ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 1 2 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 3 4 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 5 6 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Etchebarne, Agustín Progresar en libertad : propuestas para salir de la decadencia . 1a ed. - Ciudad de Buenos Aires : el autor, 2014. 352 p. : il. ; 15x22 cm. ISBN 978-987-33-4265-3 1. Ensayo. 2. Políticas Públicas. I. Título CDD 320.6 COLABORADORES Aldo Abram, Delfina Agostino, Pablo Ricardo Álvarez, Jorge Ávila, Luis Bameule, Santiago Bergadá, Iván Cachanosky, Mariano Carbajales, Francisco Cárrega, Iván Carrino, Adolfo Casabal Elía, Candelaria de Elizalde, Roberto Durrieu, Leonel Di Camillo, Agustín Etchebarne, Rafael Gómez Diez, Marcos Hilding Ohlsson, Axel Jorgensen, Tamara Kievsky, Jorge N. Labanca, Martín Lagos, Pablo Leclercq, Ezequiel Luppi, Ricardo López Murphy, Héctor Mairal, Mercedes Manfroni, Constanza Mazzina, Claudia Mónaco, Juan Navarlatz, Héctor Mario Rodríguez, Manuel Solanet, Guillermo Strauss, Juan Pablo Tagle, María Tettamanti, Fundación Friedrich Naumann, Fundación Atlas. Primera edición. Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723. Libro de edición argentina. Impreso en Argentina. Printed in Argentina. No se permite la reproducción parcial o total, el almacenamiento, el alquiler, la transmisión o la transformación de este libro, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónico o mecánico, mediante fotocopias, digitalización u otros métodos, sin el permiso previo y escrito del editor. Su infracción está penada por las leyes 11.723 y 25.446. ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 7 ÍNDICE INTRODUCCIÓN ............................................................................................ 9 LIBERTADES EN RETROCESO. Deterioro de las libertades económicas en la Argentina y propuestas para su recomposición ........................................ 11 -Introducción .................................................................................... 13 -Tamaño del Gobierno ...................................................................... 16 -Sistema Legal y Derechos de Propiedad .......................................... 22 -Moneda Sana .................................................................................. 29 -Libertad para comerciar internacionalmente .................................. 36 -Regulación ....................................................................................... 42 -Conclusión ....................................................................................... 48 UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA ............................ 51 LA REFORMA DEL ESTADO ....................................................................... 59 REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL. Política de Coparticipación Federal .................................................................................................. 81 RELACIONES LABORALES. Propuesta de políticas en materia laboral ........... 97 POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA. Propuesta de políticas en materia de comercio exterior ................................................................................................ 107 DEFENSA DE LA COMPETENCIA ................................................................ 119 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA ............................. 127 SEGURIDAD CIUDADANA. Propuesta de políticas en materia de Seguridad ... 169 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN. Acerca de la diversidad y la libertad necesarias para afrontar los desafíos del siglo XXI.......................................... 185 8 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA -Introducción .................................................................................. 187 -Capítulo I: La situación actual de la educación en la Argentina. En busca de un diagnóstico ....................................................................... 192 -Capítulo II: Propuestas .................................................................. 225 -Capítulo III: ¿Cómo hacerlo posible? ............................................. 235 ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI ....... 245 REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO. Proyecto de Ley ................................. 299 -Características generales de los mercados financieros, sus funciones e importancia ................................................................................. 301 -Condiciones para que la actividad de los mercados financieros sea conducente, amplia y profunda ............................................................ 303 -El proyecto de Ley ......................................................................... 304 REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA. Proyecto de Ley ................................................................................... 331 -Introducción .................................................................................. 333 ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 9 INTRODUCCIÓN Este libro recoge un conjunto seleccionado de propuestas sobre políticas públicas elaboradas por la Fundación Libertad y Progreso. Todas ellas tienen un sentido transformador y modifican las líneas de acción de gobierno que han predominado en la Argentina desde hace siete décadas y que han sido lamentablemente profundizadas en los últimos diez años. Salvo intentos de cambio que no llegaron a completarse debidamente, nuestra historia registra una persistente adhesión a esquemas populistas, estatistas e intervencionistas. Pero el rasgo más notable del pensamiento predominante en la clase política argentina no es sólo su adhesión ideológica a esos esquemas, sino un convencimiento de que los fracasos se deben a los pocos intentos de adoptar las reglas de la libertad económica, la subsidiaridad del estado y la competencia interna y externa. En el discurso mediático y en la exaltación de las tribunas, se suelen adjudicar todas las culpas a las políticas «neoliberales», sin necesidad de aclarar el significado de este término ni de demostrar esa tremenda afirmación. Se asume además que ciertas políticas más cercanas al mercado pero teñidas de intervencionismo fueron liberales, cuando no fue así. La observación de las experiencias internacionales y de los éxitos y fracasos se hace bajo visiones enceguecidas por prejuicios que impiden racionalizarlas. El calificativo «progresista» se aplica a quienes toman distancia del capitalismo y de la libertad económica, y se aproximan al socialismo. El Muro de Berlín, la Cuba de Castro o el abismo de desarrollo entre las dos Coreas, no parecen suficiente prueba para definir cuáles son en el mundo los caminos del verdadero progreso en libertad. El resultado de estos errores colectivos no puede ser otro que la pérdida secular de la posición relativa que nuestro país había llegado a alcanzar en el concierto de las naciones. Además, y con mayor frecuencia que otros países, el nuestro enfrenta crisis recurrentes con picos inflacionarios, episodios recesivos y cesaciones de pagos. Cuando esto sucede, la emergencia fiscal desata acciones gubernamentales en búsqueda de recursos que suelen afectar los derechos de propiedad y la seguridad jurídica. Esto genera desconfianza e incertidumbre, ahuyentando las inversiones e impulsando la fuga de capitales. La 10 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA reacción habitual del «progresismo» vernáculo es, en esas circunstancias, la de intensificar las intervenciones, aplicando el control de cambios e importaciones e intentando el congelamientos de precios. Así se generan círculos viciosos y el estado de derecho se pone en riesgo. Hemos elegido la exposición del Índice de Libertad Económica como primer capítulo de este libro. Pretendemos colocar al lector desde un primer momento en el meollo del problema que nuestra Fundación pretende superar. Luego se exponen políticas en áreas que, a nuestro juicio, tienen la mayor relevancia en un proceso de transformación de la Argentina. Describimos de forma resumida la reforma del estado, la reforma laboral, la apertura externa, la competencia, el federalismo fiscal, la reforma judicial, la seguridad y la propuesta educativa. Hay sin duda otros temas, y nuestra Fundación cuenta con trabajos que no se han incorporado a este primer libro pero que serán materia de otros próximos, como los temas de la pobreza, los planes sociales y las villas de emergencia (que actualmente pueden verse en la página web de nuestra organización). También debe hacerse referencia a la crisis de la infraestructura económica, en particular en la energía y el transporte, que han merecido no sólo nuestra atención sino de cualquiera que se haya alarmado por las gravísimas consecuencias de erróneas políticas y del déficit de inversiones en esos dos sectores. Deseamos contribuir con este libro a la discusión de las ideas con la esperanza de reencauzar las políticas públicas y permitir a la Argentina retornar a las posiciones relativas que nunca debió haber abandonado. ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 11 LIBERTADES EN RETROCESO DETERIORO DE LAS LIBERTADES ECONÓMICAS EN LA ARGENTINA Y PROPUESTAS PARA SU RECOMPOSICIÓN 12 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA LIBERTADES EN RETROCESO 13 INTRODUCCIÓN El presente informe se ha elaborado a partir del trabajo denominado «Economic Freedom of the World - 2013 Annual Report» preparado por Fraser Institute1. Desde 1996 esta institución lleva a cabo la investigación y publica cifras que permiten medir como en distintos países las políticas y las instituciones apoyan la libertad económica. Libertad económica es definida como a) elección personal; b) intercambio voluntario coordinado por mercados; c) libertad para ingresar y competir en los mercados y d) protección de las personas y de su propiedad de la agresión por otros. A tal fin se miden o cuantifican cuarenta y dos variables en cinco áreas: 1) Tamaño del gobierno; 2) Sistema legal y propiedad privada; 3) Moneda sana; 4) Libertad para comerciar internacionalmente y 5) Regulación. El trabajo de Fraser Institute a lo largo de estos años revela la existencia de una elevada correlación entre las instituciones y políticas más consistentes con la libertad económica y las mayores tasas de inversión, el crecimiento económico más rápido, los mayores niveles de ingresos y la más rápida reducción de las tasas de pobreza. ALGUNOS RESULTADOS DE LA LIBERTAD ECONÓMICA EN EL MUNDO El índice general de libertad económica para todo el mundo subió continuamente desde 5,34 en 1980 (sobre un máximo posible de 10) hasta alcanzar un máximo de 6,92 en 2007. Tras caer a 6,82 en 2009 como resultado de la crisis financiera desatada el año anterior, se recuperó levemente a 6,86 en 2010 y a 6,87 en 2011, pero sin recuperar el valor de 2007. Los países que en 2011 integran el «top ten» de libertad económica son (ranking e índice): Hong Kong (1º; 8,97); Singapur (2º; 8,73); Nueva Zelanda (3º; 8,49); Suiza (4º; 8,30); Emiratos (5º; 8,07); Mauricio (6º; 8,01); Finlandia (7º; 7,98); Bahrain (8º; 7,93); Canadá (8º; 7,93); Australia (10º; 7,88). Puede verse la versión completa en http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/ Content/research-news/research/publications/economic-freedom-of-the-world-2013.pdf 1 14 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Los índices de libertad económica de otros países grandes y/o relevantes para la Argentina son: (ranking e índices): Chile (11º; 7,87); Reino Unido (12º; 7,85); Estados Unidos (17º; 7,73); Alemania (19º; 7,68); Japón (33º; 7,50); Francia (40º; 7,38); Italia (83º; 6,85); México (94º; 6,64); Rusia (101º; 6,55); Brasil (102º; 6,51); India (111º; 6,34) y China (123º; 6,22). Con un índice de 5,69, la Argentina ocupa la posición 137 entre los 152 países relevados, siendo los que ocupan las diez últimas posiciones: Argelia (143º; 5,33); República Democrática del Congo (144; 5,28); Burundi (145º; 5,26); República Centroafricana (145º; 5,26); Angola (147; 5,17); Chad (148; 4,98); Zimbabwe (149º; 4,59); República del Congo (150º; 4,57); Myanmar (151; 4,08) y Venezuela (152; 3,93). El índice de libertad económica de los Estados Unidos retrocedió desde el 2º puesto en 2000 (índice 8,65) al puesto 17º en 2011 (índice 7,73). Las correlaciones mencionadas más arriba quedan de manifiesto en la siguiente tabla: Cuartil superior Cuartil inferior (los 38 países con (los 38 países con mayor libertad económica) menor libertad económica) Ingreso per capita promedio US$ 36.446 US$ 4.382 Ingreso per capita del decil más pobre de la población US$ 10.556 US$ 932 79,2 años 60,2 años Esperanza media de vida LOS RESULTADOS PARA LA ARGENTINA Como se dijo, el valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina con la información de 2011 la ubica en el puesto 137 entre los 152 países relevados. Cuando se toma un índice «encadenado» («chain linked index») para medir su evolución a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación del la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 112. En base a estos índices encadenados, los rankings de nuestro país, tanto el global como los correspondientes a cada categoría, han evolucionado de la siguiente manera: LIBERTADES EN RETROCESO 15 Ranking global Tamaño del gobierno Sistema legal y derechos de de propiedad Moneda Libertad para comerciar inter inter-nacionalmente Regulación 1980 84 38 52 102 55 91 1985 103 63 62 106 88 95 1990 95 41 37 108 73 105 1995 33 7 73 63 21 44 2000 34 17 71 5 51 52 2005 100 31 104 114 86 63 2010 110 67 105 115 90 102 2011 112 79 105 98 100 99 Tras haber progresado sustancialmente en los rankings entre las décadas de 1980 y 1990, las posiciones global y para cada categoría experimentaron importantes retrocesos. En las siguientes secciones se analizan los porqués de las bajas calificaciones de la Argentina, así como algunas propuestas o caminos para revertir el deterioro. 16 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 1. TAMAÑO DEL GOBIERNO (SIZE OF GOVERNMENT) El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este capítulo en 2011 la ubica en el puesto 99 entre los 152 países relevados. Cuando se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación de la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 79. El «track record» de nuestro país en el largo plazo ha sido el siguiente: año 1980, puesto 38; año 1985, puesto 63; año 1990, puesto 41; año 1995, puesto 7; año 2000, puesto 17; año 2005, puesto 31; año 2010, puesto 67 y año 2011, puesto 79. Ranking global Tamaño del gobierno Sistema legal y derechos de de propiedad Moneda Libertad para comerciar inter inter-nacionalmente Regulación 1980 84 38 52 102 55 91 1985 103 63 62 106 88 95 1990 95 41 37 108 73 105 1995 33 7 73 63 21 44 2000 34 17 71 5 51 52 2005 100 31 104 114 86 63 2010 110 67 105 115 90 102 2011 112 79 105 98 100 99 EL GASTO PÚBLICO Y SU EVOLUCIÓN El retroceso experimentado por la Argentina en esta materia se relaciona directamente con el aumento del gasto público agregado o consolidado, el que ha mostrado un notable crecimiento desde 2003. El tamaño del estado se mide básicamente a través del gasto público y su relación con el Producto Interno Bruto. Aunque esta medida pueda tener limitaciones, la misma permite obtener series homogéneas en el tiempo y entre distintos países. LIBERTADES EN RETROCESO 17 Bajo cualquier medición, se observa en la Argentina un crecimiento del gasto público muy difícil de justificar desde un enfoque de políticas racionales. Solo la ausencia de contención y de control – frente a un cuadro de populismo intensivo – puede explicar el desborde ocurrido. Entre 2003 y 2012 el gasto público consolidado (o sea, el ejecutado por el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y municipales) pasó de 29,4 % a 45,9% del Producto Interno Bruto (ver cuadro). Si se lo mide en dólares a la cotización oficial, su evolución entre esos mismos años trepa desde US$45,2 miles de millones a US$279,6 miles de millones. Para quienes preguntan por qué la Argentina ha perdido competitividad, en estas cifras pueden encontrar la respuesta. Gasto Público Consolidado (Gobierno nacional, provinciales y municipales) como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 30,53 30,33 30,94 34,20 33,74 35,65 29,19 29,38 28,68 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 31,96 32,62 36,01 38,30 43,19 44,50 45,61 45,90 . El aumento del gasto del gobierno nacional alcanzó a 11,0% del PIB; el de los gobiernos provinciales, 4,0% del PIB y el de los gobiernos municipales, 1,5%. Así se compone el aumento de 16,5% del PIB del gasto público consolidado. El cuadro que sigue a continuación expone las causas de los aumentos del gasto en cada jurisdicción. Incremento del Gasto Público en el periodo 2003 – 2012 por jurisdicción y destino- como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) Gobierno Nacional Gobiernos PProvinciales rovinciales Municipios Total Más empleados Más Jubilados Subsidios directos a familias Subsidios a la energía, transporte y empresas re-estatizadas 0,9 3,2 2,9 2,0 0,4 1,4 1,3 0,1 4,2 3,6 4,4 4,0 0,2 0,1 4,3 Total 11,0 4,0 1,5 16,5 18 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Si se toma el sector público consolidado se observa que el aumento del gasto se debe en proporciones similares a cuatro factores determinantes: 1) más empleados; 2) más jubilados y pensionados; 3) más subsidios directos a familias («planes sociales») y 4) más subsidios a la energía, el transporte y otras actividades, incluyendo el déficit de las empresas re estatizadas. Este último rubro es el que ha mostrado un crecimiento más acelerado en los últimos años. Puede observarse que el incremento del rubro remuneraciones ha sido más importante en el conjunto de provincias y en los municipios. El crecimiento de la dotación de personal en el sector público consolidado fue cercano al 50%, pasando de 2,18 millones de cargos en 2002 a 3,25 millones en 2012. El crecimiento no fue uniforme en los distintos niveles de gobierno. Los municipios lo aumentaron en un 70%, los gobiernos provinciales en un 42% y el gobierno nacional en un 23%. Este último porcentaje no incluye el crecimiento del empleo en bancos oficiales y en empresas del estado, empleos que al re-estatizarse empresas como Correo Argentino, Aguas y Servicios, Aerolíneas Argentinas, el sistema jubilatorio privado e YPF crecieron en un 175%.. El pago de jubilaciones y pensiones a cargo del estado aumentó significativamente debido principalmente a: 1) Una moratoria previsional que permitió que se jubilen más de tres millones de personas sin haber hecho los aportes requeridos por la ley y 2) El aumento real de los haberes mínimos jubilatorios. Si bien esto se compensó en parte con un retraso de los niveles medios y más altos, el promedio creció por ser mayor la cantidad de beneficiarios en las categorías más bajas y, por otra parte, miles de beneficiarios de jubilaciones medias y altas han obtenido sentencias judiciales que están obligando al estado a ajustar sus remuneraciones. La estatización del sistema de jubilación privada concretada en 2008, si bien inicialmente significó canalizar hacia el estado los fondos acumulados y los aportes mensuales corrientes, con el transcurso del tiempo ha comenzado a impactar sobre el gasto el pago de los haberes de quienes ahora se jubilan por el régimen de reparto. Habiendo el gobierno nacional utilizado gran parte del fondo expropiado para solventar su déficit, le quedará para el futuro una importante carga adicional. El crecimiento de los subsidios directos a familias (llamados «planes sociales») ha sido otro de los motivos del aumento del gasto público. Se trata de subsidios dirigidos a familias y personas que inicialmente se otorgaron a quienes se encontraron en situación de pobreza e indigencia por efecto de la crisis de 2001/2002. Más adelante estos planes se extendieron y fueron utilizados como instrumento de captación política. LIBERTADES EN RETROCESO 19 El ítem de gasto estatal que más creció a partir del año 2002 ha sido el de los subsidios a la energía, el transporte y otras actividades productivas, afectadas por medidas oficiales que redujeron sus propios ingresos. Simultáneamente con la macro-devaluación de comienzos de 2002 el gobierno dispuso la pesificación y el congelamiento de las tarifas de transporte, gas, electricidad y otros. La ecuación económica de las empresas quedó desequilibrada y tratándose de servicios esenciales el gobierno debió subsidiarlas. La prolongación de esta situación y el aumento posterior de sus costos agigantó la pérdida que debe cubrir el estado, que es el causante de la situación. Los intentos de corregir el problema aumentando las tarifas fracasaron a pesar de intentarse hacerlo solo para los consumidores de mayor poder adquisitivo. Los ajustes han sido insuficientes y el retraso se ha ido incrementando dificultando aún más la solución. Como se mostró en el cuadro, el monto aplicado a subsidios alcanzó en 2012 el equivalente de 4,3% del PIB. EL GASTO PÚBLICO NO CONTABILIZADO La contabilidad pública suele dejar de lado diversos efectos externos negativos producidos por la actuación del estado. En general imponen costos adicionales a las personas y empresas. Además, en la Argentina y en muchos otros países, la contabilidad se realiza por lo pagado y no por lo devengado. Esto lleva a omitir costos tan importantes como las amortizaciones, o sea la depreciación de los activos públicos. En ciertas épocas esta omisión puede ser compensada por la inclusión de la inversión pública. Pero en otras no y tenemos elementos para pensar que así ha sido en los últimos años, cuando dicha inversión no ha alcanzado a compensar el deterioro físico o la obsolescencia tecnológica de los activos públicos. Otros gastos no contabilizados son: 1 – Elevados gastos de administración para el cumplimiento de las obligaciones tributarias y la administración de regulaciones. La complejidad de la estructura tributaria así como la presencia simultánea de tres jurisdicciones recaudadoras (nación, provincias y municipios) requiere tratamientos contables, declaraciones, liquidaciones y pagos que exigen plataformas administrativas y asesoramientos de alto costo. A esto se suman los requerimientos que surgen de la regulación bancaria, el control del lavado de dinero, las importaciones, las operaciones de cambio, las normas medioambientales, la información estadística, la bromatología e higiene, la seguri- 20 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA dad laboral, etc. Los costos de atender estas exigencias en la Argentina son muy altos. 2 – El consumo de capital de activos físicos del estado. El mantenimiento insuficiente de la infraestructura, los edificios, maquinarias, automotores y demás activos estatales, puede dar lugar a un menor gasto contabilizado. Esto ha sido claro en los últimos años en referencia a la infraestructura caminera, los ferrocarriles, el suministro de agua corriente, los edificios públicos, etc. Aunque de titularidad preponderantemente privada, el caso más notable de consumo de capital ha sido el de las reservas convencionales de gas y petróleo. Su disminución fue la respuesta a erróneas políticas públicas que desalentaron la inversión en exploración y desarrollo de nuevos yacimientos. Si se deja de lado la expectativa de los yacimientos no convencionales, las reservas de petróleo pasaron de 14 a 9 años entre 2000 y 2012 y las de gas descendieron de 36 a 10 años en el mismo periodo. 3 – Ineficiencia en el uso de recursos privados como consecuencia de incentivos tributarios distorsivos. El caso más relevante es el de los regímenes de promoción. La inducción mediante ventajas impositivas de localizaciones industriales que no son las más ventajosas para el país y que implican sobrecostos de producción o de transporte, tienen un doble impacto fiscal. Uno directo por los impuestos que dejan de recaudarse. Otro indirecto por el mal uso de recursos que afectan el crecimiento y la competitividad. Por cierto que estos efectos debieran cotejarse con la obtención de otros objetivos geoestratégicos y sociales. Esta comparación no es usualmente realizada y cabe presumir que el costo que se paga excede en muchos casos el beneficio supuesto, que frecuentemente es transitorio o precario. 4 – Corrupción. La corrupción en las obras públicas y en los servicios y compras del estado, determina siempre un gasto más elevado que el que hubiera ocurrido sin corrupción. Los precios cotizados encubren los retornos y coimas que se deben o esperan tener que pagarse. En muchos casos los precios de las licitaciones resultan de concertaciones entre los oferentes o proveedores. Teniendo en cuenta que el proveedor o contratista se beneficia aún pagando el sobreprecio, el incremento del costo para el estado y los contribuyentes debe ser mayor que el dinero entregado a manos de los funcionarios. LIBERTADES EN RETROCESO 21 5 – Prestaciones privadas en sustitución o complementación de prestaciones públicas deficientes. La Argentina expone relaciones cuantitativas de Gasto Público/PIB en educación, salud y seguridad, de nivel aceptable en comparaciones internacionales. Sin embargo el gasto privado en estos sectores también es muy alto si se lo compara con otros países. Ello se debe a la mala calidad de esas prestaciones por parte del estado. Hay una suerte de duplicación del gasto que tiene los mismos efectos que una presión tributaria más alta. 22 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 2. SISTEMA LEGAL Y DERECHOS DE PROPIEDAD (LEGAL SYSTEM AND PROPERTY RIGHTS) El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este capítulo en 2011 la ubica en el puesto 120 entre los 152 países relevados. Cuando se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación del la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 105. El «track record» de nuestro país en el largo plazo ha sido el siguiente: año 1980, puesto 52; año 1985, puesto 62; año 1990, puesto 37; año 1995, puesto 73; año 2000, puesto 71; año 2005, puesto 104; años 2010 y 2011, puesto 105. Ranking global Tamaño del gobierno Sistema legal y derechos de de propiedad Moneda Libertad para comerciar inter inter-nacionalmente Regulación 1980 84 38 52 102 55 91 1985 103 63 62 106 88 95 1990 95 41 37 108 73 105 1995 33 7 73 63 21 44 2000 34 17 71 5 51 52 2005 100 31 104 114 86 63 2010 110 67 105 115 90 102 2011 112 79 105 98 100 99 LA INDEPENDENCIA JUDICIAL Pese a que la Constitución argentina establece un sistema de tres poderes que deben controlarse recíprocamente (el mismo régimen de «checks and balances» del derecho norteamericano), lo que exige el respeto de la independencia del Poder Judicial por los otros dos Poderes, en la última década dicha LIBERTADES EN RETROCESO 23 independencia fue objeto de importantes ataques tanto de parte del Poder Ejecutivo como del Legislativo. Este último modificó en 2006 la composición inicial del Consejo de la Magistratura, órgano creado por la reforma constitucional de 1994 para intervenir en la selección y remoción de los jueces, modificando su composición para elevar la proporción de sus miembros que responden a los poderes políticos de turno, pese a que la Constitución exige un equilibrio entre dichos miembros y los elegidos por los jueces y los abogados. En 2013 el Congreso intentó una nueva reforma que hubiera aumentado aún más la preponderancia de los sectores políticos mayoritarios, pero la ley respectiva fue declarada rápidamente inconstitucional por los tribunales. Por su parte, el Poder Ejecutivo ha designado jueces sin respetar el orden de mérito de los concursos y mantiene numerosos cargos judiciales sin cubrir, obligando así a que sean ocupados por jueces interinos que no tienen la estabilidad que la Constitución prevé. En las poquísimas ocasiones en que un tribunal ha resuelto en contra del Gobierno un caso en el cual éste había manifestado un importante interés, se ha desatado una ola de críticas de altos funcionarios y de legisladores hacia los jueces que así han decidido. Se conocen casos de jueces federales que han sido hostigados desde el Gobierno por haber dictado resoluciones contrarias a los deseos oficiales. Muchos de los jueces recientemente designados demuestran con sus decisiones un acompañamiento a las medidas oficiales, mientras que los jueces con mayor antigüedad están atemorizados y no ejercen un control eficaz. Existen numerosos casos en los cuales se han planteado ante los tribunales cuestiones jurídicas de alta importancia, como la creación de tributos sin ley, que esperan resolución desde hace años. El problema es aún más agudo entre los jueces federales del fuero penal, que son quienes deben juzgar a los funcionarios públicos. Pese a las innumerables denuncias de corrupción, no ha habido condenas ejemplificadoras. Pruebas que en otros países hubieran servido para sancionar severamente a los acusados se descartan por errores de procedimiento perfectamente evitables. La mayoría de los juicios demoran más de diez años y muchos terminan por prescripción. No es de extrañar entonces que en una encuesta entre abogados realizada en 2005 casi el 90% de los encuestados haya opinado que la independencia judicial no existe hoy día en la Argentina. Esta opinión debe limitarse a las controversias en las que participa el Estado. En las que se suscitan entre los particulares, los tribunales – excepto en algunas provincias de menor desarrollo relativo – actúan, por lo general, con imparcialidad. 24 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA LAS RESTRICCIONES AL ACCESO A LA JUSTICIA Párrafo aparte merecen las diversas normas del derecho argentino que restringen el acceso a la Justicia y que han cobrado mayor relevancia en estos últimos años debido a la conducta del Estado que se describe en este informe. Así, por un lado existen plazos de días para impugnar las medidas oficiales que, de no hacerlo, se reputan consentidas. Por otro, el costo de litigar – aun contra el Estado – es muy elevado. Al iniciar el juicio el actor debe pagar un impuesto del tres por ciento del valor económico del pleito, no importa cuán elevado sea éste. Quienes carecen de fondos quedan eximidos de este impuesto pero la excepción no rige, en principio, para las empresas. A su vez, el perdedor debe cargar, por lo general, con los honorarios de los abogados de la otra parte, los que son regulados por el Juez en base a porcentaje que fija la ley sobre el valor de la sentencia y pueden llegar, en primera instancia solamente, al 25% de dicho valor. Estas reglas disuaden la promoción por las empresas de juicios de alto monto. LA DESPROTECCIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD El derecho de propiedad está garantizado por la Constitución. En general, existe protección judicial frente a intrusiones de particulares, si bien se observan algunos casos de ocupación de tierras en el norte del país y de terrenos baldíos y casas abandonadas en la Ciudad de Buenos Aires y su conurbano. Los registros de propiedad inmueble son completos y otorgan seguridad a los compradores y acreedores hipotecarios. Sin embargo, el derecho de propiedad de las empresas está hoy crecientemente desprotegido frente a las conductas del Gobierno. Ello contrasta con los avances observados en la protección de derechos con más repercusión política como los vinculados con el medio ambiente o los consumidores. Dos importantes empresas controladas por accionistas extranjeros, Aerolíneas Argentinas e YPF, han sido puestas bajo control del Gobierno sin haberse pagado ninguna indemnización a sus propietarios, pese a que la Constitución exige que la expropiación sea previamente indemnizada. En el caso de Aerolíneas Argentinas, que a partir del 2003 había sido hostigada mediante congelamientos tarifarios y conflictos sindicales de motivación política, el Tribunal de Tasaciones, un organismo administrativo que debiera actuar técnica e imparcialmente, determinó para la empresa un valor negativo, pese a que un banco de inversión internacional de primera línea la había valuado en varios LIBERTADES EN RETROCESO 25 cientos de millones de dólares. Con ello el Estado pudo tomar la posesión de sus acciones sin ningún desembolso. En el caso de Repsol, dicho Tribunal no se ha expedido después de un año y medio de sancionada la ley de expropiación, pese a lo cual el Estado nacional utilizó un mecanismo previsto para situaciones de urgencia para hacerse del control de la compañía, nuevamente sin pago alguno al anterior accionista controlante. En ninguno de dichos casos ha sido posible obtener auxilio judicial para poner coto a esta situación. Por su parte, las principales empresas de servicios públicos tienen sus tarifas congeladas desde hace doce años, pese a que en ese lapso tanto la inflación como la devaluación de la moneda argentina superaron el 500%. Tampoco en este caso la Justicia ha tenido intervención eficaz para proteger los derechos de los prestadores de servicios públicos obligando así a los inversores extranjeros a invocar los tratados bilaterales de protección a las inversiones y someter las cuestiones al arbitraje internacional. Las autoridades continúan aplicando, o amenazando con aplicar, la Ley de Abastecimiento, una ley de regulación del comercio y la industria que fue suspendida en su mayor parte en 1991. Esta ley autoriza al Gobierno a establecer controles y congelamientos de precios, fijar márgenes de ganancia, obligar a producir o a comerciar aun a pérdida, y a intervenir y clausurar empresas. La misma ley crea delitos imprecisamente definidos como el de mantener existencias superiores a las necesarias, obtener ganancias abusivas o crear etapas de intermediación innecesarias. Ya sea por aplicación de esa ley o de otras normas, las empresas están expuestas en todo momento a que el Estado les designe un «interventor» por mera decisión administrativa, lo que ha ocurrido efectivamente en varios casos. Este funcionario en algunos casos (YPF) reemplaza al directorio, con lo cual el Estado asume de inmediato el control de la compañía, y en otros actúa con carácter de co-administrador o de supervisor de las decisiones del directorio. La reciente modificación de la ley de regulación del mercado de capitales autoriza al órgano regulador a intervenir sociedades a pedido de sus accionistas minoritarios. Dado que el Estado nacional, a partir de la nacionalización de los fondos de pensión adquirió paquetes minoritarios en las principales sociedades que cotizan en la bolsa de Buenos Aires, se ha creado así un mecanismo legal para que el Estado tome el control de cualquier empresa cotizante. Aun sin llegar a este extremo, en ejercicio de los derechos que les confieren esos paquetes accionarios, y pese a que la ley de nacionalización se lo prohibía, en la práctica el Estado designa directores en las sociedades en las que es accionista minoritario. Estos directores tienen, de facto, la capacidad de in- 26 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA terferir con las políticas de la empresa, como la distribución de dividendos o la realización de inversiones, cuando consideran que ellas contrarían las preferencias del Estado. A ello se agrega que el país vive continuamente en situación legal de emergencia económica, la cual, declarada a principios de 2002, ha regido sin solución de continuidad desde entonces merced a prórrogas sucesivas dictadas por el Congreso (la actual vence a fines de 2015). Esta situación habilita al Gobierno a adoptar decisiones intervencionistas sin ley del Congreso, las que generalmente son restrictivas de los derechos de los actores económicos. Si bien este marco legal existió desde principios de 2002, durante los primeros años de la década las empresas tenían buena rentabilidad y por ello no cuestionaban esas medidas. Al empeorar la situación económica, las políticas intervencionistas que fuerzan conductas empresarias contrarias a las leyes del mercado deben recurrir cada vez a medidas más extremas para ser obedecidas. Tal el férreo control de cambios instaurado desde fines de 2011 que obliga a los exportadores a vender las divisas producto de sus ventas al exterior (en realidad les obliga a comprar pesos con esas divisas) a un tipo de cambio artificial fijado por el Banco Central que se aparta crecientemente de los valores que resultarían de un mercado libre. En algunos casos ha sido posible obtener auxilio judicial en forma de medidas precautorias para frenar actos oficiales que desapropiaban de sus propiedades a sus titulares en beneficio del Estado sin intervención de los tribunales. A raíz de ello, el Congreso dictó en 2013 una ley que intenta restringir la concesión de dichas medidas contra el Estado, la que ha sido tachada de inconstitucional por reputados expertos. El tema es muy importante porque, según las reglas generales del derecho administrativo argentino, los recursos judiciales no suspenden la ejecución de los actos estatales, por lo cual, si no se obtiene una medida precautoria, el único remedio que resta al particular damnificado es una acción de responsabilidad contra el Estado que no demora menos de diez años y puede llegar a los veinte. No es éste un remedio efectivo. El clima de negocios en que se desenvuelven las principales empresas del país se ha vuelto así opresivo. INTEGRIDAD DEL SISTEMA LEGAL El sistema legal argentino no ha sufrido cambios fundamentales en estos últimos años. Subsisten, formalmente, las garantías constitucionales a la propiedad privada y al libre ejercicio del comercio y de la industria. La industria LIBERTADES EN RETROCESO 27 y el comercio entre particulares continúan desenvolviéndose corrientemente y en las controversias entre ellos los tribunales actúan por lo general con imparcialidad aunque con ciertas demoras. La situación cambia cuando se trata de relaciones jurídicas en las que interviene el Estado. El Estado se comporta como si todo lo que él desea es ajustado a derecho y, en la práctica, generalmente se sale con la suya. Así, se observan prácticas estatales contrarias a derecho —como la falta de pago de numerosas sentencias en favor de jubilados o el empleo de funcionarios públicos por medio de contratos continuamente renovados que privan a los contratados de sus derechos laborales— que los tribunales no pueden corregir eficazmente. Tampoco existen remedios efectivos contra la mora en decidir trámites exigidos por las normas, lo que constituye una de las principales causas de la corrupción ante la proliferación del requisito de autorizaciones oficiales para desarrollar actividades privadas. Han desaparecido en gran