«Desde el punto de vista de la política exterior, el problema al que se ven confrontados los gobiernos individuales es el de conseguir beneficiarse del intercambio internacional a la vez que mantener la mayor autonomía posible. Desde la perspectiva del sistema internacional, el problema consiste en encontrar la manera de crear y mantener un modelo de cooperación mutuamente beneficioso ante la carrera de esfuerzos que despleganlos gobiernos (y actores no gubernamenta les ) para manipular el sistema en beneficio propio.» (Keohane, R./Nye, J. 1987) Rafael Grasa Profesor titular de Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de Barcelona. Secretario del Centre d'Estudis sobre la Pau i el Desarmament de la UAB . Profesor de la FlIl1dació CIDOB . La observación genérica de Keohane y ye a propósito de la interdependencia que caracteriza el sistema internaciona l desde hace años pu ede ap li carse también a las condiciones y problemas específicos de las nuevas y expandidas dimensiones de la seguridad, que algunos denominan precisamente seguridad interdependiente (Buzan, B. 1991): a l establecer estrategias o líneas de actuación concreta se han de tomar en consideración no sólo a los actores individuales sino también al sistema l. Tras el fin de la Guerra Fría y la fragmentación de la URSS, el fenómeno es aún más claro, en particular en el caso que nos ocupa, la seguridad europea en el tercer año de la posguerra fría 2 • Tras un intenso período de proyectos y debates a lo largo de 1990 acerca de cómo estructurar la Nueva Europa!, a finales de 1991 en las principales organizaciones económicas y militares de Europa Occidental se había impuesto la conv icción de que la nueva arquitectura de seguridad debía parti r de la comp lementariedad de una serie de instituciones interdependientes (interlocking institutions)4 -básicamente, la Organización del Tratado del Atlántico orte (OTAN), la Conferencia de Seguridad y Cooperación Económica (CSCE), la Comunidad Europea (CE), la Unión Europea Occidental (UEO), y el Consejo de Europa-, todas ellas en proceso de adaptación a la nueva situación . La idea, surgida de la OTAN (Worner, 1992), partía de la consideración de que no existían ni una única potencia ni una única organización que por sí solas pudieran hacer frente a todos los desafíos de la Nueva Europa. Pese a esa convicción compartida, la fragmentación de la URSS, la creación de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y los problemas militares que ello conllevaba (por ejemplo, los derivados del reparto de las a rm as nucleares y convenciona les entre las repúblicas herederas y sus repercusiones sobre los acuerdos de limitación de armamentos), dificultaron muy pronto la puesta en marcha de las decisiones que organizaciones como la OTAN habían tomado a l respecto (Rodrigo, 1992) y reabrieron -a l menos en parte- las pugnas sobre las estrategias a tomar por los diversos Estados implicados y por las organizaciones de las que forman parte. 227 I LA N UEVA EUROPA De ahí que no resulte extraño que lo sucedido en 1992 en el marco de la seguridad europea presente elementos de continuidad respecto del período inmediatamente anterior, como veremos a continuación con algunos ejemplos. Elementos de conti nu idad res pecto de 1990 y 199 1 Tres son los principales elementos de continuidad singulariza bies en 1992. El primero de ellos, afecta a los dos componentes de la expresión «seguridad europea ». Durante el año 1992 se ha consolidado un proceso de expansión, actualización y/o redimensión, no exenta de polémica, de los conceptos de seguridad y de Europa. Respecto de la noción de seguridad, lo más notable es que el malestar constatable entre algunos internacionalistas y peace researchers durante la década de los ochenta a propósito de la concepción restringida de seguridad dominante durante la Guerra Fría (casi sinónima de defensa; privilegiadora del Estado y del poder militar), ha dado paso a una aceptación generalizada -que incluye a la OTANJ- de un enfoque amplio, holístico y global de la seguridad. Ello supone prestar mayor atención a sus "En 1992 no sólo aspectos societales, políticos, ecocoexistían cuatro nómicos y ambientales 6 (Buzan, B. conceptos de Europa 1991; Booth,K./Wheeler, N. 1992; McInnes,C.1992).Enesecontexen conflicto, sino to, se aprecia mejor la importanque el panorama se cia que tiene que el Documento había complicado" Final de la segunda cumbre de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa celebrada en Helsinki (Los desafíos