender las fronteras lingüísticas y culturales, atraer inmediatamente la vista y el oído, a las personas alfabetizadas y a las analfabetas, los documentos audiovisuales han transformado la sociedad al convertirse en un complemento permanente de los registros escritos tradicionales”.72 Amparados en los fines del servicio público de televisión y en las necesidades de los ciudadanos, propiciar, promover y garantizar la pluralidad de canales se hace indispensable para fortalecer la identidad nacional a través del acceso a la información y el conocimiento, para construir conjuntamente un país que ofrezca igualdad de oportunidades de desarrollo para todos y para consolidar una democracia equitativa e incluyente. Las posibilidades de éxito de un tercer canal o más canales de televisión abierta radiodifundida de carácter privado son grandes. Sin embargo, dependen de variables que no son mensurables pues no se relacionan solamente de la viabilidad jurídica, técnica, financiera, de los costos de la concesión, de la compartición pasiva o activa de la red, de la regulación, el control y la vigilancia del servicio por parte de las entidades del Estado. 72 Disponible en : http://www.unesco.org/new/es/communication-and-information/access-to-knowledge/archives/world-day-for-audiovisual-heritage/ Consultado: 29/02/2016 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 110 de Informe 1 185 Inicialmente, un nuevo concesionario enfrentará el mayor reto en captar y mantener audiencias que han estado cautivas en otros canales nacionales o han migrado a la oferta de contenidos de la televisión cerrada o a la IPTV. Esto significa en términos de la base del modelo de negocio principal de los canales (la pauta), que sus ratings deben ser mejores o al menos similares a los de los canales existentes. ¿Cómo se logra? Con mejor programación, es decir, mejores contenidos, de mejor calidad y con mayor respeto y participación de la audiencia y con más contenidos transmediáticos, es decir, presentes en plataformas a las que migran las audiencias más jóvenes. Aquí es importante mencionar que Ibope no mide aún el consumo de televisión por Internet, pues el People Meter que lo hará está en vías de desarrollo, por tanto cuando un usuario se conecta a Internet a través de un Smart TV e incluso de un periférico, el medidor no está en capacidad de detectar a qué contenido se accede. Hasta hoy, el medidor indica que se está usando un periférico, pero no cuál.73 El segundo reto será captar y mantener a los anunciantes, lo que depende en un 100% de la condición anterior. En tanto más rating logren obtener y mantener, más anunciantes se interesarán por pautar en el canal. Es necesario tener en cuenta que la inversión publicitaria, como se ha expuesto en el primer y segundo informe presentados por la Universidad Nacional, también está migrando a medios digitales y que los anunciantes se interesan por estar en donde están los consumidores, pero que la televisión nacional sigue siendo uno de los medios más buscados por los usuarios y sus contenidos, los preferidos. Esto significa también que los contenidos de la programación se segmenten y programen de manera adecuada para focalizar los intereses de la audiencia y de los anunciantes. Es importante que un nuevo canal enfoque y comparta sus contenidos según las audiencias predominantes para cada pantalla, esto también se relaciona con el nivel socioeconómico de las audiencias: en el país, las mayores audiencias para los canales tradicionales están entre los niños y los adultos y en los estratos 1 al 4. Los adolescentes y adultos jóvenes 73 Fuente: Consultor Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 111 de Informe 1 185 prefieren otras plataformas y dispositivos para ver contenidos, así como la mayor parte de las audiencias de nivel socioeconómico alto. El comportamiento de las audiencias es complejo. Un canal nuevo atrae por la novedad de sus contenidos, pero sólo se sostiene por la calidad de los mismos. Esta calidad, además de la técnica, se entiende, como mencionamos antes, por la innovación en los formatos, temáticas, géneros. Por la flexibilidad en la programación, en justa medida con el respeto por los televidentes. Por la capacidad de adaptarse a las tendencias de cada segmento de audiencia, lo que implica un estudio serio de las mismas, de manera que se ofrezcan alternativas de contenidos que atrapen, se renueven con frecuencia y se compartan en otras pantallas. También como se mencionó antes, estos requerimientos para captar y cautivar audiencias y anunciantes no dependen de las entidades reguladoras. Sin embargo, estas pueden compartir los conocimientos sobre las audiencias que han arrojado los múltiples estudios, análisis y diagnósticos contratados por la CRC, la ANTV, el Mintic y el DNP74 (los cuales requieren también de un análisis comparativo, e incluso de nuevos estudios más focalizados en los aspectos de contenidos de la televisión nacional), de manera que sirvan a todos (y en especial a quien interesa más a estas entidades, los ciudadanos) para que los concesionarios propongan contenidos que sirvan a los fines del servicio público de televisión y satisfagan las necesidades de los usuarios del servicio en cuanto a información, formación, educación y entretenimiento. Se estima que un nuevo canal de televisión captará audiencias y anunciantes en sus primeros tres meses de operación (tiempo estimado para que un contenido se desarrolle y genere empatía) y podrá mantenerlos en tanto los contenidos satisfagan los intereses de la audiencia. Si la audiencia permanece, los anunciantes permanecen y la pauta genera ingresos. No es posible determinar cómo se comportarán a largo plazo audiencia y pauta, pues no hay modelo de comparación dado que al entrar los dos canales existentes al 74 A 2015 se contaba con los estudios contratados o producidos por la ANTV, la CRC y con los contratados entre otros por la Universidad Nacional (Invamer, 2013 y Business Bureau, 2016), a 2016 se contará con los que están realizando el DPS y el Mintic. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 112 de Informe 1 185 mercado, primero, se asociaron para comercializar sus espacios; segundo, los anunciantes mayoritarios ya pautaban en estos canales cuando las empresas eran concesionarias de espacios del Canal Uno o del A; tercero, algunos de estos anunciantes son empresas del mismo grupo al cual pertenecen los canales; cuarto, no había competencia por pauta con los canales de televisión cerrada. Es decir que un nuevo competidor enfrenta riesgos diferentes y cuenta con ventajas diferentes. 6.4 JURÍDICAS a) Jurídicamente se cuenta con un escenario que propicia libre competencia, interés, y participación en un proceso de selección para la concesión de un nuevo o nuevos operadores de televisión nacional por parte de operadores privados. b) Es necesario concretar fechas con autoridades administrativas y jurisdiccionales a efectos de concluir la gestión determinada frente a la decisión asumida como resultado de la acción popular mediante sentencia del 27 de marzo de 2014. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 113 de 185 Informe 1 7. ANEXOS 7.1 ANEXO A 7.1.1 COSTOS DE PRODUCCIÓN DE PROGRAMAS PROPIOS Programa : Novela tipo (en dólares) Referencia: Producción propia o por encargo. No. Capítulos 130 No. Directores 2 No. Protagonistas 2 No. Coprotagonistas 4 No. Secundarios 4 No. Figurantes 8 No. Extras 8 Tabla 15 Presupuesto Novela Tipo 1. TOTAL PERSONAL $ 2.310.750 2. TOTAL LOGISTICA $ 316.300 3. TOTAL DIRECCION DE ARTE $ 846.300 4. TOTAL TECNICA $ 1.173.250 5. TOTAL COMPRA DE MATERIALES $ 90.200 6. TOTAL POSTPRODUCCION $ 144.150 7. TOTAL GASTOS DE OFICINA $ 66.400 SUBTOTAL $ 4.947.350 Gestión de Producción 5% $ 247.368 Imprevistos 5% $ 247.368 TOTAL NETO $ 5.442.085 IVA 16% : GRAN TOTAL $ 870.734 $ 6.312.819 VALOR POR CAPITULO $ 48.560 Programa : Magazín Semanal tipo (en pesos) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 114 de 185 Informe 1 Referencia: Producción propia o por encargo. No. Capítulos 26 No. Directores 1 No. Presentadores 2 No. Corresponsales 4 No. Periodistas 4 Tabla 16 Presupuesto Magazín Semanal Tipo 1. TOTAL PERSONAL $ 527.180.000 2. TOTAL LOGISTICA $ 29.860.000 3. TOTAL DIRECCION DE ARTE $ 86.060.000 4. TOTAL TECNICA $ 50.960.000 5. TOTAL COMPRA DE MATERIALES $ 26.984.000 6. TOTAL POSTPRODUCCION $ 35.808.000 7. TOTAL GASTOS DE OFICINA $0 SUBTOTAL $ 756.852.000 Gestión de Producción 5% $ 37.842.600 Imprevistos 5% $ 37.842.600 TOTAL NETO $ 832.537.200 TAX 16% : GRAN TOTAL $ 133.205.952 $ 965.743.152 VALOR POR CAPITULO $ 37.143.967 Fuente Consultor Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 115 de 185 Informe 1 Programa : Miniserie tipo (en pesos) Referencia: Producción propia o por encargo. No. Capítulos 5 No. Directores 1 No. Protagonistas 2 No. Coprotagonistas 4 No. Secundarios 4 No. Figurantes 4 No. Extras 4 Tabla 17 Presupuesto Miniserie Tipo 1. TOTAL PERSONAL $ 146.500.000 2. TOTAL LOGISTICA $ 19.365.000 3. TOTAL DIRECCION DE ARTE $ 34.300.000 4. TOTAL TECNICA $ 54.150.000 5. TOTAL COMPRA DE MATERIALES $ 10.250.000 6. TOTAL POSTPRODUCCION $ 40.050.000 7. TOTAL GASTOS DE OFICINA $0 SUBTOTAL $ 304.615.000 Gestión de Producción 4% $ 12.184.600 Imprevistos 4% $ 12.184.600 TOTAL NETO $ 328.984.200 IVA 16% : GRAN TOTAL $ 52.637.472 $ 381.621.672 VALOR POR CAPITULO $ 76.324.334 Fuente Consultor Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 116 de 185 Informe 1 Programa : Noticiero (en pesos) Referencia: Producción propia No. Capítulos 365 No. Directores 2 No. Jefes de emisión 3 No. Presentadores 6 No. Corresponsales 8 No. Periodistas 16 Tabla 18 Presupuesto Noticiero 1. TOTAL PERSONAL $ 6.004.308.400 2. TOTAL LOGISTICA $ 1.067.625.000 3. TOTAL DIRECCION DE ARTE $ 200.750.000 4. TOTAL TECNICA $ 5.409.300.000 5. TOTAL COMPRA DE MATERIALES $ 573.402.500 6. TOTAL POSTPRODUCCION $ 507.140.000 7. TOTAL GASTOS DE OFICINA $ 1.878.840.000 SUBTOTAL $ 15.641.365.900 Gestión de Producción 5% $0 Imprevistos 5% $ 782.068.295 TOTAL NETO $ 16.423.434.195 TAX 16% : GRAN TOTAL $ 2.627.749.471 $ 19.051.183.666 VALOR POR CAPITULO $ 52.195.024 Fuente Consultor Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 117 de 185 Informe 1 Programa : Serie documental Viajes (en pesos) Referencia: Producción propia o por encargo No. Capítulos 26 No. Directores 1 No. Presentadores 2 No. Corresponsales 4 No. Periodistas 4 Tabla 19 Presupuesto Serie Documental Viajes 1. TOTAL PERSONAL $ 97.760 2. TOTAL LOGISTICA $ 83.475 3. TOTAL DIRECCION DE ARTE $0 4. TOTAL TECNICA $ 16.250 5. TOTAL COMPRA DE MATERIALES $ 22.100 6. TOTAL POSTPRODUCCION $ 20.520 7. TOTAL GASTOS DE OFICINA $ 9.600 SUBTOTAL $ 249.705 Gestión de Producción 5% Imprevistos 5% TOTAL NETO $ 12.485 $ 12.485 $ 274.676 IVA 16% : GRAN TOTAL $ 43.948 $ 318.624 VALOR POR CAPITULO $ 12.255 Fuente Consultor Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 118 de 185 Informe 1 Programa : Eventos Deportivos – Canal Deportes (en pesos) Referencia: Producción propia No. Capítulos 365 No. Directores 2 No. Jefes de emisión 3 No. Presentadores 6 No. Corresponsales 8 No. Periodistas 12 Tabla 20 Presupuesto Eventos Deportivos 1. TOTAL PERSONAL $ 6.073.658.400 2. TOTAL LOGISTICA $ 1.207.415.000 3. TOTAL DIRECCION DE ARTE $ 200.750.000 4. TOTAL TECNICA $ 9.139.600.000 5. TOTAL COMPRA DE MATERIALES $ 3.447.402.500 6. TOTAL POSTPRODUCCION $ 507.140.000 7. TOTAL GASTOS DE OFICINA $ 3.102.840.000 SUBTOTAL $ 23.678.805.900 Gestión de Producción 5% Imprevistos 5% TOTAL NETO $0 $ 1.183.940.295 $ 24.862.746.195 TAX 16% : GRAN TOTAL $ 3.978.039.391 $ 28.840.785.586 VALOR POR CAPITULO $ 79.015.851 Fuente Consultor Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 119 de Informe 1 185 7.2 ANEXO B 7.2.1.1 Características TDT (multiplexación y compresión) La innovación con consecuencias más significativas en la historia del sector de la televisión es la transición del formato analógico al digital en la difusión de señales. Este cambio tecnológico ha tenido un profundo impacto sobre las diversas áreas que integran el sector de televisión, y ha traído consigo la posibilidad de revisar la asignación del espectro con el propósito de maximizar la eficiencia en su uso así como el número de participantes en el sector. Por ejemplo, en la tecnología análoga, para el caso Colombiano, donde el ancho de las portadora es de 6 MHz para cada canal de televisión generando una relación 1:1 entre la portadora y el canal transmitido; para el caso digital sobre este mismo ancho de banda de 6MHz es posible transmitir más canales y servicios con mejor calidad y resolución en comparación con un canal análogo, permitiendo aprovechar de una forma más eficiente el espectro electromagnético. 7.2.1.2 Canales y Bandas de frecuencia para Televisión en Colombia Con la adopción del estándar de televisión digital terrestre DVB-T para la televisión abierta en agosto de 2008, los canales nacionales públicos y privados iniciaron la implementación de los sistemas de transmisión con dicho estándar; el cual se adaptó para Colombia manteniendo la misma canalización y ancho de banda de 6 MHz del sistema analógico. Por tanto en Colombia un canal con señal de televisión ocupa 6MHz sin importar si es analógico o digital; los gráficos correspondientes a sus espectros se pueden observar en la Ilustración 10, donde la señal analógica muestra los picos correspondientes a video, color y sonido: Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 120 de Informe 1 185 Ilustración 10. Canal análogo en el espectro de Televisión Fuente: UNAL, Contrato 048 IF2 (2013) En la señal de televisión digital DVB-T2 que se muestra en la Ilustración 11 se observa como un espectro plano que ocupa los 6 MHz del canal, a diferencia de la señal Analógica que muestra picos y valles en la señal. Ilustración 11. Canal Digital en el espectro de Televisión Fuente: UNAL, Contrato 048 IF2 (2013) El aprovechamiento “total” del espacio asignado sumado a las características técnicas y el beneficio de la digitalización el mismo segmento de 6MHz puede transportar más canales de televisión digital con mayor resolución como lo muestra la Ilustración 12. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 121 de Informe 1 185 Ilustración 12. Eficiencia de la señal analógica y de la señal TDT. Fuente: UNAL, Contrato 048 IF2 (2013) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 122 de Informe 1 185 7.2.1.3 Comunicaciones MINTIC, referida a la liberación de frecuencias. Ilustración 13 Comunicación MINTIC reg. No. 844651 de septiembre 01 de 2015 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 123 de Informe 1 185 7.2.1.4 Análisis Televisión Móvil, Despliegue 4G y OTTs. Las nuevas tecnologías como IPTV en todas sus versiones permiten que los usuarios tengan contenido en el momento y el lugar que lo necesiten, tumbando la barrera de la necesidad de esperar a que determinado programa empieza para disfrutar del contenido deseado. Sin embargo, el modelo de negocio contempla que la maximización de utilidades se da con base en el uso de la pauta y es ahí donde los canales nacionales cuentan con mayor nivel de ingresos. En la medida en que estas tecnologías de televisión por internet aumentan están generando un cambio en la forma de consumir televisión, este es un cambio generacional que no se va a dar a corto plazo pero que a mediano plazo va afectar los mercados tradicionales. Debido al rápido crecimiento de las tecnologías móviles, se estima que a nivel mundial existirán 8 billones de usuarios a 2019. También porque el crecimiento de los servicios móviles estará dado principalmente por video, se proyecta que el uso de estos servicios aumentará 10 veces entre 2013 y 2019. Según estas proyecciones se puede concluir que LTE Broadcast es una industria en gestación que combina las ventajas de los servicios móviles con los servicios de TV/Video, y que gozaremos de sus beneficios a mediano plazo cuando se cuente con un ecosistema evolucionado. En paralelo la evolución de las tecnologías móviles con sus altos anchos de banda al cliente final han impulsado el consumo de video de forma considerable, permitiendo que los usuarios puedan acceder a su contenido preferido desde cualquier terminal o pantalla, aumentando los medios para acceder al contenido pero a mediano y corto plazo no representa un riesgo para la televisión lineal, se está cambiando la forma de ver contenido de video aumentando la base de la teleaudiencia. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 124 de Informe 1 185 7.3 ANEXO C – ANÁLISIS DE ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES 7.3.1 ANÁLISIS DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS Y /O JURISDICCIONALES QUE IMPIDIERON O FRUSTRARON EN VIGENCIAS ANTERIORES, LA ADJUDICACIÓN DE UN TERCER CANAL DE OPERACIÓN PRIVADA CON CUBRIMIENTO NACIONAL. Este análisis fue objeto de tratamiento por parte de la Universidad Nacional en desarrollo de la consultoría ejecutada medite contrato interadministrativo 048 de del 2012, y sobre la cual debemos entrar a canalizar aspectos de incidencia tales como: la libre competencia, la pluralidad y el análisis hecho por Consejo de Estado respecto al desarrollo y debida aplicación del artículo 72 de la ley 1341 de 2009, “Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”, el cal establece: Artículo 72. Reglas para los procesos de asignación de espectro con pluralidad de interesados. Con el fin de asegurar procesos transparentes en la asignación de bandas de frecuencia y la maximización de recursos para el Estado, todas las entidades a cargo de la administración del espectro radioeléctrico incluyendo al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Comisión Nacional de Televisión, deberán someterse a las siguientes reglas: *Previamente al proceso de otorgamiento del permiso de uso del espectro radioeléctrico de asignación o de concesión de servicios que incluya una banda de frecuencias, se determinará si existe un número plural de interesados en la banda de frecuencias correspondiente. *En caso de que exista un número plural de interesados en dicha banda, y con el fin de maximizar los recursos para el Fondo de Tecnologías de la Información Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 125 de Informe 1 185 y las Comunicaciones y el Fondo para el Desarrollo de la Televisión, se aplicarán procesos de selección objetiva entre ellos la subasta. Cuando prime el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa. (Expresiones subrayadas declaradas INEXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-403 de 2010, Texto en cursiva declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-403 de 2010, en el entendido de que la posibilidad de asignación directa de la banda sólo podrá extenderse por el término estrictamente necesario para que la administración convoque un proceso de selección objetiva.) (resaltado en negrilla nuestro y fuera del texto) Dichos antecedentes procedemos a exponerlos, y a traerlos al presente de manera muy sucinta, así: 7.3.2 LICITACIÓN PÚBLICA 001 DE 2009. La liquidada Comisión Nacional de Televisión –CNTV-, adelantó el proceso de licitación pública No. 001 de 2009, para la Concesión de la Operación y Explotación del Canal de Televisión de Operación Privada con Cubrimiento Nacional cuya apertura se ordenó mediante Resolución No. 1210 del 29 de octubre de 2009; y resolvió su revocatoria, mediante Resolución Nº 20103800000044 del 7 de enero de 2010, al considerar que: Que el día 29 de octubre de 2.009 se expidió la Resolución No. 1210 por la cual se ordenó la apertura de la licitación pública No. 001 de 2.009 cuyo objeto es la adjudicación del Contrato de Concesión para la Operación y Explotación del Canal de Televisión de Operación Privada de Cubrimiento Nacional No. 3; Que el día 7 de enero de 2.010 la Procuraduría General de la Nación, mediante comunicación 330443/09, señaló que “( … ) encuentra pertinente, en ejercicio de las funciones preventivas, especialmente de las consagradas en el numeral 37 del artículo 7 y numeral 3 del artículo 24 del Decreto 262 de 2.000, recomendar la revocatoria del acto de apertura de la licitación (. ..)", por las razones que están consagradas en dicha comunicación; Que adicionalmente en la misma fecha, en rueda de prensa dada en la Procuraduría General de la Nación, la señora Procuradora Delegada para la Vigilancia Preventiva Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 126 de Informe 1 185 de la Función Pública manifestó, tal como consta en la grabación de dicha rueda de prensa publicada en la página web de esa institución, que: “ (….) pese a que se trata de una recomendación por parte del Procurador para que se revoque el acto de apertura de la licitación, para nosotros en palabras sencillas y prácticas el proceso ha muerto, ya quedó en unas circunstancias que impiden su continuidad, no se trata ni siquiera de un proceso en estado moribundo o en estado de coma, para la Procuraduría General de la Nación este proceso ha finalizado, diferente es que la Comisión Nacional de Televisión considere que nuestra recomendación de revocatoria no es válida y decidan apartarse de la misma, esa circunstancia considero yo, podría eventualmente dar lugar al inicio de investigaciones disciplinarias (. ..)", y que “(.. .) La adjudicación pese a las recomendaciones que nosotros hemos efectuado, consumaría la afectación del patrimonio económico (...)". ( subrayado fuera del texto) Que igualmente la Contraloría General de la República mediante oficios 20093700244602y 20093700268602, en desarrollo de la función de control de advertencia, hizo algunas objeciones de carácter financiero al proceso, las cuales hizo suyas la Procuraduría General de la Nación, en la comunicación dirigida a la CNTV; Que el Artículo 7 del Decreto 262 de 2000 establece; FUNCIONES. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: “(….) 37. Solicitar la suspensión de actuaciones administrativas o la revocatoria de los actos administrativos a ellas referentes en defensa del orden jurídico o del patrimonio público” Que la Comisión Nacional de Televisión no comparte la fundamentación aducida por la Procuraduría General de la Nación, por las razones expresadas en comunicación enviada al señor Procurador General en la fecha, así como en las respuestas que ha dado a los oficios en los que la Procuraduría ha formulado sus observaciones al Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 127 de Informe 1 185 proceso, y es de la opinión de que la eventual adjudicación de la Licitación NO.001 de 2.009 no implicaría ningún tipo de afectación del patrimonio público. Que no obstante que, como se ha dicho, la Comisión Nacional de Televisión no comparte la posición de la Procuraduría General de la Nación, considera que los juicios de valor sobre la defensa del orden jurídico o del patrimonio público, cuando ellos son emitidos por quien representa el Ministerio Público, prevalecen sobre las argumentaciones que sobre los mismos aspectos hagan las entidades vigiladas, y que, la solicitud de la Procuraduría en este sentido, da lugar a la revocatoria del acto de apertura de la Licitación No. 001 de 2.009; Que habida cuenta de lo anterior, en sesión de la fecha, la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, tal como consta en Acta No. 1578, decidió acoger la solicitud de la Procuraduría General de la Nación, y en consecuencia, ordenar la revocatoria del acto administrativo por el cual se ordenó la apertura de la Licitación No. 001 de 2.009” El pronunciamiento al que hace referencia la motivación del acto administrativo de revocatoria, es el publicado por la Procuraduría General de la Nación el 07 de enero de 2010, en el que expuso las siguientes consideraciones: 1. En las diferentes comunicaciones cruzadas con la CNTV, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública insistió en la necesidad de resolver de forma definitiva aspectos técnicos y económicos trascendentales para la formulación de los ofrecimientos por parte de los interesados, no sólo para garantizar la pluralidad de oferentes, sino para asegurar el cumplimiento del principio de selección objetiva del concesionario. 2. Resulta ser una exigencia legal para las entidades estatales asegurar, a través de la estructuración del pliego de condiciones y de las adendas que lo modifiquen, la pluralidad de oferentes, no sólo para dar cumplimiento al principio de libre concurrencia, desde la normatividad que rige la actividad Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 128 de Informe 1 185 contractual del Estado, sino para asegurar la maximización de recursos perseguida por las normas especiales aplicables en materia de telecomunicaciones. Pese a las respuestas entregadas por la Comisión Nacional de Televisión frente a las observaciones e inquietudes expresadas por los Organismos de Control y por los interesados en el proceso, las mismas siguen sin resolver de fondo algunos aspectos. Según la Delegada Preventiva para la Función Pública, María Eugenia Carreño, esto no sólo genera incertidumbre en la futura ejecución del contrato, que puede afectar la ecuación financiera del mismo, sino que incide directamente en el panorama de riesgos de la contratación, pues impide la estimación y distribución cuantitativa de algunos de ellos. El estudio de las normas aplicables al caso y de lo acaecido a la fecha en la Licitación permite concluir que la Comisión Nacional de Televisión determinó que existía un número plural de interesados en la concesión del tercer canal privado de televisión y que los mismos se encontraban en capacidad de cumplir con las condiciones exigidas para su adjudicación, por lo cual procedió a tramitar una licitación pública, con un determinado criterio económico de selección. La determinación de este criterio de selección obedeció a las condiciones que ofrecía el mercado, a la hora de la realización del estudio previo, y tuvo en cuenta el número y capacidad de los interesados y posibles oferentes, buscando garantizar el cumplimiento del principio de maximización de recursos, para asegurar la sostenibilidad del sector y el mantenimiento y expansión de la red pública de televisión. Como variaron las condiciones del mercado analizado, que permitieron la estructuración del pliego de condiciones de la Licitación y la determinación Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 129 de Informe 1 185 de un mecanismo de selección económica específico, con la aplicación del mismo no se lograrán los objetivos perseguidos con su estipulación. Conforme a todas las razones expuestas, es que este ente de control recomienda o sugiere revocar el acto de apertura de la convocatoria, por vislumbrarse la posible vulneración del patrimonio público”, señala el comunicado del ente de control.” Ante el referido pronunciamiento, la Comisión Nacional de Televisión CNTV- liquidada, acogió la sugerencia del Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, de revocar el acto de apertura de la licitación No.001 de 2009, sin embargo expusieron las razones por las cuales no se comparten las argumentaciones de organismos de control, en el siguiente orden: En la fecha, la Comisión Nacional de Televisión ha dirigido una comunicación de respuesta a la Procuraduría, en la que insiste de manera respetuosa en su disentimiento con los reparos de esa Institución, reiterando que la Comisión ha sido precisa en sostener: “1. Que la operación del tercer canal ha de ser en Frecuencias UHF, de lo que informó desde un comienzo a todos los interesados; 2. Que como lo ha manifestado desde el principio, es responsabilidad de cada proponente diseñar la red con la que habrá de operar; 3. Que en lo que al precio base de la concesión se refiere, la Comisión recogió prácticamente todas las observaciones de la Procuraduría y la Contraloría mediante la expedición de la Adenda No.3 bajo la consideración de que su ajuste debe hacerse en función del IPC, pues utilizar otros criterios sería técnicamente inapropiado, y 4. Que en materia de riesgos, la Comisión considera que su posición además de ser correcta desde el punto de vista jurídico, es la más conveniente para el patrimonio Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 130 de 185 Informe 1 público, y la manera de cuantificación corresponde a la que se ha aplicado en la mayoría de los más importantes procesos licitatorios que sean adelantados en vigencia del Decreto 2474 de 2.008. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la CNTV no está de acuerdo en que el proceso desconozca las normas de libre concurrencia ni la búsqueda de una pluralidad de oferentes y considera que en todo caso no puede afirmarse que no habrá dicha pluralidad antes de la finalización del cierre de la licitación, y que las manifestaciones de algunos de los interesados sobre su intención de abstenerse de hacerlo, son imputables a las condiciones propias de quienes así se han pronunciado y no pueden ser motivo suficiente para privar a los colombianos de la opción de un tercer canal de televisión nacional. El derecho que deberá prevalecer es el derecho de los colombianos de contar con una nueva oferta de educación, cultura y entretenimiento”. 7.3.3 LICITACIÓN 002 DE 2010 HONORABLE CONSEJO DE Y ANÁLISIS DEL PRONUNCIAMIENTO DEL ESTADO, ADOPTADO MEDIANTE SENTENCIA DEL 14 DE FEBRERO DE 2012. La Comisión Nacional de Televisión- CNTV- liquidada, con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por su propia Junta, mediante acta número 1350 del 09 de agosto de 2007, en cuanto adoptó la decisión de generar las acciones tendientes a la existencia de un tercer canal de televisión de operación privada y cubrimiento nacional para Colombia, mediante Resolución 481 del 07 de mayo de 2010, dispuso la apertura a la Licitación Pública No. 002 de 2010, la cual fue posteriormente declarada desierta mediante Resolución 468 del 03 de abril de 2012, en acatamiento de lo juzgado por el Honorable Consejo de Estado en Sentencia del 14 de febrero de 2012, en virtud de la cual el alto Tribunal consideró que el hecho de que existiera un único proponente, afectaba la selección objetiva y por lo tanto no había lugar a adjudicar el contrato. Decisión asumida por el Consejo de Estado mediante auto de fecha 14-02-2012 Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 131 de Informe 1 185 Se hace necesario, entrar a analizar el alcance y contenido de la decisión del Honorable Consejo de Estado, emitida por la Sala plena de la Contencioso Administrativo, siendo Consejero Ponente el Doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, dentro de la demanda instaurada contra la Comisión Nacional de Televisión-CNTV- liquidada, por parte de JAIME OMAR JARAMILLO AYALA, en vía de acción de nulidad contra el acto administrativo que ordenaba la apertura de la licitación pública 002 de 2010, contenido en la Resolución 2010380-000481-4 del 7 de mayo de 2010 y en el pliego de condiciones de la Licitación Pública No. 002 de 2010, para la concesión de la operación y explotación de un tercer canal de televisión de operación privada de cubrimiento nacional. A continuación se analizan las consideraciones expuestas por la sala frente a cada componente objeto de análisis. 7.3.3.1 Consideraciones frente a la naturaleza de los actos demandados. El Honorable Consejo de Estado se ratificó en lo que a doctrina y Jurisprudencia se ha referido frente al tema, para concluir que en relación con el pliego de condiciones, comporta la naturaleza de verdadero acto administrativo precontractual de contenido general, es decir, una manifestación unilateral de la voluntad de la Administración que crea situaciones jurídicas generales, impersonales, abstractas y objetivas75 , y en cuanto al acto de apertura, se le ha considerado por regla general como simple acto de trámite. En cuanto a la consideración de que el Pliego de Condiciones, contravenía disposiciones de orden constitucional, legal o reglamentario, la misma corporación manifestó que: un acto administrativo, que cuando contiene cláusulas violatorias de la ley de contratación que restrinjan ilegalmente la participación de los oferentes o que de alguna manera se conviertan en un obstáculo para la selección objetiva, es posible demandarlo en acción o de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho en defensa de la legalidad que debe presidir toda actuación administrativa, tal como lo 75 En este sentido véase entre otros pronunciamientos los siguientes: Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 10 de octubre de 1991; Auto del 6 de noviembre de 1997; Sentencia del 19 de septiembre de 2007. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 132 de Informe 1 185 establece el art. 87 del C.C.A con las modificaciones que le introdujo el art. 32 de la ley 446 de 199876. Frente al acto de apertura de la licitación, la jurisprudencia ha sostenido que se trata de un acto de mero trámite y, por tanto, en principio no podría ser impugnado autónomamente pues, por regla general, sólo serían demandables ante esta jurisdicción los actos definitivos, esto es, los que ponen fin a un procedimiento administrativo, o los actos que crean situaciones jurídicas; sin embargo la Sección Tercera ha clarificado que en algunas ocasiones resulta susceptible de ser enjuiciado, como cuando contiene decisiones sobre el fondo del asunto o que puedan afectar los principios que deben regir a la actividad contractual estatal. Ejemplo de ello es el auto de 6 de agosto de 1997, por medio del cual se admitió la demanda de nulidad simple contra el acto de apertura de una licitación, la Sala indicó: Aunque en principio podría sostenerse que el acto de apertura de una licitación es de mero trámite, no siempre deberá mantenerse este calificativo, porque podrán darse casos en los que el acto, en lugar de limitarse a invitar a los interesados que estén en un mismo pie de igualdad para que participen en el proceso selectivo, restrinja indebida o ilegalmente esa participación. Evento en el cual el acto así concebido podrá desconocer los principios de transparencia e igualdad de oportunidades y resultar afectado de desviación de poder. En otras palabras, ese acto deja de ser así un mero trámite para convertirse en un obstáculo para la selección objetiva de los contratistas. (…). En este sentido ya la jurisprudencia de la Sala ha aceptado la viabilidad de esta clase de acción frente a actos como los de apertura de una licitación o concurso y de adopción de pliegos de condiciones.... 77 (Resaltado del texto original). 76 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 24 de junio de 2004. Exp: 15.235. CP Ricardo Hoyos Duque. Puede consultarse igualmente la sentencia del 11 de diciembre de 2003, Exp: 15.796. CP Ricardo Hoyos Duque 77 Consejo de Estado. Sección Tercera. Exp: 13.495. CP Carlos Betancur Jaramillo. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 133 de Informe 1 185 De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, la Sala concluyó que las decisiones de la Administración contenidas en un acto de apertura de un proceso de selección de contratistas para el Estado, o en un Pliego de Condiciones son actos administrativos de contenido general; y como consecuencia de ello, podrían ser controvertibles judicialmente mediante la acción de nulidad, tal como ocurrió en el presente caso. 7.3.3.2 Consideraciones sobre el acceso al uso y explotación del espectro electromagnético. La ley de Tic- ley 1341 de 2009 y específicamente su artículo 7278, fundada en consideraciones de libre competencia, concurrencia, pluralismo, democracia participativa y transparencia, se ocupa de estructurar un conjunto de reglas aplicables a todos los procesos de naturaleza administrativa por parte de las entidades competentes para otorgar el uso y explotación del espectro electromagnético -bandas de frecuencia, espectro radioeléctrico-, bien público éste para el cual la Constitución Política establece especiales condiciones de acceso en su artículo 75 y que aquella disposición legal desarrolla. Alcance: a. Contiene disposiciones de carácter especial a través de las cuales y con sujeción a inobjetables principios de raigambre constitucional, se establecen reglas imperativas, precisas y claras, configuradoras de los procesos administrativos de 78 “Artículo 72. Reglas para los procesos de asignación de espectro con pluralidad de interesados. Con el fin de asegurar procesos transparentes en la asignación de bandas de frecuencia y la maximización de recursos para el Estado, todas las entidades a cargo de la administración del espectro radioeléctrico incluyendo al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Comisión Nacional de Televisión, deberán someterse a las siguientes reglas: - Previamente al proceso de otorgamiento del permiso de uso del espectro radioeléctrico de asignación o de concesión de servicios que incluya una banda de frecuencias, se determinará si existe un número plural de interesados en la banda de frecuencias correspondiente. - En caso de que exista un número plural de interesados en dicha banda, y con el fin de maximizar los recursos para el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo para el Desarrollo de la Televisión, se aplicarán procesos de selección objetiva entre ellos la subasta. Cuando prime (el interés general), la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa. (El apartado en paréntesis fue declarado inexequible y los subrayados exequibles condicionalmente. Corte Constitucional. Sentencia C- 403 de 2010)” Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 134 de Informe 1 185 asignación del espectro electromagnético -bandas de frecuencia, espectro radioeléctrico-, transparentes y pluralistas b. Su finalidad es obtener la maximización de los recursos públicos, esto a través de la competencia que se genera a partir de una amplia participación de todos los actores del mercado interesados en el acceso al mismo. c. Es de la esencia misma de su configuración, el respeto y operatividad, de los principios constitucionales de la libre competencia, concurrencia, pluralismo democrático participativo y transparencia. d. Es una regla de procedibilidad la verificación o determinación de la existencia de una pluralidad de interesados en la banda o frecuencia correspondiente, para iniciar válidamente cualquier proceso de selección de contratista de esta naturaleza. e. Son requisitos tendientes a evitar procesos de selección carentes de la sustantividad pluralista y participativa necesaria en relación con un bien como lo es el espectro electromagnético, en especial, cuando de por medio está la asignación de un servicio público de absoluto interés público, como lo es el de la televisión de operación privada y de cubrimiento nacional. 