parte las diferencias entre las normas de diferente jerarquía. Medidas que debieran ser adoptadas por ley (como la creación de impuestos) son dispuestas por decisiones del Poder Ejecutivo o aun de funcionarios dependientes del mismo. Se crean prohibiciones, o sea establecen obligaciones, por decisiones administrativas sin base legal. Se observan así, crecientemente, la aparición de órdenes verbales de altos funcionarios que impiden ciertas conductas lícitas y permitidas por las normas como el pago de dividendos al exterior o la importación o exportación de determinados productos. Si bien teóricamente los tribunales debieran remover esos obstáculos extra-jurídicos, en la práctica los interesados, debido al antes mencionado clima opresivo en que se desenvuelven, rara vez accionan judicialmente. LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS Nuevamente, la situación varía según que se trate de relaciones entre particulares o aquellas en las que interviene el Estado. En las primeras, el sistema jurídico funciona adecuadamente. En cuanto a los contratos con el Estado, el régimen jurídico argentino (basado en el derecho administrativo francés) otorga al Estado la prerrogativa de modificar y rescindir los contratos unilateralmente por razones de conveniencia sin indemnizar el lucro cesante. Por otra parte, no existen mecanismos jurídicos eficaces para compeler al Estado a pagar las deudas con sus contratistas. Un reciente fallo de la Corte Suprema consideró constitucionalmente admisible la extinción anticipada de licencias y otros derechos emanados del 28 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Estado, ante la sanción de un nuevo régimen general aplicable a las licencias de radiodifusión. Si bien el fallo deja abierta la posibilidad de un reclamo judicial por los perjuicios causados, el mismo ha despertado preocupación entre los inversores al poner en tela de juicio la estabilidad de las concesiones y demás derechos otorgados por el Estado, particularmente ante la referida demora en obtener una sentencia indemnizatoria y, más aún, cobrarla. LA CONFIABILIDAD DE LAS POLICÍAS Tradicionalmente, la Policía Federal Argentina y las policías de la principales provincias eran organizaciones mayormente profesionales, si bien su eficiencia fue decayendo en las últimas décadas en parte debido al dictado de leyes que favorecen la excarcelación de los procesados, particularmente aquellos menores de edad, aun tratándose de delincuentes reincidentes. Últimamente en los medios se ha planteado la posible complicidad de algunas policías provinciales con el narcotráfico, si bien las autoridades respectivas han tratado de ponerle coto. LOS COSTOS DEL DELITO EN LOS NEGOCIOS En general, la protección judicial y policial frente a los delitos cometidos por particulares es aceptable y, salvo sectores muy limitados (seguro contra robos de automotores, transporte de mercaderías de cierto valor) no es un factor que se comente sea tomado en cuenta para determinar el costo de hacer negocios. Distinto es el caso de la corrupción estatal que sí constituye un factor de honda preocupación, particularmente en las subsidiarias de empresas extranjeras cuyas casas matrices ya sea están localizadas en países que sancionan la corrupción en el extranjero o pueden ser alcanzadas por las leyes de dichos países. En algunos supuestos se observa que empresas serias desisten de intervenir en ciertas actividades ante la imposibilidad de hacerlo correctamente. LIBERTADES EN RETROCESO 29 3. MONEDA SANA (SOUND MONEY) El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este capítulo en 2011 la ubica en el puesto 122 entre los 152 países relevados. Cuando se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación del la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 98. El pobre «track record» de nuestro país en el largo plazo queda de manifiesto en los rankings de 1980 (puesto 102), 1985 (puesto 106) y 1990 (puesto 108). La posición en el ranking mejoró de manera impresionante durante la década de la convertibilidad, al bajar al puesto 63 en 1995 y al 5to puesto en 2000, pero en 2005 ya habíamos retrocedido al puesto 114, siendo 115 y 98 las posiciones relativas de 2010 y 2011. Ranking global Tamaño del gobierno Sistema legal y derechos de de propiedad Moneda Libertad para comerciar inter inter-nacionalmente Regulación 1980 84 38 52 102 55 91 1985 103 63 62 106 88 95 1990 95 41 37 108 73 105 1995 33 7 73 63 21 44 2000 34 17 71 5 51 52 2005 100 31 104 114 86 63 2010 110 67 105 115 90 102 2011 112 79 105 98 100 99 La inflación – definida como la suba generalizada de los precios o desvalorización sistemática de la moneda – actúa como impuesto «de facto» sobre la tenencia de dinero y/o de otros créditos o instrumentos financieros denominados en dinero, así como subsidia a quienes tienen deudas expresadas en moneda. Experimentado de manera moderado o transitorio, es un fenómeno 30 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA que puede no afectar de manera inmediata la libertad económica (economic freedom), pero cuando toma carácter endémico y magnitudes importantes más tarde o más temprano impactará negativamente en el desempeño de la economía y derivara en medidas o políticas restrictivas de la libertad. La carencia de una moneda estable (contracara de una inflación alta y endémica) afecta a la economía en dos planos. Por un lado priva a los ciudadanos de contar con una medida de valor que sea confiable, tanto como lo son las medidas de volumen, peso o longitud; por otro lado distorsiona los precios relativos y su variación y volatilidad respecto de las situaciones que prevalecerían en condiciones de estabilidad. Como impuesto «de facto», la inflación afecta relativamente más a las familias más pobres, que tienen menos información y menos acceso a medios o alternativas para eludirlo, como serían las facilidades para acumular bienes y posibilidad de endeudarse. Al erosionar el atractivo de mantener saldos de dinero nacional en billetes o cuentas bancarias a la vista, así como otros instrumentos financieros o de crédito (depósitos a plazo, bonos) denominados en la moneda nacional, la ausencia de una medida de valor confiable incentiva a la población en general a optar por la tenencia de moneda extranjera y/o la inversión en activos físicos, inmuebles o instrumentos financieros denominados en moneda extranjera. El resultado es una menor disponibilidad de financiamiento en moneda doméstica, tanto en montos como en plazos, con respecto a la que existiría de contarse con una unidad monetaria estable o de baja inflación. La distorsión y volatilidad que la inflación introduce en los precios relativos aumenta el riesgo de los negocios, lo que se traduce en menores inversiones y/o en la búsqueda de privilegios – como protección aduanera, subsidios, desgravaciones – que acoten dichos riesgos. También muchas personas tienden a concentrarse en la obtención de ganancias resultantes de arbitrajes en un horizonte muy limitado de tiempo. CAUSAS DE LA INFLACIÓN En la densa historia mundial de la inflación es posible distinguir entre los procesos de baja intensidad, aún de duración considerable (como es el caso de la mayoría de los países desarrollados a partir de la crisis de 1930), los episodios transitorios de muy alta inflación y los casos inflación alta y, además, prolongada. Estos últimos resultan de excesos sistemáticos en la creación de di- LIBERTADES EN RETROCESO 31 nero fiduciario de curso legal o forzoso2, una prerrogativa de los estados nacionales través de sus bancos centrales. Una verdadera situación de «dominancia fiscal» sobre la política monetaria se traduce en la persistente sobre-emisión de dinero casi siempre destinada a financiar desequilibrios fiscales. Quienes objetan la financiación de déficits fiscales como causa principal de la inflación endémica, citan muchas veces desequilibrios o situaciones oligopólicas en mercados sectoriales (exportadores de petróleo; presiones sindicales por aumentos nominales de salarios, escaseces varias, etc.) como los factores del fenómeno monetario. Es indudable que la existencia de oligopolios y/o sindicatos monopólicos pueden crear contextos en los que los aumentos de precios adquieran cierta dinámica o inercia propia, pero la inflación sistemática solo puede perpetuarse si existe el correspondiente acompañamiento por la creación de dinero. En ausencia de expansión monetaria, los mencionados desequilibrios o presiones oligopólicas solo causarían cambios en la estructura de precios relativos, pero no inflación endémica. LA INFLACIÓN EN LA ARGENTINA: MAGNITUD Y ALGUNOS DE SUS EFECTOS HISTÓRICOS En los años que mediaron entre las dos guerras mundiales del siglo XX culminó el proceso de abandono de la disciplina monetaria impuesta por la obligación que tenían los bancos emisores de convertir a pedido sus emisiones en oro o plata. A partir de entonces la cantidad de dinero fue manejada a discreción por los bancos centrales de cada estado soberano. Las razones esgrimidas para tal cambio fueron los ciclos de abundancia y escasez de metales y los altibajos que tales ciclos provocaban en las economías nacionales, el empleo y el comercio mundial. Pronto se vio que solo los bancos centrales de un pequeño grupo de países desarrollados se tomaron las cosas lo suficientemente en serio como para combatir los ciclos recesivos de sus economías, sin deteriorar o desvalorizar groseramente sus monedas. Son los emisores de las monedas que gozaron o gozan de amplia aceptación internacional, como el dólar de los EE.UU., la libra británica, el euro (sucesor del DM o marco alemán), el franco suizo y el yen. En la mayoría de los países de menor desarrollo el abandono de los patrones metálicos derivó en importantes inflaciones, siendo la Argentina, Es dinero de curso legal aquel cuya entrega cancela definitivamente una obligación. La expresión «curso forzoso» implica, además, la prohibición de usar otras formas de dinero. 2 32 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA a partir del fin de la segunda guerra mundial, uno de los países con peor «track record». El siguiente cuadro brinda una idea de este tema. LA CRECIENTE INESTABILIDAD MONETARIA ARGENTINA ENTRE 1945 Y 1990 Fechas Longitud del período Factor de multiplicación del Índice de Precios al Consumidor3 Tasa anual compuesta de inflación del IPC Tipo de cambio: Unidades de la moneda argentina histórica por dólar de los EE.UU.4 Comienzo del período Fin del período Dic.44 – Dic.74 30 años Dic.74 – Dic.88 14 años Dic.88 – Mar .91 Mar.91 2 años y 3 meses 1.263 21.939.446 1.102 26,9% 234,5% 2.149,1% 4 2.250 16.380.000.000 2.250 16.380.000.000 10.000.000.000.000 Fuente: INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos) Una consecuencia de semejante fenómeno inflacionario es el altísimo grado de «dolarización» espontánea o «de facto» que sufre la economía argentina. La desvalorización de la moneda nacional fue tan prolongada y severa, que pronto fue perdiendo la fundamental función de ser reserva de valor y unidad o medida de valor creíble para denominar activos financieros y contratos a largo plazo. Como resultado, ya en la década de 1960, pero más notablemente en las de 1970 y 1980, los portafolios de inversiones de muchos argentinos comenzaron a incluir activos externos – incluyendo dólares-billetes – en proporciones de creciente importancia y un número creciente de conRatio entre los índices de precios al consumidor correspondientes al último y primer mes del período indicado. 4 El año 1970 atestiguó la primera eliminación de ceros de la moneda histórica de la Argentina, el «peso moneda nacional». En esa oportunidad se le quitaron dos dígitos. Otros cuatro ceros fueron eliminados en 1983, tres más en 1985 y los últimos cuatro en enero de 1992. Como resultado, el cuarto signo monetario creado en los veintidós años que van desde 1970 hasta 1992 era equivalente a diez millones de millones de la moneda que había prevalecido en la Argentina desde 1881 hasta 1970. 3 LIBERTADES EN RETROCESO 33 tratos a largo plazo fueron incluyendo cláusulas «dólar» para proteger los derechos de las partes acreedoras de pagos en moneda. Como medio de pago la moneda nacional mantuvo su vigencia para las transacciones de bajo valor, pero el billete de 100 dólares de los EE.UU. se hizo presente en muchos pagos de alto valor y omnipresente en las transacciones inmobiliarias. No fue este un proceso pacífico y sin sobresaltos. Durante las largas décadas de alta, mega e hiperinflación – tanto como en los últimos tiempos – las autoridades trataron de desalentar (a través de prohibiciones y controles) la compra-venta y el atesoramiento de monedas extranjeras, su utilización como medio de pago y/o su empleo como denominador de activos, pasivos y contratos. Pero la dura realidad fue forzando a los sucesivos gobiernos a legalizar gradualmente o al menos «tolerar» tales prácticas. Así, el fenómeno de la dolarización fue una mezcla de realidades «de facto» y una legislación cambiante y adaptativa. Desde abril de 1991 hasta diciembre de 2001 la Argentina intentó recuperar su estabilidad monetaria a través de un régimen en el que la moneda nacional era plenamente convertible a dólares a un tipo de cambio fijo, permitiendo a su vez a personas y empresas operar cuentas bancarias y pactar contratos en dicha moneda. Si bien los resultados en materia de inflación mejoraron espectacularmente y el Banco Central y los bancos comerciales mantuvieron elevadas reservas en dólares, los diez años de estabilidad no lograron erradicar la cultura de dolarización. Cuando a mediados de 2001 se desató una crisis al ponerse en duda la solvencia fiscal, crisis resultante – una vez más – de la acumulación imprudente de deuda pública, el sistema bancario sufrió un retiro de dólares que obligó a abandonar el régimen de cambio fijo de la manera más traumática que puede imaginarse. Además de la dolarización, otra secuela de la larga historia de altas inflaciones es el raquitismo financiero y crediticio. La intermediación financiera en el sistema bancario tiene una de las escalas más bajas del mundo. Aún en el apogeo del régimen de convertibilidad el crédito bancario al sector privado nunca superó el 24% del PIB, una cifra que en economías estables es como mínimo el doble o triple. Tras la traumática ruptura del régimen de convertibilidad, familias y empresas emplean a los bancos de manera casi exclusiva para cursar sus pagos, lo que se logra con una masa de dinero circulante y depósitos a la vista (agregado usualmente llamado M1) cuyo valor no llega al 10% del PIB. Como existe además un impuesto del 0,6% sobre cada crédito y débito en cuentas bancarias, la fracción de M1 que se mantiene en dinero circulante fuera de lo bancos es inusualmente alta. Con los escasos recursos prestables 34 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA resultantes de este fondeo y los pocos depósitos a plazo que existen, el crédito bancario al sector privado en la actualidad no llega al 14% del PIB. La inflación, y muy especialmente la alta inflación o megainflación, es una de las variables que aparece más estrechamente asociada al retraso de la Argentina. Esto puede apreciarse con claridad en el gráfico… que muestra el retraso del PIB per capita argentino vs. el obtenido por los dieciséis países más desarrollados de occidente. La Argentina no se retrasó o lo hizo muy lentamente con la estabilidad de precios vigente hasta los años treinta; se retrasó gradual, pero persistentemente durante los treinta años de alta inflación (1945-1974), y decayó abruptamente durante las etapas de megainflación (más del 100 % anual, 1975-1989) e hiperinflación (más del 50 % mensual, 1989-1990). Argentina: Inflación y retraso de su PIB per capita 300 1,00 275 0,90 250 225 0,80 200 175 0,70 150 0,60 125 100 0,50 75 50 0,40 25 0 Inflación (% anual, eje izq.) 2009 2006 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 1955 1952 1949 1946 1943 1940 1937 1934 1931 1928 1925 1922 1919 1916 1913 0,30 PIB Arg/PIB países avanzados (eje der.) Lo que está ocurriendo desde mediados de la década del 2000, con inflación creciente y recuperación relativa del PIB per cápita, pone de manifiesto que a corto plazo no hay una relación lineal entre inflación y retraso. Como aconteció también del siglo XX, puede ocurrir que en sus etapas iniciales la inflación tenga un efecto de reactivación de la economía, ya que el fenómeno desalienta el ahorro y alienta el consumo. La experiencia histórica muestra, sin embargo, que, si la inflación persiste y no es adecuadamente tratada, tendrá LIBERTADES EN RETROCESO 35 una tendencia alcista y, tarde o temprano, tendrá también un efecto negativo sobre el nivel de actividad económica a través de los canales y efectos descriptos más arriba. Para hacer las cosas todavía más complicadas, desde comienzo de 2007 la estimación mensual de inflación publicada por el gobierno argentino ha perdido toda credibilidad. Si bien existen diferencias entre las diversas estimaciones privadas y/o provinciales que se llevan a cabo desde entonces, existe un consenso bastante generalizado sobre que la inflación verdadera es al menos el doble de estimada por el gobierno. Al momento de redactar este informe la inflación anual informada por el gobierno es del orden del 10%, en tanto que las estimaciones alternativas oscilan alrededor del 24%. QUÉ HACER Visto su impacto negativo tanto en la distribución del ingreso, como en los mercados de crédito y en la asignación de las inversiones, la disminución de la inflación será un desafío prioritario para los futuros gobiernos de la Argentina. Existen muchas alternativas en materia de estrategias anti-inflacionarias. Ninguna será exitosa a largo plazo: 1) si no se apoya en una política fiscal mesurada, que limite el gasto público corriente y los salarios del personal estatal a magnitudes financiables con los recursos resultantes de impuestos que no distorsionen ni ahoguen al sector privado y un muy moderado recurso a los mercados de crédito; 2) si el banco central no recupera su independencia del Poder Ejecutivo y 3) si la estadística gubernamental no recupera rigor y credibilidad. Solo a partir de estas bases y condiciones, que generarían el necesario marco de confianza, se podrán idear políticas monetarias con variadas notas de shock o gradualismo y con los preanuncios que se juzguen necesarios para el logro de cierta convergencia de expectativas. Estos prenuncios pueden ser complementados por políticas transitorias «ad hoc» llevada a cabo por el Poder Ejecutivo tendientes a lograr una más rápida convergencia de los ajustes nominal de los salarios y de los precios fijados por los sectores con mayor poder oligopólico, teniéndose siempre en claro que en estas materias no existen buenos sustitutos para la efectiva competencia en los mercados. 36 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 4. LIBERTAD PARA COMERCIAR INTERNACIONALMENTE (FREEDOM TO TRADE INTERNATIONALLY) El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este capítulo en 2011 la ubica en el puesto 138 entre los 152 países relevados. Cuando se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación de la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 100. El «track record» de nuestro país en el largo plazo ha sido el siguiente: año 1980, puesto 55; año 1985, puesto 88; año 1990, puesto 73. Tras la vigorosa desregulación y la disminución (en algunos hasta su eliminación) de las restricciones e impuestos aplicados tanto a la importación como a la exportación, la posición argentina mejoró notablemente en la década de 1990, ocupando los puestos 21 en 1995 y 51 en 2000. Pero en 2005 ya se había retrocedido hasta el puesto 86, en 2009 al puesto 88, en 2010 a la posición 90 y en 2011 a la 100. Ranking global Tamaño del gobierno Sistema legal y derechos de de propiedad Moneda Libertad para comerciar inter inter-nacionalmente Regulación 1980 84 38 52 102 55 91 1985 103 63 62 106 88 95 1990 95 41 37 108 73 105 1995 33 7 73 63 21 44 2000 34 17 71 5 51 52 2005 100 31 104 114 86 63 2010 110 67 105 115 90 102 2011 112 79 105 98 100 99 Los impuestos y otras restricciones aplicadas a las importaciones y exportaciones (ya sea en las aduanas o en los mercados cambiarios) dejaron hace mucho tiempo de ser una fuente significativa de recursos fiscales o cuasi-fis- LIBERTADES EN RETROCESO 37 cales, para transformarse en instrumentos de estímulo o de penalización para las diversas actividades productivas domésticas. Dentro de esta categoría de políticas se deben incluir los aranceles de importación, los derechos aplicados sobre las exportaciones, las prohibiciones y restricciones cuantitativas de cualquier naturaleza y las normas y controles a los que se someten importadores y exportadores en el mercado de cambios o divisas., en particular cuando ellas contienen elementos de discriminación. Toda restricción impuesta sobre el comercio internacional de un país – por más uniforme o generalizadamente que sea aplicada – altera los precios relativos internos y por lo tanto, la asignación de los recursos y la distribución del ingreso. Obviamente el efecto más visible e inmediato será reducir el comercio internacional respecto a la situación que prevalecería en ausencia de la restricción. Las medidas que restringen las importaciones impactan también negativamente en las exportaciones, porque las restricciones o impuestos a las importaciones elevan los precios y costos de producción domésticos, haciendo caer la competitividad de los exportadores. Para ilustrar este punto vale el siguiente ejemplo extremo: En un país donde estuvieran prohibidas todas las importaciones no habría demanda por moneda extranjera y por lo tanto, no habrían tampoco incentivos para exportar. Ambos fenómenos – la alteración de los precios relativos y la contracción del comercio internacional – serán mayores cuanto mayor el nivel de las tasas impositivas aplicadas a importaciones y exportaciones y cuanto mayor sea la dispersión existente dentro de dicha estructura de impuestos. Una elevada protección otorgada a los insumos de una actividad en relación con la que reciben sus productos puede resultar en una protección efectiva negativa para el capital y el trabajo (valor agregado) empleado en el sector. Inversamente, la protección efectiva al capital y al trabajo (valor agregado) en algunas actividades puede ser mucho más alta que lo que indicarían los impuestos a la importación que protegen sus productos, si esa actividad puede adquirir sus insumos a precios internacionales. CAUSAS DEL PROTECCIONISMO Entre los argumente más importantes que se esgrimen para aplicar medidas proteccionistas están: a) la conveniencia de subsidiar el nacimiento de «industrias infantiles»; b) la necesidad por razón de Estado (estratégica o política) de lograr la subsistencia de actividades que de otra manera desaparecerían 38 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA y c) la defensa de ciertas actividades frente a subsidios que estarían recibiendo competidores extranjeros. En cuanto a los controles de cambios (obligación de vender divisas impuesta a los exportadores y restricciones a la compra por parte de importadores), suelen apuntar a mantener sobrevaluada la moneda doméstica, lo que da origen a discriminación y otras distorsiones. Lamentablemente la persistencia de prácticas proteccionistas en los países desarrollados (moderadas en muchos casos, pero altamente discriminatorias en otros, como el caso de los alimentos) provee de argumentos a quienes defienden su necesidad en los países en desarrollo. Pero tanto como ocurre con la inflación, lo que puede ser defendible o menos criticable y distorsionante cuando es moderado (como sería el caso de aranceles no mayores de 10% y de aplicación general), se torna indefendible cuando su aplicación es desmesurada y altamente distorsionante. Es además notable como en la mentalidad popular estas políticas se perciben con frecuencia como defendiendo los intereses del país como un todo, perdiéndose de vista a) la manera como ellas, dentro del mismo país, benefician a determinados sectores privados en perjuicio de otros y b) como por lo general perjudican al conjunto a través de un menor crecimiento económico. EL PROTECCIONISMO EN LA ARGENTINA Como en muchos otros países, la Aduana fue la principal fuente de recursos fiscales hasta bien entrado el siglo XX. Hasta 1929 aproximadamente un tercio de las importaciones ingresaban libres de derechos, en tanto que el resto y la mayoría de las exportaciones tributaban tasas inferiores al 20%. La crisis mundial de 1930 provocó un colapso de los precios de los commodities agropecuarios que la Argentina exportaba. Ante la caída de 40% en sus ventas externas, el país se unió a la oleada mundial de proteccionismo: Se estableció un estricto control de cambios y racionamiento de las divisas y una sobretasa de 10 puntos porcentuales sobre todas las importaciones. La carencia de divisas y el aumento del arancel crearon condiciones para la producción doméstica en pequeña escala de muchos bienes que antes de la crisis se importaban, pero en cambio, al frustrar la depreciación de la moneda no hubo incentivos para el surgimiento de nuevas exportaciones. Así, en poco tiempo la magnitud del comercio exterior (exportaciones más importaciones) se contrajo desde el 25% al 15% del PIB. Si lo que se hizo en la década de 1930 fue más o menos en línea con lo que hicieron las principales economías del mundo (proteccionismo, bilateralismo LIBERTADES EN RETROCESO 39 y controles de cambios), tras la segunda guerra mundial, mientras que el mundo avanzado fue gradualmente regresando al multilateralismo y liberalizando sus cuentas corrientes externas, hasta 1955 la Argentina profundizó las recetas y distorsiones proteccionistas y cambiaras. Si bien a partir de 1956 se intentó varias veces corregir los aspectos más extremos del proteccionismo y/o introducir subsidios que compensaran el sesgo anti-exportador del mismo, los resultados fueron una mayor contracción del comercio exterior del país. De hecho, en ninguno de los cuarenta años que van desde 1952 hasta 1991 la suma de exportaciones e importaciones superó el 10% del PIB, con un promedio de 7,2%, casi un tercio del volumen relativo del comercio exterior anterior al cierre de la economía. A partir de 1992, junto con otras importantes reformas de política económica, se eliminaron todas las restricciones cuantitativas al comercio exterior, se redujeron todos los aranceles de importaciones estableciéndose un tope máximo de 22% y se eliminaron todos los derechos de exportación, así como la totalidad de los controles de cambios. En un espectacular resultado, cuatro años más tarde el cociente «(exportaciones + importaciones) / PIB» llegó al 15%. No es de extrañar, en consecuencia, la gran mejoría que en esos años experimentó la Argentina en el ranking de libertad económica para comerciar con el exterior EL RETROCESO EXPERIMENTADO EN LOS ÚLTIMOS AÑOS El retroceso reciente de la Argentina en estas materias comenzó con el restablecimiento de los derechos de exportación y controles de cambio en 2002. Estas medidas, que podrían haberse justificado como excepcionales y propias de una grave crisis económica, no solo se perpetuaron, sino que se profundizaron en los años siguientes. En 2008, el derecho máximo de exportación se llevó del 25 al 35% y en materia de importaciones, si bien no hubo aumentos masivos de aranceles, se instituyó un sistema de licencias o permisos previos emitidos de manera no automática y cada vez más discrecional por la Secretaría de Comercio. A partir de 2012, el control de cambios se extendió a la venta de divisas a los viajeros al exterior, a la remisión de utilidades y a las compras de divisas con fines de ahorro. El grado de discriminación introducido por esta maraña de medidas es tal que en la actualidad (octubre de 2012) el tipo de cambio final (o sea, incluyendo derechos de importación) para una importación que deba liquidarse mediante una compraventa de bonos en dólares, triplica al tipo de cambio final (neto de 40 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA derechos de exportación) que recibe un exportador de porotos de soja. Otro efecto ha sido un gran crecimiento de la conflictividad con muchas contrapartes comerciales y la frecuente denuncia del país ante organismos como la OMC (WTO) y otros para dirimir diferencias. Tal como ha ocurrido con la aceleración de la inflación, el impacto negativo de las políticas proteccionistas de los últimos años en el crecimiento no ha sido inmediato, pero, como lo muestra de manera elocuente el siguiente grafico, existe en el largo plazo una notable asociación entre el retraso del PIB per capita argentino (relativo al de los países avanzados) y el «cierre» de la economía medido por el cociente entre el comercio exterior y el PIB. Han sido los altos precios internacionales obtenidos en estos años por los commodities exportados por la Argentina los que han permitido sostener el valor en dólares de las exportaciones, pese al estancamiento de su volumen físico. Argentina: Cierre de la economía y retraso de su PIB per capita 40% 1,00 35% 0,90 30% 0,80 25% 0,70 20% 0,60 15% 0,50 10% 0,40 5% 0% Comercio Exterior/PIB (% eje izq.) 2009 2006 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 1955 1952 1949 1946 1943 1940 1937 1934 1931 1928 1925 1922 1919 1916 1913 0,30 PIB Arg/PIB países avanzados (eje der.) QUÉ HACER Las distorsiones que generan las exageradas medidas proteccionistas y de control de cambios que se están aplicando desde hace al menos cinco años in- LIBERTADES EN RETROCESO 41 hiben las inversiones en los sectores de mayor productividad, incentivándolas en actividades ineficientes, incapaces de exportar bajo cualquier circunstancia. Contribuyen, además, a la incertidumbre sobre las reglas de juego que prevalecerán en el futuro. Sería deseable, por lo tanto, que un futuro gobierno anunciara claramente la voluntad de eliminar en breve plazo la totalidad de las restricciones cuantitativas y cambiarias que gravan el comercio exterior del país, reteniendo tan solo una estructura de gravámenes «ad valorem» con alícuotas moderadas y cuya dispersión no exceda los diez puntos porcentuales. Una vez alcanzado este punto, la recuperación de la confianza requiere que los inversores tengan una razonable certeza sobre la estabilidad de estas nuevas reglas de juego, para lo cual un camino que en otros países ha probado ser eficiente es la firma de tratados de los denominados de «libre comercio» con los principales «trading partners» del país. 42 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 5. REGULACIÓN (REGULATION) El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este capítulo en 2011 la ubica en el puesto 141 entre los 152 países relevados. Cuando se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación del la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 99. El «track record» de nuestro país en el largo plazo ha sido el siguiente: año 1980, puesto 91; año 1985, puesto 95; año 1990, puesto 105; año 1995, puesto 44; año 2000, puesto 52; año 2005, puesto 62; año 2010, puesto 102 y año 2011, puesto 99. Ranking global Tamaño del gobierno Sistema legal y derechos de de propiedad Moneda Libertad para comerciar inter inter-nacionalmente Regulación 1980 84 38 52 102 55 91 1985 103 63 62 106 88 95 1990 95 41 37 108 73 105 1995 33 7 73 63 21 44 2000 34 17 71 5 51 52 2005 100 31 104 114 86 63 2010 110 67 105 115 90 102 2011 112 79 105 98 100 99 5.1. REGULACIÓN DEL MERCADO DE CRÉDITO En esta particular materia en 2011 la Argentina quedó ubicada en el puesto 134. La diversidad de instituciones, mercados, canales, mecanismos e instrumentos de crédito que posibilitan la utilización y aplicación (por parte de personas físicas o jurídicas) de recursos excedentes poseídos por terceros, el significativo volumen total de los recursos que se canalizan a través de estos LIBERTADES EN RETROCESO 43 medios y los extendidos plazos, grandes montos y bajos costos que pueden obtener los demandantes de financiación, constituyen uno de los aspectos que más claramente distinguen las economías desarrolladas de aquellas que no lo son, o que lo son en una medida menor. En sentido contrario, la escasez (o carencia) de canales, mercados, instrumentos, el relativamente pequeño volumen de recursos canalizados y la escasez de financiamiento accesible a largo plazo, no solo caracterizan al subdesarrollo sino que son una de sus causas y factores. En efecto, estos rasgos (que configuran cuadros de «raquitismo financiero») impiden el acceso fluido y la rápida acumulación de capital físico y humano por parte de las personas físicas y de las empresas, que es lo mismo que decir que retardan el crecimiento individual y del conjunto. En países de muy bajos ingresos, el raquitismo financiero puede deberse – al menos en parte – a las escasas posibilidades de ahorrar que tienen sus habitantes. Pero en la Argentina (como en otros países de ingresos medios en los que la escasez, la inestabilidad y el elevado costo del financiamiento vienen constituyendo desde hace décadas un serio obstáculo para el crecimiento), la evidencia es incontrastable: Con un volumen de ahorro doméstico agregado más que suficiente para financiar una razonable acumulación de capital, la causa última o primer motor del raquitismo financiero y – consecuentemente – del subdesarrollo de su economía, es la inestabilidad jurídica, fiscal y monetaria. Entre los principales factores de inestabilidad y raquitismo financiero no se halla la regulación prudencial de la banca y de los mercados de capitales, la que no se diferencia en mucho de las vigentes en el mundo desarrollado. Cabe en cambio mencionar: - La persistencia de prácticas tributarias, políticas de gasto y endeudamiento público que terminan distorsionando la tasa de interés real, los precios relativos y – en última instancia – la competitividad de las empresas privadas. - La ausencia de una moneda nacional que sirva de «unidad o medida de denominación y valor» para derechos y obligaciones y el consecuente y riesgoso uso de la moneda extranjera a dichos efectos. - La inestabilidad y volatilidad de las condiciones generales de la economía, incluyendo particularmente la inseguridad jurídica resultante de casos frecuentes de violaciones contractuales originadas en decisiones del sector público. - Las demoras y dificultades para ejecutar judicialmente obligaciones y garantías, resultado de la vigencia de leyes y prácticas jurídicas excesivamente favorables a los deudores, y 44 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA - La ausencia de mercados secundarios profundos que aseguren liquidez a los instrumentos de financiación de mediano o largo plazo. La experiencia ha mostrado claramente como estos factores (de inestabilidad) inhiben tanto a la punta inversora/acreedora de los mercados de financiamiento, como a las partes tomadoras/deudoras: - Para los acreedores o inversores, aquellos factores de inestabilidad operan (a través de devaluaciones, licuaciones, congelamientos, moratorias, etc.) como una amenaza permanente sobre sus derechos e intereses, promoviendo una persistente huida de ahorros locales hacia instrumentos y mercados externos, o bien, su inversión directa en activos físicos. - Para los tomadores de fondos o deudores, aquellos mismos factores de inestabilidad – a través de su impacto distorsivo sobre la tasa de interés real, los descalces de plazos y de monedas y la «ratio» de precios «comerciables/no comerciables» o «tipo de cambio real» – ponen frecuentemente en riesgo su misma supervivencia5. A estas cuestiones, que han caracterizado a la Argentina durante décadas, se ha superpuesto en 2009 la eliminación del sistema jubilatorio de capitalización inaugurado en 1994. Si bien este sistema tenía aspectos que merecían ser corregidos, constituía una base mínima de oferta de crédito a largo plazo. El gobierno argentino prefirió liquidarlo, apropiarse de sus recursos y regresar al sistema de reparto («pay as you go») de manera compulsiva. También se superponen los irresueltos problemas de la deuda pública en default («hold-outs») y el Club de París. Además de la recreación de condiciones generales de seguridad jurídica y moderación de las políticas fiscales y de la re-introducción de un sistema jubilatorio de capitalización, una medida que podría contribuir a la generación de crédito a largo o mediano plazo sería la introducción de legislación que facilitara el uso de instrumentos financieros ajustados por inflación. Bien legislados y contando con un sólida medida de la variación del nivel general de precios6, los instrumentos indexados pueden actuar como sustitutos (imperfectos, «Bienes comerciables o transables» y «bienes no comerciables o no transables» son expresiones simplificadas que aluden (la primera) a los bienes de producción doméstica relativamente más expuestos a la competencia con bienes producidos en otros países y (la segunda) a los bienes de producción doméstica relativamente menos expuestos a tal competencia. 6 Suponiendo la superación de la situación en el Instituto Nacional del Estadísticas y Censos 5 LIBERTADES EN RETROCESO 45 pero sustitutos al fin) de una moneda nacional creíble. Se deberán extremar los cuidados para que la práctica no se extienda al sistema de precios y salarios, limitándose estrictamente al universo de las obligaciones financieras. Un posible camino pasaría por la creación – como se hizo en Chile – de una unidad monetaria de denominación «ad hoc» restringida a créditos y obligaciones financieras. 