Políticas distributivas

BASES PARA LA DISCUSION EN EL AREA DE:
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS
INGRESOS
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
BASES PARA LA DISCUSION EN EL AREA DE:
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
I. PRESENTACION GENERAL DEL TEMA ................................................... 3
II. DIAGNOSTICO Y PRINCIPALES PROBLEMAS A ATENDER ........................... 4
II.1. LA SITUACION DE LOS MENORES EN ARGENTINA .............................................................................. 4
II.2. LA SITUACION DE LOS ADULTOS MAYORES EN ARGENTINA............................................................ 5
II.3. PROBLEMAS DE LAS ACTUALES POLITICAS DE TRANSFERENCIAS FISCALES DE INGRESOS ........ 6
II.3.1.Transferencias fiscales de ingresos por vía del gasto público.......................................... 7
II.3.1.1. Programas dirigidos a los menores ............................................................................................................................7
II.3.1.2. Programas dirigidos a los mayores............................................................................................................................8
II.3.2 Transferencias fiscales de ingreso por la vía tributaria...................................................10
III. LAS ACCIONES A ENCARAR PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS SEÑALADOS ..11
III.1. CARACTERISTICAS GENERALES DE UNA RED DE SOSTENIMIENTO DEL INGRESO ......................13
III.1.1. El INCINI ......................................................................................................................................13
III.1.2 El INCIMA y la reforma previsional ......................................................................................15
III.1.3. Subsidio monetario al empleo para jefes y jefas de hogar desocupados ..................17
III.2. EL NIVEL DE LOS BENEFICIOS Y EL COSTO NETO DE LA PROPUESTA ...........................................18
III.3. POLITICA ALIMENTARIA.....................................................................................................................21
2
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
I. PRESENTACION GENERAL DEL TEMA
El objetivo central de las llamadas “redes de seguridad social” no es atender situaciones de
emergencia sino prevenir, controlar y reducir las inseguridades socio-económicas propias de
las sociedades modernas. Las políticas de “sostenimiento de los ingresos” siempre fueron un
componente clave de estas redes. Los principales objetivos de las políticas de sostenimiento
de los ingresos son:
!
redistribuir ingresos de forma progresiva;
!
suavizar sus movimientos a lo largo del ciclo de vida de las personas.
La experiencia internacional comparada muestra que estas políticas adoptan diferentes
modalidades. Los programas son múltiples y variados. Algunos más universales, otros
“focalizados” en grupos específicos; algunos de acceso incondicional, otros exigen el
cumplimiento de ciertos requisitos por parte de los beneficiarios. Estos requisitos pueden ser
la comprobación de insuficiencia de recursos, la disponibilidad de ejercer un empleo, la
asistencia a ciertas instituciones, etc.
Todas las modalidades adolecen de problemas. Los programas universales son generalmente
más onerosos y pueden llegar a cubrir a beneficiarios que no tendrían “necesidad” de la
asistencia, o que poseen capacidad para resolver los problemas con sus propios recursos. Por
otro lado, tienen la ventaja de que sus coberturas operan de manera preventiva y que, además,
toda la población que necesita asistencia está cubierta.
Por otro lado, los análisis disponibles corroboran que los programas que pretenden
“seleccionar” beneficiarios en base a múltiples requisitos, son los que registran mayores
problemas de cobertura. Además, estos programas selectivos también muestran problemas de
“demandas incompletas”, porque las personas, pese a reunir los requisitos para obtener el
beneficio, no lo solicitan por falta de información, por el tiempo que se requiere para la
tramitación, por la falta de habilidades necesarias para cumplir con todos los requisitos (por
caso, semi-analfabetismo), por la presunción de que el beneficio no les corresponde y/o
directamente para no sufrir “estigma” social.
También, estos programas condicionados suelen erosionar el interés de los personas para
procurarse ingresos por sus propios medios, generándose los problemas conocidos como la
“trampa de la pobreza” o la “trampa del desempleo”. Esto es, la presencia de grupos de
población cuya conducta asume que la única (o la mejor) fuente de ingresos es la que pueden
obtener a través del subsidio público.
Los problemas de los programas selectivos se potencian en situaciones de pobreza, desempleo
y empleos precarios masivos como las que se verifican en la Argentina. Por un lado, porque el
empleo remunerado solo ofrece cobertura de ingresos suficientes y estables a un grupo
3
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
reducido de la población. Por el otro, porque el acceso al seguro de desempleo y a otros
seguros sociales está también ligado al núcleo reducido de empleo remunerado registrado.
Todo indica que este problema persistirá por mucho tiempo en el país, aún bajo el supuesto de
que la economía pueda transitar senderos de crecimiento económico sostenido (ver Documento
del área de Políticas de Promoción de Empleo).
Si bien son muy débiles e incompletas, existen actualmente diversas políticas que transfieren
ingresos a la población. Algunas de estas políticas están vinculadas al empleo formal
(asignaciones familiares, seguro de desempleo, previsión social). En otros casos, se trata de
programas asistenciales focalizados en ciertos grupos y según determinados requisitos de
acceso. Estos esquemas, junto con sus fuentes de financiamiento, son la base para impulsar
una reforma integral que dé prioridad a la cobertura universal de aquellos grupos de la
población que son más vulnerables.
II. DIAGNOSTICO Y PRINCIPALES PROBLEMAS A ATENDER
La situación de bienestar de los menores y de las personas mayores ha tenido como rasgo
común el fuerte deterioro sufrido en los últimos años. Entre otras causas, esto obedece a la
conjunción de baja cobertura de los programas sociales que los atienden y deterioro en las
condiciones de empleo e ingresos de la población de la cual son dependientes. En lo que sigue
se sintetizan las particularidades de la situación de cada uno de los grupos.
II.1. La situación de los menores en Argentina
Los datos disponibles permiten afirmar que en la Argentina “la mayoría de los pobres son
niños” y “la mayoría de los niños son pobres”. A mayo de 2002 y para el total de los
aglomerados urbanos incluidos en la EPH, resulta que 66,6% de los menores de 18 años
habitan en hogares pobres y 33,1% son indigentes. Esta situación se deriva de la conjunción
de dos factores:
!
el elevado número de familias con ingresos por debajo de la “línea de pobreza”;
!
la mayor cantidad de niños en las familias pobres.