7.3.3.3 Consideraciones sobre el postulado constitucional la libre competencia económica. Se definió que debe existir una articulación armónica e integradora de contenidos normativos de carácter indisoluble, que vincula cualquier aproximación que se haga en relación con todas y cada una de las disposiciones de la Ley 1341 de 2009, determinando no solo su objeto, sino también, y de manera principal, el sendero teleológico de la misma, en cuanto que ordena que la finalidad de cada una de las disposiciones de la ley, está dada a partir de su integración con los principios orientadores de la misma, entre ellos, y se destaca para efectos de una clara lectura del artículo 72 de la ley, el de “la promoción de la libre y leal competencia” . El cual es determinado como principio orientador de la ley de Tic, en el siguiente contexto: Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 135 de Informe 1 185 Artículo 2.- Principios orientadores. (…) 2. Libre competencia: El Estado propiciará escenarios de libre y leal competencia que incentiven la inversión actual y futura en el sector de las TIC y que permitan la concurrencia al mercado, con observancia del régimen de competencia, bajo precios de mercado y en condiciones de igualdad. Sin perjuicio de lo anterior, el Estado no podrá fijar condiciones distintas ni privilegios a favor de unos competidores en situaciones similares a las de otros y propiciará la sana competencia. El concepto de libre y leal competencia económica deviene del alcance material y sistemático surgido de la interacción entre las cláusulas constitucionales de la libre competencia instituida en los artículos 8879 y 33380 constitucionales y la del Estado social y democrático de derecho, que hacen del concepto, no solo uno de los pilares de la constitución económica, en cuanto soporta a oferentes y demandantes de bienes y servicios en la dinámica del mercado. La libre competencia económica implica necesariamente para un bien o servicio determinado, que existe una pluralidad de oferentes y una pluralidad de demandantes, en donde quienes ofrecen compiten entre sí para que los consumidores los elijan, y los consumidores, a su vez, entre ellos, para tener la posibilidad de adquirir los bienes o servicios requeridos, dado que en el mercado la oferta es siempre limitada.81 79 CN ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. 80CN ARTICULO 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. 81Sentencia C-815 DE 2001. Corte Constitucional “…La protección a la libre competencia económica tiene también como objeto, la competencia en sí misma considerada, es decir, más allá de salvaguardar la relación o tensión entre competidores, debe impulsar o promover la existencia de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre elección de los consumidores, y le permita al Estado evitar la conformación de monopolios, las prácticas restrictivas de la competencia o eventuales abusos de posiciones dominantes que produzcan distorsiones en el sistema económico competitivo. Así se garantiza tanto el interés de los competidores, el colectivo de los consumidores y el interés público del Estado...” (Subrayado y resaltado nuestro y fuera del texto) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 136 de Informe 1 185 Esa libre competencia económica se concreta en la ley de tic-1341 de 2009 artículo 72, en la exigencia indisoluble de la pluralidad de interesados y la maximización de recursos; y se debe en consecuencia propender: (i) libre concurrencia plural de interesados al mercado; (ii) conformación dinámica de los precios;(iii) igualdad y no discriminación en el acceso al espectro electromagnético, esto es, sin privilegios a favor de uno o algunos de los competidores y (iv) transparencia, y selección objetiva. El principio de libre concurrencia plural de interesados al mercado, busca hacer énfasis y determinar los procesos de contratación pública bajo senderos de competencia real con el fin de obtener a través de la presencia plural de oferentes interesados interactuando, una oferta adecuada al mercado y por lo tanto óptima para la administración pública contratante82. En aplicación de este principio, las reglas contempladas en el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, deben suscitar la concurrencia, conclusión que a simple vista se desprende del mismo título del artículo cuando indica que se están incorporando reglas, “para los procesos de asignación de espectro con pluralidad de interesados”, idea rectora que se retoma en los desarrollos mismos del artículo en análisis al exigir la determinación previa de la existencia de pluralidad de interesados para iniciar los proceso de selección correspondiente. Lo anterior de manera concordante con lo expuesto por la norma ibídem en su artículo segundo numeral 2º. 7.3.3.4 Consideraciones sobre la selección objetiva del contratista. Selección objetiva es la que no está inspirada en razones subjetivas, personales, promovidas por fines distintos al interés público y general de los servidores públicos, sino en consideraciones de colectividad, de interés general y de respuestas a necesidades evidentes de la comunidad. Tiene relación sustancial con el concepto de interés público o general. Puede decirse que constituye el más importante de sus instrumentos, constitutivo 82 MORENO MOLINA, José Antonio. “Los principios generales de la contratación de las administraciones públicas”. Editorial Bomarzo, Albacete, 2006, Pág. 47. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 137 de Informe 1 185 de requisito legal esencial respecto de la escogencia del contratista; esto es, norma imperativa de aplicación ineludible, y vinculante. La escogencia objetiva en materia contractual significa abordar de manera concreta y efectiva, en todos los procedimientos de escogencia de contratistas principios como los de igualdad, participación y, en especial, el de la libre competencia económica. Lo anterior en virtud de que el deseo del legislador, al romper con los privilegios para la selección de un contratista, es el de permitir que todos aquellos sujetos del mercado que puedan proponerle a la administración bienes, servicios y demás objetos para atender sus necesidades lo hagan de acuerdo con las exigencias de los correspondientes pliegos de condiciones, compitiendo bajo condiciones de igualdad de acuerdo con sus capacidades, experiencia y conocimientos, para que de esta manera puedan las entidades estatales identificar la propuesta que más favorezca a la entidad83. Quiere el legislador que el principio en cuestión, se aplique por la administración en todos y cualquiera de los procedimientos de selección que adelante para darle cumplimiento a los propósitos y finalidades de la norma, sea subasta o cualquier otro, en todos ellos, sin distinción alguna, deberán reinar de manera absoluta las consideraciones y variables objetivas y no las subjetivas para la selección de la mejor propuesta. Este es el alcance posible de la referencia a selección objetiva en la norma. El Honorable Consejo de Estado encontró que de las variables objetivas que no pueden faltar para efectos de la selección objetiva son las de (i) la pluralidad de oferentes y (ii) la de maximización de recursos para el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo para el Desarrollo de la Televisión, ellas siempre deben jugar 83 Corte Constitucional. Sentencia C-400 de 1999. “…el principio contemplado en el artículo 3.º del proyecto, según el cual tanto los servidores públicos como los particulares que contratan con la administración deben obrar bajo el claro e inequívoco entendimiento de que una de las finalidades esenciales de la contratación estatal la constituye, precisamente, el cabal cumplimiento de los cometidos estatales, impone partir del criterio de la buena fe de sus actuaciones e implica, por ello, la simplificación de trámites, requisitos y procedimientos, en el ámbito de un estricto régimen de responsabilidad correlativo. Dicho principio encuentra un complemento de significativa importancia consistente en el deber de escoger al contratista mediante la selección objetiva, aspecto éste que el estatuto anterior no contemplaba de manera explícita. En ese sentido, los artículos 24 y 29 del proyecto consagran expresamente ese deber de aplicar tal criterio de escogencia del contratista, para resaltar cómo la actividad contractual de la administración debe ser en un todo ajena a consideraciones caprichosas o subjetivas y que, por lo tanto, sus actos deben llevar siempre como única impronta la del interés público...” Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 138 de Informe 1 185 con todas las demás, que la estructuración y planeación del negocio recomienden, independientemente del procedimiento adoptado, sea o no subasta pública o cualquiera otro que se adopte de acuerdo con la ley. Consideró que conforme a la redacción de la disposición cualquier decisión administrativa relativa a la selección de mejor propuesta, para que se considere realmente objetiva, debe estructurarse en la virtud de la esencia de estos dos factores objetivos que el legislador incluye como condicionantes para efectos de la respectiva selección. 7.3.3.5 Consideraciones para decidir sobre la nulidad de las disposiciones del pliego de condiciones y el acto administrativo de apertura de la licitación 002 de 2010. 7.3.3.5.1 Desconocimiento absoluto del principio de la libre y leal competencia que conforma materialmente los contenidos normativos del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009. Considero el Honorable Consejo de Estado que las disposiciones del pliego al permitir y concebir la existencia de un oferente único y remitirse a las normas generales de la contratación pública; violaron los preceptos de la norma especial la cual implica necesariamente y para todos los casos la presencia plural de interesados proponentes actuando de manera dinámica, esto es, compitiendo en torno a la configuración de una mejor propuesta para la entidad pública, en el caso particular, a través de la maximización del precio a ser pagado por el mejor postor en la subasta. 7.3.3.5.2 Desconocimiento absoluto del principio de la necesaria concurrencia de los actores del mercado interesados en acceder al espectro electromagnético y contratar con la administración pública la prestación del servicio de televisión privada y de cubrimiento nacional a través del mismo. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 139 de Informe 1 185 Considero el Honorable Consejo de Estado que conforme lo establece el artículo 2º, numeral 2º de la Ley 1341 de 2009, al configurar la competencia necesariamente sobre la base de la pluralidad de concurrentes y no solo de un interesado o proponente, que para el caso es la misma cosa. La ley está ordenando, y así se deduce de su simple lectura, el respeto a la pluralidad de interesados y no solo a la presencia de uno de ellos. Lo que se quiere es que los actores del mercado, que no son otra cosa que personas que guardan un interés en el acceso y uso del espectro electromagnético para la prestación del servicio público de televisión, puedan materializar ese interés a través de propuestas y que a partir del interaccionar de las mismas se llegue a la mejor de ellas. 7.3.3.5.3 Desconocimiento absoluto del principio de la concurrencia y como consecuencia del mismo, la ruptura del postulado de la libre y leal competencia Considero el Honorable Consejo de Estado que no es posible la competencia de un único interesado o proponente en una licitación en la cual se pretenda adjudicar bajo la modalidad de subasta, lo cual riñe manifiestamente con la realidad de los mandatos imperativos del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 interpretado a la luz de los artículos 2, numeral 2 y 7 de la misma, que para el caso concreto ordenan una subasta competitiva, en cuanto mecanismo para la determinación del precio mediante el interaccionar de varios sujetos y no solo uno de ellos. La figura del proponente único en la modalidad de subasta prevista en la norma rompe la columna vertebral estructuradora y de principios de la Ley 1341 de 2009. Los procedimientos de selección a que se refiere el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, en especial la subasta al alza que es la que incorpora sin duda alguna el artículo en cuestión, es por su misma naturaleza plural y competida, lo cual no deja la posibilidad a la administración de diseñar una subasta que no se caracteriza conforme a estos postulados fundamentales de la ley. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 140 de Informe 1 185 7.3.3.5.4 Violación del principio de igualdad en materia de acceso y uso del espectro electromagnético ordenada en el artículo 75 constitucional y que es el objeto inmediato de las reglas establecidas en el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009. Considero el Honorable Consejo de Estado que la igualdad implica respeto a la libre y leal competencia lo que no ocurre en el caso de la licitación 002 de 2010, en cuanto se parte de la negación a la competencia para instituir la hipótesis del proponente único habilitado. La igualdad se garantiza haciendo realmente efectiva la competencia en cuanto la misma se vincula a una pluralidad de actores del mercado interactuando, luego es en relación con el tratamiento que se le dé a cada uno de ellos en sus derechos, intereses, libertades y oportunidades, ligados con el conjunto y teniendo como referente objetivo el ordenamiento jurídico, que se consolida el derecho fundamental postulado en el principio en mención. 7.3.3.5.5 Imposibilidad de hacer la remisión a la normatividad general de la contratación de la administración. Considero el Honorable Consejo de Estado que la remisión que se hace en la norma demandada al artículo 90 del Decreto 2474 de 2008 reglamentario de la Ley 1150 de 2007, va más allá de las fronteras de la simple imprecisión; y pasa a ser una incontrovertible situación de ilegalidad; dadas las características y naturaleza de las hipótesis en él reguladas, no resulta de aplicación a la subasta ordenada por artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, en cuanto su punto de partida es el de la subasta con un único proponente, luego trata un asunto incompatible con el desarrollado en la ley especial que nos ocupa. El artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 es una norma especial, que contiene situaciones especialmente referidas al acceso y uso del espectro electromagnético, de la postulación de reglas igualmente especiales soportadas en principios particulares derivados de la libre competencia económica, luego cualquier remisión normativa, de ser posible, solo se puede hacer manteniendo y preservando estos claros conceptos directores de la interpretación y de la hermenéutica jurídica. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 141 de Informe 1 185 7.3.3.5.6 Fijación del precio de la oferta económica por fuera de los marcos de la competencia. Considero el Honorable Consejo de Estado que el pliego de condiciones, violaba los principios de conformación competida de precios y de selección objetiva establecidos en los artículos 72 y 2, numeral 2 de la Ley 1341 de 2009. Indicó que la maximización de precios a que se refiere la base material de los procesos de selección establecida en la Ley 1341 de 2009, se desconoce abiertamente en la norma impugnada porque el precio real y definitivo a pagar por el actor del mercado interesado no surge de la competencia misma, para el caso de las pujas sucesivas al alza, sino del precio arbitrario y unilateral que claramente ha fijado la administración al estructurar el precepto, lo cual es totalmente contrario a las reglas del mercado y a los precios que deben emanar del mismo, según las previsiones imperativas del artículo 2, numeral 2 de la Ley 1341 de 2009. Expresó que la selección objetiva fue resquebrajada ya que son dos las variables objetivas que no pueden de manera alguna faltar para efectos de la selección objetiva, en cualquier proceso de selección a que se refiere el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, como son (i) la pluralidad de oferentes y (ii) la de maximización de recursos para el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo para el Desarrollo de la Televisión, siendo esto así los precios de la licitación , que es el mecanismo adoptado en el presente caso, debe formarse necesariamente a partir de la interacción de estas dos variables, cosa que no ocurre en la hipótesis de la norma demandada. El accionante consideró que según lo previsto en el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, las subastas que tengan por objeto la adjudicación de una frecuencia o de un canal de televisión que utilice el espectro radioeléctrico deben garantizar la pluralidad de interesados, pues de lo contrario, no existiría “conformación dinámica” y no se cumpliría con el propósito de “maximizar los recursos del Estado”; la pluralidad de interesados o de oferentes, dispuestos a pujar en procura de la adjudicación de una frecuencia para operar un canal de televisión, es un requisito de la modalidad de la subasta prevista en el artículo 72 de la Ley 1341 (ascendente), que no se satisface si se adjudica a un único oferente, situación que de Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 142 de Informe 1 185 manera ilegal en su concepto, se preveía en el artículo 4.11 del Pliego de Condiciones de la licitación 002 de 2010. Al respecto concluyó que el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 debe interpretarse en ese sentido, máxime cuando así también lo entendió la Sala de Consulta y Servicio Civil84 al emitir el concepto85 solicitado por la CNTV, según el cual, para la adjudicación de los canales nacionales de televisión abierta se exige la pluralidad tanto del número de inscritos en el RUO, como de las ofertas presentadas al término del cierre de la licitación. Por otra parte, sostuvo que si bien el artículo 90 del Decreto 2474 de 2008 establece que la entidad podrá adjudicar el contrato cuando sólo se haya presentado una propuesta y ésta cumpla con todos los requisitos habilitantes exigidos y siempre que la oferta satisfaga los requerimientos contenidos en el Pliego de Condiciones, se trata de un precepto abiertamente contrario a lo dispuesto por el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 y su inaplicación al caso concreto se sustentó en las siguientes razones: a. La Ley 1341 de 2009 es una norma jerárquicamente superior al Decreto 2474 de 2008; 84 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1966 de 2009 del 5 de octubre de 2009, ampliado el 25 de febrero de 2010. 85 El Ministerio de Tecnologías de Información y las Comunicaciones, ante las múltiples inquietudes que se presentaron tanto en el proceso de licitación abierto en el 2009, revocado a comienzos del 2010, como en la Licitación No 02 de 2010, solicitó concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, consultas que fueron resueltas los días 5 de octubre de 2009 y 25 de febrero de 2010, respectivamente. Las preguntas formuladas por el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y absueltas por el Consejo de Estado en el segundo concepto fueron las siguientes: “a. Pregunta: ¿La pluralidad a la que se refiere el concepto se predica respecto del número de inscritos en el RUO o respecto del número de proponentes, entendiendo por éstos, aquellos que presentan propuesta al término del plazo de la licitación (al cierre de la misma), o respecto del número de proponentes hábiles?. Respuesta: En el caso particular consultado la pluralidad se predica tanto del número de inscritos en el RUO, como de las ofertas presentadas al término del cierre de la licitación. b. Pregunta: ¿Debe entenderse que, por haber optado la Comisión Nacional de Televisión por la subasta como mecanismo de adjudicación., debe entonces "asegurar la pluralidad de oferentes en el proceso para mantener el mercado del mismo como lo sugiere la Procuraduría General de la Nación, so pena de no poder adjudicar la concesión siempre que dos de los tres posibles oferentes decidan no presentar propuestas? Respuesta: Sí., en el contexto del mecanismo de adjudicación adoptado por Comisión Nacional de Televisión (Sic) para la selección del tercer canal de televisión, debe asegurarse la pluralidad de oferentes en el respectivo proceso contractual en los términos de la respuesta anterior, con el fin de que surja de la competencia entre los. participantes de la licitación. c. Pregunta: ¿Habría lugar a la aplicación de la previsión normativa prevista del artículo 90 del Decreto 2474 de 2008, en el evento en que sólo se presente una propuesta en el proceso que se establece en el Pliego de Condiciones publicado el día 29 de octubre de 2009 y en las Adendas expedidas, en particular las Adendas 2 .y 3? Respuesta: No, en el caso consultado no se darían los requisitos previstos en el artículo 90 del Decreto 2474 de 2008 para hacer una adjudicación con proponente único” Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 143 de Informe 1 185 b. La Ley 1341 de 2009 es una norma especial y de aplicación preferente, mientras el Decreto 2474 de 2008 es de carácter general; c. La Ley 1341 de 2009 autoriza una subasta ascendente para maximizar las rentas públicas, mientras el artículo 90 del Decreto 2474 de 2008 hace referencia a las subastas inversas de naturaleza descendente que fueron autorizadas por el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, para el suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades; y d. Porque así lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto emitido el 25 de febrero de 2010. En consecuencia, para el demandante, en los procesos de licitación pública que tengan por objeto la asignación del espectro radioeléctrico, como es el tercer canal de televisión privada, cualquier disposición que permitiera adjudicar un contrato de concesión cuando se presente una única propuesta, tal como lo disponía el artículo 4.11 de la Licitación 002 de 2010, resultaba contrario a la Ley 1341 de 2009. La Sala en pleno del Honorable Consejo de Estado, consideró frente al alcance y contenido del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 en relación con el servicio público de televisión objeto de la licitación pública No. 002 de 2010; que la referida norma dispone sustancialmente las reglas o el régimen del acceso al uso y explotación del espectro electromagnético; y que está fundada en consideraciones de libre competencia, concurrencia, pluralismo, democracia participativa y transparencia, ocupándose de estructurar un conjunto de reglas aplicables a todos los procesos de naturaleza administrativa por parte de las entidades competentes para otorgar el uso y explotación del espectro electromagnético -bandas de frecuencia, espectro radioeléctrico-, bien público éste para el cual la Constitución Política establece especiales condiciones de acceso en su artículo 75 y que aquella disposición legal desarrolla. Y que la referida disposición para efectos de su aplicabilidad, incluye la procedencia de sus postulados en relación con un servicio público que la Sala considera vital para la vida cultural, política, económica y democrática de la Nación como lo es el de la televisión de operación privada y de cubrimiento nacional. Concluyó en torno a la disposición citada, los siguientes aspectos relevantes: Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 144 de Informe 1 185 Obsérvese cómo en el inciso tercero de la norma analizada y de manera especial, para la asignación de bandas de frecuencia radioeléctrica en materia de televisión, se ordena que tan solo se pueden abrir e iniciar procesos de selección, si existe un número plural de interesados en dicha banda. Esta exigencia del legislador se funda, en dos específicas razones, (i) en materia de espectro electromagnético debe garantizarse por mandato constitucional la igualdad de oportunidades en el acceso al mismo por parte de los interesados, en los términos establecidos en la ley, y para el caso específico la ley lo es la 1341 de 2009, artículo 72, que exige y requiere de presencia plural de interesados, esto es, de la participación amplia de interesados, para lograr los cometidos constitucionales, y (ii) en cuanto es, a través de la presencia plural de interesados, en la competencia generada por ellos, que se busca maximizar los recursos para el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo para el Desarrollo de la Televisión. Consideró en consecuencia el Honorable Consejo de Estado que en relación directa con los procesos de selección objetiva que invoca la norma, en especial con la subasta, la necesidad de que los participantes dentro del proceso correspondiente pujen necesariamente de manera competitiva, siempre al alza, lo que implica para estos eventos que la subasta propuesta por el legislador, conlleva irremediablemente la presencia de un número plural de interesados, pujando, en cada una de las rondas que se establezcan en los pliegos correspondientes en torno a un precio siempre más alto, lo cual se torna imposible de lograr, bajo condiciones objetivas de ausencia de concurrencia plural de interesados en el proceso de selección de contratistas, que en la modalidad de subasta, instrumente la administración. Igualmente el Honorable Consejo de Estado, determinó que la remisión que se hace en la norma demandada al artículo 90 del Decreto 2474 de 2008 reglamentario de la Ley 1150 de 2007, constituyó una situación de ilegalidad, atendiendo el que el artículo 90 del Decreto 2474 de 2008 es una norma reglamentaria de la ley de la contratación pública, esto es, que Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 145 de Informe 1 185 desarrolla un marco normativo de referencia, y diferente al de la Ley 1341 de 2009 que une inquebrantablemente la subasta en ella regulada de manera concreta al principio constitucional de la libre y leal competencia, en el cual el punto inevitable de partida para cualquier consideración, es el de la concurrencia y de la participación plural de actores interesados, por lo que concluyó que dadas las características y naturaleza de las hipótesis reguladas en el artículo 90 del decreto 2474 de 2008, no resulta de aplicación a la subasta ordenada por artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, en cuanto su punto de partida es el de la subasta con un único proponente, luego trata un asunto incompatible con el desarrollado en la ley especial. Igualmente es importante retomar el análisis de los precedentes existentes sobre el tema, en los que el Consejo de Estado emitió conceptos, sobre los cuales igualmente esta consultoría se refiere más adelante en el acápite inherente al desarrollo del Registro Único de Operadores –RUO-, y que se hace necesario analizar y destacar para los efectos inherentes a determinar el alcance de la aplicación del artículo 72 de la ley 1341 de 2009, precedentes que si bien no obligan, si son base de partida en la toma de decisiones, máxime atendiendo los resultados obtenidos en desarrollo de la licitación 002 de 2010, como ya se analizó. Nos referimos al concepto 1966 del 05 de octubre de 2009, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, a través de su Consejero Ponente Doctor William Zambrano Cetina, dentro del expediente radicado con el número 11001-03-06-0002009-00049-00, en atención a la necesidad de pluralidad de oferentes para la adjudicación de un tercer canal de televisión; y a la ampliación que sobre el mismo se emite el 25 de febrero de 2010; basados en una consulta efectuada por el Ministerio de Tecnologías de la Información y de Comunicaciones sobre la inhabilidad de los actuales concesionarios de espacios y de canales locales de televisión para participar en el proceso de adjudicación de un tercer canal de televisión abierta, así como sobre la necesidad de que tal adjudicación se realizara por subasta. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 146 de Informe 1 185 De manera general el Consejo de Estado ratificó la existencia de un énfasis constitucional y legal en la igualdad de oportunidades en el acceso a la utilización del espacio electromagnético, así como en la pluralidad informativa y la competencia. Recordó que la Constitución proscribe la concentración de los medios de comunicación y el monopolio en el uso del espacio electromagnético, de forma que serán más concordantes con la Constitución, aquellas interpretaciones que antes que obstruir o impedir las garantías de acceso, competencia y pluralismo en la explotación del espacio electromagnético, faciliten su concreción; y que será igualmente más plausible constitucionalmente aquél entendimiento que permita la presencia de una mayor número de participantes en los procedimientos de adjudicación del espacio electromagnético, como expresión de competencia y acceso “en igualdad de oportunidades”, así como de los principios de transparencia y objetividad. Indicó la Sala que el hecho de que el legislador exija licitación pública para la escogencia de los canales nacionales de operación privada y prevea el uso de mecanismos que permitan mejorar el precio en procesos de subasta o similares, hace suponer la presencia de varios oferentes. Y para el tema que nos ocupa, al referirse al alcance del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, concluyó que dicha disposición obliga a que se determine previamente al inicio del proceso contractual, si existe pluralidad de interesados en la adjudicación de la correspondiente frecuencia, lo que, “en caso de la televisión, se logra con la exigencia de inscripción previa en el Registro Único de Operadores –RUO- . La ampliación del concepto fue solicitado por el Ministerio asumiendo que su entendimiento de lo dicho en el Concepto 1966 de 2009, es que con base en el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 debe determinarse previamente a la apertura de la licitación si existe pluralidad de oferentes, con el fin único de establecer si habría lugar o no a que la Comisión Nacional de Televisión estudiara la conveniencia de utilizar el mecanismo de subasta; pero que, en su entender, ello no significaba que si no existe esa pluralidad de oferentes, no pueda abrirse la respectiva licitación y adjudicarse el contrato al proponente único. Y que igualmente había entendido el Ministerio que la pluralidad de oferentes se debe examinar antes de iniciar del proceso contractual (lo que se agotó con la inscripción de varios interesados en el RUO) y Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 147 de Informe 1 185 que no es necesario hacerlo nuevamente cuando se cierra la licitación, “esto es, cuando legalmente haya concluido el término para presentar propuestas”. Que, por tanto, a su juicio, no se mengua o restringe esa pluralidad, cuando estando habilitados varios interesados para participar en el proceso contractual, los mismos deciden por determinación propia no participar en la licitación. Y formularon las siguientes preguntas a la sala de consulta: “1. ¿La pluralidad a la que se refiere el concepto, se predica respecto del número de inscritos en el RUO, respecto del número de proponentes, entendiendo por éstos, aquellos que presentan propuesta al término del plazo de la licitación (al cierre de la misma), o respecto del número de proponentes hábiles.” 2. ¿Debe entenderse que, por haber optado la Comisión Nacional de Televisión por la subasta como mecanismo de adjudicación, debe entonces “asegurar la pluralidad de oferentes en el proceso para mantener el mercado del mismo” como lo sugiere la Procuraduría General de la Nación, so pena de no poder adjudicar la concesión siempre que dos de los tres posibles oferentes decidan no presentar propuestas? 3. ¿De acuerdo con la respuesta dada a las anteriores preguntas, y habiéndose revocado el acto de apertura de la licitación, sería posible abrir nuevamente la licitación si los dos inscritos en el RUO que manifestaron su intención de no presentar propuesta, a pesar de la vigencia de dicho registro, no profieren una manifestación formal en contrario? 4. ¿Habría lugar a la aplicación de la previsión normativa prevista del artículo 90 del Decreto 2474 de 2008, en el evento en que sólo se presente una propuesta en el proceso de licitación que se establece en el Pliego de Condiciones publicado el día 29 de octubre de 2009 y en las Adendas expedidas, en particular las Adendas 2 y 3? Para el tema propuesto en estudio, es relevante resaltar las siguientes consideraciones que hacen parte de la respuesta dada por el Honorable Consejo de Estado: Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 148 de Informe 1 185 El artículo 48 de la Ley 182 de 1995 exige que la adjudicación de los canales nacionales de televisión abierta se realice por licitación pública, sin que sea posible, por tanto, acudir bajo ninguna circunstancia, a la contratación directa. La exigencia de licitación pública presupone una convocatoria pública para que, en igualdad de oportunidades, se presenten ofertas para contratar con el Estado, por todos aquéllos que están en condición de cumplir los requerimientos de la Administración. Ello conlleva, como ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, publicidad, igualdad de oportunidades, concurrencia y competencia entre los interesados, de lo cual debe surgir la propuesta más favorable para el interés público. En el caso planteado en la solicitud de concepto no se configura el mecanismo de contratación directa por la existencia de un único interesado, dado que existen otras que pudieran participar en el proceso pese a su desistimiento. Y que si se usara la licitación pública, además de la ineficacia de un llamado público a contratar, la Administración perdería esos espacios de negociación y quedaría atada a los términos de la oferta del único participante, quien al saber por anticipado que no tendrá oponentes, ajustará su propuesta a los mínimos requeridos por la entidad en el pliego de condiciones, desvirtuándose así los fines de la licitación. Definió que no era correcto el entendimiento del Ministerio cuando expresó para el caso concreto que si en esa verificación previa del RUO se estableciera que solamente existe un único inscrito, ello no sería obstáculo para abrir la respectiva licitación pública, pues es claro que en tal evento el uso de este procedimiento contractual, que se sustenta en la posibilidad de concurrencia real de varios interesados, sería puramente formal y no atendería a una voluntad real de recibir varias propuestas. Consideró que en el caso de la adjudicación de los canales nacionales de televisión es inadmisible, acudir a la contratación directa habida cuenta de la exigencia legal de licitación pública, y que si sólo existiera una persona inscrita en el RUO, no se podría iniciar el respectivo proceso contractual y la Comisión Nacional de Televisión estaría obligada a hacer nuevas convocatorias o llamados para lograr un número Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 149 de Informe 1 185 plural de inscritos con los cuales abrir una licitación pública, en la que la libre competencia en igualdad de oportunidades permita la adjudicación del tercer canal de televisión en las mejores condiciones posibles para el interés general. La exigencia de licitación pública por el legislador como regla general de adjudicación de los contratos estatales vincula los procedimientos de contratación en general, y los de asignación del espacio electromagnético en particular, con los mandatos constitucionales de igualdad de oportunidades, libre competencia y pluralismo y con los principios contractuales de publicidad, libre acceso y concurrencia. 