5.2. REGULACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO En 2011 en esta área la Argentina quedó ubicada en el puesto 118. Desde antes de acceder a la presidencia de la Nación en 1946, el otorgarle alto poder a los sindicatos de trabajadores fue una característica central del movimiento político peronista. La legislación que desde entonces ha regulado el accionar de los sindicatos y las relaciones entre empleados y empleadores se inspiró en el «codigo del lavoro» que rigíó en la Italia fascista anterior a la segunda guerra mundial. Si bien esta legislación no prohibe la existencia de múltiples sindicatos, solo a uno por rama de actividad se le reconoce el status legal («personería gremial») otorgándole el monopolio de negociar salarios y condiciones de trabajo que se convierten en obligatorios para todas las firmas y trabajadores de la actividad, estén o no estos últimos afiliados al sindicato en cuestión. Con la misma inspiración se legisló un contrato de trabajo altamente inflexible, una nutrida cantidad de aportes y contribuciones a la seguridad social que operando como un verdadero impuesto al trabajo formal, introduce un enorme brecha entre lo que percibe el empleado (el salario de bolsillo) y el costo para el empleador (costo laboral), un costoso régimen de indemnización por despido y una fuero judicial laboral que falla sistemáticamente a favor de los empleados y sus sindicatos. Cabe finalmente acotar que si bien el peronismo gobernó formalmente a la Argentina durante 35 de los últimos 68 años (1946-2012), o sea, poco más de la mitad, ninguna de las administraciones no-peronistas (militares o del partido radical que gobernaron durante 33 años) alteró de manera significativa el esquema descripto. EVOLUCIÓN RECIENTE Las mayores carencias de flexibilidad para los empleadores se encuentran en las normas que regulan el empleo temporario y el costo del despido. Un estudio acerca de la protección relativa al despido en Argentina realizado por FIEL (Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas) sobre la base 46 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA del índice EPL (Employment Protection Legislation) que habitualmente se calcula para países de la OECD, muestra a la Argentina entre las economías con mayores restricciones regulatorias en contratos temporarios (ver chart). En los hechos no existen prácticamente mecanismos aceptados en la Argentina para la contratación temporaria, excepto pasantías de jóvenes y otros casos de menor importancia. La justicia laboral transforma habitualmente todo reclamo por contratos temporarios en contratos por tiempo indeterminado, por lo que la práctica habitual es la de no utilizar estos contratos. Turkey Mexico Brazil Luxembourg Spain Argentina France Greece Norway Indonesia India Belgium Portugal Italy Slovenia Poland Austria China Estonia Finland Korea Hungary Chile Germany Denmark Czech Republic Israel Iceland Japan Switzerland Netherlands Slovak Republic New Zealand Russian… Australia Sweden Ireland South Africa United States United Kingdom Canada 0 Subindex. Strictness of regulation on temporary contracts (EPL Version 3) 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 En regulaciones referidas a negociación colectiva y empleo por tiempo indeterminado, Argentina tiene también un nivel elevado de regulación, pero se encuentra en general cerca de la mitad de la tabla entre estos países. En la década del 2000 no hubo ningún avance en materia de desregulación tanto en materia de contratación temporaria como para contratos indeterminados. Diversas normas legales aumentaron marginalmente el costo de despido, por lo que el costo de contratación se elevó por esta componente (aumento de costo de ruptura), así como por aumentos en otros conceptos (riesgos laborales, cuya prima se elevó significativamente por la ampliación de la cobertura y la reducción de competencia). LIBERTADES EN RETROCESO 47 Los aportes mandatarios sobre los salarios fueron sucesivamente elevados a los niveles existentes a comienzos de la década de 1990 (previo a la reforma del sistema de pensiones que se introdujo en 1994), en particular para empresas «grandes», un concepto que fue abarcando cada vez más empresas al no actualizarse los límites de facturación en un contexto de inflación. En materia de cargas sociales (o impuestos al trabajo) cabe también mencionar que hacia 2008 se eliminó el tope sobre los salarios por los que las empresas deben abonar sus aportes, de modo que con ello aumentó el costo de contratar trabajadores calificados por tiempo indeterminado. Para las empresas «grandes» así definidas la diferencia entre el salario neto del trabajador y el costo para la empresa considerando sólo los impuestos y cargas generales es de 65.4%, de modo que el tax wedge (la inversa) es de 53%: ese es el premio bruto por evadir las cargas y contribuciones. Dicho premio era del orden de 42% a fines de los ’90 tras diversas reformas laborales. El resultado de este costoso régimen impositivo es que entre una tercera y una cuarta parte de los asalariados en relación de dependencia trabajan en condiciones de informalidad, lo que significa tanto para ellos como para sus empleadores un alta fuente de inseguridad material y jurídica. QUÉ HACER La Argentina se debe una profundísima reforma de su legislación sindical y laboral. La misma debe apuntar a descentralizar la negociación entre empleados y empleadores, reducir de manera considerable los impuestos al trabajo, recrear un sistema de pensiones basado en la capitalización del ahorro, abrir de manera significativa las posibilidades de empleo temporario y sustituir la indemnización por despido por un sistema de seguro de desempleo. Solo así la creación de empleos formales tendrá el dinamismo del que hoy carece. 48 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA CONCLUSIÓN Todos los indicadores de libertad económica en la Argentina han experimentado graves retrocesos en lo que va del siglo XXI. La crisis de la deuda pública y la corrida bancaria de fines de 2001 abrieron paso al gobierno que declaró el «default». En 2002 se devaluó la moneda en proporciones sin precedentes, se legislaron masivas rupturas de contratos, se introdujo el control de cambios y los impuestos a las exportaciones. Si las medidas de fines de 2001 y de 2002 pueden explicarse o atribuirse a la conmoción resultante de una gravísima crisis económica, lo que ocurrió desde 2003 en adelante no tiene siquiera esa excusa. Haciendo una errónea lectura de la crisis y sus causas y alardeando de un manifiesto desprecio por los derechos individuales y los principios de libertad consagrados en la Constitución, los gobiernos posteriores a 2002 profundizaron el intervencionismo y fueron demoliendo de manera sistemática la mayoría de las reformas en pro de la libertad económica que se habían logrado en la década anterior. El gasto público agregado pasó del 30% al 45% del PIB; se confiscaron fondos jubilatorios privados y empresas que habían sido privatizadas; la independencia judicial y la protección del derecho de propiedad fueron objeto de numerosos ataques desde los poderes ejecutivo y legislativo; el déficit fiscal y la inflación fueron aumentando gradualmente hasta tornarse nuevamente fenómenos endémicos; las trabas e impuestos al comercio exterior, así como las regulaciones en todos los mercados, se han multiplicado como hongos. Como si fuera poco, estos gobiernos han desatendido áreas principales de la acción del Estado, no habiéndose logrado ningún avance significativo en la lucha contra el delito individual, la corrupción y el crimen organizado. Los responsables de estas políticas argumentan que en diez años (20032012) el PIB creció un 65%, a una tasa anual promedio del 5,1%. Esta comparación es engañosa por tomar como base el año 2002, en el que la economía se hallaba sumida en una profunda recesión. Si se compara el PIB de 2012 con el de 1998, la tasa anual de crecimiento se reduce a un modesto 2,1% anual. El brillo superficial de la economía en esta última década solo se debe a hechos circunstanciales, como la crisis de 2002, los altos precios que desde entonces han obtenido los commodities exportables de la Argentina, la prevalencia de LIBERTADES EN RETROCESO 49 tasas de interés prácticamente nulas en los países avanzados y las masivas inversiones concretadas en la década de los 90. Con este conflictivo trasfondo, la Argentina tiene por delante el desafío de reconstruir sus libertades económicas, comenzando por una correcta lectura de sus frustraciones históricas y estudiando con inteligencia los aciertos y errores de otras naciones, cercanas o lejanas, que progresan a pasos agigantados armonizando el indispensable rol regulador del estado con la libertad y potencialidad del genio individual. 50 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 51 52 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 53 UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA Hay señales suficientemente claras de un riesgo creciente en el desempeño de nuestra economía. Si se continúa con las actuales políticas no hay posibilidad de evitar, en un plazo no lejano, una crisis probablemente caracterizada por un estrangulamiento fiscal y un desborde inflacionario. Esta tendencia se agrava en la medida que se pretenda encontrar una solución basada en más intervenciones directas y mayores controles. Ninguna medida antiinflacionaria que sólo consista en acuerdos de precios y salarios o en intento de control de variables cambiarias o monetarias tendrá los efectos deseados mientras se tenga un déficit fiscal creciente que ya supera el 4% del PBI, un gasto público de 46% del PBI, y un alto grado de inseguridad jurídica, falta de confianza y ausencia de acceso al crédito. El peso es hoy una moneda no confiable. La pérdida de atributos de nuestra moneda se ha acentuado últimamente ante la reaparición de una inflación creciente, originada en la expansión monetaria para cubrir un déficit fiscal en aumento y en rigideces en la oferta por insuficiencia de inversiones y trabas a las importaciones. El intento de morigerar la inflación administrando el tipo de cambio llevó a un fuerte retraso cambiario que no logra recuperarse mediante un mayor ritmo de devaluación diaria. Frente a la fuga de capitales el gobierno introdujo crecientes controles y limitaciones en la compraventa de divisas. El denominado «cepo cambiario», generó un mercado paralelo que muestra una brecha importante y sostenida respecto del oficial. Los efectos esperables han comenzado a manifestarse: reducción del superávit comercial, pérdida de reservas y mayores expectativas inflacionarias. El congelamiento de precios, además de absurdo e ineficaz, agrega desconfianza por los recuerdos de lamentables episodios del pasado. El déficit fiscal debe ser financiado principalmente con emisión al no tener el gobierno argentino acceso al crédito y al haber agotado sus propias cajas. El alto riesgo-país que impide colocar deuda, se debe no sólo a la evidencia de la insolvencia fiscal, sino también a la ruptura sistemática de reglas internacionales y a la violación de compromisos por parte de nuestro gobierno. La forma en que se reestructuró la deuda pública fue una muestra acabada de como se puede agredir la buena fe y la reglas de comportamiento para des- 54 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA truir la credibilidad de un país. De hecho el gobierno nacional continúa en default con el Club de París y con quienes no se adhirieron a los canjes ofrecidos. Además, el falseamiento del índice de precios fue otro golpe contundente a la confianza. Nuestro país ha recibido recientemente amonestaciones y llamados de atención y está sometido a embargos y sentencias adversas en tribunales del exterior. Concurrentemente con este destructivo comportamiento internacional, también se produjo un deterioro institucional interno que ha afectado la confianza y la inversión nacional y extranjera. Sin que la enumeración que sigue sea exhaustiva, podemos mencionar los siguientes hechos: no se respetaron contratos y se congelaron arbitrariamente tarifas de servicios públicos; de esta forma se desalentó la inversión en infraestructura afectando principalmente el transporte y la energía; se potenció la corrupción; se intervinieron los mercados y se controlan precios; se falsean las estadísticas oficiales; se manipula políticamente la designación y el sorteo de jueces, así como el desarrollo de causas judiciales; no se cumplieron sentencias de arbitrajes internacionales; se traban exportaciones e importaciones; se instrumentó un arbitrario y desalentante control de cambios (el cepo cambiario); se modificó la carta orgánica del Banco Central para utilizarlo como instrumento de financiación del exceso de gasto del gobierno y no como garante de la estabilidad monetaria; se sancionó una limitante ley de medios y además se compraron o dominaron medios de prensa; se instrumentó una política de errados alineamientos internacionales en la región y en el mundo; se operó sobre empresarios privados mediante órdenes verbales o telefónicas; se modificaron leyes tributarias alterando las reglas con las que se invirtió; se utiliza un discurso oficial agresivo y de permanente confrontación; se confiscaron los fondos de pensión privados; se expropiaron empresas sin pagarlas; se impuso en el sistema educativo y en los medios una interpretación de la historia y del presente que pivotea sobre visiones sesgadas, usualmente ideologizadas y contrarias a la libertad política y económica; se intentó la «democratización de la Justicia» buscando la supresión de su independencia. Se podría resumir diciendo que ha habido una pérdida casi catastrófica de calidad institucional, de seguridad jurídica y de confianza internacional. Ante la pregunta ¿Qué debe hacerse para evitar un mayor deterioro y la ocurrencia de una crisis?, la respuesta está delineada en las consideraciones anteriores. No hay solución ni de corto ni de largo plazo, sin un cambio estructural y profundo. Éste parece hoy incompatible con el marco ideológico y político del oficialismo y no contaría con el apoyo de mayorías legislativas. Si no se introducen cambios drásticos en las políticas, es probable que una situa- UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 55 ción de crisis modifique más adelante las resistencias a los cambios necesarios, pero a un costo económico y social mucho mayor. Probablemente, en un marco de emergencia nacional, se superen restricciones ideológicas y se tome ejemplo de los países exitosos. ¿QUÉ DEBE HACERSE? Es necesario tener una moneda en la cual confíen los agentes económicos y las personas y recrear condiciones institucionales, políticas y fiscales, compatibles con la recuperación de la confianza, la atracción de inversiones y la recuperación del crédito internacional en condiciones apropiadas. Actualmente la Argentina no cumple ninguna de estas condiciones. En lo institucional deben desandarse todos los errores y desviaciones que se mencionaron anteriormente. Particularmente consideramos que deben encararse las siguientes reformas y medidas: - Reforma judicial: que logre efectivamente la independencia y la eficiencia del Poder Judicial. Deberá reformarse la conformación del Consejo de la Magistratura ydel Jurado de Enjuiciamiento en el sentido de su plena independencia, constituyéndolo excluyentemente por juristas y académicos. Se deberá introducir un sistema de premios y castigos para magistrados, funcionarios y empleados, en función de la valoración objetiva de sus servicios y la necesidad de modernizar el proceso judicial en su integridad. Debe acelerarse el proceso de cobertura de vacancias y reducir el plazo de caducidad de las denuncias contra magistrados con la posibilidad expresa que sean rechazadas cuando los fundamentos sean comprobadamente inverosímiles. Esto evitaría que estas denuncias se utilicen como un factor de presión sobre los jueces. La reforma debe crear las condiciones e incentivos para mejorar la eficiencia en la administración de la justicia. - Reforma previsional: recrear un sistema de capitalización, comenzando por nuevos ingresantes a la población activa y por quienes deseen realizar aportes suplementarios voluntarios, ampliándolo en la medida de las posibilidades cuantitativas de resignar aportes al sistema de reparto. Normalización de la deuda previsional impaga con sentencia judicial de pago. Supresión de las apelaciones y otras trampas oficiales para demorar los pagos. - Reforma laboral: Revisión de los cambios de los últimos años que sólo han agregado conflictividad, encarecimiento laboral y pérdida de productividad, perjudicando a largo plazo a los propios trabajadores. Reforma de la le- 56 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA gislación vigente para descentralizar las negociaciones salariales y de condiciones de trabajo. Privilegiar los acuerdos laborales en el menor nivel (empresa) sobre los de mayor nivel (paritarias por sector). Plena libertad de agremiación. Limitación del derecho de huelga en los servicios esenciales. Desregulación del seguro de salud. - Reforma impositiva y del régimen de coparticipación federal de impuestos: Reducción gradual de los derechos de exportación hasta su completa supresión. Eliminación del impuesto al cheque y otros distorsivos. Reemplazo de la coparticipación federal vertical devolviendo potestades tributarias a las provincias; concretamente devolver a las provincias el impuesto a las Ganancias de personas físicas, Bienes Personales, Internos y combustibles. Creación de un fondo de redistribución horizontal entre las provincias que permita empalmar las recaudaciones en el inicio del futuro régimen, con las del actual. Fijación de los coeficientes de redistribución de manera que el posterior mayor gasto relativo de cada provincia exija a su gobierno aumentar los propios impuestos. De esa forma, con premios y castigos, se propenderá a gastar menos y gastar mejor. Esto puede denominarse como un sistema de coparticipación horizontal. - Supresión gradual de subsidios y recuperación de la infraestructura y la producción en la energía y los servicios. Normalización de las tarifas de servicios públicos. Normalización de los contratos de concesiones y los marcos regulatorios. Supresión de intervención de los precios de la energía alineando los de petróleo, gas y derivados, con los internacionales. - Revisión de los planes sociales: Se revisarán y reducirán gradualmente los planes sociales, manteniendo solamente los relacionados con necesidades sociales imperiosas y con discapacidades que no estén cubiertas por el sistema previsional y de seguridad social. - Retorno de la Carta orgánica del Banco Central a su contenido previo a la última reforma. Supresión del control de cambios. Flotación del tipo de cambio. Coordinación y programación de la política monetaria mediante metas de inflación. - Supresión de todo control de precios, con la sola excepción de las tarifas en servicios regulados con carácter de monopolio legal o real, pero en este caso respetando reglas preestablecidas. - Arreglo y pago de sentencias incumplidas del CIADI y otros tribunales del exterior. - Reforma administrativa del Estado: Racionalización del organigrama del gobierno. Supresión y fusión de unidades administrativas y de organismos. UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 57 Digitalización y transparencia. Tercerización de servicios. Puesta en disponibilidad del personal no incluido en la nueva estructura, con sostenimiento temporal de remuneración y beneficios. Jubilación anticipada e incentivos para su inserción en el sector privado. Acuerdo con gobiernos provinciales con incentivos para que implementen similares reformas. - Reprivatización de empresas estatizadas y venta de participaciones del Anses. - Plan de mejoramiento de la seguridad y el orden público: La seguridad de los ciudadanos debe apoyarse en varios factores, entre otros en la eficacia en la aprehensión de los delincuentes, su efectivo juzgamiento y el cumplimiento efectivo de las condenas. Hacer efectivo el estado de derecho sobre el falso postulado que no se debe criminalizar la protesta social. Uso racional de la fuerza en el marco de la ley para suprimir cortes de calles y rutas, ocupaciones ilegales, bloqueos y violaciones al derecho de propiedad. El plan de seguridad propuesto abarca la prevención, la función policial incluyendo la inteligencia y cooperación interpolicial, la justicia penal, el sistema penitenciario, la seguridad privada, y la participación de la sociedad. - Reforma del comercio exterior: Modificación gradual de derechos de importación tendiendo a un arancel uniforme y bajo. Renegociación del Mercosur para permitirlo. Logro de acuerdos de libre comercio con un criterio de apertura multilateral. - Reorientación de las relaciones políticas internacionales. Finalización de la alianza política con el eje bolivariano. Restablecimiento del diálogo y la relación con los demás países de la región y del mundo. - Normalización de las relaciones financieras internacionales. Aceptación y pago de las sentencias internacionales. Arreglo definitivo con los hold out. Acuerdo de restructuración y pago de la deuda con el Club de Paris. Cumplimiento de las reglas de los organismos a los que nuestro país pertenece: G20, FMI (Art IV) y otros. - Finalización inmediata del falseamiento por el INDEC del índice de precios y otras estadísticas. Arreglo de reclamos judiciales ocasionados por el falseamiento. El gasto público global (Nación, provincias y municipios) deberá reducirse en los 15 puntos del PBI en que creció en los últimos diez años. Esto implica volver desde el 46% actual, al 31% del PBI. Éste último es el nivel máximo admisible para asegurar un equilibrio fiscal que sea compatible con una presión tributaria sostenible en la Argentina. Esto es posible si se llevan adelante las medidas antes mencionadas, que apuntan a reducir el gasto burocrático y 58 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA los subsidios. Además se deberá lograr, mediante incentivos y acuerdos, que las provincias y municipios también lo hagan. Una instrumentación seria y convincente de un programa integral como el que proponemos, recuperaría rápidamente la confianza y por lo tanto el acceso al crédito en condiciones aceptables para financiar, sin emisión, un déficit fiscal decreciente en la transición. Sería además el único camino genuino para recuperar la confianza en nuestra moneda y la estabilidad, con retorno de capitales fugados, inversión y crecimiento, sin tener que recurrir a una dolarización o a una nueva e infructuosa convertibilidad. El detalle ampliado de las reformas propuestas puede encontrarse en el sitio web de la Fundación Libertad y Progreso www.libertadyprogresonline.org UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA LA REFORMA DEL ESTADO 59 60 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA LA REFORMA DEL ESTADO 61 LA REFORMA DEL ESTADO La Argentina no puede aspirar a superar su crisis ni a entrar en un proceso de desarrollo sostenido si no cuenta con un estado moderno y eficiente. Ningún país estaría en condiciones de asegurar un elevado nivel de vida a sus habitantes ni cubrir sus necesidades sociales, si una parte importante de sus recursos son empleados deficientemente. Por otro lado el gobierno es responsable del diseño y ejecución de las políticas públicas cuyo instrumento básico es el Estado, las que a su vez son determinantes de la organización social y del marco en que se desarrolla la actividad privada. No se puede por lo tanto aceptar que esta institución básica presente, como en el caso argentino, una estructura burocratizada que ha crecido innecesariamente, sujeta a reglas y procedimientos ineficientes y con amplios espacios para la corrupción. La Argentina tiene un nivel de gasto público muy elevado. En los últimos diez años ha crecido desde un 30% del PBI en 2003 a un 46% en 2013. Se compara actualmente con el nivel de países europeos, sin considerar la calidad de los servicios ni la eficiencia y eficacia del gasto. En la Argentina el estado gasta mucho y además gasta mal, particularmente en sectores claves como la educación, la salud o la seguridad. De hecho en todas esas actividades en las que el estado debiera tener un papel esencial, se ha producido un intenso desarrollo de prestaciones privadas solventadas por los propios ciudadanos. Se pagan impuestos para contar con esos servicios, pero quienes pueden hacerlo resuelven duplicar su gasto para proveérselos privadamente debido a la bajísima calidad de las prestaciones públicas. Durante la década del noventa se llevaron adelante las privatizaciones de empresas públicas como un capítulo relevante de la reforma del estado. También se avanzó en las desregulaciones aunque con menos profundidad y con reversiones hacia el final de dicha década y particularmente durante 2002. La reforma previsional fue también un capítulo destacado de la reforma con miras a evitar el colapso del sistema de reparto y a introducir equidad y preservar la propiedad de los aportes. La crisis financiera, el default, la devaluación y la pesificación de 2002 pusieron en riesgo todas aquellas reformas y más tarde revirtieron muchas de ellas bajo la presión política de vastos sectores empeñados en volver al pasado. 62 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Las reformas de la década del 90 no alcanzaron al estado administrador. Aunque hubieran sido exitosas y salvo excepciones, no alcanzaron. Persistieron las graves deficiencias de una burocracia ineficaz y no se alcanzó a lograr solvencia fiscal. Persistió el déficit y creció sostenidamente la deuda pública incrementando el riesgo país hasta destruir la confianza y provocar el default. Un estado deficitario y anti competitivo era incompatible con una regla cambiaria y monetaria tan estricta como la convertibilidad. Podemos decir que el no haber avanzado con la reforma del estado administrador y burocrático ha sido una de las razones fundamentales de aquella crisis. Se escucha frecuentemente referirse al alto costo de la política en la Argentina, consideración que va unida al creciente desprestigio de la clase política. Se presume también que existen múltiples canales de corrupción por los cuales se desvían fondos públicos. Todo esto configura un marco de reclamo social que recibirá con beneplácito todo intento de disminuir el peso del Estado y mejorar sus prestaciones. En otros trabajo de Libertad y Progreso se exponen políticas y medidas que encuadran dentro del concepto amplio de reforma del estado. Es el caso de la reforma del Poder Judicial, la reforma educativa y la seguridad. En este documento se trata propiamente la reforma administrativa del estado. Los objetivos de esta reforma son: 1. Concentrar la acción del estado en sus funciones básicas e indelegables. 2. Mejorar la calidad de los servicios que el estado proporciona a la sociedad. 3. Lograr eficiencia y efectividad del gobierno para servir a sus ciudadanos. Esto significa más y mejores servicios con el menor gasto posible. Libertad y Progreso considera que el logro de estos objetivos además de necesario, es también posible, tanto al nivel nacional, como en todas las provincias y municipios del país. FRENTES DE ACCIÓN DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA La reforma administrativa puede exponerse como un conjunto de acciones simultáneas encaradas en dos frentes de acción. 1. Reforma de las reglas, normas laborales, métodos contables y tecnología administrativa para mejorar la eficiencia y la calidad del servicio estatal. En su conjunto las denominaremos «medidas de eficiencia». 2. Cambio de la estructura de la organización, que denominaremos «reingeniería de la organización». LA REFORMA DEL ESTADO 63 Los procesos de reforma en Estados Unidos, Nueva Zelanda, Gran Bretaña y Australia pusieron más énfasis en las medidas de eficiencia que en los cambios en los organigramas y estructuras de gobierno. Las reducciones del personal y del gasto en esos países, resultaron más de los aumentos de eficiencia que de la simplificación de las estructuras. No se cree que se trate del mismo caso en la Argentina en donde se produjo un sostenido crecimiento y ramificación de las estructuras administrativas durante casi seis décadas, llegándose a extremos notables. Esto ocurrió tanto en el gobierno nacional como en provincias y municipios. En la Argentina el proceso de reforma debe necesariamente pasar por la reestructuración del aparato estatal, además de las medidas de eficiencia. Se intentó la reforma administrativa en la Argentina en 1990 y en 1996. Los resultados fueron muy magros e insuficientes. No hubo una mejora en la eficiencia del gobierno y por otro lado el gasto administrativo continuó aumentando. Los avances fueron parciales y para peor, hubo posteriores retrocesos. En las provincias no se hizo prácticamente nada. MEDIDAS DE EFICIENCIA Este grupo de medidas comprende: 1. Reforma del régimen laboral en el sector público. 2. La introducción de un nuevo sistema de contabilidad pública y de control de gestión para ir a la gestión por resultados. Esto hará posible introducir incentivos en los contratos individuales y en los colectivos. 3. Introducción masiva de tecnología informática en la administración, en el régimen de compras, control de gestión y administración tributaria. (Gobierno Electrónico o «e government»). 4. Descentralización y autonomía de gestión. Creación de competencia donde sea posible. 5. Tercerización y privatización. MANEJO DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA REFORMA Uno de los cambios fundamentales es la sustitución del concepto de carrera administrativa por el de la contratación por tiempo determinado en los cargos con responsabilidad de conducción. El propósito es aproximarse a las 64 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA modalidades del sector privado y aplicar mayor flexibilidad laboral. Los contratos laborales alcanzarán todos los funcionarios con responsabilidad de unidades administrativas o con personal a cargo. El concepto de carrera administrativa se preserva para aquellas áreas de gobierno que requieren especialización. Son: fuerzas armadas; cuerpo diplomático; cuerpo judicial; y fuerzas de seguridad. En estas áreas se sostiene también la existencia de escuelas y centros de instrucción específicos tales como las escuelas militares o el Instituto del Servicio Exterior. Del régimen del SINAPA (Sistema Nacional de la Profesión Administrativa) establecido por los decretos 993 y 994 de 1991, debe destacarse la relativización del principio constitucional de estabilidad del empleado público. El SINAPA establece una evaluación anual del personal de manera que una calificación inferior a «Bueno» significa la pérdida de la estabilidad. Esta es una cuestión fundamental ya que necesariamente una reforma requerirá una racionalización del personal. Otro aspecto importante del régimen del SINAPA es la introducción de mecanismos de eficiencia en la selección y promoción del personal. Si bien en ese régimen se mantuvo el concepto de carrera administrativa, se limitó sujetando la promoción o renovación periódica de cargos ejecutivos, a un proceso de concurso abierto. La estabilidad en el empleo público constituye necesariamente un concepto relativo. No puede anteponerse al objetivo de bien público en el caso de una reforma del Estado que se hace necesaria para mejorar los servicios a la sociedad o para evitar un colapso por una situación fiscal desbordada. Se entiende que la preocupación de los constituyentes debe quedar respondida con la incorporación de indemnizaciones adecuadas y justas y que además la prescindibilidad de empleados públicos debe ser resultado de la reestructuración y la desaparición del cargo. En el ámbito internacional se ha extendido este concepto, llegándose en algunos casos como el de Nueva Zelanda a un alto grado de flexibilización. En esta propuesta se postula que los cargos de Director Nacional, Director General, presidentes de organismos descentralizados y todo cargo que tenga responsabilidad de conducción de unidades administrativas, sean cubiertos por concurso y mediante contratos con una duración de cinco años. Los concursos deberán ser abiertos a postulantes no pertenecientes a la administración pública y se valorará el desempeño en el cargo concursado en caso que el funcionario saliente se postule para la continuación. Las condiciones de los concursos así como el contenido de los contratos deberán ser definidos por cada ministro y deberán respetar las pautas estable- LA REFORMA DEL ESTADO 65 cidas por la Unidad Ejecutora de Reforma Administrativa. Los contratos contendrán metas y resultados a obtener tanto por la unidad administrativa a cargo como por el desempeño del contratado. El grado de cumplimiento de esos resultados influirá en la remuneración del funcionario y en la calificación a tener en cuenta en el concurso para la renovación del contrato. Por razones prácticas en la transición, la primera designación para los cargos luego de la reforma, podrá por una única vez y por un lapso máximo de dos años, ser realizada sin el procedimiento de concurso, por cada uno de los ministros respectivos, seleccionando el nuevo funcionario entre los que están en disponibilidad, teniendo en cuenta las funciones requeridas por el nuevo cargo. En los organismos descentralizados se propone que rija la Ley de Contrato de Trabajo o regímenes con mayor flexibilidad en el futuro. CAMBIO EN LA CONTABILIDAD PÚBLICA La introducción de una contabilidad pública aplicable a la medición de resultados, utilizada a su vez para la incorporación de incentivos, fue preanunciada en distintas leyes, pero solo quedó en enunciados. La Ley de Administración Financiera (1992), actualmente vigente, incluye entre sus objetivos «desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional, útil para la dirección de las jurisdicciones y entidades y para evaluar la gestión de los responsables de cada una de las áreas administrativas» (art. 4° inc. c). Sin embargo esta disposición no fue reglamentada y nunca se puso en práctica. La contabilidad pública deberá introducir las reglas usuales vigentes de la contabilidad privada. Deberá sustituirse el criterio de lo percibido por el de lo devengado. Las pérdidas patrimoniales deberán reflejarse e incidir en el déficit. El sector público deberá presentar balances que concilien con el estado de resultados. La «ingeniería contable» deberá erradicarse como herramienta para disimular erogaciones o crear ingresos. La contabilidad deberá hacer posible la medición de resultados por cada unidad administrativa y también deberá producir índices aplicables a mediciones de eficiencia de gestión. Esto está relacionado con la aplicación del nuevo sistema de contratos laborales con incentivos y premios por la consecución de objetivos. La propuesta de reforma administrativa debe tener en cuenta que no son iguales las posibilidades de introducción de reformas según sea el tipo de función administrativa. Por ejemplo, sería extremadamente complejo introducir premios 66 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA por resultados en las áreas que diseñan, supervisan y revisan políticas públicas (policymakers), incluida la función de legislar. Esto comprende la cúpula del poder ejecutivo (el Presidente, los ministros, secretarios y subsecretarios) y sus asesores, los legisladores y sus asesores, y una cantidad importante de direcciones sustantivas dentro de los ministerios. La medición de resultados para aplicar premios o incentivos, no es prácticamente posible en los policymakers. Esto no quiere decir que éstos no logren resultados y que inclusive puedan juzgarse como buenos o malos. Pero este juicio es cualitativo, o bien resulta de muchas circunstancias superpuestas que no pueden independizarse y medirse, para aplicar premios que puedan inducir más eficiencia. Por lo contrario, la gestión por resultados es perfectamente aplicable a las áreas que administran regulaciones y a las que prestan servicios. Entran en esta categoría, por ejemplo, todos los entes reguladores de servicios públicos, los registros ( de la Propiedad Inmueble, automotor, propiedad industrial, etc.), la Comisión Nacional de Valores, el Banco Central (superintendencia bancaria), las escuelas, institutos y universidades, los hospitales, asilos, museos, bibliotecas, el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas, la Policía, la Administración de Finanzas Públicas (recaudación de impuestos y aduana), la ANSeS, las direcciones de apoyo de la propia administración (asuntos legales, personal, despacho, sistemas, prensa, protocolo, etc.), las obras sociales, el PAMI, Vialidad, Parques Nacionales, y muchos otros. Estas áreas son justamente las que demandan mayor cantidad de empleo público. GOBIERNO ELECTRÓNICO Consideramos esencial un mayor y pleno desarrollo de la tecnología informática en la administración del gobierno. Con ella se buscará eficacia, eficiencia, transparencia de la acción de gobierno y participación ciudadana. Nuestras iniciativas para integrar al Estado nacional con provincias y municipios son: 9 Centros de Atención del Ciudadano: servicios del Poder Ejecutivo por Internet, teléfono y fax 9 Integración de la información de los organismos públicos para volver objetiva y previsible la acción estatal 9 Adopción de políticas de compra y de gestión de la tecnología derivadas de las mejores prácticas en el sector público y privado 9 Gestión del conocimiento estatal LA REFORMA DEL ESTADO 67 Con el «Proyecto Sistemas de Información y Gestión de Gobierno», se buscarán economías de escala en los procesos comunes de los organismos estatales y se integrarán jurisdicciones y agencias. Para evitar altas inversiones en tecnología, se relevará la capacidad instalada para identificar las mejores prácticas y aprovecharlas. LA BRECHA DIGITAL Uno de los objetivos principales de nuestra política de gobierno electrónico será la reducción de la brecha digital. La idea de brecha digital debe tomarse desde dos perspectivas. Por un lado, facilitar el acceso equitativo de los ciudadanos a toda la información y los servicios del gobierno, más allá de su localización geográfica y su nivel socio económico y educativo. Por el otro, brindará a la población conocimientos mínimos sobre el uso de tecnología para su desarrollo cultural y su inserción en la nueva economía. El Estado Nacional es responsable directo en la primera cuestión, por todos los servicios que brinda, e indirecto en los temas educativos y laborales que ejecutan las provincias. PASOS A DAR En primer lugar, se convocará a las provincias y los municipios para el desarrollo conjunto de los Centros de Atención al Ciudadano. Simultáneamente se propondrá una ley marco que unifique las áreas regulatorias de telecomunicaciones y medios. Tres aspectos clave de ese proyecto serán: respeto a la propiedad, políticas regulatorias transparentes, y organismos de control independientes y creados por ley. COMPETENCIA Y AUTONOMÍA DE GESTIÓN Dentro de las medidas de eficiencia deben mencionarse también las de una mayor autonomía y responsabilidad de gestión. Se trata de darle mayor autonomía de decisión a los funcionarios pero a la vez introducir mayor transparencia y competencia. Se sustituyen las reglas rígidas que históricamente se han introducido con el objetivo de evitar la corrupción pero que sólo han logrado crearle más espacio. La introducción de autonomía y competencia es plenamente aplicable a unidades de servicios en grandes urbes. Es el caso de las escuelas y hospitales 68 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA autogestionados que están incorporados en las propuestas de Libertad y Progreso en las áreas de educación y salud. REESTRUCTURACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN El otro frente de la reforma administrativa es el de la modificación del actual organigrama de la Administración Nacional por un nuevo diseño más simple y eficiente. Los criterios principales son: • reducir el número de niveles y de unidades administrativas en cada área de gobierno; • disminuir la cantidad de personal y simplificar la estructura de cada unidad, respetando pautas de mayor eficiencia y productividad; • definir los objetivos, misiones y funciones de cada unidad administrativa de manera que no haya superposiciones, ni conflictos, ni vacíos de responsabilidad. Se deberá verificar que el conjunto de funciones y cometidos cubra las demandas de la Constitución Nacional y las leyes vigentes. Las remuneraciones se deben establecer de acuerdo con el mercado de trabajo para tareas y responsabilidades similares, con un criterio de eficiencia y equidad. La reingeniería es de aplicación en todos los componentes de la administración gubernamental. La superposición de funciones y el exceso de niveles de decisión afecta principalmente a los policymakers, a las tareas de planeamiento y a las de regulación. a) Una nueva estructura La estructura del gobierno nacional propuesta responde al denominado criterio de diseño «base cero». No se parte de la organización existente, sino que se diseña otra nueva que responda al objetivo de cubrir, con criterios modernos y eficientes de administración, todas las funciones gubernamentales establecidas en la Constitución Nacional y las leyes vigentes. No debe haber superposiciones sino claridad en las líneas de decisión. El diseño base cero hace posible superar las deformaciones acumuladas en la organización actual. La tarea de un diseño base cero comienza por la identificación de las funciones que debe cumplir el Estado y en particular la Administración Nacional. Las definiciones básicas están en la Constitución Nacional y en la legislación vigente, la que incluye leyes, decretos y normas regulatorias. La identificación LA REFORMA DEL ESTADO 69 de funciones requiere además un profundo conocimiento y experiencia de la gestión de gobierno y no puede dejarse de lado el marco filosófico con que se concibe esa gestión. El principio rector en ese sentido, es la aplicación del principio de subsidiaridad: El Estado no realizará las funciones que pueda desarrollar el sector privado; el gobierno nacional no asumirá las funciones que puedan tomar más eficazmente los gobiernos provinciales y el mismo criterio entre éstos y los gobiernos municipales. La identificación de las funciones en cada nivel de gobierno permite evitar la creación de unidades administrativas que no atiendan una función y también verificar que una misma función no sea cubierta por más de una unidad administrativa. La utilización del criterio base cero implica diseñar una nueva administración y no meramente modificar la existente. A la hora de instrumentar esa reforma se logra una mejor ejecución en comparación con las reformas que sólo persiguen eliminar o modificar componentes de una organización existente. Las resistencias en este último caso son mayores, particularmente cuando las reformas no son integrales y simultáneas sino paso a paso. En cada paso toda la resistencia se concentra en la unidad a suprimir y pueden impedir en los hechos que se avance en reformas necesarias y que reclaman la sociedad y el sentido común. En definitiva, la aplicación de un diseño base cero hace también políticamente más fácil la reforma. b) Reducción del número de niveles en la pirámide administrativa El esquema vigente en el gobierno nacional hasta la década del 40 contaba sólo con tres niveles. Actualmente la administración nacional comprende cinco niveles, a saber: presidente, ministro, secretario, subsecretario y director nacional. En la organización propuesta se reduce a cuatro niveles: presidente, ministro, viceministro y director nacional. Las nuevas organizaciones administrativas tienden a disminuir el número de niveles intentando evitar el factor de multiplicación piramidal. Cada unidad en un nivel debe justificar dos o más unidades en el nivel inmediato inferior y esto determina que cuando se incorpora un nivel adicional no se suma sino que se multiplica el tamaño de la organización. En los últimos 50 años la Administración Nacional produjo este efecto sucesivamente al incorporar niveles adicionales innecesarios. El cargo de Vicepresidente no constituye un nivel por estar fuera de línea. Por debajo de los directores nacionales podrá haber subdirectores, pero no constituirán unidades independientes. 