del cambio, julio de 1992) explicite que la CSCE se basa en la noción de seguridad global, que debe entenderse de forma cooperativa e indivisible (CSCE 1992 c: 384-385). O lo que es lo mismo, que la seguridad «integra una multiplicidad de elementos interdependientes (Derechos Humanos, democracia, paz, estabilidad política y militar, libertad económica, justicia social, responsabilidad ecológica ... ) e implica cooperación coordinada en los diversos niveles internacionales: regional, subregional e incluso -y ello supone una innovación real- transfonterizo » (Ghebali, V-Y 1992: 5). Respecto de la redimensión y expansión de la idea de Europa, durante 1992 ha proseguido la discusión acerca de la identidad europea, la forma de 228 identificarla, de trazar sus fronteras exteriores, de deslindar quienes constituyen el ellos y el nosotros, una tarea mucho más política que geográfica (Booth, K./Wheeler, N. 1992). Las cuatro Europas que en términos de seguridad había identificado Ole Waever en 1990 7 (la Comunidad Europea, susceptible de ampliarse ligeramente; la Europa de Polonia a Portugal, que no sería una superpotencia; la Europa del Atlántico a los Urales; y la Europa de Vancouver a Vladivostok o Europa de la CSCE), con sus diferentes -y a veces contrapuestos- principios organizativos, dimensiones y legados históricos, siguen coexistiendo. Un ejemplo de ello serían las propuestas francesas para reforzar el proceso de institucionalización de la CSCE y alterar profundamente su status jurídico en ocasión de la reunión de Helsinki 8, propuestas que se sabía que iban a ser rechazadas (aunque algunas de ellas contaban con el apoyo de Bélgica, Italia o Rusia), habida cuenta de la práctica del consenso y de la aceptación tácita del procedimiento de avanzar poco a poco. Por si fuera poco, no sólo coexistían durante 1992 esas cuatro Europas en conflicto sino que el panorama se había complicado, puesto que, como ha recordado Pierre Behar desde la geopolítica, la masa euroasiática permite entender Europa como un promontorio o saliente de Asia y a la inversa, concebir Asia como la prolongación natural de Europa. Lo anormal, producto de la ideologización de la geografía derivada de la Guerra Fría era la visión de Europa Occidental como avanzada oriental de Norteamérica. «Reconstituida en su integridad, Europa debe restablecer con Asia las relaciones que reflejan los vínculos geográficos que las unen » (Behar, P. 1992: 44). De ahí la expansión de Europa en términos de seguridad, claramente perceptible en 1992 en aspectos muy diversos: la ampliación notable del número de miembros de las organizaciones de composición más paneuropea, de la que luego nos ocuparemos, por un lado; el incremento de los enfoques, acuerdos e iniciativas subregionales o regionales, que en casos como el del Consejo Báltico pueden constituir embriones de complejos de seguridad regional9 , por otro. Desde la óptica de Europa Occidental en su conjunto, la expansión supone enfrentarse a un nuevo y mayor arco de crisis, que -además de Europa centrorientalllega por el norte a las estepas de Asia central, a las regiones del Mar Negro y los Balcanes, y por el sur hasta el Cuerno de África 10. En este punto es donde la redimensión yexpan sión de las nociones de seguridad y de Europa se interpenetran. Desaparecida la singularidad de la L A SEGURIDAD EUROPEA EN 1992: amenaza -o mejor, de la percepClOn de amenazaunidimensional (militar) y unidireccional (el bloque del Este), Estados y organizaciones internacionales perciben un a serie de tensiones o riesgos multidimensionales (sociales, culturales, económicos, ambientales, militares ... ) y multidireccionales que alteran la concepción de la seguridad europea. La multidimen sionalidad nos permite entender la variedad de propuestas que figuran en el programa de trabaj o ll del Consejo de Cooperación del Atlántico Norte (CCAN)l l , nacido con el objetivo inicial de evitar el aislamiento de la URSS y, sobre todo, el sentimiento de orfandad de los Estados de Europa Central y Oriental del antiguo bloque del Este, deseosos de ingresar en la Alianza 13 . La multidireccionaIidad , por su parte, permite contextualizar desarrollos del proceso de la CSCE reflejados en la Declaración de Helsinki -1992. Por ejemplo, la consideración de la CSCE como una organización o acuerdo regional de acuerdo con lo establecido en el capítulo VlII de la Carta de las Naciones Unidas; o la mayor vinculación entre el Mediterráneo y la CSCE que supone la propuesta de organizar un Seminario