De esta manera, el mayor número de personas económicamente dependientes (niños/as,
ancianos/as) pone mayor presión sobre los miembros económicamente activos del grupo
familiar de los pobres. Como resultado, la mayoría de los niños y las niñas del país se ven
4
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
forzados a trabajar a edades más tempranas, sea en actividades remuneradas o asumiendo
tareas domésticas para permitir que otros miembros del grupo familiar ingresen al mercado
de empleo.
Los menores que deben trabajar (dentro o fuera del hogar), abandonan prematuramente el
sistema educativo o disminuyen notoriamente su rendimiento en el mismo. De este modo, su
formación educativa y su calificación laboral se resienten y se deterioran sus posibilidades
futuras de obtener empleo.
Además, el trabajo de los menores está íntimamente relacionado con la explotación laboral en
condiciones de extrema precariedad. En la Argentina, 75% de los asalariados de entre 14 y 17
años no cuentan con cobertura del seguro social. Además, de los adolescentes que trabajan,
más de 30% lo hace con jornadas semanales de más de 46 horas, y 43% entre 30 y 45 horas.
Los menores, en general, se incorporan al mercado laboral en actividades informales,
marginales o directamente vinculadas al delito; así, no sólo abandonan su proceso educativo
formal sino que tampoco desarrollan un proceso de “aprendizaje en el trabajo”.
De esta forma, es posible constatar el llamado “círculo vicioso de la pobreza”, concepto que
reconoce que esta patología social se reproduce a si misma, trasmitiéndose generacionalmente
dentro de los mismos grupos familiares. Los hijos heredan la pobreza de sus progenitores y
éstos profundizan su pobreza en tanto deben mantener con recursos precarios a una mayor
cantidad de miembros en la familia.
II.2. La situación de los adultos mayores en Argentina
La actual situación de la población en edad pasiva se encuentra fuertemente determinada por
la situación del sistema previsional y por el progresivo deterioro de las condiciones de
empleo en el país. La reforma previsional argentina de 1994, heredera de múltiples
problemas, prácticamente no alcanzó ninguno de los objetivos que supuestamente
justificaron su imposición. No aumentó el número de aportantes efectivos, no redujo la
evasión, no aumentó los haberes de los jubilados actuales, no resolvió el crucial problema de
los autónomos, aumentó los problemas de déficit fiscal, no fomentó el ahorro y mucho menos
consiguió otorgar certezas hacia el futuro.
Mientras en los años 80s los jubilados y pensionados representaban 68% de la población
mayor de 65 años, en 2000 esta proporción había ya descendido al 55%. Durante la década
del noventa, y pese a un leve crecimiento, el haber medio se deterioró respecto a los niveles
alcanzados en 1984. Simultáneamente, el haber mínimo cayó aún más en términos reales.
Esto significó un aumento en la disparidad de la distribución de haberes entre los propios
jubilados. En el último año, el congelamiento de los haberes nominales y la aceleración
inflacionaria determinaron una profunda caída de los haberes. Esto es consistente con el
aumento de los beneficiarios de programas asistenciales dirigidos a personas de esa edad.
5
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
Al tiempo que el actual sistema institucional expulsa personas de la cobertura previsional,
carga a la sociedad y a otras áreas del Estado con esta responsabilidad.
De esta forma, aumentó la pobreza entre los jubilados de manera dramática. La fuerte
concentración de los perceptores pasivos en los tramos más bajos de la distribución del
ingreso, los hace más sensibles a modificaciones marginales en su ingreso. Esto se sabía ya al
momento del lanzamiento de la reforma de 1994: un estudio de la Secretaría de Desarrollo
Social a esa fecha mostraba que de 4.200.000 personas que tenían más de 60 años, el 38%
estaban en “riesgo intermedio” de pobreza, porque su ingreso esta apenas por encima del
umbral mínimo. Otra encuesta reciente de la Secretaría de Tercera Edad de la Nación, luego
de siete años de vigencia de la reforma, reveló que el 57,8% de los mayores de 60 años
pertenecen a un nivel económico social bajo; 53% de los entrevistados tienen ingresos
mensuales inferiores a los 400 pesos; y 15 de cada 100 reciben menos de 200 pesos por mes.
Esta situación presionó para el lanzamiento de múltiples programas asistenciales en los
últimos años. Sin embargo, estos son claramente ineficaces para atender la magnitud del
problema. Con diferentes criterios de selección de beneficiarios otorgan subsidios a
comedores, distribuyen bolsones de alimentos o dinero en efectivo. Al igual que otros
programas asistenciales, su escala operativa es muy reducida, fomentan la fragmentación
institucional, el clientelismo y la ineficacia e intransparencia de los resultados.
II.3. Problemas de las actuales políticas de transferencias fiscales de ingresos
Las transferencias fiscales que afectan los ingresos de las personas operan tanto por medio
del gasto llamado “social” como del sistema tributario. En la Argentina, ambos esquemas se
construyeron y desarrollaron de manera “desintegrada”, de forma tal que operan con
objetivos y procedimientos propios, sin considerar que existen normas en común y que el
impacto redistributivo sobre las personas resulta del “efecto neto” de ambas
transferencias.
Por el lado del gasto social, en la última década se desmantelaron las políticas más
“universales” -como es el caso de la salud y la educación pública-, al tiempo que se privatizó la
administración de las áreas del “seguro social”, restringiendo el acceso a los beneficios.
Asimismo, se implementaron múltiples programas “focalizados” dirigidos a diversos grupos de
población.
Por el lado impositivo, y a los efectos que aquí interesa, sobresale la baja recaudación del
impuesto a las ganancias de las personas físicas, como así también la existencia de una
normativa tributaria compleja en su aplicación e intrasparente en sus resultados
redistributivos. Como resultado, la carga tributaria efectiva sobre los contribuyentes
6
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
depende más de las “fuentes” de donde perciben sus ingresos que del “nivel” alcanzado por los
mismos.