70 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA c) Líneas definidas de responsabilidad en cada decisión Las organizaciones administrativas deben tener líneas bien claras y definidas por las cuales transita cada decisión. Esto sólo puede lograrse si en cada nivel hay un solo funcionario que sea el responsable principal de una determinada función o tema. Si esto no ocurre y existen áreas distintas a un mismo nivel que tratan con igual responsabilidad un mismo tema, surgen conflictos que requieren el arbitraje del nivel inmediato superior y además es imposible deslindar responsabilidades y méritos. La superposición de líneas de decisión es una característica de la Administración Nacional en Argentina. Esto ocurre en particular con las secretarías de la Presidencia de la Nación, que cubren temas tratados en los ministerios La propuesta de reforma establece que existe un solo gabinete y que cada ministerio tiene la responsabilidad principal (entiende) en los temas de su área. Otros ministerios pueden «intervenir» o «participar», pero el principal responsable «entiende». Se han incorporado a la Jefatura de Gabinete las tareas de una nueva Dirección Nacional de la Función Pública y la coordinación general de la informática del Poder Ejecutivo Nacional. d) Ramificación administrativa limitada y eficiente Un criterio moderno de buena administración establece que de cada unidad administrativa superior no debe depender un número excesivo de unidades inferiores. Se trata de reducir la ramificación y además evitar la pérdida de eficiencia que se produce cuando un funcionario debe conducir y controlar un número excesivo de unidades inferiores. En esta propuesta se ha fijado un número máximo de 8 unidades dependientes de una unidad superior. e) Funciones sustantivas y funciones de apoyo. Las funciones sustantivas son las que hacen a la gestión del gobierno. Incluyen la formulación de políticas, el planeamiento, la elaboración de leyes, decretos y normas de gobierno, el control y aplicación de estas leyes y las regulaciones en general, además de la administración de los servicios públicos si los hubiere. Las funciones de apoyo son las que atienden las necesidades de la propia administración. Son las de asistencia jurídica, despacho de los trámites y circulación de expedientes, contabilidad, administración del personal y recursos humanos, protocolo, prensa e informática, por mencionar las más relevantes. LA REFORMA DEL ESTADO 71 Las funciones y las responsabilidades de las unidades sustantivas son únicas y no se deben repetir en distintos ministerios. Por lo contrario, las funciones de las unidades de apoyo se repiten en cada ministerio. Las funciones sustantivas estarán a cargo de los directores nacionales, los que a su vez dependerán de los viceministros, y estos de los Ministros. Las funciones de apoyo estarán a cargo de las Direcciones Generales, dependientes de un Coordinador General con rango de Viceministro. Dado el tamaño limitado de algunos ministerios, se ha considerado que cuenten con unidades de apoyo, o sea Direcciones Generales, en común con otros. f) Asesores Los asesores no están formalmente en las líneas de decisión. Asisten con sus conocimientos al funcionario asesorado. Puede existir conflicto entre las opiniones de un asesor y la de un funcionario de línea ubicado por debajo del asesorado. Este conflicto es tanto más delicado cuanto mayor es el nivel y la representatividad de ese funcionario inferior. Por este motivo, en esta propuesta no se incorporan asesores en la Presidencia de la Nación. Los asesores del Presidente son sus ministros. Se propone que los ministros dispongan cada uno de cuatro cargos de asesores, fuera de línea, en asistencia a su gestión. Para cada viceministro se propone dos cargos de asesores. g) Organismos descentralizados Los organismos descentralizados son unidades administrativas con autonomía administrativa. En general tienen por función prestar servicios o controlar regulaciones. Los organismos descentralizados deben contar con su propia estructura administrativa, aunque dependerán de un viceministro. Es sin duda conveniente que sean conducidos unipersonalmente y no por órganos colegiados. La estructura de estos organismos seguirá pautas propias en cada caso, adoptando criterios propios de la actividad privada. h) Cargos políticos y cargos de selección profesional Los cargos políticos son aquellos cubiertos por designación discrecional del funcionario superior, el que a su vez responde a la fuerza política o a la confianza de quien resultó elegido por las vías constitucionales para ejercer por un período de gobierno. 72 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Debe aceptarse que un gobierno cubra los cargos de confianza del más alto nivel con funcionarios que respondan a las ideas propuestas o que tengan lealtades con el partido en el poder. Sin embargo debe limitarse la penetración de este tipo de designaciones en la estructura administrativa a fin de darle una continuidad y profesionalidad mínimas que hacen a la esencia de un buen gobierno. En esta propuesta se recomienda definir como cargos políticos a los de los Ministros y Viceministros. El caso de los Directores Nacionales y de los presidentes o administradores de organismos descentralizados debe encuadrar preferiblemente en mecanismos de contratación, por concurso. Debe reconocerse sin embargo que ciertas direcciones nacionales u organismos cumplen funciones que por su importancia y alcance político deberían reservarse a designaciones políticas. Los demás cargos se cubrirán por selección profesional y bajo reglas que se proponen en este trabajo. Estructura administrativa del Poder Ejecutivo Nacional Presidente 1/ " Vicepresidente 1/ Jefe de Gabinete Y Ministros 2/ Viceministros 2/ Coordinador General Con Rango de Viceministro 2/ Directores Nacionales1/ Directores Generales 3/ 1/ Electivo 2/ Político 3/ Organismos Descentralizados 3/ Selección por concurso i) Reforma de las instituciones legislativas Tanto el Poder Legislativo Nacional como las legislaturas provinciales y los consejos deliberantes municipales, han sido blanco de fuertes críticas LA REFORMA DEL ESTADO 73 por los excesos de sus estructuras burocráticas, la ampliación innecesaria del número de legisladores, las altas remuneraciones y gastos asociados, los abusos en viajes, designaciones de asesores u otorgamiento de pensiones graciables con criterio clientelista o familiar. No cabe duda que la reforma debe pasar también por los poderes legislativos, no con ánimo de alterar los principios constitucionales de la representación ciudadana ni el federalismo ni la división de poderes, sino con el propósito de lograr eficiencia y reducir el costo de esa importante función. Parecería incluso que si se quiere recuperar el respeto de la ciudadanía por el poder legislativo y por la política, esa reforma es necesaria. En este trabajo se incluyen propuestas de reforma administrativa para el Congreso Nacional consistentes en una sustancial reducción de su componente burocrático. Se considera conveniente establecer límites en el número de empleados administrativos, asesores y personal de apoyo directo, por cada legislador. Por ejemplo, que cada bloque legislativo designe asesores en un número máximo de cinco o de la cantidad de legisladores que integren el bloque, si esta cantidad fuere menor que cinco. Estos asesores podrán ser removidos por decisión del jefe de bloque, sin que les corresponda indemnización alguna. Asimismo, cada bloque legislativo podría designar hasta diez auxiliares administrativos o una cantidad igual al doble del número de legisladores del bloque si este fuera inferior a cinco. La misión de estos agentes sería la de apoyo a las tareas del bloque y sus legisladores y el reemplazo en caso de ausencia del secretario individual de los legisladores. Cada legislador podría además contratar mediante la figura de contrato eventual, un auxiliar administrativo, con funciones de secretario privado, y un asesor. La relación laboral de estas personas debe cesar al ser removidas por el legislador, sin que les corresponda indemnización alguna, o finalizarán en sus funciones cuando el legislador correspondiente cese en su mandato por completarlo o por cualquier otra razón. No se incluyen en esta propuesta modificaciones a los mecanismos de representación ni cuestiones de orden institucional que impliquen cambios ni constitucionales, ni de división política del país o sus provincias y municipios. Sin embargo, corresponde mencionar que existen iniciativas tales como la disminución del número de legisladores, la supresión de las cámaras de senadores en las provincias, el agrupamiento de provincias y municipios, etc. Seguramente una reforma política a fondo deberá abarcar modificaciones de este tipo aunque no hayan sido incorporadas en este trabajo. 74 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA j) La estructura propuesta para el Poder Ejecutivo Nacional.7 Del presidente de la Nación dependerán: - El Jefe de Gabinete; - Los ministerios: del Interior y Justicia, de Relaciones Exteriores y Culto, de Economía y Trabajo, de Cultura, Educación y Tecnología, de Salud y Acción Social, de Defensa, Cada ministerio contendrá por debajo del Ministro, unidades administrativas en dos niveles: Viceministros; Direcciones Nacionales. En jurisdicción de cada ministerio, estarán además los Organismos Descentralizados con dependencia de los viceministros. Habrá además en cada ministerio un Coordinador General con rango de Viceministro, que tendrá a su cargo la supervisión de todas las direcciones generales de apoyo y la administración del ministerio. La estructura propuesta es la siguiente: A - Jefatura de Gabinete: - Vicejefe de Gabinete de Ministros: Dirección Nacional Legal y Técnica, Dirección Nacional de la Función Pública, Dirección Nacional de Informática. Organismo: Sindicatura General de la Nación, que tendrá dependencia funcional de la Jefatura de Gabinete, aunque contará con su propia estructura de apoyo administrativo y legal. - Unidad Ejecutora de la Reforma del Estado: Su duración estará limitada a la duración del proceso de reforma, estimándose en un año. B – Ministerio del Interior y Justicia: - Viceministro del Interior: Dirección Nacional de Asuntos Institucionales; Dirección Nacional de Provincias; Organismos: Dirección Nacional de Migraciones; Archivo General de la Nación; Registro Nacional de las Personas. - Viceministro de Justicia: Dirección Nacional de Asuntos Registrales; Dirección Nacional de Asuntos Penitenciarios, Dirección Nacional de Procuración del Tesoro de la Nación, Dirección Nacional de Escribanía General del Gobierno de la Nación, Dirección Nacional de Derechos Humanos. Organismos: Registro de la Propiedad Automotor y Créditos Prendarios, Registro de la Propiedad Industrial y Derechos de Autor, Boletín Oficial, Registro de Reincidencia y Estadística Criminal, Registro de 7 Ver Anexo I: Proyecto de Ley de Reforma y Modernización de la Administración Nacional LA REFORMA DEL ESTADO - 75 Antecedentes de Tránsito, Inspección General de Justicia; Servicio Penitenciario Federal. Viceministro de Seguridad Interior: Organismos: Policía Federal; Gendarmería Nacional; Prefectura Naval. Viceministro de Inteligencia de Estado. Viceministro de Medios de Comunicación: Organismo: Servicio Oficial de Radiodifusión. C – Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto: - Viceministro de Relaciones Exteriores: Dirección Nacional de Asuntos Europeos, Dirección Nacional de Asuntos Africanos y del Medio Oriente; Dirección Nacional de Asuntos Asiáticos y de Oceanía; Dirección Nacional de Asuntos de América del Norte, Central y Caribe; Dirección Nacional de Asuntos de América del Sur; Dirección Nacional de Organismos Internacionales y Dirección Nacional de Relaciones Institucionales y Culturales. Organismo: Instituto del Servicio Exterior de la Nación. - Viceministro de Relaciones Económicas Internacionales: Dirección Nacional de Promoción del Comercio Exterior, Dirección Nacional de Cooperación Económica, Dirección Nacional de Integración Económica Americana. - Viceministro de Culto: Dirección Nacional de Culto Católico, Dirección Nacional de Registro Nacional de Cultos. D – Ministerio de Economía y Trabajo: - Viceministro de Hacienda: Dirección Nacional de Presupuesto, Dirección Nacional de Tesorería, Dirección Nacional de Contaduría, Dirección Nacional de Crédito Público, Dirección Nacional de Programación de Inversiones Públicas, Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Dirección Nacional de Contrataciones y Bienes del Estado. Organismo: Administración Federal de Ingresos Públicos; ONABE. - Viceministro de Política Económica: Dirección Nacional de Política Macroeconómica; Dirección Nacional de Política Tributaria, Dirección Nacional de Finanzas, Dirección Nacional de Comercio Exterior. Organismos: Comisión Nacional de Valores, Superintendencia de Seguros, Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). - Viceministro de Industria y Comercio: Dirección Nacional de Defensa de la Competencia y del Consumidor, Dirección Nacional de Industria, Dirección Nacional de Pequeña y Mediana Empresa; Organismos: Tribunal 76 - - - - - PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA de Defensa de la Competencia; Instituto Nacional de la Propiedad Industrial; Instituto Nacional de Tecnología Industrial y Minera. Viceministro de Agricultura y Ganadería y Pesca: Dirección Nacional de Agricultura, Dirección Nacional de Ganadería, Dirección Nacional de Pesca. Organismo: Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agropecuaria (SYCAP); Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y Desarrollo Pesquero. Viceministro de Medio Ambiente y de él la Dirección Nacional de Recursos Naturales, Dirección Nacional de Control de la Contaminación. Organismos: Agencia de Protección del Medio Ambiente (APMA), Administración de Parques Nacionales. Viceministro de Infraestructura y Servicios: Dirección Nacional de Transporte y Puertos, Dirección Nacional de Recursos Hídricos y Saneamiento, Dirección Nacional de Comunicaciones. Organismos: Dirección Nacional de Vialidad, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), Organismo de Control de Concesiones Viales (unifica OCRABA y OCCV), Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento (ENOHSA), Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA), Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC), Organismo Regulador de Seguridad de Presas (ORSEP). Viceministro de Energía y Minería: la Dirección Nacional de Energía y Combustibles; Dirección Nacional de Minería; Organismos: Ente Nacional Regulador de Gas (ENARGAS), Ente Nacional Regulador de Energía (ENRE); Autoridad Regulatoria Nuclear. Viceministro de Trabajo y Seguridad Social: Dirección Nacional de Relaciones Laborales, Dirección Nacional de Fiscalización Laboral y de la Seguridad Social, Dirección Nacional de Estadísticas y Estudios Laborales y Previsionales. Organismos: Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJyP); Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SART). E – Ministerio de Cultura, Educación y Tecnología: - Viceministro de Educación: Dirección Nacional de Educación General Básica y Media, Dirección Nacional de Educación Superior, Dirección Nacional de Educación Tecnológica. Organismos: Universidades Nacionales; Instituto para el Desarrollo de la Calidad Educativa (IDECE); Instituto de Financiamiento Educativo y Crédito; Academias Nacionales. LA REFORMA DEL ESTADO - 77 Viceministro de Cultura: Dirección Nacional de Coordinación de las Políticas de Desarrollo Cultural y Artístico, Dirección Nacional de Patrimonio Cultural. Viceministro de Ciencia y Tecnología: Dirección Nacional de Coordinación de las Políticas de Desarrollo Científico y Tecnológico, Dirección Nacional de Financiamiento para el Desarrollo Científico y Tecnológico. F – Ministerio de Salud y Acción Social: - Dirección Nacional de Medicina Sanitaria, Dirección Nacional de Coordinación de Servicios de Salud, Dirección Nacional de Regulación y Control; Dirección Nacional de Programas Sociales. Organismos: Instituto Nacional Central Único de Ablación e Implante (INCUCAI), Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT), Superintendencia de Seguros de Salud (SSS); Ente de Administración del Programa de Asistencia Social (EAPAS) e Instituto de Financiamiento de los Programas de Promoción Social (IFPS). G – Ministerio de Defensa: - Viceministro de Defensa: Dirección Nacional de Planeamiento para la Defensa; Organismos: Consejo Supremo de las FF.AA., Tribunal Superior de Honor, Consejo de Guerra Permanente, Instituto Geográfico Militar, Registro Nacional de Armas, Auditoría General de las FF.AA., Obispado Castrense, Subdirección Nacional del Antártico. - Estado Mayor conjunto: Estado Mayor General de Ejército, Estado Mayor General de la Armada, Estado Mayor General de la Fuerza Aérea. k - Unidades de apoyo Las tareas de apoyo administrativo a la estructura de la administración centralizada en cada ministerio, estarán a cargo de las Direcciones Generales dependientes del Coordinador General con rango de Viceministro, que dependerá directamente del Ministro. Las Direcciones Generales son: - Dirección General de Administración. - Dirección General de Asuntos Legales. - Dirección General de Prensa y Protocolo. - Dirección General de Secretaría y Despacho. - Dirección General de Informática. Las Direcciones Generales del Ministerio del Interior y Justicia prestarán asimismo el servicio a la Presidencia de la Nación y a la Jefatura de Gabinete. 78 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA INSTRUMENTACIÓN DE LA REFORMA Y TRANSICIÓN A los efectos de instrumentar la reforma se propone crear una Unidad Ejecutora de la Reforma Administrativa (UERA) presidida por un funcionario con rango de Viceministro y dependiente del Jefe de Gabinete de Ministros. Esta UERA estará integrada por funcionarios designados uno por cada Ministerio. La Unidad Ejecutora debería contratar asesoramiento especializado, para el mejor cumplimiento de su función. Se propone que esta Unidad Ejecutora tenga una duración de doce meses a partir de la promulgación de la ley de reforma y que tenga por misión conducir y supervisar la instrumentación de la reforma, comprendiendo: a) La aprobación de las normas laborales y reglas que regirán en las relaciones y tareas del personal de la Administración Nacional; b) la aprobación de los contratos tipo para cargos de directores nacionales y generales, y responsables de unidades administrativas, con la inclusión de incentivos por cumplimiento de resultados acordes a los objetivos y metas; c) la aprobación de las dotaciones de personal, su nivel jerárquico y remuneraciones, de los Organismos Descentralizados de la nueva estructura de la Administración Nacional, cumpliendo con los límites presupuestarios que se fijen ; y d) las normas y procedimientos de la contabilidad por resultados, a ser aplicada en el ámbito de la Administración Nacional. Las tareas a) y b) podrían finalizar en un plazo corto, por ejemplo 45 días; la tarea c) podría extenderse por 120 días y la tarea d) no debería requerir más de 180 días. La instrumentación de la reforma debe comenzar por la declaración en disponibilidad a la totalidad del personal de la Administración Nacional, con excepción del personal uniformado de las fuerzas armadas y de seguridad, el cuerpo diplomático, los funcionarios con cargos electivos y el personal del Poder Judicial. Cada uno de los nuevos Ministros deberá designar las personas para cada cargo establecido en su nueva estructura. A esos efectos deberá seleccionar entre el personal en disponibilidad teniendo en cuenta sus antecedentes y especialización. Una vez completadas estas designaciones así como las de Viceministros y presidentes o administradores de Organismos Descentralizados, caducarán las actuales estructuras y entrarán en vigencia las nuevas. Los funcionarios con rango de Secretario y Subsecretario al momento de la promulgación de la ley de reforma, así como las máximas autoridades de organismos descentrali- LA REFORMA DEL ESTADO 79 zados que no sean designados en la nueva estructura cesarán en sus cargos a la fecha de entrada en vigencia de la nueva estructura. AMORTIGUACIÓN SOCIAL DE LOS EFECTOS DE LA REFORMA El personal en disponibilidad que a la fecha de entrada en vigencia de la nueva estructura no hubiera sido designado en la nueva, continuará cobrando sus haberes por el plazo de seis meses si su antigüedad no superara los diez años; por el plazo de nueve meses si su antigüedad fuera entre diez y veinte años y por el plazo de doce meses si su antigüedad superara los veinte años8. Vencidos dichos plazos sin que el agente hubiera sido reubicado en la nueva estructura, percibirá una indemnización equivalente al 70% del último salario mensual percibido, multiplicado por el número de años de antigüedad, y quedará desvinculado de la Administración Nacional. Las empresas o cualquier tipo de empleador del sector privado que contrate a personal en disponibilidad no designado en la nueva estructura, tendrá un crédito fiscal que podrá utilizar para cancelar cualquier obligación tributaria con el Estado Nacional, equivalente al 100% de los aportes patronales que se devenguen por los primeros dos años de contratación, por los conceptos de jubilación, asignaciones familiares, INSSJyP y Fondo Nacional del Empleo. Además, el nuevo empleador tendrá un crédito fiscal de hasta 10 MOPRES por gastos que realice en cursos de capacitación para dicho empleado. La Unidad Ejecutora de Reforma Administrativa abrirá un registro de Organizaciones No Gubernamentales que quieran dar ocupación no remunerada a empleados en disponibilidad durante el plazo de percepción de haberes sin asistencia al trabajo. Pondrá a disposición de dichas entidades el listado de personas en disponibilidad, con sus antecedentes. REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN LOS GOBIERNOS PROVINCIALES Se propone que los acuerdos que el Gobierno Nacional lleve a cabo con gobiernos provinciales, deberán condicionarse a que se realicen reformas en la administración provincial respectiva, del mismo carácter que la dispuesta en esta propuesta. Esta es una cuestión de fundamental importancia si se tiene en cuenta que el gasto primario del conjunto de las provincias supera al de la 8 Artículo 11 de la Ley N° 25.164. 80 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Nación y hay además suficientes evidencias de una muy baja eficiencia en el desempeño de la mayor parte de esos gobiernos. LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN Y LA JEFATURA DE GABINETE El Presidente de la Nación ejerce el mandato constitucional de conducir el Poder Ejecutivo Nacional, con el apoyo de sus ministros. En esta definición están abarcadas las misiones y funciones del cargo, las que engloban la totalidad de las establecidas para sus ministros. Siendo el Presidente quien suscribe los decretos y los proyectos de ley elevados por el Ejecutivo al Parlamento, su responsabilidad es primaria en todos los temas sustantivos que requieran su firma. En esta propuesta de reforma se retorna al principio de que los ministros son a su vez los únicos asesores formales del Presidente dentro de la estructura del gobierno. Por este motivo, la estructura organizativa de la Presidencia es sumamente reducida y sólo la suficiente para el apoyo adecuado a la tarea presidencial. El Vicepresidente utiliza esa misma estructura y la que le provee el Senado de la Nación en su función de presidirlo. El Presidente dispondrá de una planta propia de apoyo de 100 personas, distribuidas en las siguientes funciones: secretaría privada; ceremonial; prensa; transporte; Casa Militar; servicios; Residencia Presidencial de Olivos. Las funciones de apoyo de la Presidencia: Administración; Asuntos Legales e Informática, serán suministradas por las respectivas direcciones generales del Ministerio del Interior. La seguridad del Presidente estará provista por los servicios de la Policía Federal, más allá de las funciones de la Casa Militar, que a su vez tendrá a su cargo las cuestiones de ceremonial militar propias del Presidente. La Jefatura de Gabinete de Ministros tiene como responsabilidad ejercer las atribuciones especificadas en los artículos 100 y 101 de la Constitución Nacional y que antes de la reforma del año 1994 eran atribuciones del Presidente de la Nación. El Presidente de la Nación sigue siendo el Poder Administrador que en aspectos instrumentales opera a través del Jefe de Gabinete de Ministros. En tal sentido, el primer inciso del artículo 99 de la Constitución Nacional expresa «El Presidente de la Nación es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país». Las tareas y responsabilidades que antes de la reforma de la Constitución Nacional del año 1994 correspondían exclusivamente al Poder Ejecutivo deben desdoblarse entre el Presidente de la Nación y el Jefe de Gabinete de Ministros. LA REFORMA DEL ESTADO REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL POLÍTICA DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL 81 82 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 83 PROPUESTA PARA UNA POLÍTICA DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL La propuesta de Libertad y Progreso contempla cambios referidos al sistema tributario en general y una modificación del concepto de coparticipación federal de impuestos. Del actual sistema, en el que el gobierno nacional recauda impuestos en un monto que excede sus necesidades y transfiere a las provincias una parte de esa recaudación, se propone evolucionar a otro en el que se redistribuyen las potestades tributarias de manera que la Nación recaudará sólo lo necesario para cubrir su propio gasto. Las provincias recaudarían en su conjunto lo necesario para su gasto conjunto, y para no alterar su situación actual se introduciría un fondo de redistribución entre ellas. Los cambios tributarios propuestos son: 1. La reducción gradual y eliminación en un plazo determinado de los derechos de exportación (retenciones). 2. La supresión del impuesto a las Transacciones Financieras (impuesto al cheque). 3. La eliminación del impuesto a la renta presunta. 4. La rápida eliminación del Impuesto a los Sellos en las jurisdicciones donde aún subsiste. 5. La sustitución del Impuesto a los Ingresos Brutos (es propio de las provincias) por un impuesto a las ventas de consumo final. 6. La transferencia a las provincias de la potestad de recaudar el Impuesto a la Transferencia de Combustibles, los Impuestos Internos, el impuesto a las Ganancias de Personas Físicas y el impuesto a los Bienes Personales. Retener para la Nación la recaudación y uso de lo obtenido, del IVA, el impuesto a las Ganancias de personas jurídicas y los impuestos al comercio exterior. 7. la reducción al máximo de los gastos tributarios (es el monto en términos de recaudación perdida por las excepciones y regímenes promocionales). 8. Reducción de la alícuota del impuesto a los Bienes Personales al 0,5%. 84 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Las medidas 6 y 7 forman parte de la reforma del régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Es importante destacar que los cambios en la estructura impositiva deben hacerse en un marco de estabilidad y en forma gradual. El eje debe centrarse en reducir los impuestos distorsivos, pero teniendo en cuenta que hoy son importantes para mantener un superávit fiscal. O sea, su reducción y eliminación debe ir acompañada de una reforma administrativa que logre una disminución del gasto público por mayor eficiencia en el uso de los recursos y por el combate a la corrupción. Así, al eliminarse los impuestos que proponemos, el mantenimiento del superávit fiscal no provendría de una reducción del monto destinado a aquellos gastos esenciales del Estado que no deben reducirse. Lo que se debe eliminar es el gasto originado en la burocracia innecesaria, en los subsidios sin justificación y en la incorrecta asignación de recursos. Los acuerdos para la reforma constitucional de 1994 establecieron claramente un plazo hasta la finalización de 1996 para modificar el actual régimen de coparticipación federal de impuestos. Este plazo no fue cumplido y hasta hoy no se ha logrado ninguna reforma trascendente. La cuestión cobra una indudable importancia dada la débil situación fiscal de las provincias. Su gravedad es hoy evidente, y un compromiso de fuertes reducciones en el gasto debe abarcar a los gobiernos provinciales y municipales. Todos ellos son parte del país y deben apoyar la solución del problema. La actitud de los gobernadores ha sido tradicionalmente la de presentar un frente unido ante el gobierno nacional, resistiendo cualquier intento de reducir los fondos coparticipados. Esa misma actitud se observa en los legisladores nacionales, que frente al conflicto de intereses entre la Nación y sus provincias, privilegian su pertenencia provincial. La naturaleza del régimen actual de coparticipación federal de impuestos es la que determina esos comportamientos y un permanente conflicto institucional. Los incentivos para actuar de esta manera están desalineados con el interés general del país. El gobierno nacional posee escasos motivos para realizar cambios. Con el esquema actual obtiene excedentes sobre los recursos de asignación automática y así logra la posibilidad de realizar un manejo discrecional de esos fondos, premiando a gobernadores e intendentes afines, y castigando a los no sumisos. En su conjunto, el gasto provincial está financiado en más de un 60% con fondos transferidos por la Nación y más de dos tercios de las provincias reciben una proporción que excede el 70%. Para un gobernador es políticamente más redituable acrecentar los fondos recibidos de la Nación, que ponerle más presión tributaria a sus propios ciudadanos. De la misma manera, cualquier go- REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 85 bierno provincial tendrá pocos incentivos para facilitarle a la AFIP el control de la evasión en su territorio, ya que todo impuesto nacional evadido queda en un 100% dentro de la provincia, mientras que si es recaudado sólo vuelve en una proporción mucho menor. La propuesta es lograr correspondencia fiscal. Esto quiere decir que las provincias deberán ser en su conjunto responsables de recaudar los impuestos necesarios para cubrir la totalidad del gasto conjunto provincial. Esto es posible devolviendo potestades tributarias a los gobiernos provinciales de manera de retener para la Nación sólo el cobro de impuestos que aporten lo que su gasto requiere. La distribución de las potestades tributarias en los distintos niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal, se establece en función del carácter y la facilidad de recaudación y control de cada impuesto. Las provincias recaudarán los impuestos que actualmente disponen, sustituyéndose el Impuesto a los Ingresos Brutos por un Impuesto a las Ventas Finales de Consumo. El Impuesto de Sellos se suprime donde aún no se lo haya hecho. Pero además se les transfiere la potestad de recaudar el impuesto a las Ganancias de personas físicas, el impuesto a los Bienes Personales, el impuesto a la Transferencia de Combustibles y los Impuestos Internos. De esta forma, el gobierno nacional retendría para sí el impuesto a las Ganancias de personas jurídicas, el IVA y los derechos de importación. En nuestra propuesta desaparecen gradualmente los derechos de exportación. Mientras tanto ello no suceda, los recaudará la Nación. De esta forma el gobierno nacional recaudaría aproximadamente lo mismo que hoy le deja la distribución de fondos de la Coparticipación Federal y lo mismo sucedería para el conjunto consolidado de las provincias. La correspondencia fiscal plena (cada provincia recauda lo suyo) tendría el severo inconveniente de dejar de lado el efecto redistributivo que el actual régimen logra al asignar los fondos mediante fórmulas que consideran las mayores necesidades de las provincias más pobres. Esto se resuelve mediante el Fondo de Redistribución de Recursos (FRR) al cual aportarán las provincias el producido del impuesto a los combustibles. El criterio de redistribución del Fondo será aquel que permita que no se alteren los porcentajes que resultan de aplicar el régimen actualmente vigente, cuando se instrumente el nuevo sistema. El cambio de la estructura impositiva no implicará por lo tanto un empeoramiento para las provincias más pobres, ya que se reemplaza la forma redistributiva de la coparticipación vertical por un sistema de redistribución horizontal entre provincias mediante el FRR, sin variar en el empalme de regímenes la proporción de lo que recibe cada una. Pero lo importante es que los 86 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA porcentajes asignados a cada provincia en el inicio se mantendrán luego inalterados. Todo aumento del gasto de una provincia por encima de lo que le corresponde, tendrá que tener como contrapartida un aumento de sus propios recursos impositivos. El endeudamiento provincial estará estrictamente regido por reglas macrofiscales que la misma ley establecerá. Esto quiere decir que si un gobernador desea ganar el rédito político de un aumento del gasto, deberá también enfrentar el costo político de aumentar sus propios impuestos locales para no superar su límite de endeudamiento. Se creará la Comisión Fiscal Federal (CFF), con representación de todos los gobiernos provinciales, para supervisar la distribución de los fondos del FRR. La enorme ventaja de un régimen de este tipo será la supresión del crónico conflicto Nación-provincias, el correcto alineamiento de incentivos para reducir y hacer más eficiente el gasto público, un mejor control de la evasión, y la creación de un más efectivo control horizontal entre las provincias. REGLAS MACROFISCALES PARA LAS PROVINCIAS Durante los últimos años, el Sector Público Provincial (SPP) ha experimentado una creciente estrechez fiscal. El proceso se identifica con el fuerte crecimiento del gasto público provincial. La insolvencia fiscal del SPP implica una importante inconsistencia intertemporal, la cual es resultado de la falta de correspondencia temporal entre el déficit y el gasto público y su fuente de financiamiento: la deuda. Cuando se financia gasto público con deuda, se trasladan los costos de financiamiento hacia las futuras generaciones y los costos políticos hacia los gobernantes del futuro. Es decir, las generaciones presentes perciben una transferencia de recursos de parte de las generaciones futuras, que deberán afrontar mayores impuestos o percibirán menos servicios públicos en el futuro. La inconsistencia intertemporal se corrige con reglas macro fiscales que se constituyen en restricciones intertemporales y permanentes sobre la política fiscal. En este sentido, deben introducirse dos reglas macrofiscales: una imponiendo un límite a la deuda pública total de cada provincia y otra estableciendo un límite al gasto público total de cada una. La deuda pública total de cada provincia no debería superar el 70% de los ingresos fiscales totales del año de la jurisdicción. Para los casos particulares REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 87 de provincias que al momento de la promulgación de la nueva Ley la relación deuda pública provincial total/recursos provinciales totales fuera mayor al 70%, se fijaría un período de convergencia de 4 años luego de los cuales la deuda pública provincial total se debería ubicar por debajo del 70% de los ingresos provinciales fiscales totales. Dicho período de convergencia sería definido a partir del coeficiente «S» (ver anexo II) de la regla macro fiscal, el cual adoptará un valor de 0.2 para el primer año; 0.5 para el segundo año; 0.7 para el tercer año y 1 para el cuarto año luego de la promulgación de la reforma a la Ley de Coparticipación. Es importante resaltar dos hechos. Primero, la regla macrofiscal de la deuda pública provincial se establece como ratio de los ingresos totales y no del PBI geográfico, ya que de este último no se cuenta con una disponibilidad anual de los datos. Segundo, el denominador de la regla (recursos provinciales totales) tenderá a crecer con la tasa de crecimiento potencial del producto, por lo cual en el largo plazo la regla le fija al crecimiento de la deuda provincial una trayectoria vinculada al crecimiento del PBI potencial. El gasto público total anual de cada una de las 24 jurisdicciones provinciales no podría superar el 100% de los recursos totales anuales de la jurisdicción a partir de la fecha de promulgación de la nueva Ley. De esta manera, al fijar un gasto público provincial máximo relacionado con los recursos provinciales totales, se exige superávit fiscal. Por consiguiente se vincularía, en el largo plazo, la trayectoria temporal del gasto público con la tasa de crecimiento del PBI potencial. Hay que destacar que a fin de estimular una actitud anticíclica en el gasto público provincial, se debería establecer que el gasto público total provincial anual debe ser inferior al gasto público provincial anual del año anterior más una proporción «Z» del gasto público permitido del año anterior que no fue erogado (ver anexo II). En este marco, en todas las jurisdicciones con una relación deuda pública provincial / recursos totales menor al 70%, la proporción «Z» adoptará el valor de 0.5 y su utilización anticíclica será facultad de la Comisión Fiscal Federal. Por el contrario, para todas las provincias que en el período de convergencia no cumplan con el límite impuesto a la deuda provincial, la proporción «Z» tomará el valor de 1 de manera que todo el gasto público no erogado pero permitido del año anterior deberá ser aplicado a la cancelación de deuda pública provincial. 