mediterráneo contenida en el apartado X de la Declaración 14. Por último, una consecuencia directa de la multidireccionalidad, el incremento de la inestabilidad o de los riesgos en zonas consideradas muy sensibles, coadyuvaría la explicación de fenómenos como los que se van a analizar en el siguiente apartado, la rá pida evolución -en direcciones inicialmente no previstas- de propuestas o instituciones. El segundo elemento de continuidad es la constatación de que el ritmo de cambio de la realidad sigue siendo más rápido que la capacidad de las o rganizaciones para concluir acuerdos y tratados, o esta blecer arreglos y disposiciones institucionales que no queden obsoletos casi desde el mismo momento de su adopción, lo que obliga a su vez a readaptar dichos acuerdos o disposiciones sobre la marcha, a veces de forma precipitada o aun contradictoria. Dos acontecimientos de 1992, vinculados entre sí, pueden servirnos de ilustración: la reforma del Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (CFE) con anterioridad a su entrada en vigor y la evolución del Consejo de Cooperación del Atlántico Norte (CCAN). Durante 1992, el Tratado CFE, concebido para ser a plicado por dos alianzas y firmado con ocasión de la reunión especial de la CSCE de París (noviembre de 1990), ha tenido que hacer frente a dos problemas espinosos antes de poder entrar definitivamente en vigor: el reparto de los techos fijados para la URSS en C ONCEPTOS EN EXPANSiÓN E INSTITUCIONES INTERDEPENDIENTES cada una de las cinco categorías de armas limitadas por el Tratado 15 entre sus repúblicas herederas y los problemas de verificación e inspección derivados de la precaria situación de algunas de las nuevas repúblicas o de las desconfianzas y contenciosos existentes entre estados que en 1990 eran miembros de una misma alianza, el Tratado de Varsovia l 6 • Pues bien, contribuir a resolver ambos problemas ha sido una de las principales tareas de un CCAN rápidamente alejado de su objetivo inicial. En su primera reunión (20 de diciembre de 1991) se decidió crea r un grupo ad hoc que se ocupara de las cuestiones relativas al Tratado CFE, el llamado Grupo de Trabajo de Alto Nivel 17, dónde, pese a no ser realmente un subgrupo del CCAN, podían participar sus 25 miembros iniciales más ocho de las repúblicas ex soviéticas (Armenia, Azerbaidzhán, Bielorrusia, Georgia , Kazajstán, Moldova, Rusia y Ucrania) . Muy pronto, la creciente preocupación por la inestabilidad en la CE! y su impacto en la seguridad europea 18 (disputas entre Ucrania y Rusia; conflictos internos con alto potencial de extensión en Moldova, Georgia y Azerbaidzhán, por hablar sólo de Estados sucesores de la URSS en el tratado CFE) provocó una interrelación fáctica entre el Grupo de Trabajo y el Consejo de Cooperación del Atlántico Norte, que culminaría en una rápida expansión de éste último. Así, en su segunda reunión, de carácter extraordinario (10 de marzo de 1992) yen la que se estableció el ya mencionado programa de trabajo, se incorpora ron al Consejo 10 repúblicas de la CEp 9. Con posterioridad al acuerdo de Tashkent (mayo de 1992) sobre el reparto de los techos fijados para la URSS en el tratado CFE (véase tabla 1) entre los miembros de la CEI, un paso decisivo para la reforma (Oslo, Conferencia Extraordinaria del CCAN, junio de 1992) y ratificación del Tratad0 20 en el que influyó decisivamente el Grupo de Alto Nivel, se produjo el ingreso de Georgia (abril) y Albania (junio). En síntesis, al celebrarse su tercera reunión (Oslo, junio de 1992), seis meses después de su nacimiento, sus componentes habían pasado de 25 a 37 21 Y sus objetivos habían variado mucho de lo previsto por el Consejo Atlántico, lo que mereció el comentario crítico del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos de Londres (IISS, 1992: 50-5 1). Para analistas como Fran~ois Heisbourg, su expansión incontrolada está provocando extrañas paradojas, como la disyuntiva a propósito de su futuro entre dejar al margen del proceso a países como Suecia, Finlandia o Austria y dentro a « Tadzikistán 229 I LA N UEVA EUROPA o Turkmenistán, que tienen tanto o tan pocos méritos para el lo como Afganistán o Irán, o acabar incluyendo a todos los países europeos, con lo que se recrearía la CSCE » (Heisbourg, F. 1992: 676). Lo que nos lleva al tercer y ú ltim o elemento de continuidad, e l desarrollo o conclusión de procesos, acuerdos o negociaciones con raíces y tradición anterior. Tabla 1. Niveles máximos para los umbrales del equipo limitado por tratado de la CEI y Georgia(A) (Tashkent, 15 de mayo 1992) Categoría de armas Tanques VACs(B) 6.400 4.080 11.480 890 5.050 6.4 15 4.040 3.450 Ucrania 1.090 330 BielomJsla 1.800 2.600 1.615 Georgia 220 220 285 260 100 50 Armenia 220 220 285 100 50 Azerbald zhán 220 210 220 210 285 100 50 250 50 50 11150 20.000 11175 5.1 50 1.500 Rusia Moldova Artillerla Aviación(C) Helicóp.