86 Acogió la solicitud efectuada por el Ministerio público, en cuanto se debían revisar aquéllas situaciones que pudieron originar el retiro de algunos de los proponentes del anterior proceso contractual, de manera que se favorezca, en lo posible, su participación real y efectiva. Consideró que la posibilidad de adjudicación con oferente único, nacida en el contexto de los tradicionales mecanismos de adjudicación del contrato, en los que operan ciertas reglas de automaticidad87 o adjudicación compulsoria88, no puede aplicarse con la misma lógica e intensidad en aquéllos casos en los que, como en la subasta, se busca que la oferta definitiva surta de un proceso de conformación dinámica y gradual a partir de la competencia real y efectiva entre distintos oferentes habilitados, que disputan, optimizando, las condiciones mínimas fijadas por la 86 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Auto de 30 de enero de 2003, Exp. 23508. Reiterado en sentencia del 3 de diciembre de 2007, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Igualmente, Corte Constitucional, Sentencia C-815 de 2001: “(…) El derecho a la igualdad de oportunidades, aplicado en la contratación de la administración pública, como en el caso del contrato de concesión, se plasma en el derecho a la libre concurrencia u oposición, por virtud del cual, se garantiza la facultad de participar en el trámite concursal a todos los posibles proponentes que tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la administración.” 87 “Se ha señalado como carácter preponderante de la licitación su automaticidad, en el sentido que la Administración está automáticamente obligada a concertar el contrato con quien ofrece el mejor precio o el precio más conveniente o más bajo, con lo cual la discrecionalidad del órgano administrativo para elegir el contratante queda anulada, o por lo menos notablemente reducida” (Bercaitz, op.cit, p.323.) 88 “La regla de la adjudicación compulsoria obliga a la administración pública siempre a escoger el contratista que haya presentado la propuesta más favorable. Sin embargo, la favorabilidad de un ofrecimiento podrá determinarse no sólo con la comparación y cotejo con otras. Ante la excepcionalidad de la declaratoria de desierta de la licitación prevista por la ley, que establece el ordinal 18 del art. 25, puede resultar favorable para la administración el ofrecimiento único, que a pesar de no compararse con otros, se ajuste a los criterios legales de selección objetiva, a los “precios y condiciones del mercado y a los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello”. (Sentencia del 24 de junio de 2004, M.P. Ricardo Hoyos Duque). Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 150 de Informe 1 185 entidad estatal.89 Así las cosas cuando por su estructura y fines, el proceso contractual requiere esa pluralidad de oferentes, las posibilidades de adjudicación con oferente único se reducen y estarán condicionadas a la satisfacción de las exigencias del pliego, a las necesidades de la Administración, y, lógicamente, a los fines que la ley haya previsto para cada procedimiento contractual en particular. Ratifica el concepto inicial, en el sentido, de que el proceso de selección y adjudicación de los canales de televisión nacional abierta debe responder en cualquier caso, tanto a los criterios de escogencia señalados en la Ley 182 de 1995 (literales b, l y n del artículo 48 referentes a la calidad de las propuestas y de los contenidos ofrecidos), como a los fines de maximización de los recursos del Estado establecidos de manera general para todas las concesiones de explotación del espacio electromagnético, según lo dispuso el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009. Insistiendo en que a los requisitos generales de toda contratación pública, deberá adicionarse este elemento finalista, el cual a su vez ha de armonizarse con los demás criterios de selección previstos originalmente en la Ley 182 de 1995 en materia de televisión, siendo uno y otros determinantes para orientar el respectivo proceso contractual y las reglas de adjudicación que se adopten, tal como se ha reiterado. Además, en la medida en que el proceso contractual del tercer canal también está estructurado para que los aspectos técnicos y de programación (no sólo los económicos) se mejoren por los proponentes a partir de la expectativa de competencia entre ellos90, el hecho de hacer una licitación con un oferente único al que le bastaría conformarse con los requerimientos mínimos del pliego, afectaría también la calidad de la propuesta que se espera, que, como señaló la Sala, debe ser igualmente tenida en cuenta por la CNTV por mandato de la Ley 182 de 1995. 89 Como sucede en algunos de los nuevos mecanismos de escogencia del contratista que trae de manera general la Ley 1150 de 2007 y, de forma particular para la asignación de frecuencias, la Ley 1341 de 2009, que se basan en sistemas de conformación dinámica mediante las subastas inversa y ascendente. 90 Además de la propuesta económica, cada participante deberá presentar una “Oferta de Mejoramiento del Plan Básico de Programación.” Este ítem se calificaría de acuerdo con el número de horas de programas culturales, educativos, infantiles, etc. que se ofrezcan por encima de unos estándares básicos fijados por la CNTV. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 151 de Informe 1 185 De manera concluyente el Honorable Consejo de Estado indicó que con independencia del mecanismo de adjudicación que se adoptara por la CNTV, las normas y fines que regulan la adjudicación de los canales nacionales de televisión abierta, esto es las leyes 182 de 1995 y 1341 de 2009, necesariamente, además de la pluralidad de inscritos en el RUO, se presenten por lo menos dos propuestas al cierre de la licitación, de manera que la competencia entre los respectivos proponentes se refleje forzosamente en sus ofertas y, por ende, en la calidad y precio de sus ofrecimientos. Así las cosas las respuestas dadas al consultante Ministerio de Tecnologías de la Información y las comunicaciones, fueron las que textualmente se transcriben a continuación: 1. ¿La pluralidad a la que se refiere el concepto, se predica respecto del número de inscritos en el RUO, respecto del número de proponentes, entendiendo por éstos, aquellos que presentan propuesta al término del plazo de la licitación (al cierre de la misma), o respecto del número de proponentes hábiles.” Respuesta. En el caso particular consultado, la pluralidad se predica tanto del número de inscritos en el RUO, como de las ofertas presentadas al término del cierre de la licitación. 2. ¿Debe entenderse que, por haber optado la Comisión Nacional de Televisión por la subasta como mecanismo de adjudicación, debe entonces “asegurar la pluralidad de oferentes en el proceso para mantener el mercado del mismo” como lo sugiere la Procuraduría General de la Nación, so pena de no poder adjudicar la concesión siempre que dos de los tres posibles oferentes decidan no presentar propuestas? Respuesta. Sí, en el contexto del mecanismo de adjudicación adoptado por Comisión Nacional de Televisión para la selección del tercer canal de televisión, debe asegurarse la pluralidad de oferentes en el respectivo proceso contractual en los términos de la respuesta anterior, con el fin de que la mejor propuesta surja de la competencia entre los participantes de la licitación. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 152 de Informe 1 185 3. ¿De acuerdo con la respuesta dada a las anteriores preguntas, y habiéndose revocado el acto de apertura de la licitación, sería posible abrir nuevamente la licitación si los dos inscritos en el RUO que manifestaron su intención de no presentar propuesta, a pesar de la vigencia de dicho registro, no profieren una manifestación formal en contrario? Respuesta. En la medida que la actual inscripción en el RUO se encuentre dentro del periodo de vigencia, no se haya anulado o suspendido y sus titulares no hubieren solicitado su retiro o cancelación, no existiría ningún impedimento para acudir a ese registro, en los términos de la Ley 182 de 1995. 4. ¿Habría lugar a la aplicación de la previsión normativa prevista del artículo 90 del Decreto 2474 de 2008, en el evento en que sólo se presente una propuesta en el proceso de licitación que se establece en el Pliego de Condiciones publicado el día 29 de octubre de 2009 y en las Adendas expedidas, en particular las Adendas 2 y 3? Respuesta. No, en el caso consultado no se darían los requisitos previstos en el artículo 90 del Decreto 2474 de 2008 para hacer una adjudicación con proponente único. Visto lo anterior, para esta consultoría es claro, que en desarrollo de los temas propuestos al Honorable Consejo de Estado a través de la Sala de Servicio y Consulta Civil como a la Sala Plena de lo Contencioso administrativo, el primero en vía de conceptos y la segunda en formal decisión de nulidad; el alto tribunal considera que independientemente del mecanismo de selección, esto es sea subasta u otro, deben confluir dos elementos de manera simultánea, tal como se describió tanto en el análisis de la jurisprudencia y los conceptos, entrelazados a análisis doctrinario y jurisprudencial concordante, a saber: a. Pluralidad desde la inscripción en el Registro Único de Operadores –RUO-, como al momento del cierre del proceso, así como al momento de ponderar la comparación para determinar la más favorable. b. La maximización de recursos, que sólo podrá en su concepto, haber lugar a ella existiendo comparación entre mínimo dos propuestas. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 153 de 185 Informe 1 En todo caso ha de tenerse en consideración que la mencionada decisión, se fundamentó en unas condiciones especificas del proceso de selección sobre el cual se rinde el pronunciamiento y a la fecha se mantiene el régimen especial de televisión en cuanto al “proceso de selección del contratista”, el régimen especial de telecomunicaciones referido a la aplicación de los ´recepto del artículo 72 de la ley 1341 de 2009, y la normatividad contractual estatal ha sido cambiante y dinámica, pero aun asi se conservan sus principios, orientaciones, definiciones y procedimientos. 7.3.4 CONCEPTOS DEL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO MENCIÓN AL REGISTRO ÚNICO DE OPERADORES- CON ESPECIAL RUO- IMPOSIBILIDAD DE APERTURAR UN PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA CON UN SOLO INSCRITO EN EL RUO- REGLAMENTACIÓN VIGENTE. La reglamentación del Registro Único de Operadores -RUO- del Servicio de Televisión, de que trata los artículos 48 y 49 de la Ley 182 de 1995 y el artículo 10 de la Ley 335 de 1996, se estructuró e implementó durante el año 2012 mediante Resolución 0202 emitida por la Autoridad Nacional de Televisión –ANTV-, con el propósito de cumplir con los fines legales establecidos en las normas referidas; igualmente en aras de contribuir efectivamente en el desarrollo del proyecto regulatorio "Apertura del Mercado de la Televisión Abierta y Entrada de Nueva Oferta Televisa", formulado por la Autoridad nacional de Televisión – ANTV-. El mencionado registro reglamenta las condiciones de “Clasificación, Calificación e Inscripción”, el cual es responsabilidad de la –ANTV- Y es exigible para dos propósitos, uno de los cuales se describe a continuación: Sólo podrán licitar, ser adjudicatarios, celebrar o ejecutar contratos de concesión para ser Operadores Privados Comerciales del Servicio Público de Televisión en el Nivel de Cubrimiento Nacional, las personas jurídicas que se hallen debidamente inscritas, clasificadas y calificadas en el Registro Único de Operadores -RUO- del Servicio de Televisión. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 154 de Informe 1 185 Así las cosas, si bien es el requisito de habilitación predominante, el cumplimiento del mismo no implica el “facultar” al (los) inscritos en el –RUO- para ser ejecutor de un contrato de concesión; derecho al cual solo podrá acceder y hacerse acreedor, luego de haber superado de manera exitosa cada una de las instancias que de manera reglada se encuentran preestablecidas en la ley, es decir a través de la participación como proponente en un proceso de selección de contratista. Lo anterior obedece a un imperativo elemental de “garantías “ y “ seguridad jurídica” de los procesos de selección y contratos resultantes; los cuales se tipifican a través del respeto absoluto de los principios y postulados fundamentales que gobiernan las actuaciones de la administración pública y las especificas aplicables al proceso de selección de contratistas y más aún en el caso que nos ocupa frente a los postulados de : libre y plural concurrencia, libre competencia e igualdad. Por ello, resulta imperativo recordar que la ley 1341 de 2009 en su artículo 2º, prevé como objetivo fundamental propiciar escenarios de libre y leal competencia que incentiven la inversión actual y futura en el sector de las TIC y que permitan la concurrencia al mercado, con observancia del régimen de competencia, bajo precios de mercado y en condiciones de igualdad. Y de manera complementaria en su artículo 4º establece que el Estado interviene en las Tic, entre otros propósitos con el fin de “Promover y garantizar la libre y leal competencia y evitar el abuso de la posición dominante y las prácticas restrictivas de la competencia” Estos principios del proceso contractual, que han sido corroborados a través de diversos pronunciamientos jurisprudenciales, entre los cuales citaremos la sentencia C-949 de 200, en la que la Corte Constitucional avoca elementos valorativos en respeto del principio de libre concurrencia e igualdad de oportunidades para acceder al espectro electromagnético, para evitar incurrir en desconocimiento de los mandatos dispuestos en los artículos 333 y 75 superiores. La Corte sostuvo: “En efecto, aun cuando en materia de la contratación estatal el legislador está dotado de un amplio margen de configuración normativa, que en principio lo Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 155 de Informe 1 185 habilitaría para diseñar mecanismos que le permitan a las entidades estatales lograr la continuidad en la prestación de los servicios públicos -como el de la prórroga de los contratos de concesión para la prestación de servicios y actividades de telecomunicaciones-, no encuentra la Corte una justificación objetiva y razonable para restringir mediante la medida cuestionada el derecho a la libre competencia de los demás oferentes que se encuentren condiciones técnicas y financieras para desarrollar este objeto contractual.”(Subrayado y resaltado nuestro y fuera del texto) Es así como en definitiva, la inscripción en el –RUO- es por disposición legal el requisito por excelencia que habilita o faculta “la posibilidad” de “presentarse como proponente” dentro de los diferentes procesos de selección que el Estado proyecte generar para los efectos que nos ocupa. Para el efecto del presente informe y los productos que con base en este se generen, merecen especial mención y acatamiento los conceptos emitidos, por el Consejo de Estado con fechas 05 de octubre de 2009 (concepto 1966) y su ampliación del 25 de febrero de 201091, en los cuales se expone , en respuestas a solicitudes elevadas por la Comisión Nacional de Televisión –CNTV- (liquidada), y el Ministerio de Tic, en desarrollo de las licitación pública, que como ya se analizó fueron terminadas de manera anticipada, bajo las consideraciones igualmente ya expresadas en el presente informe. Dichos conceptos indican en sus apartes relevantes lo siguiente: La exigencia de licitación pública presupone una convocatoria pública para que, en igualdad de oportunidades, se presenten ofertas para contratar con el Estado, por todos aquéllos que están en condición de cumplir los requerimientos de la Administración. Ello conlleva, como ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, publicidad, igualdad de oportunidades, concurrencia y competencia entre los 91 CONSEJO DE ESTADO.SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: William Zambrano Cetina. Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010). Radicación No. 1966 –SOLICITUD DE AMPLIACION. Expediente: 11001-03-06-000-2009-00049-00.Referencia: Pluralidad de oferentes en adjudicación de tercer canal de televisión. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 156 de Informe 1 185 interesados, de lo cual debe surgir la propuesta más favorable para el interés público. (…) En estos casos en que sólo una persona estaría en posibilidad de cumplir el objeto contractual, la contratación directa facilita, sin abandonar en todo caso los principios de publicidad y transparencia, que la Administración pueda negociar los términos del contrato con el oferente único, con el fin de obtener, por esa vía, la mejor propuesta posible para el interés general. Si se usara la licitación pública, además de la ineficacia de un llamado público a contratar, la Administración perdería esos espacios de negociación y quedaría atada a los términos de la oferta del único participante, quien al saber por anticipado que no tendrá oponentes, ajustará su propuesta a los mínimos requeridos por la entidad en el pliego de condiciones, desvirtuándose así los fines de la licitación. Por tanto, en este punto no le asiste razón a la entidad consultante cuando señala para el caso concreto que si en esa verificación previa del RUO se estableciera que solamente existe un único inscrito, ello no sería obstáculo para abrir la respectiva licitación pública, pues es claro que en tal evento el uso de este procedimiento contractual, que se sustenta en la posibilidad de concurrencia real de varios interesados, sería puramente formal y no atendería a una voluntad real de recibir varias propuestas. Ahora, como en el caso de la adjudicación de los canales nacionales de televisión es inadmisible, se repite, acudir a la contratación directa habida cuenta de la exigencia legal de licitación pública, la Sala considera que si sólo existiera una persona inscrita en el RUO, no se podría iniciar el respectivo proceso contractual y la Comisión Nacional de Televisión estaría obligada a hacer nuevas convocatorias o llamados para lograr un número plural de inscritos con los cuales abrir una licitación pública, en la que la libre competencia en igualdad de oportunidades permita la adjudicación del tercer canal de televisión en las mejores condiciones posibles para el interés general” (subrayado y resaltado nuestro y fuera del texto) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 157 de Informe 1 185 Específicamente el Honorable Consejo de Estado, manifestó sobre la pluralidad en el proceso de adjudicación del tercer canal nacional de televisión privada, los siguientes apartes: … Como ya se mencionó y se explicó suficientemente en el concepto cuya ampliación se solicita, el proceso de selección y adjudicación de los canales de televisión nacional abierta debe responder en cualquier caso, tanto a los criterios de escogencia señalados en la Ley 182 de 1995 (literales b, l y n del artículo 48 referentes a la calidad de las propuestas y de los contenidos ofrecidos), como a los fines de maximización de los recursos del Estado establecidos de manera general para todas las concesiones de explotación del espacio electromagnético, según lo dispuso el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009. De otro lado, debe recordarse que el artículo 48 de la Ley 182 de 1995 establece que sólo podrán participar en la respectiva licitación de canales nacionales de televisión abiertas, las personas que se hayan inscrito previamente en el Registro Único de Operadores del Servicio de Televisión de la Comisión Nacional de Televisión: (…)”92 Por tanto, dicho registro le permite conocer de antemano a la Comisión Nacional de Televisión, si existe o no pluralidad de interesados en participar en la adjudicación de los canales nacionales de operación privada, lo cual se complementa con la obligación que en ese sentido está prevista en el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, que señala: Artículo 72. Reglas para los procesos de asignación de espectro con pluralidad de interesados. Con el fin de asegurar procesos transparentes en la asignación de bandas de frecuencia y la maximización de recursos para el Estado, todas las entidades a cargo de la administración del espectro radioeléctrico incluyendo al 92 Concordante con el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, que establece que en tratándose de cualquier tipo de concesiones no se requiere el Registro Único de Proponentes y que en tal caso cada entidad cumplirá con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 158 de Informe 1 185 Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Comisión Nacional de Televisión, deberán someterse a las siguientes reglas: Previamente al proceso de otorgamiento del permiso de uso del espectro radioeléctrico de asignación o de concesión de servicios que incluya una banda de frecuencias, se determinará si existe un número plural de interesados en la banda de frecuencias correspondiente. En caso de que exista un número plural de interesados en dicha banda, y con el fin de maximizar los recursos para el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo para el Desarrollo de la Televisión, se aplicarán procesos de selección objetiva entre ellos la subasta. Cuando prime el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa. Como se mencionó, este artículo hace énfasis en la necesidad de que en los procesos de adjudicación del espacio electromagnético con pluralidad de oferentes, se maximice la obtención de recursos públicos, para lo cual se deben utilizar mecanismos que permitan cumplir ese fin. Si bien esta exigencia podría considerarse implícita en la contratación pública, es claro que la Ley 1341 de 2009 hace un énfasis especial en la búsqueda de un mayor beneficio económico para el Estado cuando el supuesto de pluralidad se haya verificado antes de iniciar el respectivo proceso contractual. Por tanto, a los requisitos generales de toda contratación pública anteriormente mencionados, deberá adicionarse este elemento finalista, el cual a su vez ha de armonizarse con los demás criterios de selección previstos originalmente en la Ley 182 de 1995 en materia de televisión, siendo uno y otros determinantes para orientar el respectivo proceso contractual y las reglas de adjudicación que se adopten, tal como se ha reiterado. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 159 de Informe 1 185 Precisamente, en el caso consultado, el proceso contractual, tanto en su concepción inicial, como con la adopción posterior del mecanismo de subasta para el desempate entre oferentes, está cimentado en la fijación por parte de la CNTV de un precio base para participar93, a la espera siempre de que los interesados compitan sobre ese valor con ofertas que lo superen en una o varias posturas, de manera que la adjudicación se logre, en cualquier caso, por un precio mayor al estimado inicialmente en el pliego de condiciones, lo que, como pasa a verse, requiere pluralidad de oferentes. Así, según se observa en los documentos allegados a la consulta94, los participantes presentan una primera propuesta económica (Oferta Económica para Competir y ser Elegido95), que debe ser por el precio base de la licitación, más un valor adicional que debe surgir, en esta primera etapa, de la expectativa de cada uno de los interesados en ofrecer un precio superior al de sus competidores, con el cual se pueda ganar directamente la licitación. Luego de ese primer ofrecimiento que, se repite, debe ser superior al precio base, los dos mayores puntajes pasarían a una ronda posterior de dos pujas sucesivas96, en las que se deberá superar el mayor precio ofrecido hasta ese momento, con lo cual se busca maximizar aún más el precio base inicial fijado por la Comisión Nacional de Televisión. 93 Adenda No. 2 del proceso contractual que terminó anticipadamente, se define: “Precio de la Concesión: Precio Fijado por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión en la resolución de Adjudicación de la Licitación, correspondiente al Precio Base de la Concesión, más la suma de dinero ofrecida por el Adjudicatario en su Oferta Económica de Mejoramiento Número Uno o Número Dos, según sea el caso.” 94 Pliego de Condiciones y Adendas No.1, 2 y 3. 95 “Oferta Económica para Competir y ser Elegido: Oferta económica adicional al Precio Base de la Concesión, que el Proponente se compromete a pagar en el evento de resultar Adjudicatario y que podrá ser mejorada en Audiencia de Subasta Presencia y Adjudicación por los dos (2) proponentes habilitados que hayan obtenido los puntajes más altos como resultado de la verificación y evaluación de sus Ofertas de Mejoramiento del Plan Básico de Programación y de sus Ofertas Económicas para Competir y Ser Elegido.” (se subraya) 96 “Oferta Económica de Mejoramiento Número Uno: Primer lance realizado por los dos (2) Proponentes Habilitados que hayan obtenido los puntajes más altos como resultado de la verificación y evaluación de sus Ofertas de Mejoramiento del Plan Básico de Programación y de sus Ofertas Económicas para Competir y Ser Elegido. En este lance se deberá ofrecer una suma de dinero superior a la más alta ofrecida por cualquiera de los Proponentes en la Oferta Para Competir y Ser Elegido (…). Oferta Económica de Mejoramiento Número Dos: Segundo lance realizado por los dos (2) Proponentes Habilitados que hayan obtenido los puntajes más altos como resultado de la verificación y evaluación de sus Ofertas de Mejoramiento del Plan Básico de Programación y de sus Ofertas Económicas para Competir y Ser Elegido. En este lance se deberá ofrecer una suma de dinero superior a la más alta ofrecida por cualquiera de los Proponentes en la Oferta Económica de Mejoramiento Número Uno (…).” (negrilla y mayúsculas originales). Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 160 de Informe 1 185 Pero, si sólo existe un oferente y éste de antemano sabe que no habrá competencia (porque es el único inscrito en el RUO o porque los demás interesados se retiran del proceso contractual antes de vencerse el plazo para presentar ofertas), es claro que aquél no tendría ningún interés en hacer un ofrecimiento por encima del precio base o a lo sumo por ese valor más uno (x+1), lo cual le bastaría para cumplir, formalmente, con la exigencia del pliego de condiciones de presentar una Oferta Económica para Competir y Ser Elegido que sea superior al precio inicial propuesto por la CNTV; no obstante, es claro que en ese escenario se desvanecerían los propósitos del respectivo proceso contractual y se estaría renunciando por anticipado a una oferta real y efectiva por encima del precio base que se ha fijado. Como señala el Ministerio Público, en el contexto de la estructura contractual que se ha escogido por la CNTV, la presentación de una sola oferta haría inoperante el mecanismo de calificación económica de las propuestas y truncaría el propósito de maximización de recursos del Estado, lo que haría imposible entender cumplidos, tanto los fines del contrato (artículo 5 de la Ley 1150 de 2007) como las condiciones necesarias para hacer una adjudicación con proponente único (artículo 90 del Decreto 2474 de 2008), especialmente en lo relativo a que se satisfagan materialmente las exigencias del pliego de condiciones. Advierte la Sala que en este caso no se está frente a un bien cualquiera del Estado, sino ante un recurso escaso cuya adjudicación debe satisfacer las diferentes exigencias legales antes mencionadas. Diferente podría ser el caso de venta de bienes que tienen un precio comercial estándar y cuyas expectativas de mejora por parte del Estado son bajas e inciertas (un vehículo, bienes improductivos, cartera de difícil recaudo, etc.); en estos casos, la presentación de una oferta única hecha en un proceso de convocatoria pública y luego de agotadas todas las opciones para lograr pluralidad, podría considerarse como la “mejor propuesta” para la Administración, aún si no se obtienen mejoras significativas en el precio. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 161 de Informe 1 185 Además, en la medida en que el proceso contractual del tercer canal también está estructurado para que los aspectos técnicos y de programación (no sólo los económicos) se mejoren por los proponentes a partir de la expectativa de competencia entre ellos97, el hecho de hacer una licitación con un oferente único al que le bastaría conformarse con los requerimientos mínimos del pliego, afectaría también la calidad de la propuesta que se espera, que, como señaló la Sala, debe ser igualmente tenida en cuenta por la CNTV por mandato de la Ley 182 de 1995. Por tanto, la Sala considera que en las condiciones expuestas no se darían los supuestos previstos en el artículo 90 del Decreto 2474 de 2008 para adjudicar una licitación con oferente único, en tanto que los fines que se persiguen no se lograrían con la participación de una sola persona, sino con la de varios interesados que compitan de manera real y efectiva en el mejoramiento de las condiciones técnicas y económicas del pliego de condiciones. En conclusión, la Sala considera que con independencia del mecanismo de adjudicación que se adopte por la CNTV, las normas y fines que regulan la adjudicación de los canales nacionales de televisión abierta (Ley 182 de 1995 y Ley 1341 de 2009) determinan necesariamente que, además de la pluralidad de inscritos en el RUO, se presenten por lo menos dos propuestas al cierre de la licitación, de manera que la competencia entre los respectivos proponentes se refleje forzosamente en sus ofertas y, por ende, en la calidad y precio de sus ofrecimientos. ” (Subrayado y resaltado nuestro y fuera del texto) Los mencionados conceptos hicieron parte del análisis de fundamentos con los cuales se soportó la decisión asumida por el Honorable Consejo de Estado para definir la suerte de la Licitación 002 de 2010, y que por ende deben igualmente ser consultados y considerados por la autoridad que corresponda para definir si los acoge, asume o aplicas como marco 97 Además de la propuesta económica, cada participante deberá presentar una “Oferta de Mejoramiento del Plan Básico de Programación.” Este ítem se calificaría de acuerdo con el número de horas de programas culturales, educativos, infantiles, etc. que se ofrezcan por encima de unos estándares básicos fijados por la CNTV. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 162 de Informe 1 185 de referencia jurisprudencial en la materialización de los futuros procesos de selección de contratista que se desarrollen. Todo lo anterior confluye en los soportes y análisis que sustentaron la estructuración de la reglamentación del Registro Único de operadores –RUO, en cuanto a que, para la viabilidad de la apertura de la licitación, y para que ésta proceda es necesario contar con pluralidad de oferentes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Ley 1341 de 200998 y lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia relacionada con la Licitación Pública No. 002 de 2010 respeto del Tercer Canal, sobre la cual se ha hecho referencia ampliamente en el informe y que se concreta a que la pluralidad esté configurada desde la fase de planeación del proyecto, como durante el desarrollo del procesos de selección y su adjudicación, en aplicación de la norma referida. 7.3.5 APLICACIÓN DE LOS PRECEPTOS QUE CONFORMAN EL ARTÍCULO 72 DE LA LEY 1341 DE 2009. En el contexto de la evolución de las disposiciones atinentes a las competencias en materia del servicio de televisión y la asignación del espectro y las frecuencias que se encuentren atribuidas para el uso inherente a ese servicio público, debemos afirmar que los preceptos que integran lo dispuesto por la ley 1341 de 2009 en su artículo 72 , son plenamente aplicables, dados los elementos y condicionamientos que lo componen y que procedemos a resaltar, y cuyo análisis tuvo amplio desarrollo por parte del Consejo de estado, remontándonos a las experiencias anteriores y al análisis de los precedentes conceptuales y jurisprudenciales que sobre su aplicación ha hecho el Consejo de Estado durante el 98 LEY 1341 DE 2009. ARTÍCULO 72. REGLAS PARA LOS PROCESOS DE ASIGNACIÓN DE ESPECTRO CON PLURALIDAD DE INTERESADOS. Con el fin de asegurar procesos transparentes en la asignación de bandas de frecuencia y la maximización de recursos para el Estado, todas las entidades a cargo de la administración del espectro radioeléctrico incluyendo al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Comisión Nacional de Televisión, deberán someterse a las siguientes reglas: - Previamente al proceso de otorgamiento del permiso de uso del espectro radioeléctrico de asignación o de concesión de servicios que incluya una banda de frecuencias, se determinará si existe un número plural de interesados en la banda de frecuencias correspondiente. - En caso de que exista un número plural de interesados en dicha banda, y con el fin de maximizar los recursos para el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo para el Desarrollo de la Televisión, se aplicarán procesos de selección objetiva entre ellos la subasta. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 163 de Informe 1 185 desarrollo de los procesos de selección que tenían el objeto de dar en concesión un tercer canal de televisión abierta de cubrimiento nacional. El artículo en mención hace parte del título XI de disposiciones finales de la ley de Tics, bajo el contexto del caso que nos ocupa, la ANTV como ya se vislumbró mantiene la competencia especial de asignar las frecuencias destinadas para el servicio de televisión, previamente atribuidas por la ANE y ello lo ejecutara a través de las reglas de selección inherentes a una licitación pública que podrá culminar en efectos positivos con la adjudicación y materialización a través de un contrato de concesión. Artículo 72. Reglas para los procesos de asignación de espectro con pluralidad de interesados. Con el fin de asegurar procesos transparentes en la asignación de bandas de frecuencia y la maximización de recursos para el Estado, todas las entidades a cargo de la administración del espectro radioeléctrico incluyendo al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Comisión Nacional de Televisión, deberán someterse a las siguientes reglas: *Previamente al proceso de otorgamiento del permiso de uso del espectro radioeléctrico de asignación o de concesión de servicios que incluya una banda de frecuencias, se determinará si existe un número plural de interesados en la banda de frecuencias correspondiente. *En caso de que exista un número plural de interesados en dicha banda, y con el fin de maximizar los recursos para el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo para el Desarrollo de la Televisión, se aplicarán procesos de selección objetiva entre ellos la subasta. Cuando prime el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa.” Expresiones subrayadas declaradas INEXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-403 de 2010, Texto en cursiva declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-403 de 2010, en Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 164 de Informe 1 185 el entendido de que la posibilidad de asignación directa de la banda sólo podrá extenderse por el término estrictamente necesario para que la administración convoque un proceso de selección objetiva. (Subrayados y resaltados nuestros y fuera del texto salvo el último parágrafo el cual avoca a ilustrar el pronunciamiento de la corte Constitucional) 7.4 ANÁLISIS DE LA EXISTENCIA O NO DE ALGUNA INCIDENCIA DE LAS DECISIONES JURISDICCIONALES ASUMIDAS A HOY FRENTE A LAS ACCIONES INSTAURADAS CON OCASIÓN A LA VENTA DE LAS ACCIONES DE ISÁGEN, QUE PUEDAN CONSIDERARSE COMO UNA MODIFICACIÓN DE LA POSICIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO, RESPECTO DE LAS DECISIONES ASUMIDAS POR EL ALTO TRIBUNAL CON OCASIÓN A LA ENTRADA DE UN NUEVO OPERADOR PRIVADO DE TELEVISIÓN. Para el tema que nos ocupa resulta indispensable analizar el proceso de enajenación accionaria generado por el Gobierno Nacional respecto de Isagén S.A E.S.P., con la participación de un único oferente en la subasta, situación puede ser contraria a los precedentes que estableció el Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil al resolver la ampliación de la consulta identificada con el radicado 1966 de 2010, relacionada con la pluralidad de oferentes en adjudicación de tercer canal de televisión al que ya hemos hecho amplia referencia, en el acápite anterior. Este análisis tiene por objeto comparar el proceso administrativo (régimen especial de venta accionaria del Estado) para la venta de la participación accionaria del Gobierno Nacional en Isagén frente al proceso administrativo de adjudicación de una concesión para la prestación del servicio público de televisión (régimen de contratación pública y especial de Tecnologías de la Información),orientados a determinar la existencia de pluralidad y/u oferente único y la subasta con un solo proponente en uno y otro caso. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 165 de Informe 1 185 Para desarrollar el tema, empezaremos por referenciar el marco normativo que rige cada uno de los procesos, y a continuación se anotarán las características propias de cada uno, para luego proceder con su comparación. Proceso de enajenación participación accionaria del Gobierno Nacional en Isagén. Fundamento constitucional: artículo 6099 Fundamento legal Ley 226 de 1995100, Decreto 1609 de 2013101,modificado por los decretos 2316 de 2013, 1512 de 2014 y 2648 de 2015. Proceso de adjudicación concesión para la prestación del servicio público de televisión de operadores privados a nivel nacional y local. Fundamento constitucional: artículos 75, 77 y 365. Fundamento legal Leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996, 680 de 2001, 1341 de 2009, 1507 de 2012, 1753 de 2015 Hecha esta referenciación del marco normativo general, pasaremos a establecer las características propias de cada uno de los procesos, terminando con su comparación. El proceso de enajenación de la propiedad accionaria del Gobierno Nacional en Isagén, se desarrolló atendiendo los postulados de la Ley 226 de 1995, los cuales fueron materializados a través de los decretos 2316 de 2013, 1512 de 2014 y 2648 de 2015, como se menciona más adelante, el Decreto 1609 de 2013 fue objeto de varias acciones de nulidad, que no prosperaron. El Decreto 1609 de 2013 contiene el Reglamento de Enajenación y Adjudicación para la Recepción de Aceptaciones dentro del Programa de Enajenación de la acciones de 99 ARTICULO 60. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia. 100 por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones. El Congreso de la República de Colombia, 101 Por el cual se aprobó el programa de enajenación de las acciones que la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, posee en Isagén SA ESP Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 166 de Informe 1 185 propiedad de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público en Isagén S.A.E.S.P., es aquí donde encontramos la característica más relevante de este proceso. El citado documento considera la participación de un oferente único en la subasta de enajenación de las acciones, como se evidencia a continuación. (iv) El Presidente de la Subasta procederá de la siguiente manera: a) Única Oferta Económica Aceptable: En el evento en que se reciba una sola Oferta Económica Aceptable, se procederá a declarar como Inversionista Adjudicatario al respectivo Inversionista Preclasificado. (ISAGEN, 2013, pág. 76). Esta situación llama la atención toda vez que el Consejo de Estado ha indicado que la adjudicación en subasta a un único oferente se presenta de manera excepcional en las subastas inversas, específicamente lo hace al resolver la consulta relacionada con la pluralidad de oferentes en el proceso de adjudicación para un tercer canal nacional privado. Contrario sensu al abordar las características principales del proceso de adjudicación de la concesión para la prestación del servicio público de televisión de operadores privados a nivel nacional y local. encontramos que el proceso de adjudicación siempre debe contar en cada una de sus etapas con un número plural de oferentes, lo anterior corresponde con el precedente que generó el Consejo de Estado al resolver una consulta: […] la Sala considera que con independencia del mecanismo de adjudicación que se adopte por la CNTV, las normas y fines que regulan la adjudicación de los canales nacionales de televisión abierta (Ley 182 de 1995 y Ley 1341 de 2009) determinan necesariamente que, además de la pluralidad de inscritos en el RUO, se presenten por lo menos dos propuestas al cierre de la licitación, de manera que la competencia entre los respectivos proponentes se refleje forzosamente en sus ofertas y, por ende, en la calidad y precio de sus ofrecimientos. (Consulta, 2010, pág. 23) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 167 de Informe 1 185 Anotadas estas características, que para el tema tratado resultan relevantes, se hace evidente que el desarrollo normativo del proceso de Isagén a consideró la posibilidad de la existencia de un único oferente situación antagónica a la establecida para la adjudicación para la prestación del servicio público de televisión de operadores privados. Sin embargo, se debe advertir que esta situación por sí sola no puede ser considerada como un cambio de criterio o concepto que determine la posibilidad de la existencia de un único oferente en la ejecución de una subasta, se debe aclarar que la situación presentada en el proceso administrativo para la venta de la participación accionaria del Gobierno Nacional en Isagén, es particular y considerada en los actos particulares que fueron expedidos para materializar su enajenación. En este punto resulta pertinente analizar las decisiones judiciales relevantes en el caso Isagén, y así será posible determinar la existencia de pronunciamientos judiciales que de ninguna manera han generado un cambio en el precedente anotado en el párrafo anterior; así: Utilizando la herramienta de búsqueda ubicaba en página web del Consejo de Estado se ha logrado identificar un (1) fallo judicial ocasionado por tres (3) demandas acumuladas que pretendían la declaratoria de nulidad de algunos apartes y del Decreto 2316 de 2013 por medio del cual se dispuso la venta de la participación accionaria del Estado para en ISAGEN S.A. E.S.P., a continuación se anotan los datos de cada demanda y sus pretensiones. Número de radicado: 11001032400020130050900 (exp.21047)Demandante: Rodrigo Toro Escobar. Acción: Nulidad Pretensión: […] se declare la nulidad parcial del artículo 8º del Decreto 1609 de 2013; concretamente, de los apartes subrayados de la disposición que a continuación se transcribe. Luego, al reformar la demanda, adicionó la siguiente pretensión «que se declare la nulidad del artículo 1° del Decreto Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 168 de Informe 1 185 2316 del 22 de octubre de 2013 que reforma el artículo 6.2 del Decreto 1609 de 2013. (Sentencia, 2015, pág. 14) Número de radicado: 11001032400020130053400 (exp.20946)Demandante: Enrique Alfredo Daza Gamba. Acción: Nulidad Pretensiones: […] decretar la nulidad del Decreto 1609 de 2013, por infringir las normas con fundamento en las cuales ha debido fundarse, debido a que dicho acto se emitió con plena inobservancia de las disposiciones que regulan el criterio de sostenibilidad fiscal, especialmente por desconocer los artículos 29, 334 y 339 de la Constitución Política, así como las leyes 1473 de 2011, 225 de 1995 (sic) y Ordenar al Ministerio de Hacienda que aplique en su actuación el criterio de sostenibilidad del que trata el artículo 334 constitucional, en virtud de que todos los poderes públicos se encuentran vinculados a sus mandatos. (Sentencia, 2015, pág. 14) Número de radicación: 11001032600020140005400 (exp.21065). Demandante: Helber Adolfo Cataño Pérez. Acción: Nulidad. Pretensiones: […] se declarare que es nulo el Decreto 1609 del 30 de julio de 2013”. (Sentencia, 2015, pág. 14) El Consejo de Estado determino antecedentes facticos comunes en las demandas anotadas y son los siguientes: 1. Isagén S.A. E.S.P. (en adelante Isagén) es una empresa de servicios públicos mixta, constituida como una sociedad anónima, en la que la Nación tiene una participación accionaria del 57,6 %, correspondiente a mil quinientas diecisiete millones novecientas diecinueve mil acciones ordinarias (1.517’919.000). 2. Mediante el Decreto 1609 de 2013 (en adelante Decreto 1609), en ejercicio de la potestad reglamentaria, y en especial en aplicación del artículo 6 de la Ley 226, el Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 169 de Informe 1 185 Gobierno Nacional, a través de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, aprobó el programa de enajenación de las 1.571’919.000 acciones que la Nación posee en Isagén. 3. En términos generales, el programa de enajenación está constituido por dos grandes etapas: la primera destinada a ofrecer las acciones a los destinatarios de las condiciones especiales. La segunda dirigida a los interesados, que cumplan ciertas condiciones, en adquirir las acciones no adjudicadas a los destinatarios de las condiciones especiales. 4. Inicialmente, el precio de la acción se fijó en $2.850. 5. Mediante Decreto 2316 del 22 de octubre de 2013 –en adelante Decreto 2316 el Gobierno Nacional modificó parcialmente el Decreto 1609 de 2013 y estableció que el precio de la acción sería de $3.178. 6. La primera etapa del proceso de enajenación está agotada, pues la oferta pública culminó el 20 de enero de 2014. 7. La subasta para la segunda etapa fue programada para el 19 de mayo de 2015. 8. Mediante Decreto 1512 del 12 de agosto de 2014, el Gobierno Nacional prorrogó por un año más, contado a partir del 24 de septiembre de 2014, el término de vigencia del programa de enajenación. (Sentencia, 2015, págs. 20-21) A continuación determinó las normas que consideran violadas los demandantes, así como el motivo de la violación, las que a continuación se trascriben. 1. Frente al expediente 21065, el cuestionamiento recae sobre la totalidad del Decreto 1609 de 2013, para el demandante se desconocen los artículos artículos 6, 29, 83, 114, 123 y 209 de la Constitución Política, y 1, 6 y 8 de la Ley 226 de 1995 Indica como concepto de violación: […] el programa de enajenación de la participación accionaria de la Nación en Isagén no fue presentado al Congreso de la República para su aprobación y para que ejerciera el respectivo control político”. (Sentencia, 2015, pág. 21) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 170 de Informe 1 185 2. Frente al expediente 20946, el cuestionamiento recae sobre artículos 1 y 2 del decreto demandado, para el demandante se desconocen los artículos 4, 29, 334 y 339 de la Constitución Política; 4 y 7 de Ley 226 de 1995, y 1, 2 y 4 de la Ley 1473 de 2011. a) Indica como primer concepto de violación el desconocimiento de los artículos 334 y 339 de la Constitución Política, se desconoce el artículo 334 de la Constitución Política porque […] la decisión de enajenar la participación accionaria de la Nación en Isagén no está fundada en estudios técnicos de viabilidad económica, oportunidad y conveniencia. (Sentencia, 2015, pág. 13) Con relación al artículo 339 de la Constitución Política se desconoce porque la venta de Isagén no fue incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, para el demandante […] no basta que la ley del plan nacional de desarrollo haya señalado que los recursos financieros para la ejecución de la inversión —como la construcción de vías— se puedan obtener por la venta de activos de la Nación, sino que era necesario justificar la viabilidad, la oportunidad y la conveniencia de esa venta y, además, demostrar que no se afectaban las finanzas públicas. (Sentencia, 2015, pág. 13) b) Indica como segundo concepto de violación el desconocimiento de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 1473 de 2011, para el demándate se viola la regla fiscal contenida en la citada ley y por ende el criterio de sostenibilidad fiscal, lo anterior toda vez que […] la venta de la participación accionaria de la Nación en Isagén implica una alteración negativa de las cuentas fiscales, en la medida de que el Estado dejaría de percibir las utilidades que reporta esa compañía. (Sentencia, 2015, pág. 13) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 171 de Informe 1 185 Con relación al artículo 4 de la Ley 1473 de 2011, indica que se desconoce porque […] la enajenación no fue incluida en el marco fiscal de mediano plazo ni en el proyecto de ley de presupuesto general de la Nación, que justamente son instrumentos de materialización de la regla fiscal. (Sentencia, 2015, pág. 13) c) Indica como tercer concepto de violación el desconocimiento del artículo 4 de la Ley 226 de 1995 violando el principio de protección al patrimonio público porque […] no se fundó en razones suficientes y válidas ni atendió al criterio de la sostenibilidad fiscal. Que el único fundamento de la enajenación de la participación accionaria de la Nación en Isagén es el Documento Conpes 3760 de 2013, que está referido a los lineamientos generales de la política del denominado programa de cuarta generación de concesiones viales, mas no a la generación de energía, que es el objeto de esa compañía. (Sentencia, 2015, págs. 13-14) d) Indica como cuarto concepto de violación el desconocimiento del artículo 7 de la Ley 226 de 1995, por las siguientes causas […] fue expedido al día siguiente en que se comunicó a la Defensoría del Pueblo el programa de enajenación de la participación accionaria de la Nación en Isagén, circunstancia que impidió que se ejerciera el control que a esa autoridad le corresponde, conforme lo ha dicho la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. […] el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no tenía competencia para diseñar el programa de enajenación de las acciones de Isagén. Que el competente era el Ministerio de Minas y Energía, titular de la participación accionaria. (Sentencia, 2015, pág. 23) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 172 de Informe 1 185 3. Frente al expediente 21047 el cuestionamiento recae sobre apartes del artículo 8 del Decreto 1609 de 2013, para el demandante desconocen el artículo 60 de la Constitución y los artículos 2, 3, 11 y 14 de la Ley 226 de 1995. a) Indica como primer concepto de violación el desconocimiento del artículo 60 de la Constitución Política y de los artículos 2, 3, 11 y 14 de la Ley 226 de 1995 porque […] el decreto impone límites no autorizados (relacionados con el patrimonio, los ingresos y el número de acciones que pueden adquirirse) a las personas naturales destinatarias de las condiciones especiales, motivo por el cual se desconocen los principios de democratización y preferencia. (Sentencia, 2015, pág. 23) b) Indica como segundo concepto de violación la falta de competencia, toda vez que el Gobierno Nacional […] no tenía competencia para fijar limitaciones distintas a las que estableció la Ley 226. Esto es, que el Gobierno excedió la potestad reglamentaria, al limitar la posibilidad de que los destinatarios de condiciones especiales adquirieran la totalidad de la participación accionaria que tiene la Nación en Isagén. (Sentencia, 2015, pág. 24) Esta demanda fue oportunamente reformada, por lo tanto además se solicita la Nulidad del artículo 1 del Decreto 2316 de 2013, por las siguientes razones: […] el «amplio interés del mercado en participar en el proceso de enajenación de esta participación accionaria», como lo expresa el Decreto 2316, no es una razón jurídicamente admisible para aumentar el precio de la acción. […] no ocurrió ninguna de las circunstancias previstas en el numeral 2 del artículo 11 de la Ley 226 para modificar el precio de la acción, esto es, no se interrumpió el proceso de enajenación ni se venció el plazo de la oferta. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 173 de Informe 1 185 […] la variación del precio de la acción desconoció el principio de confianza legítima, pues los destinatarios de condiciones especiales tenían la legítima expectativa de adquirir acciones al precio inicialmente fijado. (Sentencia, 2015, pág. 25). Establecidas las demandas, sus pretensiones, supuestos facticos y las normas que en consideración de los demandantes han sido violadas por la expedición de los actos administrativos demandados es pertinente observar además que dentro del proceso fue decretada la siguiente medida cautelar: 1. ORDÉNASE la suspensión temporal del procedimiento o actuación administrativa que actualmente se surte con ocasión del cumplimiento del Decreto 1609 del 30 de julio de 2013 dictado por el Gobierno Nacional, que aprobó el programa de enajenación de las acciones que la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público posee en Isagén S.A. E.S.P. 2. En concreto: SUSPÉNDASE la subasta y demás actos programados para el 19 de mayo de 2015 en relación con la enajenación de las acciones que la Nación tiene en Isagén S.A. E.S.P. 3. ORDÉNESE al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público asegurar que se cumpla esta orden judicial mediante las respectivas órdenes administrativas, instrucciones y demás medidas pertinentes para ese cometido. (Sentencia, 2015, págs. 35-36). Es importante anotar que el motivo para decretar esta medida se desprende de la consideración del Consejo de Estado al establecer que la enajenación de la participación accionaria toca el interés público sobre todo porque con esta venta se materializa “la adopción de una política pública para financiar obras de infraestructura” (Sentencia, 2015, pág. 36) Así las cosas el Consejo de Estado limitó su examen establecer si la venta de Isagén se ajusta al marco normativo expedido para este tipo de actividades, advirtiendo además que Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 174 de Informe 1 185 no desarrollara un juicio frente a la gestión fiscal de los recursos que obtenga el gobierno por la enajenación de las acciones de su propiedad en Isagén, toda vez que ese tipo de control le corresponde a la Contraloría General de la Nación. En este orden de ideas y para resolver la solicitud de nulidad, el Consejo de Estado determino problemas jurídicos y procedió con su resolución, fundamentando de esta forma su decisión. 