88 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ANEXO I: LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA REFORMA DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN PROPUESTA POR LIBERTAD Y PROGRESO Antecedentes En 1934, la ley 12.139 unificó los impuestos internos y estableció a su respecto un régimen de coparticipación, buscando superar los problemas de superposición tributaria. Otros impuestos fueron luego sometidos a sistemas análogos. En 1973, la ley 20.221 unificó en un solo régimen a la generalidad de los impuestos coparticipados, manteniendo su vigencia mediante sucesivas prórrogas hasta el 31-12-1984. Luego, aún sin ley, dichos impuestos siguieron coparticipándose «por acuerdo tácito» hasta que en 1988 fue sancionada la ley 23.548, vigente hasta hoy. En 1994, la Constitución Nacional incorporó la coparticipación a su texto como método o instrumento para distribuir contribuciones de concurrencia provincial y nacional, pero recaudadas exclusivamente por la Nación, fijando las pautas al respecto. La cláusula constitucional transitoria sexta dispuso que «Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del organismo fiscal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996». Este mandato constitucional permanece incumplido. Juzgada por sus efectos, suele afirmarse que la coparticipación ha dañado nuestro federalismo. Se sostiene que «ha creado un Estado más unitario que el anterior, pues la Constitución de 1853-60 proporcionaba recursos financieros a las provincias que les permitían gran autonomía en su desarrollo. Mediante la coparticipación se instauró un régimen más centralizado que debilitó económica y financieramente aún a las provincias más ricas. Las colocó en un estado de verdadera y lamentable dependencia». (Pérez Guilhou: «Derecho Constitucional de la Reforma de 1994», Depalma, 1995, p. 49); «Las provincias se encuentran cautivas de un régimen que acusa notorios desvíos que desnaturalizan la esencia del federalismo...». (Spisso, «Derecho Constitucional Tributario», Depalma, 2000, 26, 215). A estas críticas se suman otras relativas a falta de equidad, favoritismo, conflicto de intereses, politización, presiones e ilegalidades en la instrumentación y aplicación del sistema. La necesidad de revertir la situación nos lleva a proponer la descentralización de potestades tributarias hacia las provincias, la sustitución del régimen REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 89 de coparticipación vigente por otro organismo de redistribución regional, el otorgamiento de incentivos (e incluso la aplicación de sanciones) a las provincias según sea su desempeño fiscal y la puesta en vigencia de reglas macrofiscales provinciales, complementarias de la legislación nacional. La viabilidad legal de estas políticas depende, desde luego, de que la Constitución no las excluya o prohíba. Entendemos que no lo hace. Por el contrario, coparticipar o no coparticipar impuestos, en los términos de la Constitución de 1994, se encuentra autorizado libremente y no ha devenido, en ningún caso, obligatorio. 2. La coparticipación prevista en el art. 75, inc. 2, párrafo 1 es potestativa y no obligatoria. Fundamos este criterio en las siguientes razones: a) El texto de la Constitución: Según Dalla Vía («Derecho Constitucional Económico», Abeledo-Perrot, 1999, p. 590) «La Constitución no establece que los recursos del art. 75 inc. 2 se «deban coparticipar» sino que, por el contrario, afirma que los mismos «pueden coparticiparse» tal como lo sostiene un sector de la doctrina. «Son coparticipables» significa «son susceptibles de coparticipación», es decir que las contribuciones «pueden o no, coparticiparse». Son palabras claras que no establecen una regla imperativa, sino la existencia de dos posibilidades. No se trata de semántica, sino de asumir el sentido de la Constitución según sus propios términos. Esta es la primera regla de interpretación. «Las palabras de la Constitución están allí, (en su texto), legibles y accesibles a cualquiera» y esto es «lo primero que hacen los jueces al indagar el sentido de una norma, de la cual no pueden apartarse sino en caso de oscuridad». (Sagües «La interpretación judicial de la Constitución», Depalma, 1998, p. 65 y s.s.). También se ha dicho: «Las palabras que emplea la Constitución deben ser entendidas en su sentido general y común. En ningún caso ha de suponerse que un término constitucional es superfluo o está demás, sino que su utilización obedeció a un designio preconcebido de los autores. (Linares Quintana, «Reglas para la interpretación constitucional», Plus Ultra, 1988, p. 65). En consecuencia, según el texto de la Constitución, los impuestos del art. 75 inc. 2 C.N. no son de coparticipación obligada sino potestativa del Congreso Nacional. El Dr. Bulit Goñi ha sostenido lo contrario, («La Ley», 1995-D-983). Para él, «en primera impresión (...) las palabras «son coparticipables» indicarían que 90 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA la coparticipación ha sido consagrada como autorización y no como obligación», es decir que aquellos gravámenes «podrían ser coparticipables o no». Sin embargo Bulit Goñi señala después que las expresiones usadas en otros párrafos del inciso 2 «no dejan dudas sobre la obligatoriedad del régimen». Señala las siguientes: «instituirá regímenes», «garantizando la automaticidad», «la distribución será equitativa», «la ley tendrá origen en el Senado», «no podrá ser modificada», etc. Afirmar que para nuestra Constitución la coparticipación es potestativa no contradice las reglas señaladas por Bulit Goñi. Dichas reglas son ciertamente obligatorias pero sólo respecto de las contribuciones que el Congreso ha resuelto coparticipar y que, en consecuencia, deben someterse al régimen de las leyes convenio. En cambio no se aplican a las contribuciones que no se coparticipan. La Constitución no establece un sistema único y por completo abarcativo. Las contribuciones del art. 75 inc. 2 serán coparticipadas, o no, en todo o en parte, según lo resuelva el Congreso. Las provincias recuperarán, o no, el ejercicio directo de todas o parte de sus atribuciones de imposición y recaudación. Las alternativas previstas por la Constitución surgen de una interpretación literal, objetiva y sistemática de su claro texto. Concluye diciendo Bulit Goñi: «Entiendo que hubiese sido recomendable que el primer párrafo del inciso 2, dijese, «serán coparticipados» en lugar de «son coparticipables». No ha ocurrido así y la regla consagrada es explícita. b) La congruencia entre la coparticipación potestativa y nuestra organización federal: El Congreso Nacional argentino sanciona sus leyes por el sistema democrático de la decisión mayoritaria, requiriéndose a veces -como en el caso- mayorías especiales. Ninguna ley, desde luego, requiere la unanimidad de los votos de todos los diputados ni de todos los senadores miembros de la Cámara donde se encuentran igualitariamente representadas las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Nuestro federalismo, conforme a su naturaleza, se estructura en una Constitución y no en un pacto. El gobierno nacional tiene órganos que expresan la voluntad de la Federación como totalidad. En la esfera de sus competencias, dichos órganos poseen autoridad directa sobre los estados provinciales y sobre sus habitantes. Las provincias argentinas no son estados soberanos ni tienen poder de veto sobre las decisiones del Congreso sino que son estados miembros de una Federación. REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 91 Nuestra organización federal no es congruente con la obligatoriedad de la coparticipación porque esta última deriva hacia una suerte de poder de veto de cada autoridad provincial sobre el contenido y los efectos de las leyes del Congreso, con indeseables alternativas de gran conflictividad. Existen algunas opiniones según las cuales las leyes de coparticipación deben ser aceptadas «por la totalidad de las provincias», es decir supeditando su eficacia a una aceptación unánime, cuestión que luego analizaremos. Si la coparticipación fuese obligatoria y la aceptación de las leyes respectivas debiese ser unánime se habría injertado en nuestra organización federal un rasgo impropio de la misma al admitir que, como en una Confederación, los estados miembros pudieran rechazar la decisión mayoritaria. No se concibe que por simple vía de interpretación puedan introducirse deformaciones de tal entidad en nuestra Constitución. 3. El resultado de la interpretación Para Dalla Vía «el sistema federal fiscal no se agota en la Ley de Coparticipación». Añade este autor un argumento de finalidad o resultado señalando que es necesario «atender a las necesidades de un federalismo real». Fortalecer a las provincias puede requerir, en diversa medida, que ellas recuperen el ejercicio de sus propios poderes de imposición y recaudación. Observa también dicho autor que, aún fuera de los inc. 2 y 3, la Constitución autoriza al Congreso (art. 75 inc. 9) para «acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias...». Señala que se trata de otra excepción a la coparticipación fiscal. La coparticipación es un método, un instrumento y no una sustancia ni un fin en sí mismo. En su momento fue adoptada por razones de conveniencia y no para convertirse sesenta años después en una forma rígida, sin alternativas, mientras que la evolución material y de las ideas aconsejan el empleo de nuevos y mejores instrumentos. La Nación y las provincias pueden coparticipar todos, parte o ninguna de las contribuciones indicadas, si sus legítimos representantes políticos así lo resuelven, no existiendo obstáculo en el texto de la Constitución que lo impida. Es necesario optimizar el desempeño de nuestras instituciones financieras y fiscales adecuándolas en base a la experiencia de la crítica situación actual. La interpretación que hemos procurado desarrollar no es la única. Suele afirmarse sin mayor análisis que la coparticipación es obligada y que la C.N. viene de consagrar el derecho de las provincias a participar de todos los impuestos nacionales. Por ejemplo, sostiene Spisso que la reforma constitucional 92 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ha reconocido «el derecho de las provincias a participar en la distribución de los impuestos nacionales, derecho que anteriormente la Nación podía negar o desconocer, recurriendo al arbitrio de denunciar la ley convenio o bien no formalizando un nuevo acuerdo al vencimiento del que se encontraba en curso de ejecución» (Spisso, op.cit., 200). Sin embargo, lo que ha hecho la Constitución de 1994 ha sido superar el debate acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la coparticipación, autorizarla como potestativa y fijar pautas a las leyes convenio, para los casos en que ellas se utilicen. Conviene agregar algo respecto de los derechos aduaneros que el art. 4 atribuye al Tesoro Nacional y que la Constitución no menciona como «coparticipables» en el art. 75 inc. 2, refiriéndose a ellos en el art. 75 inc. 1 (C.N.). Estos impuestos pertenecen a la Nación y su coparticipación no se encuentra dispuesta ni siquiera autorizada. No obstante, alguna doctrina sostiene que la Constitución no ha prohibido coparticiparlos y que, por lo tanto, es posible disponerlo así por ley. (Cafferata Nores, Ignacio y Porto, Natalia, «Coparticipación federal de impuestos», 1999, p.p. 42, 141 y 154-155). 4. Las leyes convenio Nos referimos ahora a ciertas reglas que la Constitución establece, en cuanto a los trámites para la elaboración, sanción y adhesión, cuando ellas se utilicen. El Artículo 75, inciso 2, párrafo 3 (C.N.) dispone: «Una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias instituirá regímenes de coparticipación...». Y, en su párrafo 4 agrega: «La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias». Las leyes convenio son instrumentos en parte de naturaleza contractual porque las provincias, para participar en la distribución, «adhieren» a un régimen que otorga derechos e impone obligaciones a las partes. Las provincias pueden adherir o no, o bien denunciar el convenio al cual han adherido, opciones que han devenido escasamente posibles. La adhesión provincial se expresa mediante leyes de sus respectivas legislaturas, que incluyen ciertos contenidos que las leyes convenio exigen. (Confrontar las leyes 12.139, 12.956, 14.390, 14.788, 20.221, 23.548). Esta última ley no menciona la denuncia del régimen pero es este un derecho incuestionable de las provincias. (Spisso, op. cit., 221). REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 93 Con estos antecedentes, la Constitución de 1994 introduce reglas que tienen por objeto favorecer la posición y/o participación de las provincias mientras se elabora el proyecto de ley convenio y también después de sancionado. Con dicha finalidad, el art. 75, párrafo 3, expresa: «Una ley convenio, sobre la base de acuerdos con las provincias instituirá...». De esta manera se constitucionaliza cierta participación de las provincias en la preparación del proyecto de ley. Sin embargo no se precisa trámite concreto alguno. En consecuencia, no se innova demasiado sobre las existentes prácticas de consulta, las cuales incluían presumiblemente acuerdos, al menos entre los senadores, representantes de las provincias como estados federales. También refuerza la participación senatorial el párrafo 5 (art. 75, inc. 2, C.N.) cuando dispone que «La ley convenio tendrá como Cámara de origen al Senado». Necesariamente los senadores de cada provincia deberán involucrarse en el proyecto de ley. Es probable que, como señala Bulit Goñi (op. cit., 986), la frase «sobre la base de acuerdos con las provincias» favorezca el protagonismo de sus gobernadores, otorgándoles cierta mayor gravitación. La Constitución busca prevenir la sanción de una ley, carente de adecuada preparación, que pueda enfrentar a las provincias a un hecho consumado, dejándoles la simple opción de adherir o no. Según Pérez Hualde («Coparticipación Federal de Impuestos en la Constitución Nacional», Depalma, 1999, p. 63) la mencionada base de acuerdos «no debe tomarse en tono excesivamente formal ya que la oportunidad y lugar para ellos podría ser el propio Senado de la Nación (...) el propio proyecto de ley convenio puede constituir -en los hechos- el acuerdo previo, o los principios de él, que la Constitución prevé de modo genérico y no formal». Por último, se dispone que la ley convenio sea sancionada por una mayoría especial, «la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara», (art. 75, inc. 2, párrafo 4). Esta regla excluye la previa necesidad de acuerdos consentidos por todas las partes. 5. Aprobación de la ley convenio por las provincias La constitución no requiere que ella lo sea por la totalidad de las provincias. El art. 75, inc. 2, párrafo 4, dispone que «la ley convenio… será aprobada por las provincias». La doctrina considera generalmente que el término «aprobación» no importa otra cosa que la tradicional «adhesión», efectuada por ley de cada una de las provincias que adhieren. Esta expresión es jurídicamente más correcta que aprobación y mejor expresiva de la naturaleza del acto. 94 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Pérez Hualde, sostiene que tal aprobación-adhesión debe ser de «todas las provincias». Sin este concurso, agrega, «la ley convenio carece por completo de validez». Según este autor «así surge del texto constitucional (porque) la ley convenio tiene naturaleza de tratado interprovincial y (porque) la coparticipación no solo consiste en una distribución de recursos, sino que implica necesariamente una transferencia de recursos de una provincia a otras». (Pérez Hualde, op. cit., p. 70-71). Esta opinión merece graves reparos: La necesidad de la aprobación-adhesión unánime de las provincias no surge del texto constitucional. Expresamos ya que el Congreso sanciona sus leyes por mayoría, pero que ninguna ley, desde luego, requiere la unanimidad de los votos de todos los diputados ni de todos los senadores. Supeditar la eficacia de una ley sancionada por el Congreso nacional a la aprobación unánime de las provincias contradice nuestra Constitución, se aparta del federalismo consagrado por ella. Se trata, sí, de la aprobación-adhesión por cada provincia que decide incorporarse al régimen, cuando este se utiliza. De otro modo se desconocerían los principios básicos de nuestro sistema federal. Nos remitimos aquí a lo ya expresado sobre el tema. Si la Constitución exigiera que la «aprobación» de las provincias fuese unánime hubiera podido decir, por ejemplo: «la sanción de una ley convenio requiere que el Senado se expida por unanimidad». Sólo de una manera clara y expresa podría incorporarse a la Constitución una excepción de tal magnitud a nuestro régimen federal. Desde luego, las provincias y el estado nacional deberán procurar que la adhesión de las provincias a las leyes convenio tenga lugar en condiciones satisfactorias para todas las partes. REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 95 ANEXO II: LAS REGLAS MACROFISCALES Límite para la deuda del SPP LDT it = DT it / RT it Donde: LDT it: límite deuda pública total provincial de la provincia i en el período t RT it: recursos totales de la provincia i en el período t DT it: deuda pública total provincial de la provincia i en el período t Si DT it / RT it e» LDT it LDT it d» DT it / RT it + S (LDT it - DT it / RT it) Para las provincias que no cumplan con el límite LDT it = DT it / RT it al momento de la promulgación, se fija un sendero temporal «S» que establecerá en cuántos años se deberá alcanzar el límite. Límite para el gasto del SPP Se fija un gasto público provincial máximo que también se relaciona con los recursos provinciales totales de manera de exigir superávit fiscal. De esta forma, también se vincula, en el largo plazo, la trayectoria temporal del gasto público con la tasa de crecimiento del PBI potencial. G it d» G it* G it* = RT it Donde: G it: gasto público total de la provincia i en el período t G it*: límite máximo permitido para el gasto público total de la provincia i en el período t RT it: recursos totales de la provincia i en el período t Se impone una fuerte restricción al comportamiento de las administraciones provinciales pero al mismo tiempo se estimula un comportamiento anticíclico. Se pueden acumular «incrementos del gasto permitidos no utilizados» de manera de poder ser aplicados en períodos de recesión con el objeto de reactivar la economía. Esta posibilidad surge a partir de gt cuyo valor dependerá positivamente de «Z» (gt será mayor cuanto mayor sea Z). G it d» (1 + gt) G it-1 gt = Z [ (G it*-1 / G it-1) – 1 ] Las provincias que sobrepasen el límite máximo de deuda deberán utilizar el componente gt para cancelar deuda hasta que alcancen el límite exigido. 96 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) RELACIONES LABORALES POLÍTICAS EN MATERIA LABORAL 97 98 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA RELACIONES LABORALES 99 PROPUESTA DE POLÍTICAS EN MATERIA LABORAL Una reforma profunda del modelo vigente de relaciones laborales impone cambios legales y estructurales tanto en el plano individual como colectivo, poniendo énfasis en el empleo y su promoción como objetivos prioritarios y centrales. La evolución del empleo depende del crecimiento de la economía. Por lo tanto las normas laborales deben ser suficientemente equilibradas de manera de proteger a quienes aportan su trabajo, pero sin generar desincentivos a la inversión ni a la productividad. Sólo la creación de empleo y el aumento de productividad pueden constituir la base sólida de salarios elevados. Toda imposición o carga sobre el salario provoca una sustitución de mano de obra por capital, afectando el nivel de empleo. La oferta agregada de mano de obra es relativamente rígida, no así la demanda. Es por ese motivo que cualquier aumento del costo laboral debido a mayores impuestos y cargas sobre el trabajo, reduce el salario de bolsillo. Es imprescindible promover la negociación de salarios y condiciones laborales en un marco de modernidad y de productividad, entre interlocutores genuinos y con intereses distintos pero finalmente alineados por la búsqueda del éxito de la empresa. Los resultados serán los mejores posibles frente a cada circunstancia o contexto en el que se desarrolla la actividad de la empresa y del sector. Es necesario que el modelo sindical sea transparente y que asegure el pleno ejercicio de la libertad sindical, individual y colectiva. Se debe asegurar la democracia sindical en todos los planos, no solo el electivo, sino en lo que hace a la participación real de los representados en la vida interna de los gremios. Se debe dar preferencia a los acuerdos laborales de nivel menor (empresa, sector geográfico, etc.), que a los acuerdos colectivos a nivel de sector de actividad. Sólo a nivel de empresa, con sus propias ventajas y dificultades, asegura la convergencia de intereses entre accionistas y trabajadores Será imprescindible realizar cambios en materia de controles administrativos, autoridad de aplicación, y policía laboral que resulten compatibles con el nuevo modelo. Es importante evitar la duplicación y hasta la triplicación de las autoridades administrativas competentes en cada jurisdicción, que además 100 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA de ser un dispendio innecesario, son ineficientes y generan conflictos jurisdiccionales, desprotegiendo tanto a los trabajadores como a los empleadores. En este marco, es imprescindible contar con un centro único de información de los ciudadanos económicamente activos que abarque ocupados y desocupados, y su eventual vínculo con prestaciones, sistema de salud, régimen previsional, riesgos del trabajo, beneficios, subsidios o retribuciones, a fin de evitar discrepancias, incongruencias e incompatibilidades. POLÍTICA LABORAL INDIVIDUAL En el plano individual hemos contemplado tanto los aspectos relativos al comienzo de la relación laboral, como a su desarrollo, la extinción y las bases para una cobertura razonable al momento que la persona busca un nuevo empleo. Los aspectos relevantes son: EMPLEABILIDAD Y FORMACIÓN Las competencias requeridas por la demanda de trabajo en el mercado, es lo que se denomina empleabilidad, que en la actualidad está claramente deteriorada por el retraso educativo y el deterioro de las carreras de oficios, habilidades y profesiones que se utilizan en las distintas industrias y servicios. Para acceder a un trabajo digno es imprescindible contar con la capacitación, entrenamiento y nivel profesional adecuados. CONTRATACIÓN FLEXIBLE Y PROMOCIÓN A LA CREACIÓN DE EMPLEO Si el contrato es rígido, en cuanto demanda numerosos requisitos y condiciones, tiene cargas y costos excesivos y no cuenta con una legislación que brinde seguridad jurídica para ambas partes, el empleador será siempre reticente para generar nuevos puestos de trabajo. Es por ello, que se debe flexibilizar la contratación de modo que todas las trabas queden liberadas, y a la vez se brinden garantías para que no se produzcan contingencias imprevisibles y desproporcionadas. El comienzo del contrato de trabajo a través del período de prueba, el contrato de plazo fijo flexible, y otras formas de contratación modulares (conforme a los requerimientos de ciertas actividades o modalidades) deben ser un medio de promoción eficaz del empleo y una fórmula para bajar los costos laborales. No obstante esto, quien preserve la continuidad del contrato de tra- RELACIONES LABORALES 101 bajo debería contar con un incentivo y no con desincentivos. Lo mismo para quien genere nuevas oportunidades de empleo, por ejemplo la reducción de las cargas sociales cuando se crean nuevos puestos de trabajo, y la reducción es mayor si se toma personal que tiene graves dificultades para reinsertarse. Otros incentivos posibles son el diferimiento del pago de las cargas sociales o el pago en cuotas de las mismas cuando se tuvieran dificultades económico-financieras para afrontarlas. FLEXIBILIZACIÓN INTERNA El desarrollo de la relación laboral necesita de la dinámica que exigen los nuevos procesos y las nuevas tecnologías. Es necesario que se pueda aplicar la polivalencia funcional sin otra limitación que la razonabilidad en su implementación y su instrumentación debe insertarse en el contrato individual o en los acuerdos colectivos formales e informales. NUEVO SISTEMA DE DESPIDO Y SEGURO DE DESEMPLEo La indemnización por despido debe sustituirse por un sistema contributivo que ampare al trabajador frente al despido y también frente al desempleo. Esto resultaría conveniente tanto para el empleador como para el trabajador, aseguraría un régimen eficaz de amparo frente a la desocupación, y a la vez establecería costos previsibles para las empresas. Para cubrir las contingencias precitadas, se puede crear un fondo con aportes del trabajador (ahorro), contribuciones del empleador (fondo de garantía), Los administradores de estos fondos pueden ser entes autónomos creados al efecto por ley o por vía del convenio colectivo. Este fondo es individual y propiedad del trabajador. En caso de no usarlo se podrá convertir en una renta vitalicia al momento de la jubilación. MODELO DE CONTRATACIÓN El contrato laboral en sí mismo debe estar precedido por los puentes que unen a una persona que busca empleo con el mercado de trabajo. Son temas centrales los jóvenes sin experiencia, las mujeres en general, los hombres de más de cuarenta años, y los que carecen de la capacitación y entrenamiento. La empleabilidad es la palabra utilizada para definir las habilidades y conoci- 102 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA mientos que requiere un aspirante para poder ingresar o reingresar al mercado de trabajo. La facilitación de los puentes y la reducción de los costos de contratación, son vitales para incentivar las contrataciones. Por ende, el primer tramo de la contratación debería contar con una fuerte reducción de las contribuciones patronales, que en la medida que tiendan a cero aumentarán la captación de trabajadores. Se debe promover la unificación de los planes de becas y pasantías, extender el período de prueba, premiar al empleador que confirma al trabajador, y evitar que se utilicen estos instrumentos como un medio para sólo reducir aportes. MODELO DE RELACIÓN LABORAL El desarrollo de la relación laboral necesita de herramientas que algunas empresas las han logrado por vía de cambios culturales y negociaciones laborales arduas y a menudo incompletas. En rigor, es imprescindible que las relaciones laborales se rijan como mínimo con los siguientes instrumentos: 1. Multifuncionalidad o polivalencia funcional: la tarea no es más el eje de la actividad productiva de la persona, ya que necesariamente realiza una serie de actividades que no solo son de igual jerarquía que la que revista la persona, sino que pueden ser de inferior o de superior jerarquía, en la medida que sean compatibles y razonables, y en la medida que la persona tenga capacitación y entrenamiento para realizar las distintas funciones. Esta polivalencia funcional, se denomina multiprofesionalidad cuando importa el conocimiento de distintos oficios o profesiones. Se debería acceder a ella por contrato individual, o por medio de acuerdos colectivos formales o informales. La única condición es que se pacte en forma previa a fin de preservar el principio de buena fe. 2. Jornada y descansos flexibles: la jornada variable o flexible, o la jornada promedio ya se están implementando en algunas empresas. La exigencia de que se pacta por convenio colectivo, que de por sí es restrictiva se debería extender a los contratos individuales, los contratos pluriindividuales y los acuerdos colectivos informales. 3. Premios en la remuneración: Es conveniente que una parte de la remuneración responda a pautas de productividad, de producción, de rentabilidad y en general de resultados medidos objetivamente. RELACIONES LABORALES 103 4. Movilidad razonable de las condiciones de trabajo: Las fórmulas de contratación deben estar combinadas con modelos de relaciones laborales que aseguren la movilidad funcional y la movilidad local del trabajador dentro de condiciones razonables. MODELO DE EXTINCIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO La indemnización por despido como existe hoy (art. 245 LCT y Ley 25.013) serían reemplazadas por un fondo de capitalización individual, que se financiaría con aportes del trabajador (ahorro) y contribuciones del empleador (capitalización). El desocupado bajo estas condiciones deberá ser convocado a tareas de apoyo, comunitarias o asistenciales, deberá tomar un empleo conveniente disponible que se le ofrezca, y deberá cumplir con los controles y planes de reconversión que impongan el sistema. El empleador debería aportar un monto adicional al fondo en caso de despido sin causa. El preaviso será uniforme en todos los casos, por un plazo de un mes, contado a partir de la fecha de notificación, y sustituible por un aporte equivalente. Con el sistema expuesto se genera un régimen que asegura el pago del beneficio a los eventuales despedidos, brinda cobertura de desempleo y evita los fraudes. A la vez, se cumple con los requisitos constitucionales y legales, en cuanto que brinda cobertura por despido arbitrario, Todas las demás fórmulas de extinción deberían adecuarse con un mecanismo compatible. Por ejemplo, si el trabajador hace abandono de trabajo o renuncia, no accedería a la utilización del fondo. Si se pasa de la actividad dependiente a la autónoma, los fondos acumulados deberían reintegrarse pasado un cierto plazo. Al momento de la jubilación el fondo no utilizado puede transformarse en una renta vitalicia que se suma al haber jubilatorio. Si el trabajador muere, deberían cobrar los beneficios la esposa, por ella y por sus hijos menores, y una lista de causahabientes. POLÍTICAS DE EMPLEO Y TRANSFERENCIA Es imprescindible promover la creación de nuevos puestos de trabajo, junto a un sistema asistencial eficaz que a la vez facilite y opere la transferencia de 104 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA los desocupados hacia el mercado de trabajo y el acceso a un empleo conveniente, y por último, entrenar y capacitar a los desocupados, reconvirtiéndolos en la obtención de trabajo estable. En la actualidad los sistemas no se armonizan entre sí, produciendo subsidios que no tienen por objeto recuperar a la persona dentro del mercado laboral. Por ende, se genera una suerte de «status quo» en donde la consigna es simplemente cobrar los subsidios y obtener su renovación en caso de que tengan plazo. Los sistemas de subsidios deben estar ligados a los puentes que relacionan a las personas con su reinserción en el mercado. En la actualidad están concebidos como mecanismos virtualmente perpetuos, además ligados a organizaciones que los utilizan como objetivo para sus representados, en lugar de ser un paliativo temporario, en procura de la reinserción laboral. MODELO SINDICAL Nuestro sistema legal y su modelo resultante deben asegurar el ejercicio pleno de los derechos sindicales individuales y colectivos. La libertad sindical individual está vinculada al derecho a afiliarse, no afiliarse y a desafiliarse de un gremio. En cambio, la libertad sindical colectiva es la que asegura al trabajador el derecho a constituir las asociaciones gremiales, a elegir y ser elegido, y a participar de la vida interna del gremio. Para asegurar estos derechos debe modificarse el sistema existente, tendiendo al modelo de pluralidad, desde un régimen de personería gremial acordado por la autoridad de aplicación hacia otro de personería juridica como el de cualquier entidad asociativa. Los mandatos tendrían que ser limitados en cuanto a la reelección de autoridades, y se deberían implementar controles eficaces en la administración del patrimonio gremial, y en el empleo de los fondos de las obras sociales. Finalmente, la negociación colectiva, en caso de no haber negociación a nivel inferior, debería realizarse bajo reglas que la agilicen, abandonando las viejas figuras que ponen dicha negociación a disposición de las cúpulas de las federaciones sindicales nacionales, en desmedro de la estructura gremial regional y local y aún más, en desmedro de las representaciones de empresa. El modelo sindical actual se basa en el unicato o sistema de unicidad, en función del cual solo puede existir por arte, oficio, profesión o actividad un solo sindicato – el más representativo- a quién se le concede la personería gremial. RELACIONES LABORALES 105 Se debe transitar hacia la pluralidad sindical y la libertad de agremiación. Por último, las obras sociales, para que centren sus recursos con el destino específico, deberán contar con controles especiales, y deberá profundizarse la desregulación, de modo que se asegure la competencia y la plena libertad de elección, y con ello, se genere un mercado sano donde calidad y servicio sean los parámetros que motiven a los beneficiarios para elegir su prestador. MODELO DE NEGOCIACIÓN DESCENTRALIZADA La negociación descentralizada debe ser un motor de la reformulación del modelo de relaciones laborales. Debe eliminarse la obligatoriedad de la homologación de la autoridad administrativa, que lejos de ser un control eficaz, a menudo se constituyó en un obstáculo de los contenidos que se pretendían incorporar entre las partes signatarias. Su eliminación debe ser reemplazada por la revisión judicial, que la podrán requerir –cuando se viole el orden público, normas de rango superior (constitucionales o supralegales) o cuando se afecte a terceros. El área laboral de cada jurisdicción solo registrará los convenios colectivos, a fin de tener un medio para acreditar su autenticidad frente a conflictos sobre un solo texto unívoco. No se debe impedir ni descartar la negociación colectiva realizada a distinto nivel, sin embargo el convenio de nivel inferior prevalecerá sobre un convenio de nivel superior. El convenio de nivel superior será solo de acción residual, ante la ausencia de un convenio en el nivel inferior. La articulación de los convenios o la subordinación a los convenios de nivel inferior, solo será admisible si así lo resolvieran en dicho nivel, y nunca por mandato o imposición del nivel superior. RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS Y DESACUERDOS LABORALES El arbitraje oficial será la última instancia frente a desacuerdos que no puedan ser resueltos por las partes. La condición será que el árbitro deberá optar por una u otra posición, no pudiendo resolver ni sugerir ninguna posición intermedia o distinta. 