(D) 80 Su btotales por categorías Fuente: Arms Con trol Reporter y Nato Revlew (octubre "El Consejo Atlántico decidió que la OTAN apoyar actividades de mantenimiento de la paz aprobadas por la CSCE" 1992) (A) Kazajstán renunció a contar con umbrales dentro del área de aplicac!ó de l t ratado eFE. Recuérdese que s610 una pequeña parte del temtono de KazaJstán estaba mcluldo en el área de apllcaoón del tratado. (B) Vehfcu los acorazados de combate (C) AViación de combate (D) Helicópteros de ataque y tercero, a diferencia de los casos anteriores, resulta menos fácil discernir los elementos de continuidad y de cambio presentes en el desarrollo, aplicación o conclusión de acuerdos o decisiones anteriores tomadas en las diversas organizaciones o procesos. De ahí que sea necesario establecer un criterio claro, aunque posiblemente arbitrario. Descartaré, por un lado, aquellos casos de los que ya nos hemos ocupado, al menos parcialmente, como el desarrollo del CCAN. Por otro, aunque decididos en 1991, acuerdos como la aceptación de la necesidad de fomentar una identidad de seguridad y defensa europea por parte de la OTAN, la Comunidad Europea y la UEO, no se empiezan a aplicar hasta 1992. Al hacerlo, si bien se van a manifestar tendencias ya presentes los dos años anteriores, como la alteración de la relación Estados Unidos-Europa en el seno de la 230 OTAN, el acercamiento de los antiguos países del Este a Occidente o la vinculación de la seguridad europea con áreas del sur (por ejemplo, las llamadas «zonas fuera del área cubierta por el Tratado »), van a ser consideradas un elemento de cambio por carecer casi tota lm ente de antecedentes o tradición previa más allá de las declaraciones. Tomaremos como ejemplo la prosecución de la transformación de la Alianza Atlántica derivada de los acuerdos de Londres y Roma, por un lado. Por otro, los progresos de la CSCE en la ejecución de los acuerdos de la Carta de París y en el establecimiento de medidas de confianza y seguridad. En el caso de la OTAN, lo más significativo tiene que ver con los avances en la aplicación de las directrices y objetivos de la defensa contenidas en el Concepto Estratégico de la Alianza que, al redefinir las misiones del Comando Aliado Europeo (ACE) en tiempo de paz, exigía una reorganización de fuerzas, con un incremento notorio del componente multinacional. Al mismo tiempo, el Consejo Atlántico decidió también que la OTAN debía prepararse para apoyar, aunque siempre sobre la base de un análisis caso por caso, actividades de mantenimiento de la paz realizadas bajo responsabilidad de la CSCE. El resultado ha sido el desarrollo de una nueva estructura de fuerzas, en la que tienen un papel crucial las Fuerzas de Reacción Inmediata, de la que forman parte los destructores y fragatas de la Fuerza Naval Permanente en el Mediterraneo (STANA VAFORMED), activa desde abril de 1992. En cuanto a la ejecución de acuerdos derivados de la Carta de París (CSCE), pueden destacarse la constitución de la Asamblea Parlamentaria, que celebró su primera sesión en Budapest (3 a 5 de julio) o las mejoras de la estructura y funcionamiento acordadas en la reunión del Consejo celebrada en Praga en enero de 1992 (CSCE,1992a). Paralela mente, el proceso de desarrrollo de medidas de confianza y de seguridad -iniciado en Estocolmo (1984) en su primera fase y en Viena (1989) en la segundalogró concluir el 4 de marzo un documento importante l2 (CSCE,1992b). Un elemento de cambio: identidad europea de seguridad y defensa Si dejamos de lado -por razones de espacio- los resultados de Helsinki 92 (en su doble dimensión de reunión de seguimiento y cumbre de jefes de Estado y de Gobierno), es decir, el final de los '18 meses de L A SEGURIDAD EUROPEA EN 199 2: confusión e incertidumbre, competencia institucional y carencia de recursos operacionales que atenazaron a la CSCE tras la firma de la Carta de París (Ghebali, V-Y 1992: 3), el principal elemento de cambio está ligado al proceso de puesta en marcha de la identidad europeo-occidental en materia de seguridad y defensa . Durante 1992 el proceso se ha movido al menos en tres niveles: preparativos dentro de la