II.3.1.Transferencias fiscales de ingresos por vía del gasto público
II.3.1.1. Programas dirigidos a los menores
Un grupo importante de los programas que transfieren ingresos reconocen como grupoobjetivo de los beneficios a los menores. Esto incluye a los programas asistenciales destinadas
a la atención de la niñez en situación de vulnerabilidad, como aquellos destinados a las madres
durante el período de embarazo o lactancia. En general, operan mediante entrega directa de
alimentos en salas maternales, comedores escolares o comunitarios, actividad que suele
complementarse con otras medidas de tipo educativo y sanitario.
Las “asignaciones familiares” son mucho más importantes que estos programas focalizados, a
pesar de que su cobertura se limita a los hijos e hijas de algunos trabajadores. En efecto, la
cobertura comprende a las familias de los trabajadores que se desempeñan en relación de
dependencia y con contratos laborales registrados, como así también a los beneficiarios del
sistema de previsión social y del seguro de desempleo.
No sólo la cobertura de las asignaciones familiares se limita a este grupo de trabajadores,
sino que, dentro de los mismos, alcanza sólo a los que están por debajo de un cierto tope
salarial, estableciéndose escalas en el monto de los beneficios según el nivel de ingreso del
titular asalariado y también diferencias según las regiones. Como resultado, quedan excluidos
del beneficio, además de los asalariados que cobran por encima del piso salarial, los menores a
cargo de trabajadores autónomos, de quienes se desempeñan en actividades informales, del
servicio doméstico, los asalariados no registrados y los desempleados que no acceden al
seguro de desempleo.
En la práctica, la mayoría de los menores del país no están cubiertos por el programa de
asignaciones familiares. Esta limitación de la cobertura afecta principalmente a los hogares
de menores ingresos y con mayor número de hijos; esto, pese a que supuestamente la reforma
del programa de asignaciones familiares se justificó para focalizar a los trabajadores de
menores ingresos.
La actual configuración del programa establece varias discriminaciones. Una, entre asalariados
formales y el resto de los trabajadores. Dos, entre los menores que concurren a
establecimientos educativos y los que no. Tres, de acuerdo a la remuneración del jefe de
hogar, independientemente del número de hijos de la familia. En otras palabras, en la
Argentina los menores tienen un “precio” diferente para las políticas sociales, el cual puede
llegar a ser cero.
7
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
Originalmente, el régimen de asignaciones familiares se financiaba con un impuesto del 12%
sobre la nómina salarial, pero esa alícuota fue reduciéndose en los últimos años, destinándose
parte de los fondos a otros programas sociales. Así, la baja al 9% se utilizó para aumentar la
contribución al sistema nacional de previsión; la posterior disminución al 7,5% se aplicó para
financiar el Fondo Nacional de Empleo. También la alícuota de asignaciones familiares se vio
afectada durante la vigencia de la reducción general de las contribuciones patronales.
II.3.1.2. Programas dirigidos a los mayores
Los problemas del actual sistema previsional, principal componente de política pública
destinado a las personas mayores, son múltiples. Entre los problemas generales de todo el
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) se destacan:
√
Caída de la cobertura: la reforma tuvo un evidente impacto negativo sobre la
cobertura de las personas en edad de jubilarse. La creciente disminución del
número de aportantes al sistema (y su caída dramática desde fines de 2001) es el
dato más preocupante de la actual situación. No sólo cayó la cobertura de las
personas en edad de jubilarse (más aún, se verifica el hecho inédito de caída de la
cantidad absoluta de beneficiarios) sino que la cobertura de la PEA cayó
drásticamente junto con el aumento de la evasión en el pago de aportes (que fue
una de las causas de la crisis del antiguo sistema de previsión social).
√
Falta de incentivos para aportar: el aumento de la evasión se debe en gran
medida al crecimiento del desempleo abierto, del subempleo y del empleo no
registrado, como así también a la caída de ingresos de algunos grupos de
trabajadores. Si bien este problema no puede atribuirse a la reforma en sí mismo,
los supuestos incentivos para el aporte que se deberían haber verificado como
resultado de las cuentas individuales, no funcionaron en el país. Por el contrario,
puede argumentarse que la indefinición del beneficio, la complejidad de las reglas
operativas del nuevo sistema, los permanentes cambios de las normas y del cálculo
del beneficio y del aporte, la inestabilidad y tendencia decreciente de la tasa de
rentabilidad del sistema, su elevado costo, generaron desestímulos. El derrumbe
del sistema financiero completó el cuadro de deslegitimación de la reforma.
√
Creció el problema de los autónomos: el grupo laboral que mayores problemas
presenta sigue siendo el de los trabajadores autónomos. Los "incentivos" para la
afiliación y el aporte regular que, supuestamente, iba a promover el nuevo sistema
tendrían que haberse reflejado precisamente en este grupo que es donde se puede
“optar” con mayor libertad. Sin embargo, en los hechos, la participación de los
autónomos en el total de aportantes ha disminuido permanentemente. Asimismo, se
verifica una "indiferencia" general por ejercer la opción que permite el sistema. Lo
que en realidad ocurre es que, no sólo se posterga la decisión de incorporarse a uno
8
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
u otro régimen, sino que la mayoría tampoco opta por una AFJP sino que se
incorpora al grupo de “indecisos”.
√
Expulsión de potenciales afiliados: el salario promedio de aporte al nuevo sistema
es mucho más elevado que el promedio de la economía. El sistema expulsó a los que
no tienen ingresos altos y regulares. Pero éste es justamente el problema central
que todo sistema de previsión social debe evitar. Además, el elevado salario
promedio oculta lo que sucede entre los propios afiliados. Los indicadores de la
situación distributiva del sistema alertan sobre la probable presencia de una
elevada rotación de los llamados aportantes “regulares”. La combinación entre las
exigencias más estrictas en el nuevo sistema previsional y la expansión acelerada
del desempleo, la informalidad y el empleo no registrado, determinan que más de
50% de los ocupados y dos tercios de la PEA actual, tengan muy alta probabilidad
de no lograr la jubilación en el futuro o, en el mejor de los casos, que el nivel del
beneficio sea paupérrimo.
√
No aumentó el ahorro: los supuestos impactos positivos sobre el ahorro de los
sistemas de capitalización individual de aportes, no se verifican en los hechos y
mucho menos en la etapa de transición cuando la necesidad de financiamiento del
fisco más que compensa el supuesto “ahorro institucionalizado”.