106 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA MEDIDAS COMPATIBLES CON LAS REFORMAS PROPUESTAS El Ministerio de Trabajo de la Nación se superpone con ministerios, secretarías o subsecretarías en cada provincia o en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con lo cual, parece razonable su eliminación, sin perjuicio de que existan una secretaría de trabajo y empleo bajo la órbita del Ministerio de Economía. El control de las entidades gremiales empresarias y sindicales lo hará la Inspección General de Justicia (IGJ) o en su caso, los organismos equivalentes. Los convenios colectivos serán controlados, en lo que hace a su legalidad por vía judicial, y solo se registrarán en un centro único a fin de que exista un texto oficial una vez publicado, en una repartición que podría ser la Secretaría de Trabajo del Ministerio de Economía a nivel nacional, y los ministerios secretarías o subsecretaría provinciales en cada caso de ámbito local. Por último, debería haber un centro único de información laboral de toda persona económicamente activa, tanto de los ocupados como los desocupados, de autónomos como dependientes, de los activos como de los pasivos, a través del CUIL, unificado con la seguridad social, el sistema de salud, el sistema previsional, el de riesgos del trabajo, y cualquier otra vía de acceso posible. Con ello, no se producirían incongruencias en torno de personas que reciben o pudieren recibir beneficios o tratamiento desde distintos ángulos que resulten incompatibles. RELACIONES LABORALES POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA POLÍTICAS EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR 107 108 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA 109 POLÍTICAS EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR • • • • • La Argentina deberá establecer, como política de Estado, un modelo económico abierto que tenga como objetivo generar un crecimiento de la productividad y eficiencia de la economía como consecuencia de la exposición al comercio internacional. Este camino a recorrer no sólo habrá de asegurar un marco competitivo en el mercado interno sino también la eliminación del sesgo anti exportador que genera toda economía cerrada. Para esto deberá desmantelarse el amplio y discrecional andamiaje proteccionista vigente que no hace más que repetir errores del pasado. El intento de revertir la tendencia a la desaparición del superávit comercial mediante restricciones y trabas a las importaciones sólo genera ineficiencias y aumentos en los precios internos en desmedro del nivel de vida. Por otro lado provoca medidas de retaliación de otros países hacia la Argentina y afecta la credibilidad y la confianza. Aún no ha desaparecido la inclinación de un vasto espectro de la dirigencia política, empresarial y sindical hacia los modelos de sustitución de importaciones que aplicó nuestro país en décadas pasadas generando una estructura industrial ineficiente que sólo puede mantenerse tras barreras proteccionistas que lesionan tanto los intereses del consumidor como los de los trabajadores. La Argentina ha experimentado dos procesos de apertura económica en las últimas décadas. Ambos finalizaron de manera desequilibrada habiendo generado dificultades en el plano productivo, pero más importantes en el plano conceptual. Hubo situaciones críticas generadas principalmente por la manipulación del tipo de cambio, el endeudamiento que aparentaba entrada de capitales y la dispersión arancelaria debido a las presiones sectoriales. Las reducciones arancelarias fueron discrecionales y utilizadas como amenaza para bajar precios internos. En lo conceptual estos fracasos instalaron en buena parte de la sociedad una oposición a los procesos de apertura económica. Es a la luz de estas experiencias que debe asegurarse que todo proceso de apertura económica esté basado en el efecto del nivel arancelario y no se vea potenciado o limitado por manipulaciones cambiarias con apreciaciones significativas y coyunturales de nuestra moneda. 110 • · • • • PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA El eje de la política de apertura debe ser la convergencia hacia un derecho de importación uniforme y bajo. Conceptualmente, como meta final, debería suprimirse todo gravamen al comercio exterior para darle un mismo tratamiento tributario que a la producción y comercio domésticos. El ejemplo chileno con sus resultados, está a la vista. En este marco conceptual, deberá compatibilizarse el Arancel Externo Común establecido para el Mercosur con los objetivos de una economía más abierta y competitiva. Deberá para ello buscarse consenso para modificar el AEC y mantener la figura de mercado común o unión aduanera. En caso que ello no pudiera lograrse, podría ser más realista sostener el proceso de integración sobre la base de una zona de libre comercio con aranceles externos diferenciados por cada país de la zona. En materia de exportaciones, sobre todo en las de origen agropecuario, nuestro país enfrenta un contexto internacional extremadamente favorable que se ve desvirtuado en buena medida por la aplicación de derechos de exportación que restringen el potencial que implicaría para el mercado el aprovechamiento pleno de las señales que está dando el mundo en cuanto a la demanda de nuestros productos tradicionales de exportación. Este andamiaje impositivo deberá desarticularse. El impuesto a las Ganancias es el instrumento idóneo y suficiente para captar la renta excedente. Las prolongadas y varias veces interrumpidas negociaciones comerciales entre el Mercosur y la Unión Europea deben avanzar cautelosamente en la medida que no se detecte un cambio en la actitud de la Unión Europea, actitud que por ahora no se percibe. Es claro que lo que se pretende lograr del Mercosur es una reducción muy sustancial de los aranceles a la importación de nuestros productos manufacturados. Por su parte, el único interés sustancial del Mercosur consiste en lograr un ingreso sin restricciones para los productos hoy protegidos por la Política Agrícola Común (PAC). Se debe ser más que prudente en avanzar con este tema. La posición Argentina en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC) constituye, eventualmente, una oportunidad para alcanzar acuerdos multilaterales en materia agrícola y lograr mejoras en el acceso a los mercados, aunando esfuerzos con los países exportadores de productos agropecuarios integrados en el Grupo Cairns. La Argentina debe asumir una posición extrema en el sentido de no hacer nuevas concesiones de ningún orden si no se contemplan sus intereses en materia agrícola, aunque no hay dudas de que debe mantenerse en el marco de la OMC cualquiera fuere el resultado de las negociaciones. Deben derogarse todas las medi- POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA • • 111 das violatorias de los Acuerdos de la Organización Mundial de Comercio que se encuentran en vigencia. Teniendo en cuenta el fracaso de las principales negociaciones multilaterales (OMC y otras) es conveniente la iniciación de negociaciones de carácter bilateral con todos aquellos países con los que haya posibilidades de alcanzar acuerdos de libre comercio u otros de carácter comercial. La reinserción de la Argentina en los mercados internacionales promovería las ventas al exterior y permitiría destrabar las barreras que están impidiendo el salto de las exportaciones no tradicionales que se requiere. La Argentina sólo tiene un futuro de crecimiento sostenido en la medida que se constituya en un país exportador de productos y servicios diversificados. El fuerte crecimiento actual de nuestras exportaciones tradicionales no nos debe hacer olvidar que sólo una economía de alta productividad en todos sus sectores, incluyendo las manufacturas es lo que puede asegurar un nivel de vida elevado y creciente. El bienestar económico de un país no puede basarse en circunstanciales situaciones favorables del mercado mundial que alcancen a un puñado de productos. POLÍTICA ARANCELARIA Y OTRAS RESTRICCIONES Se propone disminuir progresivamente los aranceles y su dispersión, tendiendo a un nivel uniforme, eliminar los derechos de importación específicos mínimos, revisar el mecanismo de los Valores Criterio y derogar las Licencias No Automáticas, de acuerdo con los fundamentos y procedimientos que seguidamente se desarrollan. NIVEL ARANCELARIO Y SU DISPERSIÓN En relación a este tema deben considerarse dos aspectos: 1) su nivel medio, y, 2) su dispersión. Con respecto al primer punto –en lo que respecta a Extra-Zona– se entiende que debe operarse una reducción pautada sobre los niveles actuales. Parece conveniente comenzar esta reducción con un paso inicial de alguna consideración para luego llegar a un arancel único del 8/10% en un período determinado, no inferior a cinco años. 112 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA NIVEL INMEDIATO A CONSOLIDAR Se establecería un techo arancelario consolidado en la OMC del 20-25%. Este paso se daría con sentido unilateral, por más que se intente sacar provecho mediante concesiones en negociaciones multilaterales. Constituiría un signo firme del camino asumido y una indicación significativa para inversores locales y extranjeros. VALORES CRITERIO Debería revisarse su funcionamiento, ya que la mayoría de los valores están fijados por información y presión de las cámaras representativas de los productos involucrados. LICENCIAS NO AUTOMÁTICAS Y OTRAS RESTRICCIONES Se han ido desarrollando a través de estos últimos años medidas para-arancelarias de distinto orden que no responden a otro fin que defender el saldo comercial o responder a presiones de lobby en la medida que la inflación interna superó la devaluación del peso y fue restando competitividad. Se deberán eliminar estas medidas en el contexto de un programa de estabilidad y una política cambiaria previsible y razonable. MERCOSUR La transformación eventual hacia una zona de libre comercio, en el caso de no lograrse una revisión de los aranceles externos comunes, no deberá interpretarse como un debilitamiento del Mercosur ni como un apartamiento de nuestro carácter de socio comercial del Brasil. Por el contrario, el cambio implicaría darle una flexibilidad a la integración que los dos países requieren. Una zona de libre comercio constituiría igualmente una herramienta poderosa de integración y generación de comercio. Teniendo en cuenta la trascendencia del comercio de la Argentina con Brasil, convendrá implementar mecanismos que amortigüen variaciones abruptas en los niveles de tipo de cambio real relativo en cualquiera de los países integrantes del Mercosur. El instrumento más apropiado sería el de la fijación transitoria –y con pautas temporales de disminución a cero - de niveles arancelarios Intra-Zona, que naturalmente no superarían los de Extra-Zona. POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA 113 Se mantendrían aplicables en la zona los instrumentos previstos por la OMC como los Acuerdos de Dumping, Subsidios y Salvaguardias (en una versión restringida para este último, en la cual no podrán aplicarse cupos sino eliminación de la preferencia). Posición negociadora argentina en relación a subsidios/protecciones agrícolas (OMC, Mercosur-UE) y a otras protecciones de países industriales. Convenios Bilaterales. MERCOSUR-UE La propuesta que en su momento el Mercosur hizo llegar a la Unión Europea, en el sentido de llegar a un objetivo que tienda a la desaparición de cargas arancelarias de cualquier orden sobre el total del universo de posiciones arancelarias, no ha tenido, ni es probable que tenga, una respuesta en igual sentido. La UE, esencialmente, sólo se dispondría a reducir exclusivamente los aranceles ad-valorem para un conjunto de productos y no sobre el total de los mismos. Se debe tener en cuenta que la implementación de la protección de la UE a los productos comprendidos dentro de la Política Agrícola Común (PAC) se basa en formas distintas o complementarias a los aranceles ad-valorem, por ejemplo, por medio barreras para-arancelarias (cupos, requisitos fitosanitarios, etcétera), subsidios a sus productores y otros mecanismos. La UE sostiene que la apertura de sus mercados agroalimentarios habrá de darse en el contexto de las negociaciones multilaterales de la OMC. Los avances son lentos. De esta manera, en una muy apretada síntesis, el Mercosur se encuentra ante una contraoferta comercial limitada y desventajosa que implicaría la apertura de nuestros mercados de productos manufacturados (con alta protección actual) sin ninguna contrapartida clara, ya que los aranceles de estos productos actualmente son muy bajos en la UE. El grueso de nuestras posibilidades de exportación, basadas en los productos agro-alimentarios, no tendría asegurado un acceso mejorado. Ante esta alternativa, sólo habrá que evaluar si esta apertura desequilibrada estaría compensada por el marco «zona económica ampliada» resultante y las decisiones de inversión que dicha situación podría traer aparejada. Un acuerdo del Mercosur con la UE deberá contemplar nuestros principales intereses comerciales. 114 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ARGENTINA-OMC En materia de acuerdos multilaterales globales, la denominada Ronda Uruguay de negociaciones comerciales internacionales, desarrollada entre 1986 y 1994 en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), no arrojó resultados satisfactorios para nuestro país, sobre todo en materia de distorsiones en los mercados de productos agropecuarios. La siguiente ronda fracasó fundamentalmente por la posición irreductible de los países que mantienen fuertes protecciones en el sector agrícola a la vez que aplican subsidios tanto internos como a la exportación. No hubo disposición a hacer concesiones significativas en esta materia y los demás países, finalmente, optaron por dejar de lado una negociación en la cual se marginaba lo que les resultaba sustantivo. Se entiende que ese fracaso fue, en definitiva, un paso en la dirección correcta. La declaración de la conferencia ministerial realizada a fines de 2001 en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC), continuadora del GATT, incluye en su programa de trabajo, en el ítem Agricultura, el compromiso a celebrar negociaciones globales encaminadas a lograr mejoras sustanciales en el acceso a los mercados, reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación, con miras a su remoción progresiva, y reducciones sustanciales de la ayuda interna causante de distorsión del comercio. Esto debe marcar la posición Argentina en futuras negociaciones. En este contexto, se proponen las siguientes líneas de acción para la Cancillería argentina: Participar activamente en los correspondientes comités de la OMC, para generar el terreno tendiente a alcanzar acuerdos multilaterales en materia agrícola, con miras a lograr un comercio internacional sin prácticas discriminatorias ni reglas comerciales asimétricas. Continuar aunando esfuerzos con los integrantes del Grupo Cairns, conformado por países exportadores de productos agrícolas, dentro del compromiso de integrar el comercio internacional de dichos bienes a las reglas de la OMC. Recurrir activamente al Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC para plantear los correspondientes reclamos, ante todas aquellas POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA 115 medidas de política comercial de otros países que constituyan un incumplimiento de las normas acordadas en esa organización. Es relativamente fácil establecer los objetivos fundamentales a los cuales debe apuntar nuestro país, tanto en las negociaciones multilaterales como con bloques de integración. Como se ha dicho, estos consisten en lograr un acceso amplio para nuestros productos agroalimentarios. Sin perjuicio de que se extremen los esfuerzos en esa dirección, no hay indicios de que estos objetivos se logren de una manera satisfactoria, tal como ha venido ocurriendo desde hace décadas. En tal caso, parece prudente tener en claro cuál ha de ser la actitud de nuestro país si no se alcanzan dichos objetivos. La última década ha mostrado un cambio de tendencia en lo que hace a la demanda del mundo de los productos que constituyen lo principal de las exportaciones de nuestro país. El crecimiento de países emergentes como China e India, que constituyen nuevos y significativos mercados, podrá tener sus oscilaciones en el futuro, pero la realidad de este cambio en el nuevo mercado mundial está para quedarse. Nuestro país debe mantenerse en el marco de la OMC sea cual fuere el resultado de las negociaciones que se planteen. No obstante esto, es tiempo de que la Argentina y otros países en condiciones similares, se opongan a la iniciación de nuevas rondas de negociación que no contemplen concretamente los intereses propios en materia agropecuaria. En el caso de que una nueva ronda se ponga en marcha, la Argentina debe asumir una posición extrema en el sentido de no hacer nuevas concesiones de ningún orden, hasta que no sean abordados seriamente sus planteos y los de otros países en iguales condiciones. El tema es demasiado crítico como para mantener la gimnasia sistemática de protestar y ceder. Debería darse paso a una actitud más firme y equilibrada. En este tema es poco lo que tiene la Argentina para perder, ya que su falta de acceso a los mercados desarrollados en productos manufacturados no se debe a sus niveles arancelarios sino a nuestra propia falta de competitividad. Hay que recordar que la Argentina ha sido beneficiada durante años por el Sistema Generalizado de Preferencias, que no fue un generador sustancial de exportación de manufacturas locales. 116 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA CONVENIOS BILATERALES Más allá de lo arriba expuesto en relación a la posición de nuestro países en cuanto a las negociaciones de orden multilateral o con espacios de integración, se deberán llevar adelante negociaciones de carácter bilateral para alcanzar acuerdos de libre comercio con todos aquellos países con quienes se entienda que hay posibilidades de alcanzar acuerdos comerciales ventajosos para ambas partes. El ejemplo de Chile es significativo ya que ha firmado 30 acuerdos de libre comercio que abarcan 52 países distintos. POLÍTICA DE EXPORTACIONES El crecimiento y la diversificación de las exportaciones deberá ser el reflejo no de una situación coyuntural o circunstancial sino el resultado del logro gradual de una mayor competitividad alcanzada en nuestra economía como producto de un conjunto de políticas de aplicación simultánea. En lo que hace a las exportaciones de nuestros productos tradicionales es indispensable que la favorable coyuntura que la demanda mundial ofrece se traduzca plenamente en los estímulos necesarios para que la producción continúe reaccionando con mayor tecnología, mayores inversiones en el sector, mayores áreas sembradas, como lo ha hecho en los últimos 20 años. La actual estructura de derechos de exportación o retenciones desvía los recursos hacia usos que sólo generan un rédito político de corto plazo. El mundo tiene una demanda creciente de aquellos productos alimenticios en los cuales nuestro país ha demostrado tener ventajas relativas. Más allá de los esfuerzos que deben seguir llevándose a cabo para el logro de la eliminación de las restricciones que sufren estos productos, es imperativo que se generen las condiciones de estabilidad y competitividad que permitan el desarrollo creativo para que otros sectores no tradicionales puedan competir exitosamente en el exterior. En especial, debe tomarse en cuenta el estímulo para las exportaciones no tradicionales que habría de generar la reducción de los aranceles a los insumos y la actualización tecnológica que significa impulsar la importación de bienes de capital. No es mediante políticas comerciales externas que los países se convierten en exportadores de manufacturas. Fundamentalmente se trata de una consecuencia de la competitividad que han logrado imprimir a su sistema económico. Sin embargo, hay medidas complementarias que pueden hacer que el proceso sea más fluido e incentive POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA 117 legítimamente la actividad exportadora de un país. En particular, se plantea la instrumentación de las siguientes iniciativas con el objetivo de potenciar ese crecimiento a corto y mediano plazo. • En lo que hace a las exportaciones tradicionales, como hemos dicho antes reducir las retenciones hasta alcanzar su total eliminación, permitiendo que el precio pleno llegue sin limitaciones a los sectores productores y exportadores. • En lo que hace a las exportaciones no tradicionales, entre otras: flexibilizar los mecanismos de importación temporaria de bienes destinados a integrarlos en procesos productivos orientados a la exportación; reformar el régimen de reintegros, estableciendo un sistema simplificado que uniforme los beneficios y permita la rápida liquidación de las operaciones; modificar la ley de zonas francas, con el objeto de intensificar su cometido exportador y activar las operaciones en los depósitos fiscales; promover los productos argentinos en los mercados internacionales, con participación de entes privados y organismos oficiales, mejorando la imagen del país en el exterior y posicionando adecuadamente los elaborados en la Argentina. 118 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA DEFENSA DE LA COMPETENCIA 119 120 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA DEFENSA DE LA COMPETENCIA 121 PROPUESTA DE POLÍTICAS EN DEFENSA DE LA COMPETENCIA La competencia es condición para un eficiente funcionamiento del mercado. Es por lo tanto una responsabilidad del Estado prevenir la formación de monopolios si éstos no tuvieran una razón natural o técnica, y subsanar los abusos de posiciones dominantes de mercado. La competencia doméstica o externa es el camino eficaz para evitar lo que se denominan fallas del mercado. No obstante, aun habiendo suficiente concurrencia local o externa, éstas pueden originarse en restricciones informativas, captura de los reguladores por parte de intereses, u otras causas. Más importante que proveer una definición taxativa de cuándo y cómo intervendrá el Estado para asegurar competencia, resulta fundamental acertar en el criterio y las formas de dicha intervención. Como norma general, el funcionamiento de los mercados estará regido por la interacción de sus respectivas ofertas y demandas. Esto es, serán las decisiones de los agentes privados, oferentes y demandantes, los que acuerden sin interferencias los términos de los contratos que vinculan sus relaciones. En ese contexto es de esperar que la vasta mayoría de los bienes y servicios que componen la oferta agregada a nivel país, sea el resultado de decisiones correspondientes al ámbito privado. En estos mercados, el Estado deberá preocuparse por brindar el marco apropiado que invite a oferentes y demandantes a desarrollar sus actividades de manera tal que la sociedad termine haciendo uso de sus recursos de la forma más eficiente que la tecnología disponible permita, aplicando el concepto de subsidiaridad. En la medida en que existan o subsistan fallas del mercado generadas por externalidades, monopolios naturales o información asimétrica, que afecten la eficiencia tanto en el uso de recursos como en la producción de bienes o servicios, la intervención del Estado mediante regulaciones de precios o de otro tipo igualmente deberá estar guiada por el concepto de subsidiaridad, tomando en cuenta las siguientes consideraciones: i) No cualquier intervención pública es eficiente para corregir la falla o es mejor a la no intervención; ii) Formas de intervención tales como provisión directa de bienes públicos, impuestos o subsidios ante fuertes externalidades, con prohibi- 122 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ciones en casos de alto costo irreversible, regulaciones económicas acotando el poder del mercado ante monopolios naturales en servicios públicos, información y protección al consumidor para defender la lealtad comercial, y defensa de la competencia ante el ejercicio inapropiado del poder de mercado, son parte, si se definen e implementan correctamente, de una política moderna, respetuosa y consciente de las virtudes y limitaciones de la iniciativa privada. En todo caso, la intervención del Estado sólo se justificará por el período de tiempo necesario para corregir la falla detectada. El criterio para elegir el mecanismo corrector deberá hacerse teniendo en cuenta la mayor automaticidad en su eliminación una vez que la falla desapareciere. Por lo tanto, si existe algún mercado que demande una permanente intervención estatal, ello será indicativo de alguna cuestión estructural que requerirá medidas regulatorias e instituciones sectoriales específicas. DEFENSA DE LA COMPETENCIA La defensa institucional de la competencia en la Argentina ha tenido períodos de fuerte contraste. Ha pasado por cuatro periodos: 1) las leyes 11.210 y 12.906 de enfoque solamente penal; 2) la ley 22.262 que seguía los lineamientos de la legislación europea; 3) ley 25.156, que entre 1999 y 2004 se aplicó con mayor énfasis en el análisis de las concentraciones económicas, con un criterio técnico razonable; 4) esa misma ley que a partir del 2004 fue sujeta en forma creciente a una politización de las decisiones. La ley 25.156 de Defensa de la Competencia y sus disposiciones, resoluciones y decretos reglamentarios, legisla sobre actos o conductas que restringen la competencia o que constituyen un abuso de posición dominante y por lo tanto son contrarios al interés de los consumidores.9 El art. 6 incorpora la figura de Fusiones y Adquisiciones.10 Por el art. 13, el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia puede: a) autorizar; b) denegar; c) subordinar una fusión o adquisición a condiciones que el mismo Tribunal establece. Para la ley, interés económico general puede interpretarse como sinónimo de la sumatoria del Excedente del Consumidor y el Excedente del Productor; en la aplicación de la ley, y coincidiendo con una tendencia bastante generalizada internacionalmente, sin embargo, existe una prioridad por el Excedente del Consumidor. 10 Esta incorporación es la modificación más trascendente por sobre su antecesora la 22.262. 9 DEFENSA DE LA COMPETENCIA 123 El art. 17 creó el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia como ente autárquico. Este Tribunal no está aún integrado y en consecuencia es la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, dependiente de la Secretaría de Comercio, la que sigue resolviendo y dictaminando, aún en casos en que son acciones estatales las que generan la causa correspondiente. Esta dependencia del Tribunal o de la Comisión, de un órgano del Poder Ejecutivo, ha demostrado en la experiencia argentina una clara sujeción a presiones políticas, intereses, e incluso corrupción. Por este motivo consideramos necesaria una modificación fundamental. Trasladar la dependencia del Tribunal de Defensa de la Competencia al Poder Judicial, dentro del Fuero Civil y Comercial Federal. Volvemos más adelante sobre esto. Una primera característica de la ley 25.156 es que prevé la prohibición y penalización de conductas comerciales cuya intención –aún si se tratase de intentos fallidos- sea distorsionar y dañar la competencia o bien abusar de una posición dominante. Concretamente, se penaliza el «objeto o efecto» de las conductas.11 Esta atribución de intencionalidad puede dar lugar a acusaciones discrecionales y su ambigüedad puede resultar costosa socialmente. Esto también es cierto para las fusiones, ya que están prohibidas las concentraciones que tengan por «objeto o efecto» reducir la competencia y puedan resultar en perjuicio del interés general, con lo cual –según sea el criterio del Tribunal- sería posible la penalización de intenciones subjetivamente evaluadas y resultados potenciales con sólo la probabilidad de contener daño significativo. En particular, aunque bien deben darse conjuntamente la intencionalidad y la posibilidad de crear un prejuicio a los consumidores, no puede descartarse que el Tribunal concluya que de la intencionalidad de reducir la competencia se deduce que el daño resultante es inevitable. El control previo de fusiones y adquisiciones resulta bastante engorroso no exponiéndose mecanismos ágiles de evaluación y además es muy amplio el universo de operaciones sujetas a aprobación.12 Deberán actualizarse los En la anterior ley 22.262, en cambio, se penalizaban las conductas que pudieran generar estos efectos, pero sin hacer mención a la intencionalidad de quien las aplica. 12 Hasta el mes de marzo del 2001, las fusiones debían contar con la aprobación del TNDC cuando el «volumen del negocio» conjunto de las empresas (interpretable como ventas agregadas) fuese superior a $200 millones y el «volumen mundial del negocio» fuese mayor a $2.500 millones. La experiencia de la CNDC durante el año 2000, en el cual se vio desbordada por la nueva tarea emergente, confirmó este riesgo. La reforma de la ley por medio del decreto 396/91 del 1 de abril del 2001, resolvió este problema al definir que la notificación de una 11 124 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA montos por sobre los cuales una operación de compra o fusión debe someterse al proceso a fin de eliminar los casos irrelevantes. De todas maneras la aprobación formal o automática de una fusión, no implica que la empresa luego tenga vía libre para abusar de su eventual posición de mercado. El Tribunal retiene la facultad de actuar frente a todo tipo de abuso de posición dominante. Esto reduce el riesgo de cometer el error de aprobar fusiones que debieron haberse rechazado y debiera flexibilizar y agilizar el procedimiento de aprobación previa.13 Creemos que no debiera requerirse la actuación del tribunal en las fusiones y adquisiciones de bancos y compañías de seguros, para los que rige la exigencia de aprobación por parte del Banco Central o la Superintendencia de Seguros. De hecho, la Comisión de Defensa de la Competencia ha aprobado las operaciones cuando la autoridad regulatoria lo ha hecho. La ley vigente permite extender el ámbito de atribuciones del Tribunal a los servicios públicos. Consideramos que esto es positivo. Desde 1999 han pasado ocho presidentes y once años de vigencia de la ley 25.156. Nunca se estableció el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia. Solo se llamó a concurso una vez, pero luego se dejo sin efecto. La experiencia es que la dependencia del Poder Ejecutivo ha derivado en una fuerte influencia política en el tratamiento de los casos. Esta experiencia puede repetirse en el futuro cualquiera sea el gobierno de que se trate. En este contexto, y considerando que la prioridad es la independencia y autoridad de esta herramienta esencial para asegurar un funcionamiento adecuado de los mercados la propuesta es transferir el Tribunal de Defensa de la Competencia al Poder Judicial de la Nación. La alzada (apelaciones) y superintendencia deberán estar a cargo de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal. Ha acumulado experiencia en estos años y constituye un tribunal respetado. El personal que se desempeña hoy en la Comisión tenoperación sólo es obligatoria si su monto –o el valor de los activos transferidos o involucradossupera los $20 millones, eliminando además el volumen mundial del negocio como parámetro. Bajo el presente contexto, estas cifras deberán ser fuertemente actualizadas. 13 El TNDC recibe también facultades sancionatorias ante el incumplimiento de la ley. Al «cese de conducta» disponible hasta ahora, se suma la facultad de indicar la adopción de nuevas conductas. En particular, si el TNDC detecta actos anticompetitivos o abuso de posición dominante, o la adquisición de una posición monopólica u oligopólica violando la ley, puede pedir la división de activos («divestiture») al juez competente. Por otra parte, el TNDC debe aplicar multas considerando los efectos, las intenciones, la reincidencia y la capacidad económica de las empresas sancionadas, nuevamente permitiendo un grado muy amplio de discrecionalidad, al tiempo que las intenciones y la capacidad económica no parecen ser relevantes para fijar multas (sólo el daño efectivo y su reiteración lo son). DEFENSA DE LA COMPETENCIA 125 drá garantizado el pase al Poder Judicial de la Nación con la misma jerarquía, antigüedad, remuneración y beneficios y mantendrá las funciones bajo el nuevo ordenamiento y podrá también ingresar a la carrera judicial. Los nuevos miembros del Tribunal deberían ser designados por concurso conducido por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal. Serán tres miembros (dos economistas y un abogado), mayores de 25 años de edad, con experiencia en la materia. Deben seleccionarse por concurso de antecedentes y oposición. Se les aplicarán las mismas causales de remoción por mal desempeño que a los jueces nacionales ante el Consejo de la Magistratura. La ley de transferencia al ámbito judicial debería crear la Fiscalía de Investigaciones de Actividades Anticompetitivas. Ella podría estar dentro de la órbita del Ministerio Publico como el resto de los fiscales nacionales, o dentro del PEN con dependencia directa del Ministro de Economía. Estaría a su cargo promover ante el Tribunal las denuncias por actos anticompetitivos, intervenir en las denuncias que formulen ante el Tribunal personas físicas o jurídicas y organismos públicos nacionales, provinciales y municipales. También podrá solicitar medidas cautelares que siempre serán otorgadas o denegadas por el Tribunal y apelables sin efecto suspensivo ante la Cámara Federal y podrá actuar en los procesos de concentraciones. En materia de concentraciones por fusiones o adquisiciones, el procedimiento debe ser distinto al actual. Toda transacción que implique una concentración económica podría llevarse a cabo cuando las partes lo deseen. Solamente deberían presentar a la Fiscalía con carácter confidencial dentro de los 3 días hábiles de firmado el contrato, una copia del mismo y del acuerdo de accionistas o documento que pueda afectar la competencia. La Fiscalía dentro de los 5 días por petición fundada podría solicitar al Tribunal que suspenda la transacción por un plazo de 30 días corridos por entender que puede afectar negativamente un mercado. El Tribunal decide y la decisión es apelable ante la Cámara Federal sin efecto suspensivo. Si no hay presentación de la Fiscalía ante el Tribunal, que se debe notificar simultáneamente a las partes concentrantes, la transacción queda automática y tácitamente perfeccionada. Ello no obsta a que en el futuro la Fiscalía pueda denunciar ante el Tribunal abusos de posición de dominio o actos anticompetitivos. Ello podría ocurrir siempre aunque no haya habido una concentración económica. De esta manera se agilizaría todo el procedimiento porque se aplica el criterio constitucional de que todo aquello que no está expresamente prohibido está permitido. Se elimina la incertidumbre de actos que pueden ser dejados sin efecto o que no tienen efectos entre partes ni frente a terceros, como sucede actualmente. Se acelera el 126 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA proceso de inversión y de materialización de sinergias, se reduce la burocracia y se limita la posibilidad de actos corruptos. La lógica es no prohibir y menos demorar con controles previos. Si el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía cree que hay riesgo de afectar un mercado, puede actuar rápidamente. Si las partes concentrantes tienen temores de que su concentración afecte un mercado pueden cerrar la transacción sujeta a la ausencia de objeciones por la Fiscalía, el Tribunal y la Cámara. Nuevamente el principio es la libertad y si la autoridad cree que hay perjuicios potenciales tiene las herramientas para proceder. Hay algunas correcciones adicionales que son formales pero que debieran tenerse en cuenta en la modificación de la legislación. Por ejemplo, deben definirse mejor los actos anticompetitivos con las pautas técnicas y el lenguaje de la vieja ley 22.262 y las normas procesales correspondientes para la investigación de tales conductas. La continua desvalorización de la moneda ha llevado el umbral de las transacciones controladas a niveles insólitamente bajos. La cifra deberá actualizarse. En las operaciones de concentraciones no podrán intervenir como partes más que las empresas concentrantes y la Fiscalía. Las personas físicas y asociaciones civiles o cámaras empresarias podrán presentar informes o responder a pedidos del Tribunal pero no serán parte en el procedimiento. Las normas procesales, de apelación, de prescripción, etc. deben ser revisadas. Debería ser el Código Procesal Civil y Comercial el que se aplique supletoriamente luego de mejorar las normas procesales propias de la ley, reducirse el plazo de prescripción para aumentar la seguridad jurídica y mantenerse la exclusión de la aplicación de la ley de procedimientos administrativos. La aprobación previa por parte del Tribunal de Defensa de la Competencia no debería de regir para las fusiones y adquisiciones de entidades financieras y compañías de seguros. En estos casos ya se requiere la aprobación del Banco central y de la Superintendencia de Seguros, respectivamente. Actualmente de hecho la aprobación se otorga cuando estos entes la producen previamente. DEFENSA DE LA COMPETENCIA LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 127 128 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 129 LINEAMIENTOS GENERALES DE NUESTRA PROPUESTA La Constitución Nacional de la República Argentina instauró al Poder Judicial como uno de los tres poderes del Estado, conforme lo disponen los artículos 1 y concordantes de la Carta Magna. La independencia del Poder Judicial respecto de los poderes políticos es un principio constitucional, base ineludible de cualquier política de estado en materia de Justicia. Sin embargo, los principios constitucionales no establecen los mecanismos, procedimientos y formas para garantizar la independencia del Poder Judicial y para lograr la consecución de sus objetivos y finalidades. Nuestro país debe definir hacia dónde debe dirigirse el Poder Judicial en el mediano y en el largo plazo. Es preciso que se defina el perfil de Juez que se necesita y que se establezcan los mecanismos de selección de Jueces que respeten ese perfil, cumpliendo principalmente el mandato constitucional de independencia del Poder Judicial. Es menester que definan los procedimientos que permitirán a los Jueces, a los funcionarios y a sus auxiliares desplegar sus trabajos con la independencia, eficiencia -en calidad y agilidad- y compromiso que exige un país que quiere garantizar la imparcialidad de sus jueces, asegurar el estado de derecho, progresar y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Es clave que defina los recursos que debe administrar el Poder Judicial a esos fines. A nuestro juicio, nuestro país carece actualmente de un plan de reforma integral del Poder Judicial, que contemple mínimamente: • Las medidas más eficaces para sancionar duramente y en definitiva eliminar o minimizar lo más posible las intromisiones indebidas en el funcionamiento de un Poder del Estado que debe actuar necesariamente con imparcialidad e independencia. • Un sistema adecuado de designación, remoción y promoción de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial. • Una capacitación adecuada y constante de esos integrantes del Poder Judicial. • Una revisión y reforma de los procedimientos con sujeción a los cuales se desarrollan los procesos judiciales, a fin de agilizar su trámite y, a la vez, mejorar la profundidad y calidad del servicio de justicia. 