Comunidad Europea para poner en marcha lo previsto en el Tratado de Maastricht; actividad de la UEO, revitalizada por la perspectiva de la Unión Europea y nexos entre la OTAN y la UEO. La implementación de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) se ha visto obviamente afectada por los problemas de ratificación del Tratado de la Unión Europea. Pese a ello, en la reunión Gymnich de Guimaraes (Portugal, mayo de 1992) se discutió una primera versión del documento sobre la PESC acordado en Maastricht. El texto intentaba defi nir el significado de acción común, los dominios y criterios de base que justificarían tal comportamiento comun de los Doce y el probable desarrollo de la PESe. De acuerdo con informaciones de la Agencia Europe 23 , entre los criterios manejados figuraba la proximidad geográfica, el interés directo para la estabilidad de una región o país, el interés por desa rrollar una relación de cooperación, la necesidad de co mbatir el terrorismo, etcétera. La aplicación concreta de los criterios no presentaba sorpresas: entre la s zonas geográficas consideradas figuraban Europa Central y Oriental, Rusia y las restantes repúblicas de la CEI, Yugoslavia, el Magreb, Oriente Med io, Japón y Norteamérica. En lo que respecta a la UEO, hiperactiva durante todo el año tanto a nivel de Asamblea como de Co nsejo, se pueden singularizar cuatro grandes áreas de trabajo y discusión: la revisión del Tratado de Bruselas modificado, necesaria para llegar a un protocolo firmado por los diversos Estados miembros y ra tificado por los parlamentos nacionales; la transferencia de los órganos ministeriales a Bruselas, requisi to imprescindible para cumplir el doble compromiso de estar a disposición de la Unión Política, aplicar las decisiones de ésta con componente militar y tener total colaboración y transparencia con la OTAN; el desarrollo de los aspectos operacionales; y la ampliación y mecanismos de asociación. Respecto a las discusiones sobre la revisión del Tratado, parece imponerse la tesis de una revisión contenida, pese a que se apuntan polémicas venideras so bre la conveniencia de disponer de representantes C ONCEPTOS EN EXPANSiÓN E INSTITUCIONES INTERDEPENDIENTES en la Asamblea diferentes de los que desempeñan idéntica función en la Asamblea del Consejo de Europa. Por otro lado, un informe de Charles Goerens sobre La Unión Europea, la UEO y los desarrollos de Maastricht ha planteado la necesidad db consultar a los juristas si los cincuenta años de vigencia del Tratado Constitutivo deben contarse a partir de 1948 (firma del Tratado de Brusela s), posición del Consejo, o de 1954 (modificación que creó la UEO), tesi s que mantiene la Asamblea 24 • La discrepancia es políticamente significativa; lo que está en juego es si la UEO desaparecería, absorbida por la Unión hacia 1998, o debería mantenerse pese a ser parte de ésta . La transferencia de órganos a Bruselas (secretariado y célula de planificación) es una realidad desde el otoño de 1992. De acuerdo con lo decidido en el Consejo de junio de 1992 (Petersberg, Bonn)25 . La célula de planificación ha sido la encargada de preparar planes de contingencia para el empleo de fuerzas bajo mandato de la UEO, establecer recomendaciones para las disposiciones preci sas en materia de mando, dirección de las operaciones y transmisiones, así como de preparar un inventario actualizado de las fuerzas y grupos de fuerzas susceptibles de ser asignados a la UEO para operaciones concretas. La mejora de los aspectos operacionales, más allá de la célula de planificación, presenta menos novedades, si dejamos de lado lo relativo a la OTAN. El tema más retrasado sigue siendo la creación de una Agencia Europea de Armamentos. En cuanto al centro de interpretación fotográfica por satélites a instalar en Torrejón, un símbolo de la europeización, se firmó en diciembre el acuerdo con el Gobierno español. Por último, en la reunión de Petersberg se fijó la diferencia de compromisos entre miembros de pleno derecho, observadores 26 y miembros asociados 27 (los países europeos no comunitarios de la Alianza). Así las cosas, con ocasión de la reunión de noviembre, el Consejo admitió a Grecia como miembro de pleno derecho, a Dinamarca e Irlanda como observadores, ya Turquía, Islandia y Noruega como asociados. Llegamos, por último, a la relación entre la OTAN Y la UEO, un caso especialmente útil porque nos permitirá comprobar en el futuro la eficacia real y el desarrollo concreto, del concepto de instituciones interdependientes, habida