√
Costo de Administración: el costo de administración para el conjunto del SIJP
(sistema de capitalización y de reparto) es más elevado que antes y en el caso del
sistema de capitalización impacta fuertemente en el valor de los beneficios
futuros.
√
Aumento del déficit: aumentó el déficit del sistema de previsión social y su
impacto sobre el conjunto del déficit fiscal, explicado principalmente por el
traspaso de fondos a las AFJPs.
A estos problemas generales del conjunto del sistema se agregan los propios del Régimen de
Capitalización:
√
Competencia: la competencia entre AFJPs es ficticia y se asienta en elevados
gastos de promoción más que en rentabilidades diferenciales.
√
Concentración financiera: la mayoría y las más grandes AFJPs pertenecen a
holdings financieros que ofrecen el servicio como un complemento de su cartera de
productos y de este modo el sistema ha financiado la concentración en el sistema
financiero.
√
Proyecciones erróneas: la expectativa del beneficio futuro es muy baja y
contradice las proyecciones difundidas en apoyo de la reforma y que fueron hechas
sobre supuestos inconsistentes.
9
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
√
Inversiones en deuda pública: la mayor parte de la cartera de inversión de los
fondos está colocada en deuda pública de un Estado con serias capacidades de pago
y necesidades de re-programación.
Los problemas del Régimen Público también se han agravado:
√
Caída de recursos genuinos: los aportes y contribuciones cubren sólo 30% de los
haberes actualmente pagados por el sector público.
√
Aumentó la fragmentación: se incorporaron Cajas Provinciales al sistema nacional,
agravando la fragmentación y el déficit.
√
Aumento de la deuda: siguió creciendo la deuda explícita y la deuda “flotante” por
falta de cumplimiento de los compromisos.
√
Aumento de otros gastos a jubilados y pensionados: aumentaron las personas en
edad de jubilarse dependientes de programas asistenciales, incluyendo personas
que reciben beneficios del sistema.
√
Regímenes de privilegio: pese a las reformas, todavía continúan vigentes
regímenes de privilegio.
En síntesis, luego de más de siete años de funcionamiento del sistema reformado, queda claro
que los objetivos que supuestamente deberían haberse alcanzado no se obtuvieron. Y a la
inversa, los problemas que se decía se iban a resolver, se agravaron.
Además del sistema del SIJP, que es la política social que más recursos absorbe en el
presupuesto nacional, existe un esquema de pensiones asistenciales no contributivas, que
tiene jerarquía constitucional y que determinados funcionarios públicos pueden otorgar
discrecionalmente a personas sin beneficio previsional y bajo el supuesto de carencia de
recursos. Para su acceso se requieren múltiples requisitos que van desde tener 70 o más años
de edad, hasta no estar amparado por un régimen de previsión, retiro o prestación no
contributiva alguna, no tener parientes que estén obligados legalmente a proporcionarle
alimentos, no poseer bienes, ingreso ni recursos que permitan su subsistencia.
II.3.2 Transferencias fiscales de ingreso por la vía tributaria
El “impuesto a las ganancias” reconoce a los perceptores de ingresos una serie de
“deducciones” en concepto de “cargas de familia”. Las “deducciones” - entre las que se
incluyen los hijos y los mayores a cargo - reducen el monto de los ingresos sujetos a impuesto
y determinan un menor impuesto a pagar. La deducción por cargas de familia constituye un
"subsidio implícito" que sólo beneficia a quienes tienen ingresos lo suficientemente elevados
como para ser contribuyentes efectivos del impuesto a las ganancias (es decir, tienen
ingresos superiores al mínimo no imponible). Como, además, el impuesto cobra tasas crecientes
a medida que aumenta el ingreso imponible de las personas, en los hechos, el monto total que
10
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
se deja de pagar por la aplicación de las deducciones, tiende a aumentar a medida que crece el
ingreso declarado por los contribuyentes.
Esto explica el carácter regresivo del sistema, a lo cual se suma la inequidad, tanto horizontal
como vertical, de la norma general del impuesto a las ganancias personales. Esto es así porque,
por un lado, la normativa contempla un amplio conjunto de exenciones que favorecen a las
rentas provenientes de la propiedad, preferentemente del capital financiero; por otro lado,
los ingresos del trabajo personal también están sujetos a contribuciones para la seguridad
social que, al ser fundamentalmente proporcionales, afectan mayormente a los bajos ingresos.
La definición del concepto de “carga de familia” que se utiliza en este esquema de deducciones
difiere del aplicado para las transferencias explícitas a las familias que operan a través del
gasto social. Así, en el programa de asignaciones familiares el único sujeto reconocido para los
beneficios son los hijos hasta la edad de 18 años, con un pago anual adicional si concurren al
sistema educativo (la reforma de 1996 eliminó la asignación por cónyuge, la que hoy sólo rige
con valores mínimos en el sistema previsional).
Por su parte, en el caso del impuesto a las ganancias, las personas físicas deducen como
“cargas de familia” no sólo a los hijos - hasta los 24 años y sin condicionalidad respecto de la
asistencia escolar - sino también al cónyuge y a otros familiares en línea colateral, ascendente
y descendiente (como padre/madre; suegro/a; abuelo, abuela, nieto/a; yerno; nuera; etc.). La
deducción es aplicable aún cuando las “cargas de familia” cuenten con ingresos propios y en la
medida en que dichos ingresos no superen cierto tope anual.
Dos conclusiones merecen destacarse aquí. Primero, que en la Argentina es posible encarar
reformas tributarias sobre los ingresos personales que permitan aumentar la equidad y la
recaudación. Segundo, la conveniencia de integrar ciertos aspectos comunes de los esquemas
de transferencias fiscales de ingreso que operan a través del gasto social y de la política
tributaria.
III. LAS ACCIONES
SEÑALADOS
A
ENCARAR
PARA
RESOLVER
LOS
PROBLEMAS
Tanto el problema del empleo como de los ingresos de las personas requieren no sólo de
cambios macroeconómicos sino también de cambios institucionales. Además de las políticas
de promoción de empleo en todas sus variantes (ver Documento del área de Políticas de
Promoción de Empleo) un cambio institucional clave es el vinculado a las políticas de
transferencia de ingresos por fuera del puesto de empleo.