130 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA • Una adecuada asignación y administración de los recursos humanos y materiales que permita la implementación de esos objetivos. • La conformación de un sistema en el que los auxiliares de los tribunales (peritos, martilleros, síndicos, etc.) y los mismos abogados contribuyan en forma continua al mejoramiento del funcionamiento del Poder Judicial. Más allá de los principios generales sentados por la Constitución Nacional, que sin duda constituyen el norte a seguir, la República Argentina carece hoy de una política en materia de Justicia que, en definitiva, conduzca al cumplimiento de los mandatos constitucionales. Su formulación es imprescindible para que los esfuerzos que actualmente se realizan para mejorar el funcionamiento del Poder Judicial, y los que se concreten en el futuro, resulten sistematizados y alineados con objetivos y metas predefinidas en función de lo más conveniente para el país. Este trabajo propone para la consideración de los argentinos, en una primera parte vinculada a la selección de los magistrados, los lineamientos generales que deben constituir la base de esa política. El trabajo refleja los conceptos generales del pensamiento de la Fundación Libertad y Progreso, pero también refleja y concentra la opinión de numerosos magistrados, funcionarios, empleados y auxiliares del Poder Judicial, abogados y otros profesionales vinculados a la tarea diaria del Poder Judicial, profesores universitarios y personas ajenas al funcionamiento cotidiano del Poder Judicial pero interesadas en el mejoramiento y fortalecimiento de las instituciones14. De lo que se trata es de consensuar lo máximo posible los lineamientos generales de la política en materia de Justicia que -con urgencia- necesita nuestro país. El diseño de esa política necesita de consensos, con prescindencia de colores partidarios, ideologías políticas e intereses particulares. Debemos consensuar las bases fundamentales de un programa, bajo el norte de nuestra Constitución Nacional. A nuestro entender, los lineamientos generales de esa política son los siguientes: • Lograr que el Poder Judicial se encuentre en la cima de la confianza y credibilidad de los argentinos. • Lograr que la honestidad y comportamiento ético de los integrantes del Poder Judicial sea motivo de admiración y el ejemplo a seguir por todos los argentinos. Muchas de las ideas y propuestas expuestas en este trabajo han sido revisadas y han recibido la adhesión de prestigiosos juristas, magistrados, funcionarios y abogados. 14 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 131 • Lograr que los integrantes del Poder Judicial se encuentren entre los profesionales del derecho más capacitados del país, y que a la vez tengan una vocación de servicio manifiesta y destacable, con un gran sentido de pertenencia hacia el Poder Judicial. • Lograr que el Poder Judicial actúe con el máximo posible de independencia respecto de los Poderes Políticos y sectores económicos y corporativos. • Lograr que el Poder Judicial preste a los argentinos un servicio sumamente eficiente, eficaz y ágil, para la preservación y respeto generalizado de sus libertades y derechos y para la sanción de la violación de los mismos. • Lograr que el Poder Judicial lleve Justicia, en definitiva, a todos los rincones del país que requieran de la misma y sea una garantía del estado de derecho. Para obtener esos objetivos de máxima es menester que la política que se elabore disponga de un plan integral de reforma del Poder Judicial. A continuación se expondrán algunos conceptos cuyo análisis consideramos necesario para la adopción de las definiciones centrales al respecto, principalmente en lo relacionado a la elección de los magistrados del Poder Judicial. Una vez que exista acuerdo y consenso respecto de tales definiciones, se podría avanzar útilmente en la elaboración de las propuestas y proyectos puntuales para mejorar sensiblemente los procedimientos que conducirán a la consecución de los objetivos esenciales de la política de Justicia que debiera adoptar el país. ALGUNAS REFLEXIONES PRELIMINARES Y NECESARIAS SOBRE LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN El afianzamiento de la Justicia constituye uno de los pilares de la constitución misma de nuestro país (Preámbulo de la Constitución Nacional). No se desarrollarán en este capítulo, ampliamente, todos los principios constitucionales involucrados en la materia. Muchos prestigiosos autores se han ocupado brillantemente del particular; y a ellos cabe remitirse. Si cabe recordar que la Constitución Nacional, sobre la base de uno de sus objetivos centrales, establece que el Poder Judicial de la Nación es uno de los tres poderes del Gobierno Federal, otorgándole plena autonomía para el desempeño de sus funciones. La Constitución Nacional garantiza el derecho de defensa en juicio como uno de los derechos más importantes de los habitantes del país, y ese derecho 132 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA comprende el derecho a acceder a la jurisdicción, a peticionar ante el Poder Judicial de la Nación, y a obtener un pronunciamiento judicial en tiempo razonable (artículo 18 de la Constitución Nacional). En el mismo sentido, varios tratados internacionales de derechos humanos, que tienen para nosotros jerarquía constitucional (artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional), reconocen el derecho de toda persona a ser oída ante un tribunal independiente e imparcial (Declaración Universal de Derechos Humanos, Convención Americana de Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). El Poder Judicial, en nuestra organización institucional, es clave y necesario para que los habitantes del país encuentren un mecanismo de defensa y preservación de los derechos que la propia Constitución Nacional y las leyes que la reglamentan (artículos 14, primera parte, y 28 de la Constitución Nacional), otorgan a los argentinos y a quienes vivan en el suelo argentino. En última instancia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe velar por la protección de los derechos y garantías constitucionales, al margen de que, conforme lo establece el artículo 31 de la Constitución Nacional, el control de constitucionalidad recae en nuestro país en cabeza de todos sus jueces. Además, una de las funciones que el sistema institucional argentino confía al Poder Judicial de la Nación es la de ser el órgano de control de la actuación de los restantes poderes del Estado cuya integración es determinada por elecciones periódicas. Para todo ello es necesario un Poder Judicial independiente, que proteja y aplique la Constitución Nacional. Es necesario -además- que el Poder Judicial proteja los derechos individuales contra los efectos que determinados malos humores, conductas autoritarias o la influencia de coyunturas especiales, esparcen a veces entre el pueblo y que, aunque pronto ceden el campo a mejor información y a reflexiones más circunspectas, tienen tendencia -entretanto- a ocasionar peligrosas innovaciones en el gobierno y graves opresiones del partido minoritario de la comunidad15. El Poder Judicial se convierte así en la garantía para la subsistencia del estado de derecho, pues es el encargado de controlar que el poder se ejerza de acuerdo a las reglas preestablecidas y que los derechos se respeten. Es un guardián calificado del proceso democrático16. Alexander Hamilton, «El Federalista», México, Fondo de Cultura Económica, 1994. Gil Lavedra, Ricardo, «Independencia Judicial. Una cuestión prioritaria», Sup. Realidad Judicia 25.8.06. 15 16 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 133 El Poder Judicial no tiene ni la bolsa ni la espada17, pero sí tiene la palabra, palabra que dice el derecho (iuris dicto) y que conforma la vida social. A través de ella, los jueces construyen legitimidad para sí y establecen criterios para los otros poderes18. Es fundamental, para que el Poder Judicial pueda alcanzar sus objetivos específicos, que los habitantes del país confíen y respeten a la institución. Por ello la aceptación por parte de los ciudadanos de las decisiones judiciales se constata si el acto jurisdiccional ostenta las siguientes características: que su fundamentación provenga del ordenamiento jurídico; que derive de la ley, como única influencia; que la observancia del derecho sea su principal provecho; y que sea consecuencia de criterios y procedimientos reglados. Estas características son presupuesto necesario del Estado de Derecho, que a su vez tiene como columnas vertebrales a la seguridad jurídica, la igualdad de los individuos y la previsibilidad de las decisiones de las autoridades19. Pero el Poder Judicial no puede cumplir con su mandato constitucional si no es independiente. La independencia judicial es la piedra angular sobre la cual la judicatura ejerce su real y efectivo poder político institucional en la vida de una república. Esa independencia es y debe ser constitucional, ideológica y operativa; y, por lo tanto, en su esencia, también económica. La independencia judicial es completa o no existe, por lo cual se puede adentrar en la afirmación que se trata de un elemento constitutivo formal de la propia realización de la función judicial. No puede haber juez dependiente. No existe lugar para el juez que predique una independencia relativa, circunstancial o subjetiva. La independencia en lo judicial se tiene o se carece, y no puede ser un buen juez quien de ella adolece20. La independencia judicial no es sólo para la protección de los magistrados, sino en beneficio de los usuarios de la administración de justicia y de la comunidad en general, de modo que los casos que lleguen a conocimiento judicial, se resuelvan -como se dijo- apegándose estrictamente al ordenamiento jurídico y no a razones ajenas al mismo. Debe entonces protegerse la independencia judicial en beneficio de todos. Alexander Hamilton, «El Federalista», México, Fondo de Cultura Económica, 1994, Cap. DXXXIX. 18 Thury, Valentín, «La independencia judicial en el contexto de la sociedad de medios; desafíos y estrategias». 19 Bielsa, Rafael, «La independencia de los jueces y el funcionamiento de los tribunales», L.L. 1992-D, 929. 20 Andruet (h), Armando S., «Independencia judicial. Relación con la ética judicial y la capacitación de los jueces», Sup. Act., 12.9.06. 17 134 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Debe buscarse independencia del juez frente a los otros poderes del Estado, y frente a otros jueces de la propia organización judicial, pero no al margen de las orientaciones que por diversas vías imparta la sociedad civil, ni de la acentuación de los controles democráticos21. La dependencia o independencia judicial depende en gran medida de la definición del perfil de Juez por parte del propio Estado y de los procedimientos de designación, remoción y promoción de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial. Cuando en esos procedimientos interviene activamente el Poder Político, sin reglas claras y transparentes, el riesgo de pérdida de independencia judicial o de seria afectación de la misma, es incremental22. Por tal razón es fundamental examinar el modo en que los magistrados son designados y los mecanismos vigentes para su remoción. El primer aspecto alude a liberarlos de la presión que pudiera ejercer sobre ellos el gobierno que los designó, o en su caso sectores corporativos o económicos que pudieran inmiscuirse indebidamente en la función judicial; y el segundo concierne a la posibilidad de un uso desviado de las facultades sancionatorias que constriña la independencia de un magistrado si no se disciplinan ante quienes tienen dichas facultades23. Nuestro país necesita entonces, para cumplir con la Constitución Nacional y los fines propios del Estado Argentino, de un procedimiento de designación, promoción y remoción de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial, que prescinda y aleje toda manipulación o intento de injerencia del poder político y de intereses sectoriales y económicos. En esa situación, se hace necesaria una revisión profunda del Consejo de la Magistratura de la Nación, tanto en su estructura como en la conducta de sus funcionarios y magistrados. La institucionalización de este organismo ha permitido lograr avances significativos en los mecanismos de selección y remoción de los magistrados. Pero su desempeño ha generado numerosas dudas y generalizadas polémicas, cuando ello no debería ser así por la delicada función que le asigna la Constitución Nacional24. Bielsa, Rafael, «La independencia de los jueces y el funcionamiento de los tribunales», L.L. 1992-D, 929. 22 Sanguinetti, Miguel E., «La independencia del Poder Judicial y la designación de los jueces», LL, 2003-A, 1322. 23 Stubrin, Marcelo, «La independencia del Poder Judicial», Sup. Realidad Judicial 1.2.07. 24 Stubrin, Marcelo, «La independencia del Poder Judicial», Sup. Realidad Judicial 1.2.07 21 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 135 La independencia judicial es clave para lograr que el Poder Judicial cumpla con sus funciones adecuadamente; para lograr que alcance la cima de la confianza pública y obtenga credibilidad de los argentinos; e incluso y principalmente para lograr el cumplimiento de sus sentencias. Las cuestiones concernientes a la independencia judicial no son ajenas a otros países del mundo, y la preocupación sobre el tema revela la importancia que se le asigna en la vida republicana. Basta recordar, a solo título ejemplificativo, el reclamo por independencia judicial en España, reflejándose un creciente malestar por parte de los magistrados de ese país por la intromisión del poder político en sus competencias. Específicamente el reclamo de medio millar de magistrados se centró en la creciente «contaminación política» de la justicia desde el año 198525. En ese mismo sentido resulta dable resaltar la preocupación de la relatora especial de la Organización de las Naciones Unidas al presentar un informe ante el Consejo de Derechos Humanos de ese organismo, denunciando carencias en la independencia del Poder Judicial de México26. Dicha realidad no parecería ser muy diferente a la de otros países latinoamericanos, lo cual ha generado múltiples opiniones negativas sobre el particular, resaltándose en todas ellas la poca confianza pública en el Poder Judicial27. Resulta evidente la persistencia en casi todas las latitudes y aún el recrudecimiento de la puja entre los poderes públicos y la magistratura, por el reparto de las competencias sustanciales, en especial las relativas al gobierno del Poder Judicial, su administración y gestión financiera, el control disciplinario de los jueces. En contrapartida, se cuestiona el alcance y medida del control que el judiciario ejerce sobre los actos de los otros poderes. La búsqueda de nuevos y más adecuados equilibrios sigue siendo el gran desafío de políticos y juristas28. La preservación de la independencia del Poder Judicial constituye un imperativo insoslayable de estos tiempos para todos los ciudadanos, porque la inVéase la página de internet siguiente: htp://www.elpais.com/articulo/espana/Medio/millar/ jueces/reclaman/independencia/Poder/Judicial/elpepuesp/20100128elpepunac_11/Tes. 26 http://www.mundo.com/ultimas-noticias/la-onu-advierte-de-carencias-en-independenciajudicial-en-mexico-17118. 27 Popkin, Margaret, «Fortalecer la independencia judicial», Artículo publicado en Luis Pásara, ed., «La experiencia latinoamericana en reforma de la justicia», México, Instituto de Investigaciones Jurícias, UNAM. 28 Berizonce Roberto Omar, «Recientes tendencias en la posición del juez», Revista de Estudos Constitucionais, Hermenéutica e Teoria do Directo», diciembre 2009. 25 136 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA dependencia judicial no es un fin en sí mismo, sino el medio necesario para asegurar un fin valioso, nada menos que el funcionamiento pleno del Estado de Derecho29. La independencia debe ser la característica principal y primaria del actuar del juez, y la virtud alrededor de la cual giran todas sus normas de conducta30. Es en torno a estos ideales que debe estructurarse un Poder Judicial independiente que cumpla acabadamente con sus funciones como órgano de poder. En la República Argentina son numerosas las voces, con prescindencia de sus preferencias políticas, sus ideologías, sus actividades, que se han alzado para solicitar que se adopten medidas para fortalecer la independencia judicial. La propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha tomado nota de tal delicada cuestión y ella ha sido objeto de expreso tratamiento en las últimas conferencias nacionales de jueces. EL PERFIL DEL JUEZ QUE NECESITA EL PAÍS Una adecuada política judicial, previamente establecida, debe precisar el perfil del juez buscado y, a la vez, esperado por la sociedad. Sería apropiado que tales características surjan del Poder Legislativo, por ser los legisladores los legítimos representantes de la voluntad popular31. Sin perjuicio de ello existen ciertas cualidades y características que resultan imprescindibles para ejercer adecuadamente la magistratura, las cuales deben ser el norte de los procesos de designación de magistrados, deben dar contenido a los reglamentos internos de funcionamiento del Poder Judicial y también pueden servir como línea directriz de un eventual Código de Ética Judicial. En resumidas cuentas debe buscarse independencia, eficiencia y eficacia a la hora de resolver conflictos y aplicar la ley. No debe perderse de vista que en los últimos años importantes trabajos de organismos internacionales privados y del sector público coinciden en la necesidad de promover un sistema judicial eficaz y eficiente. Los sectores vinculados con la economía advierten que un sistema judicial lento, costoso, inGil Lavedra, Ricardo, «Independencia Judicial. Una cuestión prioritaria», Sup. Realidad Judicia 25.8.06. 30 Del Carril, Enrique V., «Etica judicial», Sup. Realidad Judicial 20.9.04. 31 Kiper, Claudio M., «Pautas para las futuras designaciones de jueces», L.L.1996-D, 1357. 29 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 137 eficiente y poco accesible tiene una influencia relevante en el crecimiento económico: se estima que el Poder Judicial incide en forma directa en un 15 % del Producto Bruto Interno y que, la calificación de alto riesgo del país influye en la competitividad internacional e incrementa las tasas de interés. En esta línea, un estudio auspiciado por el Consejo Empresario Argentino, propuso una reforma judicial que tomara en consideración factores económicos32. La Comisión Perfil del Juez, de la Mesa Permanente del Diálogo Argentino, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, definió la función judicial de la siguiente manera: «…consiste básicamente en decir prudentemente el derecho en conflictos jurídicos concretos y, en consecuencia, no parece necesario exigir que el juez sea un académico o jurista notable…». Además la misma Comisión refirió ciertas idoneidades que deben reunir los magistrados, las cuales parecen apropiadas para delinear un perfil de juez acorde con los tiempos actuales. Ellas son: • Sentido de Justicia. Los magistrados deben tener un claro sentido de Justicia, apoyado en los principios fundamentales de nuestra Constitución Nacional. • «Idoneidad técnica jurídica». Esta no debe ser entendida de manera «juridicista», o sea «…reducida a lo que es estrictamente el derecho contenido en normas jurídicas, dado que para comprender y operar adecuadamente con el derecho resulta imprescindible advertir sus inescindibles dimensiones culturales, económicas, políticas, etc.». Un Juez debe ser una persona muy informada, con una visión integral y particular de los problemas, y a la vez muy preparada técnicamente. • «Idoneidad físico-psicológica». Nadie puede desconocer que para ser juez se requiere de condiciones físicas y psicológicas específicas. El juez debe contar con un buen estado de salud física y psíquica, contando con equilibrio emocional, vocación conciliadora y capacidad para escuchar y razonar con equidad. El juez debe ser valiente, pero a la vez prudente. El juez debe actuar con autoridad y firmeza, pero con humildad. • «Idoneidad ética». Buena reputación por su integridad, compromiso con la Justicia y la dignidad de las personas, inexistencia de tendenRonsini, Alejandra Silivia, «Cuadernos de Derecho Judicial», El consenso social por la reforma judicial: Necesidad de liderar el proceso de cambio. 32 138 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA cias autoritarias, ecuanimidad, vocación de servicio, valentía, puntualidad y respeto por colegas, profesionales y justiciables. El dictado de códigos de ética judicial, y la creación de órganos de control en varias provincias marcan el camino33. El código de conducta personal debe reflejarse en un código de ética escrito, y los jueces deben hablar de ese código y respetarlo; su conducta social debe ser ejemplar y los castigos a las inconductas también deben serlo. A modo de ejemplo en el sistema federal judicial de Estados Unidos existe un comité de jueces que contesta preguntas de todos los miembros de la judicatura que tengan alguna inquietud sobre ética judicial. Este «comité de jueces» no sólo efectúa recomendaciones al juez, sino que le brinda protección34. • «Idoneidad gerencial». El juez debe ser un correcto administrador de los recursos materiales y humanos que de manera directa están implicados cotidianamente en su labor. Uno de los factores quizás de mayor importancia para la determinación del perfil del juez, es el liderazgo. El paso previo por una escuela de formación judicial, así como la trascendente valoración de los antecedentes en cargos judiciales -inserción de una suerte de carrera judicial- deben ser antecedentes computables en grado tal que otorguen un derecho de preferencia a quienes se presenten en los «concursos públicos» a los que alude la Constitución Nacional para ser designados35. De igual modo si todas las designaciones se reservan para la escuela judicial se corre el riesgo de que el Poder Judicial pierda excelentes magistrados, como pueden ser aquellos profesionales experimentados, que están dispuestos a someterse a un concurso, pero no a seguir los cursos de la escuela36. Sin perjuicio de ello, la capacitación de los jueces no es una cuestión que pueda quedar librada al mero ejercicio opcional que el magistrado formule. Los centros o escuelas de capacitación -ciertamente aquéllos que trabajan seria y profesionalmente en la capacitación y enseñanza, y no aquellos que pudieran armar un negocio de emisión de títulos sin el debido respaldo científico- pro- Carril, Enrique V., «Etica judicial», Sup. Realidad Judicial 20.9.04. Kennedy, Anthony, «La ética judicial y el imperio del Derecho», Temas de la democracia, Vol. 4, Septiembre 1999, sobre «El funcionamiento de los tribunales estadounidenses». 35 Kiper, Claudio M., «Pautas para las futuras designaciones de jueces», L.L.1996-D, 1357 36 Kmelmajer de Carlucci A., «El Poder Judicial en la reforma constitucional», Separata de la obra «Derecho Constitucional de la reforma de 1994, Mendoza, 1995, pags. 37/8. 33 34 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 139 pician una indiscutida toma de conciencia educativa, debiendo reforzarse el concepto de que la capacitación de los jueces es, antes que dotar aditivamente de capacidades científicas, el cumplir satisfactoriamente con una verdadera exigencia ética37. La legitimación democrática de los jueces se asienta en el perfeccionamiento y democratización de los sistemas de designaciones (y también de capacitación y especialización), cada vez más abiertos y pluralistas. Es notorio que en las modernas sociedades mientras se constata en las encuestas de opinión pública la ineficiencia del sistema judicial y el desprestigio de la magistratura, paradójicamente el ciudadano común recurre cada vez más al Poder Judicial en búsqueda de soluciones no sólo para sus conflictos individuales, sino también como gestor de los intereses públicos generales, a conciencia de que, en muchos casos, los otros poderes políticos son incapaces de brindárselas, o las transfieren directa e implícitamente a los jueces (tutela del medio ambiente, patrimonio cultural, artístico o paisajístico y de los consumidores o usuarios en general)38. En definitiva, debe lograrse un mecanismo de selección equilibrado, cuyo objetivo no puede ser otro que la designación del mejor postulante para el cargo de juez que se desea cubrir. La existencia de un Poder Judicial independiente, imparcial, accesible a todos los ciudadanos, previsible y eficaz, es una condición esencial de un Estado democrático. A los magistrados les corresponde a este respecto una función clave. El poder de dictar sentencias no les es confiado como un fin en sí mismo. Este poder afecta, antes bien, al núcleo mismo de la vida humana39. Sobre esa base conceptual, sin desconocer las opiniones de muchos autores sobre el particular, pensamos que el perfil de juez que necesita el país debe basarse en las siguientes cualidades: • Vocación de servicio y de trabajo. Compromiso con el Poder Judicial y principalmente con sus objetivos constitucionales. Orgullo por el trabajo que realiza. • Honestidad y conducta ética y social ejemplar. Andruet (h), Armando S., «Independencia judicial. Relación con la ética judicial y la capacitación de los jueces», Sup. Act., 12.9.06. 38 Berizonce Roberto Omar, «Recientes tendencias en la posición del juez», Revista de Estudos Constitucionais, Hermenéutica e Teoria do Directo», diciembre 2009. 39 «Opinion n° 3 (2002) of de Consultative Council of European Judges for the Attention of de Comité of Ministres of the Council of Europe on te Principles and Rules Governing Judges, Profesional conduct, in particular Ethics, incompatible behaviour an impartiality» 37 140 • PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Independencia de los poderes políticos, de sectores económicos y corporativos y de cualquier interés o influencia que pueda comprometer su trabajo. • Valentía. • Equilibrio psicológico en general. Condiciones físicas que le permitan mantener jornadas extensas de trabajo. • Idoneidad técnica y capacitación constante. • Liderazgo y habilidades para administrar los recursos a su cargo para el desarrollo del trabajo que se le encomienda. • Capacidad de conducción de los procesos a su cargo. Capacidad para adoptar decisiones complejas con agilidad y firmeza. • Capacidad comunicacional. Capacidad para dirigir audiencias e interactuar con inmediatez en forma constante con los justiciables, conociendo por su capacitación y experiencia los problemas, los conflictos, los usos y costumbres, entre otros aspectos, de los justiciables. Necesitamos jueces presentes y con ánimo de entender en forma integral y sustancial en los conflictos para resolverlos contribuyendo a la paz social y al afianzamiento de la Justicia. • Capacidad de comprensión sobre las realidades complejas que se encuentran bajo su juzgamiento, con aptitud para trasladarse físicamente y conocer in situ la realidad, acercándose de ese modo a la verdad jurídica objetiva. Es inadmisible que el Consejo de la Magistratura de la Nación no se focalice actualmente en la mayor parte de esas cualidades. Es institucionalmente deplorable que el Consejo de la Magistratura de la Nación pueda generar con el tiempo un sistema que apunte a la necesidad de los candidatos de tener contactos políticos y a la pretensión de muchos políticos de comprometer a los candidatos con causas o visiones políticas determinadas, Muchos de los magistrados designados por el Consejo de la Magistratura tienen las cualidades necesarias para ser Juez. Numerosos magistrados y muchos funcionarios que aspiran a ser jueces en el futuro tienen gran parte de esas cualidades o la potencialidad de desarrollarlas. El país no puede desperdiciar semejante capital humano, que permitiría mejorar sensiblemente la calidad y la agilidad del servicio de administración de Justicia. Los ciudadanos, y en particular los abogados, los auxiliares de la Justicia, y los poderes políticos, deben cuidar a los jueces. Deben premiar y distinguir a los jueces que cumplen sus funciones conforme a la ley. Hay muchos magis- LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 141 trados que trabajan muchísimo, que trabajan durante las ferias judiciales, que padecen presiones inaceptables estoicamente; son los hombres de bien que hacen que el Poder Judicial aún funcione. Nuestros líderes políticos, de una vez por todas, deben adoptar las decisiones correctas e implementarlas. Y para ello debe establecerse el norte, en el marco de una política en materia de Justicia sujeta estrictamente a los mandatos constitucionales; y luego diseñarse el plan más adecuado para su implementación. El punto de partida habrá de ser, precisamente, la definición del perfil de juez que el país necesita y busca. En nuestra opinión, debe promoverse la designación de jueces que tengan las cualidades referidas o la mayor parte de ellas. LA ELECCIÓN Y REMOCIÓN DE MAGISTRADOS. EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA DEL PODER JUDICIAL. La organización del servicio de justicia requiere el cumplimiento de funciones político- administrativas (reclutamiento y administración de los recursos humanos, diseño y ejecución del presupuesto, infraestructura, informatización, reglamentos, control disciplinario, etc.) que si bien son complementarias son igualmente indispensables para la prestación de las funciones jurisdiccionales asignadas al Poder Judicial. Nuestra Constitución Nacional de 1853 depositó originalmente en la cabeza del Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia) no sólo las decisiones jurisdiccionales y el control de constitucionalidad de las leyes, sino además el gobierno administrativo, reglamentario presupuestario y disciplinario de ese poder del estado. A lo largo del siglo XX -particularmente en su segunda mitad- se fueron revisando y revirtiendo en el mundo los sistemas que, como el nuestro, concentraban facultades administrativas en un tribunal superior de justicia. Se tendió en ese proceso a lograr una mayor eficacia de gestión y evitar que órganos jurisdiccionales se desviaran de su objetivo primario de impartir justicia. En el derecho comparado occidental se adoptaron básicamente dos sistemas a fin de resolver el problema derivado del requerimiento de apoyatura técnica especializada en materia de administración: (i) la creación de organismos técnicos desconcentrados, dentro de la esfera misma del Poder Judicial, a quienes encomendar las tareas específicas de administración, ejecución presupuestaria, reclutamiento y capacitación de personal, etc. (modelo adoptado -entre otros 142 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA países- por Estados Unidos y Chile40); y (ii) otorgar esas facultades a un órgano colegiado, plural y autónomo comúnmente denominado Consejo de la Magistratura o de la Judicatura41. Asimismo, además de las funciones administrativas judiciales, el Consejo de la Magistratura se perfiló en la mayoría de los países que lo adoptaron como órgano de selección, proposición y, en alguno de algunos ellos, de designación de magistrados con el objeto de limitar la injerencia de los poderes políticos en ese proceso de reclutamiento de la judicatura y afianzar, de ese modo, la independencia de los jueces42. La institución del Consejo de la Magistratura reconoce sus orígenes en constituciones europeas de tinte parlamentario. Su antecedente más notorio se ubica en la Constitución francesa de 1946 que instituyó el Consejo Superior de la Magistratura. Fue precedente del Consejo Superior de la Magistratura italiano (1947) y más tarde del Consejo General del Poder Judicial de España (1978). Esos modelos fueron posteriormente adoptados por gran número de países latinoamericanos43. La administración del sistema judicial federal de los Estados Unidos tiene tres oficinas técnicas dependientes de la Corte Suprema: (i) Conferencia Judicial («Judicial Conference») dedicado a diseñar políticas judiciales ; (ii) Centro Federal Judicial («Federal Judicial Center») unidad académica encargada fundamentalmente de la capacitación del personal y magistrados; y (iii) Oficina Administrativa de las Cortes («Administrative Office of US Courts») principalmente a cargo elaborar y administrar el presupuesto judicial, estadísticas y nombramiento de empleados (Conf.: Cafferata, Fernando J., «El Consejo de la Magistratura y la necesaria renovación del Poder Judicial», La Ley, 1997-B, 1097). En Chile, la Corporación Administrativa del Poder Judicial, creado en 1990 y dependiente de la Corte Suprema, tiene entre otras funciones la elaboración del presupuesto del Poder Judicial y el control de su ejecución, el asesoramiento de tribunales en materia de informática, capacitación del personal judicial y la adquisición, administración y mantenimiento de los bienes muebles e inmuebles pertenecientes a la justicia (Conf.: Arcani, María Rosa – Bielsa, Rafael, «El Consejo de la Magistratura en el Derecho Comparado», La Ley 1996-D, 1735). 41 Ver: Arcani, María Rosa – Bielsa, Rafael, Opinión citada. 42 En España por ejemplo, su Tribunal Constitucional se expidió, en su sentencia 3 de 1982, afirmando que «la finalidad del Consejo es privar al gobierno de influir sobre los tribunales mediante el favorecimiento de algunos jueces a través de nombramientos y ascensos. La manera de evitar esa situación es transfiriendo a un órgano autónomo la facultad de nombrar o promover a los magistrados « (Ver cita en Loñ, Félix, «Consejo de la Magistratura. Finalidad y Perspectiva», La Ley 2002-F, 1341) 43 Es de señalar que «no existe (en el derecho comparado) un tipo único claramente identificable, ni un esquema básico de su misión y funciones que se repita con suficiente frecuencia como para permitir la construcción de una teoría más o menos canónica de esta institución» (Arcani, María Rosa – Bielsa, Rafael, Opinión citada) 40 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 143 Nuestro país, en el orden federal, incorporó esa institución en la reforma constitucional llevada a cabo en el año 199444. Cabe recordar que antes de esa reforma constitucional, la selección de candidatos a magistrados la efectuaba exclusivamente el Presidente de la Nación y su posterior designación la efectuaba esa misma autoridad -tal como sucede actualmente- con acuerdo del Senado de la Nación. Mientras que la acusación, juzgamiento y remoción de los magistrados correspondía al Congreso Nacional. La cuestionada credibilidad del Poder Judicial y su sospechada connivencia o sujeción al poder político a través de la actuación de algunos magistrados generó primero en ámbitos académicos y jurídicos, y luego en la sociedad en general, la necesidad crear otro sistema para nombrar y remover jueces que garantizara no sólo la idoneidad de los candidatos sino también una mayor transparencia e independencia45. En el marco de esa demanda social aparece el Consejo de la Magistratura en nuestra fisonomía institucional. Se propuso fundamentalmente con su incorporación: (i) sustraer de la Corte Suprema la administración de los recursos del Poder Judicial a fin de que la judicatura pueda abocarse primordialmente a su función específica de impartir justicia46; (ii) limitar la discrecionalidad del poder político en la designación de los jueces de instancias inferiores; y (iii) contar un con un proceso de selección y designación objetivo de magistrados sobre la base de la idoneidad profesional y moral de los candidatos47. En el presente trabajo se analizará el diseño estructural, organizacional y operativo básico del Consejo de la Magistratura, plasmado en la Constitución Es de señalar que las Provincias precedieron a la Nación en la incorporación de este instituto. La provincia del Chaco fue precursora en ese proceso incorporando al Consejo de la Magistratura en su constitución en el año 1957. 45 Conf: Sabsay, Daniel Alberto – Sabsay, Kevin, «Sobre el Consejo de la Magistratura de la Nación y su reforma», La Ley 2009-F, 896 46 Ver versión taquigráfica de la 18° Reunión de la Convención Nacional Constituyente, 3ra Sesión Ordinaria, 27/07/94, páginas 2219 y siguientes. 47 A ese respecto se dijo que «en el momento en que se reforma la Constitución Nacional en 1994, existía un fuerte reclamo para que se modificara el método imperante entonces que otorgaba al estamento político una intervención exclusiva en las designaciones (el Presidente proponía al candidato y el Senado le prestaba –o rechazaba- el acuerdo)…ello generalmente se traducía en negociaciones políticas entre las bancadas mayoritarias sin ponerse el debido cuidado en la idoneidad moral y profesional de los propuestos para esa función» (Loñ, Félix, opinión citada). 44 144 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Nacional y sus leyes reglamentarias, y se formularán propuestas concretas orientadas a su perfeccionamiento. Se adelanta que en nuestra opinión la política en materia de Justicia que debe consensuar el país debe partir de la base de la existencia misma del Consejo de la Magistratura, y de su transformación en un organismo que designe a los mejores candidatos conforme el perfil de juez preanunciado, y que remueva a quienes no merezcan desempeñar tan alto y delicado cargo de la vida republicana. EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Como se adelantó, la Constitución Nacional reformada en el año 1994 incorporó el Consejo de la Magistratura al derecho argentino (artículo 114) como nuevo órgano responsable de la selección de los jueces inferiores a la Corte Suprema, el ejercicio del poder disciplinario sobre los mismos y la administración de los recursos económicos asignados al Poder Judicial. La Constitución Nacional confirió al Consejo de la Magistratura seis atribuciones específicas: (i) «seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores»; (ii) «emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores»48; (iii) «administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia»; (iv) «ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados»; (v) «decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente»; y (vi) «dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia». En cuanto a su composición, la Carta Magna estableció una directriz genérica: «será integrado periódicamente de modo que se procure un equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultante de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal». Añadió que «será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico». El artículo 114 delegó al Congreso Nacional la reglamentación organizativa y funcional del Consejo de la Magistratura mediante una ley especial sanCon la incorporación del Consejo de la Magistratura es necesaria la intervención de tres órganos para la designación de los magistrados: el Consejo de la Magistratura, que elabora la terna de candidatos, el presidente que elige en base a la terna mencionada, y el Senado de la Nación que otorga su acuerdo de nombramiento (Conf.: Cafferata, Fernando J., Opinión citada). 