cuenta de que la OTAN, la UEO/CE y la CSCE son las tres piezas básicas de esa idea (véase figura 1) . El tema, además, está totalmente imbricado con el del futuro de la s relaciones Estados Unidos-Europa Occidental en el seno de la Alianza Atlántica en un contexto de compromisos de 231 LA N UEVA EUROPA reducciones significa tivas de l nivel de fuerzas estadounidenses estac io nad as en el continente. A ni ve l de decl a rac io nes, menudean los tex tos de la OTAN Y la UEO en que se insiste en la complementa ri ed ad, tran spa rencia y división pactada de funci ones entre a mbas o rga ni zaciones (la UEO se ría el co mp o nente defensivo de la Unión Euro pea y un in strum ento de refu erzo del pil a r europeo de la Alia nza) 28 . Fig ura 1. Las in stitucio nes interdepe ndi entes bás icas seg ún la OT AN 29. Nac io nes Unidas Consejo de Europa OTAN/CCAN CE/UEO CSCE Tambié n se ha produ cido ava nces, con va lor simbó lico: la dec isió n del Eurogrupo de es tudi a r la posibilidad de tran sfe rir sus ac tu a les funcion es, total o pa rcia lmente a la UEO, la des ignació n de un britá nico como ma nd o de las Fuerzas de Reacc ió n Rá pidas o el rec iente ac ue rd o entre los jefes de estado mayo r fr a nco-a lema nes y el Co ma nd a miento Supremo Aliado Euro peo (SA CEUR ) so bre las condicio nes e n qu e e l C ue rpo d e Ejé rcito Fra nco-Alemá n JO (al qu e quizás se inco rp o ren o tros países) podrá ceA estas alturas, u sa rse e n la estructura de la podría hablarse de Alia nza J 1• N o obstante, siguen conceptos ex isti e nd o t e n s io n es, so la pa interactivos de mientos e indefiniciones. El mejor e je mpl o de la tensió n sigue seguridad y de siend o la a irada reacci ó n estadoinstituciones en unid ense a l a nun cio franc o-a leexpansión" má n so bre el C uerpo de Ejé rcito (mayo de 1992). En cua nto a los so la pa mientos, ex isten ejemplos mu y dife re ntes . El primero, la decisió n de la UEO de o rga nizar (juni o de 1992 ) un Fo ro de consulta con un mínimo de dos reuni o nes a nu a les entre el Con se jo de la UEO y los e mba jado res de los pa íses de Europa Centra l y O ri enta l, a nti g uos miembros del Tratado de Varsovia, a lgo sos pec hosa me nte parec id o al CCAN . El seg und o, la dupli cac ió n de fun ciones y unid ades en la mi sió n de vi gila ncia en el Adri á tic o del emba rgo dec retad o co ntra Se rbi a. Respecto de la indefi ni ció n o poca cl a rid ad en el reparto de funcio nes, qui zás sea aú n más pa tente, a l menos en la pe rce pci ó n de l p ro ble ma : las di fic ultades co nce pt ua les, o pe ra tivas y de implementac ión de in strume ntos de coo perac ió n (refue rzo o desa rro llo del 232 CCAN, por ej emplo) que la propia Alianza está encontra ndo en el curso de la di scusió n sobre las eve ntua les ope rac io nes de ma ntenimie nto de la paz qu e la OTAN ha ría por mandato o en estrec ha co la bo raci ó n con la CSCE o la ONU. De lo expues to hasta aqu í en el á mbito de la seg uridad e ur o p ea se d es pr e nd e un a d o bl e consta tació n. El fu e rte peso de los elementos de continuidad con la eta pa inmedi a ta mente posterior a la ca ída del muro de Be rlín , as í como el ca rácte r tra nsitorio, indefinid o y flu ctu a nte de los pactos, a rreglos y encaj e fun cio nal de las di ve rsas institucio nes en Juego. Si a ello se a ñade la confusió n so bre qu é entend er por seg uridad, as í co mo por cada uno de los ca lificativ os qu e se le a ñaden frec uenteme nte (glo ba l, comprehensiva, coo pe ra ti va, común .. .. ), bie n podr ía se r qu e el subtítul o de es te a rtíc ul o se co nvirtiera e n reve rsible. Tal como están las cosas, podría hablarse co n pr o pi edad d e co n ce pt os inte r ac ti vos o interpenetra dos e institucio nes en ex pa nsió n . Referencias Bibli ográfi cas Aliboni , R . (1 992 ). « Europe between Easth and South:Security and Development Coo peration », Th e /nternational Sp ectator, n° 2, pp . 5- 15. Ba rb é, E./Grasa , R. (1992 ). La Co munitat Europea i la N ova Europa, Ba rce lo na, Fundac ió Ja um e Bo fil!. Be ha r, P. (1991 )._L 'Autrich e- H ongrie idée d'avenir. Permanences géo politiq ues de l'E urope centrale et balkanique, París, Editi o ns Des jo nqu eres. Be ha r, P. (1 992). Un e géopolitique pour Europe. Vers un e n o u ve ll e Euras ie?, Pa rís. 