11
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
El objetivo final de esta estrategia es permitir el acceso a cierto nivel de ingreso de manera
independiente a la situación laboral, complementando ingresos propios y permitiendo
transitar (e, incluso, eligiendo) la discontinuidad en el empleo sin que ello signifique una
discontinuidad equivalente en el ingreso. Esta estrategia reconoce la necesidad, en las
condiciones actuales del país, de establecer una garantía de ingreso que actúe como piso o
umbral de ciudadanía para la mayoría de las personas y que tenga en cuenta las siguientes
prioridades:
!
que alcance primordialmente a los grupos más vulnerables.
!
que actúe como red preventiva y universal;
!
que integre los componentes de gasto y tributos de las transferencias fiscales de
una manera ordenada y equitativa;
!
que defina un claro compromiso generacional.
De esta forma, la propuesta es construir un Sistema Integrado de Políticas de
Sostenimiento de los Ingresos que contemple:
!
un ingreso incondicional para los menores y los adultos mayores;
!
hasta tanto pueda avanzarse en un ingreso incondicional para los activos, y dados
los programas actualmente existentes, ampliar programas de subsidios de
ingresos a desocupados que permitan desarrollar actividades de inserción social;
!
realizar una reforma del sistema de previsión social que permita ampliar la
cobertura y levantar de forma gradual el nivel de los actuales haberes;
!
aplicar una política alimentaria consistente e integrada con lo anterior.
La base de la estrategia que se sugiere consiste en el pago de un Ingreso Ciudadano a la Niñez
(INCINI) y un Ingreso Ciudadano a los adultos Mayores en edad de jubilarse (INCIMA).
Sobre esta base se articularía la política de emergencia de subsidios a los activos
desempleados, la que provenga de una reforma previsional y la política alimentaria. El objetivo
de largo plazo es incorporar cada vez más grupos de la población como beneficiarios de un
Ingreso Ciudadano Incondicional.
El complemento imprescindible de esta estrategia es la reforma tributaria (ver Documento
del área de Política Tributaria). El objetivo es articular un sistema de trasferencias fiscales
que integre de manera más eficiente y equitativa las diversas necesidades de las personas con
su capacidad contributiva. Sin embargo, no es posible implementar de modo inmediato una red
de seguridad en los ingresos que abarque al conjunto de los ciudadanos. Esto es así, tanto por
el costo financiero como por la cantidad y complejidad de las instituciones, normas y
programas que deberán suprimirse y/o reformarse.
12
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
Esto obliga a pensar en una estrategia de aplicación gradual. La misma debería definir
prioridades para la cobertura de los grupos más vulnerables y, al mismo tiempo, no afectar los
principios que inspiran la concepción global: moverse desde programas fragmentados,
selectivos y aliviadores del daño, hacia otros más integrados, universales y de carácter
preventivo.
La implementación de una red de sostenimiento del ingreso para los niños y los mayores de
carácter universal deberá tener un importante impacto redistributivo, ya que con este
esquema estarían recibiendo el beneficio amplios sectores de bajos recursos que hoy se
encuentran excluidos tanto del programa de asignaciones familiares como del sistema de
previsión social. Asimismo, se terminaría con algunos de los señalados problemas típicos de los
programas focalizados:
!
se evitarían excesivos gastos administrativos, de dudosa eficiencia, propios de la
selección de beneficiarios;
!
no se desalentarían los esfuerzos personales para la búsqueda de ingresos
alternativos;
!
se evitarían situaciones de clientelismo al eliminar las mediaciones para acceder a
los beneficios.
Finalmente, en la emergencia, y dado el funcionamiento de los programas hoy existentes, a los
ingresos incondicionales señalados previamente se sumará un “programa de subsidio
monetario al empleo de jefes de hogar desocupados”. El objetivo es que este programa sea
la puerta de acceso a un empleo formal permanente y un medio para la legitimación de
trabajos de utilidad social no reconocidos por el mercado.
III.1. Características generales de una red de sostenimiento del ingreso
III.1.1. El INCINI
El Ingreso Ciudadano para la Niñez (INCINI) viene a reconocer el derecho de todo niño a un
nivel de vida adecuado, derecho humano fundamental en las sociedades contemporáneas y que
de hecho se expresa en normas jurídicas internacionales a partir de la aprobación de la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (que establece los 18 años como
límite).
Todas las políticas destinadas a los menores deberían tener como objetivo promover la
retención en el sistema educativo. Este es uno de los justificativos de un ingreso ciudadano a
la infancia.
13
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
¿Por qué? Porque esta política no sólo garantizaría que las niñas y los niños cuenten con niveles
de bienestar más dignos sino que, además, favorecería una mayor retención de los menores en
el sistema educativo, aliviando las condiciones de su explotación laboral. Al mismo tiempo,
facilitaría una mejor inserción de los padres en el mercado laboral al moderar las presiones
para obtener ingresos a cualquier costo para atender las necesidades básicas de los menores
dependientes. En síntesis, la garantía de un ingreso ciudadano para la infancia crea
condiciones más favorables para quebrar el mencionado “círculo vicioso de la pobreza”
La población destinataria del INCINI son los niños de 0 a 18 años, incluyendo a las mujeres
embarazadas de más de 4 meses. El INCINI consiste en una suma de dinero uniforme,
abonada mensualmente y en cabeza de la madre, sin condicionantes o requisitos adicionales
vinculados con la situación laboral o de ingreso de sus padres o tutores. Las únicas condiciones
serán la asistencia escolar de los niños durante el período legal obligatorio y la realización de
los controles de atención sanitaria y de vacunación para los niños de menor edad. De esta
forma, el INCINI se complementa con las acciones en el área de educación, en la búsqueda de
mejorar la retención de los menores en el sistema educativo formal, en especial de aquellos
que viven en hogares con peores condiciones socio-económicas. Asimismo se complementa con
las acciones en el área de salud, en la intención de fortalecer las acciones preventivas.
Además de las justificaciones previas, esta política se sustenta en el derecho de toda persona
económicamente dependiente a no sufrir las consecuencias de una situación de la que no es
culpable, como también en los postulados solidarios típicos de la idea de contrato social. El
INCINI debe asumirse como una responsabilidad del conjunto de la sociedad y como el
inicio de un camino cuyo objetivo final es el establecimiento de redes de seguridad social
más amplias.