1. ¿El Gobierno Nacional estaba facultado para decidir sobre la enajenación de la participación accionaria que la Nación tiene en Isagén? Indica el Consejo de Estado que el Gobierno Nacional si estaba facultado para decidir sobre la enajenación de Isagén, señalando que el Conpes 3281 recomendó adelantar una estrategia coordinada entre las diferentes entidades estatales para identificar los activos de la Nación que podrían ser objeto de aprovechamiento o enajenación. El artículo primero del Decreto 1609 del 30 de julio de 2013 (acto acusado) se enmarca dentro de este objetivo, en cuanto demuestra la decisión del Gobierno Nacional de enajenar el activo radicado en Isagén, recomendación reiterada en el Conpes 3760 de 2013. Señala además que atendiendo el artículo 260 de la Ley 1450 de 2011, se había establecido que El Gobierno Nacional definirá los instrumentos necesarios para garantizar la adecuada administración, representación y tenencia de la participación accionaria de las entidades estatales del orden nacional. Situación que se trató de forma detallada en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, donde se evidencia que el Gobierno Nacional debía Estructurar una política que modernice la gestión de los activos de la Nación. Para ello será importante tener, definir la estrategia de activos de la nación (mantener, vender, consolidar, etc.); definición del rol de la Nación en la gestión de sus activos; definición de estándares de Gobierno Corporativo; definición de parámetros de seguimiento a la gestión y al desempeño de los activos; gestión de Cartera; lineamientos para los esquemas Participación Público - Privadas (APP, concesiones, etc). 2. ¿El programa de enajenación de Isagén desconoció los principios de democratización y preferencia, al establecer, en el artículo 8 del Decreto 1609, Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 175 de Informe 1 185 condiciones no autorizadas en la Ley 226 para las personas naturales destinatarias de condiciones especiales? (Recuérdese que la discusión planteada en una de las demanda versa sobre las supuestas restricciones a las personas naturales, como se precisó en los antecedentes). Indica el Consejo de Estado que los principios de democratización y preferencia no fueron desconocidos por la norma demanda, advirtiendo que las medidas que trata lo norma sobre este particular fueron adoptadas por el Gobierno Nacional, ejerciendo su potestad reglamentaria con la finalidad de evitar conductas contrarias a los principios de la Ley 226 de 1995 en especial los de democratización y preferencia. Sobre el particular y citando a la Corte Constitucional indica Consecuente con lo anterior, y para evitar que el proceso de democratización accionaria sufra las desviaciones apuntadas, la administración, con arreglo de la ley, está habilitada de los poderes necesarios, para imponer limitaciones razonables y justificadas a la negociación accionaria, que naturalmente conduzcan a impedir la presencia de dichas desviaciones y a evitar que se desconozca la voluntad del constituyente. Así mismo recuerda la posición adoptada por el Consejo de Estado mediante sentencia donde indicó, los procesos de enajenación de la participación accionaria de la Nación, el Gobierno Nacional puede establecer medidas puramente administrativas, que sean razonables, pertinentes y justificadas, con los siguientes propósitos: Evitar posibles abusos de los beneficiarios de las condiciones especiales, como la participación de testaferros, la participación con fines especulativos o para enriquecerse sin justa causa a costa del patrimonio estatal. Evitar la concentración de la propiedad accionaria que vende el Estado. Procurar que la adquisición de las acciones corresponda a la capacidad adquisitiva de los aceptantes. Impedir la concentración oligopólica del capital. Dirigir el proceso de desconcentración hacia destinatarios preferentes con el objeto de redistribuir la propiedad accionaria en venta. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 176 de Informe 1 185 Hechas estas consideraciones, el Consejo de Estado considera que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para la venta de Isagén, indicando las medidas adoptadas en esa norma son condiciones válidas y razonables para garantizar que se materialicen los principios generales de la Ley 226, al punto que en la primera etapa todas las acciones se ofrecieron de manera preferente a los destinatarios de las condiciones especiales, indicando además que la que la consideración de tercero estratégico no pueden ser consideradas como una desviación de poder toda vez, esta insinuación carece de sustento factico y probatorio. 3. ¿El programa de enajenación de la participación accionaria de la Nación en Isagén desconoce el principio de protección al patrimonio público? Indica el Consejo de Estado que como consecuencia de las actividades previas ejecutadas por el Estado destinadas a realizar estudios previos de valoración, se protegió el patrimonio público por cuanto fue a través de estos estudios previos que el Gobierno Nacional estableció los precios de las acciones que se pretendían enajenar. 4. ¿El programa de enajenación de la participación accionaria de la Nación en Isagén desconoce el principio de continuidad del servicio público que presta Isagén? Indica el Consejo de Estado que no se desconoció el principio de continuidad del servicio público, lo anterior por cuanto el Gobierno Nacional tomo las medidas necesarias para evitar esa las cuales se materializaron en el artículo 14 de Decreto 1609 de 2009 determina: Artículo 14. Continuidad en el servicio. Con el propósito de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios que presta ISAGEN, ésta deberá contar con un operador que reúna los requisitos mínimos de idoneidad, experiencia y capacidad técnica, operativa y financiera que se señalen en el reglamento de enajenación y adjudicación que se expida en cada etapa para tal fin. Para efectos del presente decreto, dicho operador se denominará “Operador Idóneo”. Parágrafo 1°. En el evento en que la mayoría de las acciones de ISAGEN sea adquirida por los Destinatarios de las Condiciones Especiales, se deberá dar Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 177 de Informe 1 185 cumplimiento a lo que expresamente se incluya en el reglamento de enajenación y adjudicación que se expida para la Primera Etapa, en relación con el Operador Idóneo. Parágrafo 2°. Quien adquiera las Acciones durante la Segunda Etapa deberá asimismo, dar cumplimiento a lo que expresamente se incluya en el reglamento de enajenación y adjudicación que se expida para la Segunda Etapa para garantizar la continuidad en la prestación del servicio. Esta conducta fue reiterada en el reglamento de la primera etapa del proceso de enajenación donde se indica: Con el fin de garantizar la eficiente y continua prestación del servicio público domiciliario a cargo de ISAGEN, en el evento en que los Destinatarios de las Condiciones Especiales adquieran más del cincuenta por ciento (50%) de las acciones en circulación de ISAGEN como consecuencia de su participación en la Primera Etapa, y por ende adquieran la calidad de Inversionistas Especializados, los Aceptantes Adjudicatarios de conformidad con lo indicado en el presente numeral, deberán seleccionar a un operador idóneo que cumpla con las condiciones indicadas en el numeral 5.19 del presente Reglamento con el fin de que éste celebre con ISAGEN un contrato de asistencia técnica para la operación y mantenimiento de ISAGEN el cual deberá cumplir con los requisitos mínimos establecidos en el Anexo 3 del presente Reglamento (el “Operador Idóneo”). Por último considera el Consejo de Estado que el objeto social de la compañía se seguirá desarrollando, independientemente de la composición accionaria, lo que, sin duda, garantiza la continuidad del servicio que presta Isagén. Además, como ya se explicó, es válido, conforme con el artículo 365 de la Constitución, que los servicios públicos sean prestados por particulares, bajo la regulación, control y vigilancia del Estado. 5. ¿El diseño y aprobación del programa de enajenación de participación accionaria que la Nación posee en Isagén cumplió el procedimiento previsto en la Ley 226, en relación con los siguientes aspectos: i) la competencia para expedir los decretos, ii) Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 178 de Informe 1 185 el envío del diseño del programa al Defensor del Pueblo, iii) la presentación del programa al Congreso de la República y iv) la fijación del precio? Indica el Consejo de Estado con relación a cada uno de los aspectos planteados. Con relación a la competencia para expedir los Decretos, esta corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público porque es el titular de las acciones objeto de la enajenación, tal y como lo certificó el revisor fiscal de Isagén. Con relación al envío del diseño del programa de enajenación al Defensor del Pueblo, indica que el último inciso del artículo 7 de la Ley 226 ya trascrito, lo que pide es que se envíe copia de los diseños a la Defensoría del Pueblo y no propiamente que la defensoría emita un dictamen previo, necesario para configurar el programa de la enajenación de la participación accionaria y los correspondientes reglamentos. Y la remisión de esos diseños sí se cumplió. Con relación a la presentación del programa al Congreso de la República, indica que fue presentado ante el Congreso de la República el plan de enajenación anual en forma global, correspondiente a la vigencia fiscal 2013, con sus avalúos preliminares. En efecto, mediante oficios del 1º de febrero de 2013, dirigidos a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió la información correspondiente al programa de enajenaciones para la vigencia 2013, que incluyó la venta de la participación accionaria de la Nación en Isagén Por último con relación a la fijación del precio indica el Consejo de Estado que el precio en $3.178 sigue estando ajustada al rango de valoración del activo ($2.224 a $3.178). De hecho, a juicio de la Sala, son perfectamente válidas las razones invocadas por el Gobierno Nacional para modificar parcialmente el Decreto 1609, en cuanto al precio se refiere, pues obedecen al amplio interés que suscitó la enajenación del activo, tal y como se explicó en las consideraciones del Decreto 2316 de 2013. Además para los destinatarios de condiciones especiales se les garantizó un precio fijo por acción, precio que, se insiste, fue fijado antes de la oferta pública. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 179 de Informe 1 185 6. ¿La decisión de enajenar la participación accionaria de Isagén desconoce el criterio de sostenibilidad fiscal? Previo a la resolución de este interrogante el Consejo de Estado establece que la sostenibilidad fiscal está referida a tres aspectos fundamentales: i) es un criterio financiero orientador de las ramas del poder público y busca lograr la consecución de los fines esenciales del Estado; ii) es un importante mecanismo para examinar continuamente la capacidad del Estado para atender eficientemente el gasto público social y la deuda pública, esto es, para satisfacer en el largo plazo el gasto y las obligaciones financieras, y así lograr la estabilidad macroeconómica, y iii) es una herramienta diseñada para evitar y controlar el déficit fiscal, que suele ser un obstáculo para materializar los fines esenciales del Estado. Hecha esta aclaración indica el Consejo de Estado que no consideran la enajenación de Isagén desconoce el principio de sostenibilidad fiscal, lo anterior por cuanto estuvo precedida o fundada en los estudios a que alude el artículo 7 de la Ley 226. Esos estudios están debidamente acreditados en autos. Además Dichos estudios transmiten razonabilidad y proporcionalidad a la decisión de vender esa participación accionaria conforme con el artículo 60 de la Constitución y la Ley 226. No se trata, como ya se dijo, de una decisión arbitraria, sin sustento económico ni financiero alguno que el Gobierno Nacional hubiera adoptado. 7. ¿La decisión de enajenar la participación accionaria de Isagén desconoce la regla fiscal? Previo a la resolución de este interrogante el Consejo de Estado establece que la regla fiscal es un instrumento de política fiscal que materializa el criterio de sostenibilidad fiscal, cuyo objeto principal es la reducción del déficit fiscal y el consecuente balance estructural para lograr un manejo sano y sostenible de las finanzas públicas. Hecha esta aclaración indica el Consejo de Estado que la decisión de enajenar las acciones de Isagén no viola la regla fiscal, por las siguientes razones: Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 180 de 185 Informe 1 I. La enajenación no genera un incremento en los niveles del gasto o de endeudamiento y, por ende, no se refleja en un aumento del déficit fiscal máximo previsto en el artículo 5 de la Ley 1473. La venta persigue la realización de un activo, esto es, el recaudo de recursos para financiar obras de infraestructura vial, finalidad que no se contrapone con la regla fiscal. II. Tal como lo señaló el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la venta de activos de la Nación tiene como propósito mantener sanas las finanzas públicas porque evitan que el Gobierno Nacional acuda al endeudamiento como mecanismo de financiación, endeudamiento que sí puede incrementar el déficit fiscal. III. La venta de la participación accionaria de la Nación en Isagén no debía incluirse de manera expresa en el marco fiscal de mediano plazo. IV. La venta de la participación accionaria de la Nación en Isagén no debía incluirse de manera expresa en el proyecto de ley del presupuesto general de la Nación. V. Como quedó expuesto en la tercera cuestión preliminar de esta sentencia, a esta Corporación no le corresponde ejercer control de los eventuales efectos negativos que pudiera generar la enajenación de la participación accionaria de la Nación en Isagén, pues se trata de hechos futuros y aún inciertos. VI. Por último, la Sala considera que el hecho de que el Estado deje de percibir los dividendos que reporta Isagén no implica una afectación negativa de las finanzas públicas porque, a pesar de representar un ingreso importante (que para los años 2013 y 2014 fue de $250.224.847.000 y $251.733.952.000, 102 respectivamente ), no es significativo frente a los ingresos totales del Estado y, por ende, no tiene la entidad suficiente para afectar el resultado fiscal estructural. En efecto, los dividendos que reporta la compañía no superan el 0,02 % del PIB, equivalentes al 0,1 % del total de ingresos del Gobierno Nacional, según lo informado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 102 Folio 623 del expediente 21025. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 181 de Informe 1 185 8. ¿La enajenación de la participación accionaria que la Nación posee en Isagén debía incluirse en el plan de inversiones del plan nacional de desarrollo? Indica el Consejo de Estado que en la medida de que el plan nacional de desarrollo fija políticas públicas generales, no se requiere un grado de detalle de cada una de las operaciones en las que se concretan las políticas trazadas por el Gobierno Nacional para el cuatrienio correspondiente. Es decir, no era necesario que en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 se incluyera de manera específica la enajenación de la participación accionaria que la Nación posee en Isagén Decisión. En este orden de ideas y después de validar la inexistencia de violaciones legales indicadas por los demandantes, el Consejo de Estado despacho desfavorablemente sus pretensiones. Conclusión. Antes de abordar el tema de las conclusiones se debe indicar que a la fecha este ha sido el fallo más importante producido como consecuencia de la enajenación de la participación accionaria del Gobierno Nacional en Isagén, Ahora bien, con relación a las conclusiones se indica que en ningún momento las controversias resueltas en esta sentencia se refieren al tema del único oferente, se refieren en si a la legalidad del Decreto 1609 de 2009. Debemos recordar que en este decreto no se estableció la posibilidad de ejecutar el proceso de subasta con la participación de un único oferente, como se anotó en páginas anteriores esta situación se materializó en el Reglamento de Enajenación y Adjudicación para la Recepción de Aceptaciones dentro del Programa de Enajenación de la acciones de propiedad de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público en Isagén S.A.E.S.P. Estado actual de las demandas frente al proceso de subasta con único oferente. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 182 de Informe 1 185 Se toma como punto de partida el 6 de enero de 2016 día en el cual la compañía Colbún indico que no estaría en condiciones de presentar una oferta, lo cual generó que la compañía Brookfield Asset Management fuera el único oferente en el proceso de enajenación de la participación accionaria del Gobierno Nacional en Isagén. Aunque el tema generó gran controversia actualmente solo se identifica una demanda de nulidad que controvierte la legalidad del Reglamento de Enajenación y Adjudicación con fundamento en el cual se ejecutó la subasta con un único oferente, esta demanda cursa en la Sección Cuarta del Consejo de Estado y se identifica con el radicado 11001-03-27-0002016-00004-00 (22324), fue admitida por auto fechado el 29 de febrero sin que a la fecha exista una decisión de fondo que cambie los precedentes emitidos por la misma corporación relacionados con la participación de un único oferente en la subasta y que ya fueron referidos. Contrato Interadministrativo No. 292 de 2015 Documento Confidencial INFORME 2: Televisión Abierta Privada Nacional CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 292 de 2015 suscrito entre la ANTV y la UNAL Versión 1.0 Página 183 de Informe 1 185 8. BIBLIOGRAFÍA Granger, A. R. (1980). Advertising and Aggregate Consumption: An Analysis of causality. Econometrica, 48. Callahan, F. (1986). 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