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(1992). «Developments in the Former USSR and European Security», Aussenpolitik, 1992, nO3, pp. 230-236. Worner, M. (1992). «A vigorous Alliance- a motor for peaceful change in Europe», NA TO Review, diciembre 1992, pp. 3-8. Notas 1 Véase al respecto el capítulo final de Buzan 1991. IISS (1992). Strategic Survey 1991-92, Londres, Inte rnational Institute for Strategic Studies. Keohane, R.lNye, J . (1987), «Power and Interdependence Revisited », International Organization, vol. XLI, nO4, pago 730 Melnnes, C. (compilador) (1992). Security and Strategy in the New Europe, Londres, Routledge. N ATO (1991). The Transformation of an Alliance. The decisions of NA TO's Heads of State and Covernment (incluye: a) la Declaración de Londres sobre una Alianza nortatlántica transformada, 2 La riqueza de acontecimientos, que supera con creces las posibilidades y dimensiones de este breve comentario, imponen una elección drástica : Contar superficialmente todo lo sucedido; agotar el espacio en un comentario pormenorizado de alguno de los desarrollos (por ejemplo, las novedades de Helsinki-1992 en el proceso CSCE o la reactivación de la UEO); optar por una visión general, y pese a todo selectiva, inserta en una pauta y período de análisis que no se circunscriba al horizonte único de los últimos doce meses. Como se verá, la estructura del texto responde a la preferencia por la última de las posibilidades. 233 I LA N UEVA E UROPA 3 Para las discusiones sobre la Nueva Europa entre la caída del muro de Berlín (noviembre de 1989) y la firma de la Carta de París (noviembre de ] 990), así como para los aspectos relativos a su triple dimensión de modelo teórico, proyecto político-arquitectónico y realidad político-institucional, véase el capítulo 1 de Barbé/Grasa, ] 992. 4 La expresión también se ha traducido como instituciones interactivas. La idea se desarrolló en el marco de la OTAN (Worner M., ]992) y fue explicitada en la Declaración del Consejo Atlántico sobre la paz y la cooperación (Roma, noviembre de 199]). Véase al respecto NATO (1991), pág. 17 y ss. 5 Dos citas pueden servirnos de botón de muestra. En el Nuevo Concepto Estratégico de la Alianza (1991) puede lee rse: «Ahora resulta posible extraer todas las consecuencias del hecho de que la seguridad y la estabilidad tienen elementos políticos, económicos, sociales y ambientales así como una dimensión defensiva indispensable. Habérselas con la diversidad de desafíos a que se enfrenta la Alianza exige un enfoque amplio de la seguridad » (NATO, 1991: 39). Porsu parte, en el último NATO Handbook puede leerse que en la búsqueda de la consecución de sus objetivos, el «enfoque global (comprehensive) constituye la base de la política de seguridad de la Alianza » (NATO, 1992: 65). 6 Para una visión de conjunto de la interrela-ción entre seguridad y medio ambiente, véase Rafael Grasa, «Seguridad y medio ambiente: acotaciones a un proceso de convergencia », prólogo al libro de Michael Renner, Los aspectos económicos y ambientales de la seguridad, Madrid, BakeazlLa Catarata, 1993. 7 Véase al respecto Buzan et alt 1990. 8 Las propuestas comprendían, entre otras, iniciativas como: establecimiento de un Tratado de seguridad que, al codificar los compromisos al respecto as umidos por los diversos miembros, funcionaría como un código de conducta de los estados europeos; creación de un Tribunal europeo de conciliación y arbitraje bajo los auspicios de la CSCE, etc. 9 Concepto desarrollado por autores como Barry Buzan para aludir a relaciones de seguridad entre estados de una zona determinada caracterizadas por la existencia de percepciones y preocupaciones tan 234 interrelacionadas que has ta cierto punto resulta inviable analizar problemas de seguridad nacional de los respectivos estados por separado. Véase al respecto la conceptualización y aplicación al caso nórdico contenida en Oberg, J. (1992). Para otros casos de pensamiento regional, véanse UNIDIR (In stituto de la ONU para la Investigación sobre Desarme), 1992 o Béhar, P. (1991). 10 Para la aplicación de la expresión arco de crisis, acuñada originariamente por Zbigniew Brzezinski, a la Nueva Europa, véanse los trabajos de Aliboni, R.( 1992) y Bonvicini, G./Silvestri, S.( 1992 ). 11 Véase « Declaration et Programm e de Tra vail du Conseil de Cooperation Nord-Atlantique », Eurape Documents, n° 1765 (12 de marzo de 1992 ). Tam bién, en la medida en que altera algunas cosas y pone el énfasis en otras, la Declaración de la reunión de dicho Consejo celebrado el18 de diciembre de 1992, Press Communique M-NACC-2 (1992) 109, NATO Press Service. 