El INCINI operará como un ingreso familiar no sujeto a impuestos por lo que,
paralelamente, se eliminarán las deducciones por “cargas de familia” admitidas en el impuesto
a las ganancias, en el marco de una reforma integral del mismo. De esta forma se logrará que
los hogares de menores ingresos cuenten efectivamente con un crédito fiscal por los hijos. El
esquema propuesto implica una modificación de la lógica vigente: universalizar el gasto y
focalizar la carga tributaria en los más ricos.
En términos prácticos, el INCINI puede considerarse como una extensión del régimen de
asignaciones familiares. En las etapas iniciales y mientras no se consoliden las fuentes de
recaudación tributaria complementarias, el nivel de los beneficios no variará
significativamente para algunos grupos de hogares actualmente cubiertos (v.g.: asalariados
formales de menores ingresos).
Sin embargo, habrán de contar con la garantía adicional de seguir percibiendo la asignación
por los niños aún si tuvieran que enfrentar modificaciones de su estatus laboral, cuestión
altamente probable a la luz del contexto económico vigente. Sin duda, el impacto mayor
tendrá lugar entre los hogares de bajos ingresos, en la actualidad mayormente excluidos del
régimen de asignaciones familiares.
14
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
III.1.2 El INCIMA y la reforma previsional
La solución de los complejos problemas del sistema de previsión social no pueden resolverse
con cambios aislados. Se requiere de una reforma integral que revierta las preocupantes
tendencias que actualmente se verifican.
Sin embargo, la cuestión es compleja:
!
existen derechos adquiridos en dos sistemas (el viejo y el nuevo);
!
en el nuevo sistema, hay dos grupos de afiliados y de pasivos con dos grupos de
derechos en expectativa y de derechos ya adquiridos;
!
han aumentado los problemas de financiación con caída de la cobertura;
!
existen nuevos actores y nuevas expectativas generadas a partir del nuevo
sistema.
La enseñanza más relevante y que debería tenerse particularmente en cuenta en cualquier
proyecto de nueva reforma del sistema de previsión social de la Argentina es la siguiente: con
un mercado de empleo como el que se fue configurando en el país, los sistemas de
capitalización individual de aportes no tienen una sólida base de sustentación.
Paradójicamente, un sistema que pretende reforzar el componente “asegurador”, corre el
riesgo de que el beneficio asistencial se transforme en la "norma" y que el régimen
contributivo se circunscriba a un reducido grupo de trabajadores de empleo estable y bien
remunerado. La lógica del seguro estricto (público o privado) no es adecuada para cubrir una
población donde la situación en el empleo y los ingresos es de inestabilidad e inseguridad
permanentes.
Para la mayoría de los grupos tradicionalmente excluidos de los regímenes de jubilaciones y
pensiones, el problema no es tanto la posibilidad “legal” de acceder o no a los nuevos o antiguos
regímenes, sino la existencia misma de los recursos y mecanismos para su inserción. El
régimen reformado puso el énfasis en el crecimiento vertical y la posibilidad de pagar mejores
beneficios a los incluidos, pero produjo su “ajuste” expulsando potenciales afiliados. Por el
contrario, el desafío principal es el crecimiento horizontal del sistema y garantizar un
desarrollo “integral” e “incluyente”.
La eficiencia en la administración de un sistema de previsión social no depende de su carácter
público o privado, sino de múltiples factores entre los que prevalece la posibilidad de
distribuir de forma equitativa el “riesgo colectivo” propio de esa contingencia social.
Distribuir ese riesgo ya es suficientemente costoso como para incorporarle otras finalidades
que no son propias del sistema.
La otra enseñanza es que no es bueno que existan múltiples sistemas públicos que compitan
entre sí viendo cuál es el mejor. El resultado es que se termina seleccionando a la población
con capacidad de pago mientras la mayoría de la población se queda sin protección y pasa a un
15
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
espacio difuso del que también se tiene que hacer cargo el sector público. Además las
posibilidades de eficaz coordinación se vuelven más complejas. Esto último es más grave
cuando lo esperable es que las personas cambien su relación laboral muchas veces a lo largo de
su ciclo de vida activa, porque aumenta el riesgo de que acumulen derechos en diferentes
regímenes.
Tampoco es conveniente aislar los riesgos de los distintos grupos. Esto hace más difícil
ampliar la cobertura y garantizar el acceso a niveles básicos de toda la población. De lo que se
trata es de encontrar arreglos operativos que integren distintos componentes con riesgos
diferentes para poder así distribuirlos mejor.
Una reforma integral del sistema de previsión social argentino debería organizarse alrededor
de cinco objetivos básicos:
!
ampliar la cobertura al universo de la población tanto pasiva como activa;
!
disminuir la incertidumbre con respecto al beneficio futuro distribuyendo los
riesgos;
!
garantizar un régimen económico-financiero que sea sostenible en el tiempo y no
afecte negativamente a la economía nacional ni a las unidades productivas;
!
adaptar el sistema a las condiciones de inestabilidad
permanentes de actividad de las personas en su vida laboral;
!
unificar y simplificar lo máximo posible el sistema y coordinarlo con otros
esquemas de protección social.
laboral y cambios
Sobre la base de estos objetivos, se estudiará una reforma integral del actual sistema con la
participación de todos los sectores involucrados y una eventual consulta popular sobre el
tema.
Como base de esa reforma, se propondrán los siguientes principios de organización:
!
garantía de un Ingreso Ciudadano para los Mayores (INCIMA), que será universal y
se financiará con impuestos generales y con contribuciones patronales. El INCIMA
consiste en una suma de dinero uniforme, abonada mensualmente a todas las
ciudadanas mujeres de 60 y más años de edad, y a todos los ciudadanos varones
de 65 y más años de edad, con base individual y para cuyo acceso no se
establecen condicionantes o requisitos adicionales. Como se explicó previamente,
este componente es una de los ejes centrales del nuevo Sistema Integrado de
Políticas de Sostenimiento del Ingreso y se implementará de manera inmediata;
!
un segundo pilar contributivo obligatorio. Para ello, se deberían garantizar dos
condiciones: i) que esa obligatoriedad sea efectiva; ii) que las condiciones de
aporte de los distintos grupos pueda cumplirse, para lo cual habrá que diseñar
16
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
programas especiales para distintos grupos estableciendo las normas de
coordinación entre los mismos;
!
un tercer pilar voluntario, de capitalización individual y administrado privadamente
bajo los riesgos propios del mercado y sin garantía estatal;
!
recomposición inmediata de los recursos destinados al financiamiento de las
actuales jubilaciones y pensiones.