12 Creado el 20 de diciembre de 1991, de acuerdo con la propuesta del Consejo Atlántico de noviembre de 1991 que había dado luz verde a una iniciativa germano-estadounidense de mediados de año. Sus 25 miembros iniciales eran los 16 estados de la Alianza Atlántica, Bulgaria, C hecoslovaqui a, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Ru mania y la URSS. 13 Para los objetivos iniciales del CCAN, véase la Decla ración de Roma de la Alianza Atlántica, en NATO (1991). 14 La fecha, orden día y lugar deberán fijados por el Comité de Altos Funcionarios. ser 15 Véase al respecto el Anuario CIDOB 1990, Barcelona, Fundació CIDOB, 1991 , pp. 48 -53 y 343 347. También Dean,]./Fosberg, R.W. (1992). ] 6 El sistema de verificación inicialmente previsto reposaba sobre un acuerdo tácito entre los miembros de ambas alianzas: que cada uno de sus miembros respectivos renunciaría a realizar inspecciones a sus propios a liados. 17 El nombre, High Level Working Group, se escogió por analogía con la denominación del grupo L A S EGURIDAD EUROPEA EN 1992 : C ONCEPTOS EN E XPANSI6N E IN STITUCIO N ES INTERDEPENDIENTES inte rn o de la Ali a nza enca rgado de las c uesti o nes de limitac ió n de a rmam e ntos y desa rm e, el High Level Tas k Fo rce. Pa ra ése y o tros deta lles, véase De Fra nc hi s, A. ( 199s); ta mbién Orti z, R. (1992 ). La prime ra re uni ó n tuv o lugar ellO de enero de 1992 24 Seg ún inform aci o nes de la Agence Europe, nO585, 2 6 de nov ie m bre de 1992. 18 Véase, po r e jemplo, un a ná li sis en té rmin os de pro bl emas y ri esgos en Werri g, G.( '( 992 ). 2 6 Pu eden as istir a las reuni o nes del Conse jo , a un q ue en dete rmin adas condicio nes podr ían ve rse pri va dos de ta l d erec ho, ti enen voz y de rech o a pa rti cipa r en el grupos de tra ba jo, as í como idénti cos de rec hos qu e los miembros res pecto de in sta ncias a las qu e ya pe rte nece n y qu e en el futuro podría n t ra nsfe rirse a la UEO . 19 Ade más de Ru sia , qu e hab ía ocupa do ya la pl aza de la URSS. 20 El tra tado entró e n vi gor de fo rm a provisiona l el 17 de juli o. A fin a les de octubre de 1992, su perados los pro blemas de ra tifi cació n de Bielo rrusia , los 29 mi embros del tratad o reform ado (los 16 mi e mbros de la O T AN , Armeni a, Aze rbaid zhá n, Bi elo rru sia , Bul ga ri a, C hecos lo va qui a , Hungría, Geo rgia, Kaza jstá n, M o ldova , Poloni a, Rumani a, Ru sia , Ucra ni a) ha bía n ra tificado el tex to y depos ita do los in strum entos de ra tificac ió n. De a hí, qu e el G rupo Co ns ulti vo de Conjunto (ó rgan o es ta blecido y d efinid o en el a rtíc ul o 15 del Tra tado de 1990 ) dec idi e ra e n s u re uni ó n extrao rdin a ri a del 9 de noviembre fo rm a lizar la entra da e n vigo r definitiva del t ra tad o y co nside ra r el 17 de juli o de 1992 co mo fec ha ya oficia l de di c ha vige ncia . Pa ra más deta lles, véase la deta ll ad a cro no logía y ta bla s recogida en el A rms Co ntrol Reporter de 19 92. Pa ra un á na lisis desde el arm s control y un a estimac ió n de los desarro ll os poste riores a l tra tado, véase Dea n, J ./Fosberg, R.W. (1992) . 2 1 De hec ho 38 , ha bida c uenta de la presenc ia de Finla ndi a co mo o bse rvad o ra. 22 Un primer doc umento de la segunda fase ha bía sido prese ntado ya e n Pa rís, no viembre de 1990 . 23 Agence Europe, nO572 1, 1° de mayo de 1992. 25 Véase «Decl a ra ti o n du Pete rs be rg», Eu rape Documents, nO ] 787, 2 3 de juni o de 1992. 2 7 Pueden pa rti cipa r en la célula de pl a neamiento milita r y as istir a l Conse jo, pero no ti ene n ca pacidad pa ra bloqu ea r el consenso entre los mie mbros de pl eno de rec ho. 2 8 Véase, po r ejempl o , el co municado final del del Consejo Atl á nti co de O slo (4 de juni o de 1992), en Documents d 'Actualit é Internationale, 15 de juli o de 1992. T a mbi én el co municado final del Consejo de la UEO del 20 de No viembre (Ro ma ), el primero a l qu e ac udi e ron como invitados el Secretari o Genera l de la OTAN y la Pres idencia de los Doce, Europe D ocuments, nO 18 10, 25 de nov iembre de 1992. 29 El esqu ema se de be a Da vid La w , J efe d e la Divisió n de Pl a nificació n Po lítica, Divisió n de As un tos Políticos, de la O TAN. 30 El C ue rpo, co n vocaci ó n e uro pea (do ta r a la Uni ó n Euro pea de ca pac ida des milita res propias), s upon ía la co nc rec ió n d e un a ini cia ti va Ko hl Miterra nd en el te rreno militar a nun ciad a e n octubre de 1991. 3 1 Véase " Com munique issued by th e Ministerial m eeting of the No rth A tlantic Co un cil», NA T O Review, d iciembre de 1992, pp. 28-3 1. 235