El INCIMA puede entenderse como el primer pilar universal y uniforme de un nuevo esquema
de previsión social. De esta forma se busca reconocer el trabajo socialmente útil realizado
en el pasado por las personas, incluso el de aquellas que lo hicieron de manera no registrada, o
aún en el hogar atendiendo las tareas de reproducción de la fuerza de trabajo.
El INCIMA también opera como un ingreso familiar no sujeto a impuestos y también
justifica la eliminación de las correspondientes deducciones por “cargas de familia” admitidas
en el impuesto a las ganancias. Para su financiamiento, se recurriría a la aplicación, al menos
parcial, de fondos provenientes de las contribuciones patronales a la seguridad social y los
mayores recursos provenientes de la reforma del régimen tributario que se propone llevar a
cabo.
III.1.3. Subsidio monetario al empleo para jefes y jefas de hogar desocupados
El subsidio monetario al empleo para los jefes/as de hogar desocupados se desarrollará
conjuntamente con programas de inserción social, habilitando un amplio abanico de
actividades que van desde la “obra pública local” (drenajes, saneamiento, provisión de agua
potable, mejoras en vías de circulación, mantenimiento y reparación de construcciones en las
que se prestan servicios de salud y educación) hasta tareas en servicios personales y sociales.
Con estos programas se promoverán actividades y empresas prestadoras de todo tipo de
“servicios de proximidad”, intensivos en el uso de mano de obra y directamente vinculados con
actividades de ayuda a personas con capacidades disminuidas, turismo local, recreación,
recolección y reciclaje de residuos, protección y mantenimiento de zonas naturales,
actividades culturales, y otras. Adicionalmente, estas transferencias pueden convertirse en
subsidios para empresas productivas recuperadas, y otras formas asociativas destinadas a
sostener o reimpulsar emprendimientos productivos.
Tal como se especifica en esta propuesta, el subsidio monetario al empleo para los jefes y
jefas de hogar desocupados no discrimina ningún arreglo familiar particular, en tanto los
hogares unipersonales y las parejas sin hijos también quedan comprendidos como potenciales
beneficiarios. Por supuesto, esto se convierte en un rasgo de equidad al haberse determinado
previamente el INCINI que proveerá de recursos adicionales a las familias más numerosas
que suelen ser las más vulnerables.
17
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
III.2. El nivel de los beneficios y el costo neto de la propuesta
La magnitud de la “brecha de financiamiento” de este tipo de programas depende de los
siguientes factores principales:
!
el tamaño de los grupos de población definidos en la cobertura;
!
el nivel de los beneficios monetarios que se garantiza;
!
la cuantía del ahorro potencial proveniente de programas sociales en vigencia.
En el esquema propuesto, el tamaño de los grupos de beneficiarios está determinado por:
!
la población menor de 18 años;
!
la población mayor de 60 y 65 años;
!
la población de jefes y jefas desocupados.
A su vez, el nivel de los beneficios monetarios tiene como “pisos” de referencia a:
!
las asignaciones familiares;
!
el haber previsional mínimo;
!
el salario mínimo.
Sobre esta base, el nivel inicial mínimo del INCIMA está dado por el monto del actual haber
mínimo: $200.
El nivel del beneficio inicial para el INCINI contempla la siguiente escala:
!
$60 para los menores de 0 a 5 años;
!
$80 para los menores de 6 a 15 años;
!
$100 para los menores de 16 a 17 años.
Finalmente, el nivel propuesto para el subsidio al empleo para los jefes y jefas de hogar
desocupados se establece en $200, con especial referencia en el nivel actual del salario
mínimo.
18
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
La intención es aumentar estos pisos dentro de los límites que permita un adecuado manejo
fiscal. La escala del INCINI busca dos objetivos. Por un lado, acercarse a los valores que
normativamente permiten adquirir la canasta de bienes necesaria para atender las
necesidades alimentarias básicas de los niños1. Por otro lado, que ninguna familia se vea
perjudicada respecto de las asignaciones por hijo que actualmente percibe a través del
programa de asignaciones familiares. Aunque los niveles propuestos no cubran completamente
las exigencias familiares en relación a la atención y cuidado de los niños, permitirían una
mejora sustancial en las condiciones de vida de las hogares más numerosos y de menores
ingresos.
La cuantía del ahorro potencial fiscal depende de los programas sociales existentes que
decidan reemplazarse debido a que sus objetivos se superponen con los de la red de
sostenimiento del ingreso propuesta. Por el lado de los “ahorros fiscales”, se adoptan dos
criterios que deberían tomarse en cuenta al momento de estudiar la "sustitución" entre
programas: la cobertura y el nivel de los beneficios pagados.
En este caso, se consideraron cinco grupos principales de programas nacionales de
transferencias de ingresos cuyas características hace que se superpongan con los beneficios
propuestos:
!
asignaciones familiares;
!
algunos componentes de previsión social;
!
programas asistenciales que transfieren beneficios monetarios, dirigidos a la
infancia y la tercera edad;
!
seguro de desempleo;
!
plan jefes y jefas desocupados.
Tomando en cuenta estos elementos, y en base a la información disponible, se estima que el
“costo neto” de implementación del INCINI se elevaría aproximadamente a $9.400 millones,
el del INCIMA a $3.900 millones y el del subsidio al empleo a $1.200 millones. Esto
representa, obviamente, un peso fiscal neto elevado. Sin embargo, es prudente recordar lo
siguiente para ponderar adecuadamente este problema:
!
no puede compararse este costo fiscal neto con ninguna política actual, porque el
nuevo esquema ampliaría sustancialmente la cobertura. El costo adicional es una
prueba de la hipocresía de pretender atender la compleja y voluminosa cuestión
social del país, sin afrontar mayores erogaciones;
1
Estos valores toman en cuenta la escala de adulto equivalente para las distintas edades en relación al
valor monetario de la canasta básica alimentaria, más comúnmente conocida como la “línea de
indigencia”.
19
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
!
el nivel de los beneficios y la ampliación de las coberturas del nuevo esquema se
pueden graduar conforme a una planificación de aplicación parcial de forma tal de
hacer controlable el peso fiscal;
!
el problema central es el bajo nivel de la recaudación tributaria, especialmente
de los impuestos directos y pese al impresionante aumento de la concentración del
ingreso en los últimos años. Una reforma tributaria atada al objetivo claro y
explícito de mejorar la distribución del ingreso, tendría mayores posibilidades
de obtener legitimidad.
En este sentido, los recursos necesarios para hacer frente al costo fiscal de la
implementación del esquema propuesto contemplan:
!
una parte de las contribuciones patronales a la seguridad social;
!
incremento de la recaudación del impuesto a las ganancias, en base a una profunda
reforma de su esquema;
!
incremento de la recaudación de impuestos al consumo, por el propio impacto que
tiene sobre la demanda el efecto distributivo de estos esquemas;
!
la aplicación de recursos provenientes de otras fuentes en el contexto del
programa integral de reforma tributaria.
Las contribuciones patronales que actualmente se recaudan con destino al programa de
asignaciones familiares se destinarán al financiamiento del INCINI. Asimismo, se afectarían
recursos adicionales en el marco de la reforma al sistema nacional de previsión social.
Los recursos del impuesto a las ganancias que se destinarán a financiar estos beneficios,
habrán de provenir de una reforma integral basada en dos objetivos principales: i) superar la
inequidad vertical producida por las “deducciones” permitidas en la normativa actual; ii)
superar la inequidad horizontal producida por las “exenciones” actualmente permitidas (ver
Documento del área de Política Tributaria).
Finalmente se afectarán otros recursos específicos para completar las necesidades de
financiamiento del programa. En particular, la posibilidad de afectar montos actualmente
comprometidos a la coparticipación federal, atento a los ahorros potenciales que
beneficiarían a los presupuestos provinciales en dos sentidos: i) el ahorro en el pago de
asignaciones familiares a los empleados públicos provinciales, en la medida en que ahora
recibirán como sustitución el INCINI; ii) la menor demanda de programas sociales para
atender emergencias, en la medida del impacto positivo que producirá la universalización de
este esquema de sostenimiento del ingreso.
En cualquier caso, el pago del INCINI y del INCIMA tendría absoluta prioridad
presupuestaria y los recursos para financiarlos se destinarán a un fondo especial dentro del
presupuesto. Este criterio permitiría hacer efectivo el compromiso generacional del país con
20
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
su pasado y su futuro, al tiempo que iniciaría un criterio de tratamiento presupuestario
estableciendo como prioridad a los gastos sociales básicos.
Para concluir, la medida de este esfuerzo fiscal sólo puede ponderarse en virtud del impacto
positivo que este esquema tendría en términos de las oportunidades de vida de la población.
Al respecto puede señalarse que:
!
no quedaría ningún hogar o persona involuntariamente sin ingresos;
!
no quedarían hogares, cualquiera sea su tamaño o conformación, que no cubrieran el
valor monetario de la canasta alimentaria básica;
!
se daría una inmediata y fuerte reducción en los índices de pobreza: el número de
hogares pobres caería en más de 30% y la brecha promedio de pobreza se
reduciría de $340 a $1302;
!
se produciría un fuerte impacto redistributivo.
III.3. Política Alimentaria
La alimentación es un hecho complejo que involucra procesos naturales y sociales, por lo que
no puede resolverse con un único programa. Al igual que en el empleo, es una política que
involucra acciones en todo el sistema de políticas públicas, en tanto el hambre en Argentina es
un problema de acceso y no de capacidad de producción. Además, la alimentación de las
personas hace a la identidad, porque los valores que dan sentido a la vida no vienen “después”
de la supervivencia, se construyen en el proceso mismo de vivir.
La política alimentaria debe garantizar el acceso a alimentos pero apoyado en una creciente
autonomía de la gente, y ser un instrumento de restauración del tejido social, sosteniendo en
primer lugar la capacidad para alimentar a los hijos en el hogar. Justamente, las políticas de
sostenimiento de ingresos previamente descriptas son consistentes con estos objetivos, en
tanto buscan dar capacidad para vertebrar una estrategia de consumo en el hogar, confiando
en el saber y la capacidad de las personas para optimizar recursos y desempeñar un papel
culturalmente apreciado.
Además de este componente distributivo, la política alimentaria se estructurará en base a las
siguientes acciones complementarias:
2
Estas estimaciones se realizaron en base a información de la Base Usuaria de la EPH para la onda de
mayo 2002.
21
POLITICAS DE SOSTENIMIENTO DE LOS INGRESOS
!
una política de precios de alimentos y fomento a la producción diversificada de los
pequeños productores y, eventualmente, un tratamiento impositivo diferencial
para aquellos alimentos “trazadores” del consumo de los sectores pobres;
!
acciones sobre la distribución, como la orientación al consumidor, la creación de
marcas locales en envases simples y la promoción de compras comunitarias y
mayoristas sin intermediación, incluyendo especialmente la concentración
frutihortícola;
!
la promoción de autoproducción, alentando la producción familiar artesanal y el
desarrollo de emprendimientos asociativos y comunitarios;
!
el control bromatológico de alimentos, con criterio preventivo;
!
una política de educación alimentaria que busque cambiar pautas de consumo.
Junto con estos elementos generales, se lanzarán programas específicos. Entre otros:
!
la promoción de la lactancia materna;
!
programas de asistencia alimentaria a poblaciones muy vulnerables;
!
programas para grupos
alimentaria indígena;
!
planes específicos para mujeres en edad fértil (alimentación, anticoncepción,
preparación para la crianza), a desarrollar en centros de salud.
étnicos especiales de recuperación de la cultura
Los programas de entrega de alimentos privilegiarán la entrega de productos y no de
raciones, para promover la capacidad de procesamiento de los mismos por parte de los
beneficiarios.
22