48 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 145 cionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara legislativa. Esa ley reglamentaria -conforme la cláusula transitoria decimotercera de la Constitución reformada- debía ser sancionada antes de los 360 días de concluida la reforma del año 1994. La Constitución reformada complementó este instituto con el Jurado de Enjuiciamiento (artículo 115) como órgano a cargo del juzgamiento de los jueces de tribunales inferiores y que actúa en base a la acusación que le eleva el Consejo de la Magistratura. LA REGLAMENTACIÓN DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA (LEYES 24.937 Y 26.080) Luego de más de tres años de su incorporación a la Constitución Nacional, y habiendo transcurrido en exceso los 360 días fijados como límite por el constituyente49, el Consejo de la Magistratura -junto con el Jurado de Enjuiciamientofue finalmente reglamentado en diciembre del año 1997 por la ley 24.93750. Esa norma fue posteriormente reformada sustantivamente, en febrero de del año 2006, por la ley 26.08051. a) Composición: En su composición inicial el Consejo de la Magistratura estuvo integrado por 20 miembros: 5 miembros del estamento judicial (el Presidente de la Corte Suprema de Justicia -a quien a su vez se le asignó la presidencia del Consejo- y 4 jueces inferiores), 9 miembros del estamento político (8 legisladores -4 legisladores de cada Cámara correspondiendo 2 a la mayoría, 1 a la primera minoría y 1 de la segunda minoría- y 1 representante del Poder Ejecutivo), 4 abogados en ejercicio de la profesión, 1 académico y 1 catedrático de derecho. Evidentemente la representación «equilibrada»52 -esto es la no superioridad de un estamento sobre otro- que ordenó la Constitución no fue respetada «Gran parte de la demora en la sanción de la ley pertinente se debió a conciliábulos que insumió definir en la norma la composición del mismo» (Loñ, Félix, opinión citada). 50 La semana siguiente a su sanción, se aprobó la Ley 24.939 que enmendó el artículo 1 de la Ley 24.937. 51 Se encuentra aún pendiente en la Corte Suprema de Justicia la resolución del planteo de inconstitucionalidad de la Ley 26.080 que presentó la Asociación de Abogados de Buenos Aires (AABA). 52 Según el diccionario de la Real Academia Española por «equilibrio» debe entenderse «peso que es igual a otro y lo contrarresta». También «contrapeso, contrarresto, armonía entre cosas diversas». 49 146 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA por el legislador. Obsérvese que los poderes políticos adquirieron una representación del 45%, superando holgadamente a la de los jueces (25%) y por más del doble a la de los abogados en ejercicio de la profesión (20%). De modo pues que el Consejo de la Magistratura inició su funcionamiento con un vicio de origen en su conformación; vicio no menor si se tiene en cuenta -como se dijo- que uno de los objetivos primordiales tenidos en cuenta por el constituyente al incorporar este instituto fue precisamente el de preservar la independencia del Poder Judicial del poder político53. Lamentablemente en reforma instrumentada por la ley 26.080 -sumida en un gran debate y controversia pública- la preponderancia política, con el consiguiente desequilibrio en la composición del órgano, se agravó notoriamente. El número de miembros se redujo de 20 a 13 consejeros. Pero esa reducción no fue proporcional entre los estamentos que lo componen. La representación política se incrementó al 53,8% (6 legisladores -3 por cada Cámara correspondiendo 2 a la mayoría y 1 a la primera minoría54- y 1 representante del Poder Ejecutivo), la representación de los jueces se redujo al 23% (3 miembros) y la de los abogados también disminuyó al 15,3% (2 miembros). Se completó la integración con 1 representante del ámbito académico55. Al respecto se ha dicho que «una preeminencia de los órganos políticos –como efectivamente sucedió- sin duda amenaza seriamente la independencia del Poder Judicial de la Nación como uno de los tres poderes del Estado, y lo lleva a una indeseada politización» (Kiper, Claudio M., «Reforma del Consejo de la Magistratura», La Ley on line. En ese mismo sentido que «Cuando el artículo 114 exige que se procure el equilibrio entre los representantes de los distintos sectores que menciona, pretende que se establezca una relación entre ellos en la cual ninguno pueda adoptar o bloquear decisiones por sí solo, sino que deba contar con el respaldo de alguno de los otros sectores» (Ramírez Calvo, Ricardo, «La inconstitucionalidad de la reforma del Consejo de la Magistratura», Publicado en la Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, Diciembre 2006. Y también que «la mención de equilibrio entre tales representaciones es muy importante porque –por ejemplo- quedaría roto si por la cantidad de miembros de los órganos políticos de origen popular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representación de los jueces y de los abogados que, de algún modo, son pares del candidato por la índole de sus funciones profesionales» (Bidart Campos, Germán, «Tratado de Derecho Constitucional Argentino», Editorial Ediar, Buenos Aires, Tomo VI, página 493. 54 Se eliminó la representación de la segunda minoría, lo cual indudablemente afectó la pluralidad que debe tener el Consejo de la Magistratura entre los órganos políticos resultantes de la elección popular. 55 Es de destacar que la representación de un solo miembro del ámbito académico y científico no responde a la representación plural de ese estamento que ordena el artículo 114 en tanto dispone que el Consejo será integrado «…por otras personas (término en plural) del ámbito académico y científico…». 53 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 147 Es de señalar que el porcentaje de participación de los poderes políticos en la composición del Consejo de la Magistratura Argentino es uno de los más altos del derecho comparado. Es sensiblemente superior a la de los sistemas europeos y en Latinoamérica solamente lo supera el modelo boliviano56. Además, la reforma introducida mediante la ley 26.080, eliminó la representación de la Corte Suprema en el Consejo y, consecuentemente, su presidencia del cuerpo.57 Se excluyó así totalmente a la cabeza máxima del Poder Judicial de la Nación de participar en las delicadas funciones que incumben al Consejo en la administración de ese poder del Estado. Además, se infringió el mandato constitucional contenido en el artículo 114 en cuanto dispone que el Consejo debe integrarse por «jueces de todas las instancias», lo cual comprende indiscutiblemente a la Corte Suprema58. Modelos Europeos España: El Consejo de General del Poder Judicial no tiene representación directa de los poderes políticos. Sus 20 miembros (12 jueces y 8 juristas) son elegidos por el Rey a propuesta del Parlamento. Los 12 miembros judiciales son elegidos en base a una terna de 36 candidatos propuestos por asociaciones judiciales. Francia: El Consejo Superior de la Magistratura tiene una representación política del 41,6%. De sus 12 miembros, 5 responden a ese estamento (3 son designados por el Presidente de la República, el Presidente de la Asamblea Nacional y el Presidente del Senado; integran además ese cuerpo el Presidente de la República y el Ministro de Justicia. Italia: La representación del estamento político en el Consejo de la Magistratura es del 33,3%. De sus 27 miembros, 8 son elegidos por el Parlamento (entre catedráticos de materias jurídicas y abogados con 15 años de profesión) y lo compone también el Presidente de la República. Modelos Latinoamericanos Paraguay: La participación política en el Consejo de la Magistratura es del 37,5%. De sus 8 miembros, 3 son políticos (1 representante del Poder Ejecutivo, 1 Senador Nacional y 1 Diputado Nacional). Perú: No hay representantes políticos en el Consejo Nacional de la Magistratura. Está integrado por 7 miembros (4 miembros de la sociedad civil, 2 jueces y 1 jurista). Colombia: Está integrado exclusivamente por magistrados. México: La representación política en el Consejo de la Judicatura es del 42,8%. De sus 7 miembros, 2 son designados por el Senado Nacional y 1 por el Presidente de la República. Venezuela: Conformado por 5 magistrados (3 designados por la Corte Suprema, 1 por el Ejecutivo y el restante por el Congreso). Bolivia: El Consejo de la Judicatura tiene una representación política del 80%. De sus 5 miembros, 4 son elegidos por el Congreso Nacional. 57 El presidente del Consejo de la Magistratura -entre otras facultades- tiene la potestad de proponer al Administrador General del Poder Judicial y su voto, en caso de empate, vale doble. 58 Compartimos la opinión de la mayoritaria vertida en la Cámara de Senadores de la Nación por el representante de la bancada justicialista -Senador Yoma- en oportunidad de debatirse la 56 148 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Con esta nueva estructura, los cinco representantes del oficialismo (cuatro legisladores más el representante del Poder Ejecutivo) pueden bloquear las decisiones que requieran mayoría agravada de dos tercios (entre otras, para la conformación de ternas, imponer sanciones y formular acusación de magistrados). Además, los siete representantes del poder político en su conjunto pueden conformar quórum propio en el plenario (no necesitan la presencia de jueces, abogados o académicos para sesionar), tienen mayoría absoluta (mitad más uno de la totalidad de los miembros) para tomar decisiones que no requieran mayoría agravada y además posee capacidad para bloquear todas las decisiones que quiera adoptar el cuerpo59. Podría argumentarse que resulta equivocado considerar al estamento político como un solo bloque de decisión en tanto estaría conformado tanto por representes legisladores de la mayoría -generalmente oficialista- como de la primera minoría -habitualmente opositora- al gobierno de turno. Sin embargo, no puede desconocerse que de todas maneras ello importaría el riesgo de retrotraer en la práctica al sistema anterior a la reforma constitucional de 1994 en el cual la designación de magistrados se realizaba mediante negociaciones políticas entre el Poder Ejecutivo y las bancas mayoritarias del Congreso. Además, es de destacar que experiencias observadas en algunas provincias -potencialmente replicables en el orden nacional- revelan que no siempre la primera minoría legislativa es opositora al poder gobernante. En la provincia de Salta, por ejemplo, los dos partidos mayoritarios forman parte de una misma coalición de gobierno y no obstante ello -al tener bloques separados en la legislatura- acapararon todas las representaciones políticas del Consejo de la Magistratura y organismos de control60. sanción de la Ley 24.937 y en relación a ciertos proyectos que excluían la participación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el Consejo: «Otra vez se cae en el error de no tener en cuenta la letra; me refiero a la voluntad del constituyente de la Constitución Nacional cuando habla de los jueces de todas las instancias, lo cual comprende obviamente a la Corte, las Cámaras y los tribunales inferiores. La Corte constituye un instancia, y el constituyente no la excluyó sino que la incluyó expresamente». 59 Ver en ese sentido: Cárdenas, Emilio – Chayer, Héctor, «Las designaciones y el contralor de los jueces: una mirada desde América Latina», Publicado por Fores – Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia. 60 En esa línea de pensamiento se dijo que: «Hábilmente se pretende presentar la cuestión computando cuántos miembros del Consejo podrán ser designados por la mayoría gobernante. Sin embargo, el artículo 114 no distingue entre los representantes de los órganos políticos afines al gobierno de turno y los de la oposición. Lo que la Constitución manda es que exista equilibrio entre los representantes de esos órganos políticos, los de los jueces y los abogados, LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 149 El mismo desequilibrio en la integración se replica en el órgano complementario del Consejo, el Jurado de Enjuiciamiento. Ese Jurado está integrado por 4 legisladores (2 por cada Cámara), 2 jueces y 1 abogado.61 Los miembros de este cuerpo son elegidos por sorteo semestral público entre listas compuestas por representantes de cada estamento. Tema no menor en la eficiencia operativa del cuerpo es que la condición de miembro del Consejo no es incompatible con el ejercicio de cargo o profesión en virtud del cual se originó la designación (salvo para los representantes abogados que deben suspender su matrícula federal mientras dure el desempeño efectivo de sus cargos). Bien se ha recalcado a ese respecto que, dado el cúmulo de responsabilidades que tienen los miembros consejeros, es aconsejable que los legisladores y jueces cubran sus funciones con representantes de tales estamentos -pero no necesariamente con ellos mismos- a fin de que actúen con mayor propensión a fortalecer las notas de independencia y funcionalidad que jerarquizarían al Consejo62. Los miembros del Consejo y del Jurado perciben una remuneración equivalente a la de un juez de la Cámara Nacional de Casación Penal, salvo los miembros magistrados y legisladores cuyas funciones son honorarias. La duración de su mandato es de cuatro años, con la posibilidad de reelección por una vez en forma consecutiva. Por último, para ser miembro consejero se requiere cumplir con las condiciones exigidas para ser juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación63. b) Organización y Funcionamiento: El Consejo de la Magistratura actúa en sesiones plenarias, por la actividad de sus comisiones y por medio de una Secretaría del Consejo, una Oficina de Administración Financiera y otros organismos auxiliares. no que los representantes afines al gobierno no tengan mayoría en el Consejo. Por ende, resulta irrelevante si esos representantes afines al gobierno tienen o no mayoría para imponer sus decisiones, que el equilibrio que debe procurarse se encuentra violado con la diferencia de representación entre los tres estamentos» (Ramírez Calvo, Ricardo, opinión citada). 61 En su composición originaria, establecida por la ley 24.937, el Jurado de Enjuiciamiento estaba integrado por 9 miembros: 3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados. 62 Conf.: Vanossi, Jorge Reinaldo, «Un enfoque no aritmético del Consejo de la Magistratura», La Ley on line. 63 Artículo 111 de la Constitución Nacional establece que los miembros de la Corte Suprema deberán ser abogados, con ocho años de ejercicio, y tener las calidades requeridas para ser senador (tener la edad de treinta años y haber sido seis años ciudadano de la Nación). 150 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Cuando actúa en sesión plenaria sus atribuciones más importantes son: (i) dictar su reglamento general; (ii) designar a su presidente y vicepresidente; (iii) designar y remover a los integrantes de cada comisión; (iv) designar al administrador general del Poder Judicial de la Nación, al secretario general del Consejo, al secretario del cuerpo de Auditores y a los titulares de organismos auxiliares; (v) disponer la apertura del procedimiento de remoción de los magistrados -previo dictamen de la Comisión de Disciplina y Acusación- y formular la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento; (vi) reglamentar los concursos públicos de antecedentes y pruebas de oposición; (vii) aprobar concursos y remitir al Poder Ejecutivo ternas vinculantes de candidatos a magistrados; (viii) organizar el funcionamiento de la Escuela Judicial; y (ix) aplicar sanciones a magistrados a propuesta de la Comisión de Disciplina y Acusación. El Presidente del Consejo es designado por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros (es decir, 7 de ellos)64. Dura un año en su mandato y puede ser reelecto con intervalo de un período. En las votaciones tiene voto simple, salvo en caso de empate en el que tiene voto doble. El Consejo tiene también un Vicepresidente quien reemplaza al Presidente en caso de ausencia. Funcionalmente, el Consejo de la Magistratura se divide en cuatro comisiones: i) Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial. Principalmente se ocupa de convocar a concursos públicos para cubrir vacantes de magistrados, sustanciar los concursos designando el jurado y confeccionar las ternas para su elevación al plenario. Asimismo, se encarga de dirigir la Escuela Judicial. ii) Comisión de Disciplina y Acusación. Es de su competencia proponer al plenario del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados como así también proponer la acusación de éstos a los efectos de su remoción. iii) Comisión de Administración Financiera. Fundamentalmente, tiene funciones de fiscalización a nivel de control financiero y de legalidad. iv) Comisión de Reglamento. Entre sus funciones, elabora proyectos de reglamento que le sean encomendados. Asimismo, analiza y emite dictamen sobre proyectos de reglamentos que le sean remitidos por la presidencia, el plenario, comisiones e integrantes del Consejo. Y también emite dictámenes en caso en los casos en que se planteen conflictos de interpretación derivados de la aplicación de reglamentos. De modo pues que en la elección del presidente, los miembros de estamento político (7) tienen número suficiente para imponer su candidato. 64 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 151 En la integración de las comisiones -al igual que el plenario- prevalece claramente el estamento político. Ese sector tiene el 50% de los miembros de la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial (4 miembros sobre 8), el 55,5% de los integrantes de la Comisión de Disciplina y Acusación (5 miembros sobre 9), el 57% de los integrantes de la Comisión de Administración y Financiera (4 miembros sobre 7). Solamente no posee mayoría en la Comisión de Reglamento (2 miembros sobre 6). Finalmente, entre los organismos auxiliares del Consejo cabe mencionar a: i) Oficina de Administración y Financiera. Tiene a su cargo -entre otras funciones- la elaboración del anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial de la Nación, su posterior ejecución y la dirección de las oficinas de personal, estadística, contrataciones, arquitectura e imprenta. Está a cargo un Administrador General designado por el plenario a propuesta del Presidente del cuerpo. ii) Secretaría General del Consejo. Presta asistencia directa al Presidente, Vicepresidente y al plenario del Consejo. Dispone las citaciones a las sesiones del plenario, coordina las comisiones del Consejo, prepara el orden del día a tratar, lleva las actas correspondientes y cumple con las demás funciones establecidas en los reglamentos internos. iii) Escuela Judicial. Promueve la formación y el perfeccionamiento de los jueces, funcionarios, empleados y de los aspirantes a magistrados. La concurrencia y aprobación de los cursos de la Escuela Judicial es considerada como antecedente relevante en los concursos para la designación de los magistrados y para la promoción de quienes forman parte de la carrera judicial. EL FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA HASTA EL PRESENTE No está en el ánimo de este trabajo analizar críticamente el funcionamiento pasado del Consejo de la Magistratura. Sin dudas ello conduciría a controversias en muchos casos ociosas respecto de la cuestión, teniendo en cuenta que lo que se pretende es generar consensos hacia el futuro y no ingresar en una interminable discusión teñida ideológicamente que desfocalizaría a los argentinos de la cuestión principal, que es mejorar el funcionamiento del Poder Judicial. No tenemos dudas de que habrá consenso en todas las personas interesadas en el mejoramiento del Poder Judicial en cuanto a que el funcionamiento del Consejo de la Magistratura y el sistema de designación, promoción y remoción de magistrados es perfectible. 152 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA LA POLÍTICA DE JUSTICIA QUE REQUIERE NUESTRO PAÍS IMPONE MEJORAR EL FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA Y LOS PROCEDIMIENTOS QUE APLICA EL ORGANISMO Aunque existen ciertas opiniones críticas a esta institución65, creemos firmemente -en coincidencia con la opinión doctrinal mayoritaria- que la incorporación del Consejo de la Magistratura al sistema institucional argentino constituyó un avance en pos de la independencia y excelencia en la administración del servicio de justicia66. Sin embargo, habiendo transcurrido más de doce años desde su puesta en funcionamiento (noviembre de 1998), es imperiosa una reformulación de las normas reglamentarias del Consejo de la Magistratura a fin de optimizar el cumplimiento de sus cometidos constitucionales. La última reforma introducida por la ley 26.080 -promulgada, como se dijo, en medio de una gran controversia pública- sin duda ha restado legitimidad social a la institución y, en sus aspectos sustanciales, ha marcado un retroceso en su estructura y funcionalidad. Y ello repercute negativamente en la confianza y en la credibilidad de los habitantes del país en el Poder Judicial y, en lo sustancial, en el funcionamiento mismo del Poder Judicial. En ese sentido crítico se dijo que: «Aunque en general se lo recibió, por desconocimiento o irreflexión, como una positiva institución, algunos advertimos lo absurdo de que, con la excusa de mejorar la independencia de la Justicia, se pretendiera injertarle dentro de su estructura un organismo integrado por representantes de otros poderes, y por ello, lo calificamos como Caballo de Troya. El organismo quedaba servido en bandeja para quien se le ocurriera coparlo, como ahora (2006) ha ocurrido. Es increíblemente absurdo esta vía para mejorar la independencia del Poder Judicial» (Lynch, Horacio M., «Las Reformas al Consejo de la Magistratura y al Jurado de Enjuiciamiento de la Argentina», Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, N° 1, Julio de 2006). En la misma postura, «Fores»– Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia- manifestó que «se opuso a la creación del CM con el carácter que se le dio (copiando modelos europeos en vez de seguir nuestros ejemplos provinciales) porque lo entendía contradictorio con el pregonado objetivo de mejorar la independencia del Poder Judicial (PJ): nada podía mejorarse ingresando cuerpos extraños en el seno del PJ» (ver opinión en trabajo titulado «Opinión de FORES sobre el proyecto de ley de reformas al Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento de la Nación que cuenta con media sanción del Senado» publicado en la página web www.foresjusticia.org.ar. 66 Fundamentalmente como método de selección que si bien no garantiza el acceso a la magistratura de los mejores, por lo menos excluye con certeza a los peores (Conf.: Zaffaroni, Eugenio Rául, «Dimensión Política de un Poder Judicial Democrático», El Derecho, 149-857). 65 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 153 Ciertas enmiendas se revelan a esta altura indispensables para revertir esa pálida imagen. Despolitizar la institución (en el sentido de limitar la actual preponderancia de los representantes de los órganos políticos), acelerar los procesos de selección y designación de magistrados, reformular el reglamento de concursos, organizar procesos de control de calidad del servicio de justicia, mejorar los procesos de reclutamiento de recursos humanos, son algunas de las materias prioritarias. Aunque lo creemos perfectible en muchos aspectos, el proyecto de ley que tuvo media sanción en la Cámara de Diputados el 30 de junio de 2010 -y que no pudo convertirse finalmente en ley por el rechazo del oficialismo en la Cámara de Senadores- emergió como una propuesta superadora al actual sistema67. Si bien ese proyecto fracasó en su aprobación, lo cierto es que puso de manifiesto la inexistencia de consenso político básico sobre la aptitud del actual sistema. De modo pues que el debate debe seguir abierto y es prioritario que el mismo permanezca vigente en nuestra agenda pública institucional. Pretendemos contribuir a ese objetivo formulando a continuación una serie de propuestas que, en nuestra opinión, sintetizan los lineamientos fundamentales que deben guiar el rediseño estructural y operativo de ese órgano, para fortalecer la independencia del Poder Judicial, definir el perfil de juez con toda claridad y encolumnar eficientemente los procesos de designación, promoción y remoción de magistrados tras ese norte institucional, y mejorar sensible y eficientemente todos los procedimientos de trabajo que deben cumplir magistrados, funcionarios y empleados en el ejercicio de sus funciones68: a) Respetar el principio de «equilibrio» en la composición del Consejo de la Magistratura establecido en el artículo 114 de la Constitución Nacional. En ese sentido, debe equipararse la actual representación de los órganos políticos con la de los jueces y los abogados de modo que ninguno de esos estamentos tenga por sí solo capacidad para conformar quórum propio, mayoría para tomar decisiones o capacidad de bloqueo para la adopción de las mismas. Se puede acceder a copia del mismo en la página web http://www.diputados.gov.ar/ Vale aclarar que algunas de ellas -aunque no todas- han sido oportunamente expresadas en distintos ámbitos de opinión de modo que en este trabajo referenciaremos nuestra adhesión a las mismas. 67 68 154 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Como bien se dijo, «ante la amplitud de las facultades del Consejo, mayor es el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas al determinar su integración»69. b) Restablecer la representación de la segunda minoría legislativa en el cuerpo (suprimida mediante la reforma de la Ley 26.080) de modo que los tres bloques legislativos mayoritarios tengan representatividad en el Consejo asegurando de ese modo la pluralidad de su integración con distintos sectores políticos70. c) Equilibrar asimismo la integración de las comisiones del Consejo de la Magistratura entre los estamentos representativos de los órganos políticos, jueces y abogados. En esa línea, incorporar la participación de los abogados (actualmente excluidos) en la Comisión de Selección y Escuela Judicial. d) Restituir la participación de la Corte Suprema de Justicia en la integración del Consejo (suprimida mediante la ley 26.080), cumpliendo de ese modo con el artículo 114 de la Constitución que ordena la participación de representantes judiciales de todas las instancias71. e) Instituir la dedicación exclusiva funcional -con la salvedad de actividades académicas que no perturben la prestación del servicio- de todos los miembros consejeros, debiendo suspender durante su mandato el ejercicio de cualquier otra función pública o privada72. Jeanneret de Pérez Cortéz, María, «El Consejo de la Magistratura, la independencia del Poder Judicial y la prestación del servicio de justicia», La Ley 1995-E, 817. 70 En línea concordante con el proyecto aprobado por la Cámara de Diputados el 30/06/2010 (artículo 2, inc. 3). 71 En coincidencia con el proyecto aprobado por Diputados el 30/06/2010 (artículo 1, inc. 1). 72 Sin duda la ausencia del requisito de dedicación exclusiva afecta la funcionalidad y operatoria del cuerpo. A ese respecto, se informó que entre los meses de diciembre de 2010 y abril de 2011 «la actividad del cuerpo fue mínima…Desde principios de diciembre hasta ahora, celebró sólo dos reuniones plenarias y redujo a la mitad los encuentros de las comisiones. Antes eran una vez por semana, pero este año los consejeros acordaron hacerlo todos cada 15 días, algo que tampoco se cumple…En materia de disciplina y acusación, no se citó a declarar a ningún juez en lo que va del año. Sólo se acordó cerrar seis denuncias. Mientras tanto siguen abiertos 223 expedientes contra magistrados…En cuanto a la selección, la otra función medular del Consejo, hubo sólo tres llamados a concursos y no se remitió ninguna terna al Poder Ejecutivo…Todos los consejeros consultados coincidieron en que las elecciones complicarán el funcionamiento del cuerpo. Vario de sus miembros jugarán fuerte en los comicios de este año. El diputado radical Oscar Aguad, por ejemplo, es candidato a gobernador de Córdoba, y la diputada Stella Maris Martínez probablemente lo sea de Tucumán» («Mínima Actividad en el Consejo de la Magistratura», publicado en el diario La Nación el 24/04/2011). 69 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA • • • • • • 155 A los efectos de asegurar la dedicación plena a su función: Los representantes de los magistrados no podrán ser jueces en ejercicio y si fuesen funcionarios gozarán de licencia durante todo el tiempo de su mandato. El representante de la Corte Suprema de la Justicia no podrá ser ministro en ejercicio de ese órgano y si es funcionario gozará de licencia durante su mandato como miembro consejero. Los representantes del Poder Legislativo no podrán ser legisladores en ejercicio y su función no podrá ser concurrente con otro cargo público. Todos los miembros consejeros estarán inhabilitados para postularse a cargos públicos electivos durante el ejercicio de su mandato. Todos los consejeros deben trabajar todos los días hábiles del mes en horarios completos en los asuntos del Consejo de la Magistratura, en forma personal e indelegable, pudiendo ser asesorados únicamente en aspectos técnicos puntuales que escapen a su conocimiento. Las vacaciones de los consejeros se deben tomar en forma rotativa de modo tal que el organismo no se paralice nunca, pudiendo participar incluso a la distancia en las sesiones del Consejo o sus comisiones, mediante video o teleconferencia. En todos los casos, y en todas las sesiones, los consejeros deberán expresar su voto en forma personal; y en caso de ausencia podrán hacerlo en forma anticipada o en un plazo perentorio posterior, por escrito, considerándose el silencio como voto positivo. f) Equilibrar la composición actual del Jurado de Enjuiciamiento, eliminando la preponderancia actual del sector político. A ese respecto, adherimos a la postura de restablecer la composición que originariamente tuvo ese órgano conforme la Ley 24.937: 3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados73. g) Reevaluar el actual mecanismo de integración del Jurado de Enjuiciamiento mediante elección por sorteo y para cada caso concreto. Coincidimos con quienes opinan que una integración de ese órgano con miembros permanentes podría aportar continuidad, previsibilidad y solidez jurisprudencial en las delicadas funciones de juzgamiento en la conducta de magistrados74. Además, consideramos que debe modificarse el método de elección del jurado representante de los abogados que actualmente se efectúa mediante sorteo entre todos los profesionales del país con matrícula federal (solamente en 73 74 Coincide en este punto el proyecto de diputados aprobado el 30/06/2010 (artículo 22). Ver: Cárdenas, Emilio – Chayer, Héctor, Opinión citada. 156 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA la Capital Federal hay más de 60.000 profesionales de los cuales más de la mitad tiene menos de 15 años de antigüedad)75. Su elección se realiza sin ninguna compulsa de sus antecedentes éticos, profesionales y personales, quedando de ese modo al azar su probidad. Postulamos, en reemplazo de este sistema, su elección por voto directo de sus pares (tal como lo establecía anteriormente la ley 24.937) en base al prestigio profesional de los mismos76. h) Jerarquizar la función de los miembros consejeros equiparando su remuneración a la de juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (esto es una escala salarial superior a la que actualmente perciben equivalente a la de juez de Cámara Nacional de Casación Penal). También, suprimir los cargos honorarios (actualmente vigente para los miembros jueces y legisladores) en congruencia con la exigencia de dedicación exclusiva que propusimos en punto anterior. i) Por su parte, quienes integren el Jurado de Enjuiciamiento percibirán un viático equivalente a la remuneración diaria de un juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación por cada jornada en la que ejerzan la función de jurado. j) Inhabilitar para participar en los concursos de selección de magistrados y para ingresar en el Poder Judicial de la Nación en cualquier cargo que no sea dentro del Consejo de la Magistratura, a los miembros consejeros (en ejercicio y hasta cuatro años desde la finalización de su mandato), asesores, funcionarios y empleados del Consejo77. k) Convocar los concursos para cubrir vacancias en las magistraturas cada dos años, por categoría, fuero, jurisdicción y especialidad poniéndose públicamente en conocimiento de los interesados que el concurso estará destinado a cubrir todas las vacantes que se produzcan durante su sustanciación y hasta dos años después de finalizado78. En la actualidad a partir del momento en que se produce una vacante se llama a concurso, se conforma un jurado, se otorga una fecha de inscripción para la prueba de oposición y, luego de la evaluación Fuente: Estudio publicado por «Fores» – Foro de Estudios sobre la Administración de Justiciaen la página web www.foresjusticia.org.ar/investigaciones/JusticiaCEA/S2cap6.pdf 76 Propuesta contenida en el proyecto aprobado el 30/06/2010 por la Cámara de Diputados (artículo 22). 77 En conformidad con el proyecto de Diputados aprobado el 30/06/2010 (artículo 5). 78 En similar sentido, entre otros: Proyecto de reforma del Consejo de la Magistratura presentado por la Asociación de Magistrados (www.planetaius.com.ar/foroderecho/presentanproyecto); proyecto de ley presentado por Gustavo Ferrari, Diputado Nacional por la Provincia de Buenos Aires (www.ferrarigustavo.com/congreso), y proyecto de ley sancionado por la Cámara de Diputados el 30/06/2010 (artículo 13, inc. a). 75 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 157 y entrevistas, se elabora la terna de candidatos que se eleva al Poder Ejecutivo. Con esta propuesta se acortarían el procedimiento, plazos y cobertura de las vacancias. l) Reformular el actual «Reglamento de Concursos Públicos de Oposición y Antecedentes» (Resolución N° 614/09) a fin de acotar el cómputo de los años de antigüedad en el ejercicio profesional o judicial (por si sola insuficiente sin estar acompañada de merecimientos) como antecedente relevante, y muchas veces determinante, en los concursos de acceso a la magistratura. En esa línea, asignar en la evaluación y calificación de los candidatos un lugar preponderante a los antecedentes (no a la antigüedad) en su labor previa en el ámbito del servicio de la judicatura o en el foro79. Entre algunas de las pautas a tener en cuenta para la calificación de los antecedentes de los aspirantes judiciales: análisis profesional de sus resoluciones o borradores de resoluciones de autoría comprobable; calificación de los usuarios del servicio de justicia mediante sistemas objetivos, producidos por profesionales calificados y sujetos a las más estrictas técnicas internacionalmente aceptadas; cumplimiento de plazos en sus despachos y decisiones, el número de recursos de quejas y apelaciones que hubiesen prosperado contra sus resoluciones; organización del juzgado o tribunal a su cargo; antecedentes éticos en el sentido más estricto y amplio del concepto; antecedentes que revelen su vocación de servicio, su compromiso y su sentido de pertenencia con la institución; antecedentes que revelen sus dotes de liderazgo, incluyendo evaluaciones de sus superiores, sus pares y los empleados jerárquicamente inferiores; antecedentes que revelen aportes de conducción gerencial que hubieran mejorado la calidad y agilidad del servicio de Justicia; antecedentes que revelen el reconocimiento de los justiciables al servicio prestado, mediante un sistema de consultas a todos los justiciables en cuanto a la agilidad, razonabilidad, eficiencia, etc. del servicio prestado; capacitación técnica; etc.80. Para los aspirantes del foro: calificación de sus clientes representativos y valorización técnica de sus escritos jurídicos, experiencia, capacitación técnica comprobable, análisis de su Sin duda un tema crítico y que amerita debates. Al respecto se dijo que «en un concurso para cubrir una vacante de juez de cámara competirán, seguramente, destacados juristas con libros y artículos de doctrina publicados, con jueces de primera instancia sobresalientes y que han desempeñado silenciosa pero eficazmente su tarea y que éste sea su único y principal antecedente computable» (Lugones, Alberto, «El Consejo de la Magistratura – Aportes para el procedimiento de selección de los candidatos», La Ley 1997-A, 692) 80 En esa línea de opinión: Kiper, Claudio M., «Pautas para la futura designación de los jueces», La Ley 1996-D, 1357 79 158 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA vocación de servicio y compromiso con la Justicia, contribuciones al fortalecimiento del Poder Judicial, etc. Los exámenes deben tener una incidencia mayor en la calificación total del candidato. Y deben contemplar aspectos técnicos, funcionales, éticos, vocacionales, etc. Para lo cual debe contemplarse la posibilidad de crear Jurados diferenciados para cada uno de esos aspectos. Los exámenes deben ser intensivos y deben producirse durante varios días, no bastando con una evaluación puntual de unas pocas horas en un día determinado, como ocurre en la actualidad. Los exámenes no pueden ser únicamente teóricos, y simplemente presentar, como si fuera un examen en un curso de postgrado, dos o tres casos planteados en términos generales para su resolución por el alumno; debe existir un componente clave vinculado con la realidad social y económica de nuestra sociedad, los principales problemas que la aquejan, los principales focos de conflicto y su naturaleza y origen. Los jueces deben tener un contacto y un canal de información muy fuerte y fluido con la realidad, en particular en las materias que son de su competencia. Un juez penal, por ejemplo, debe conocer perfectamente el derecho penal, pero debe conocer también -lo máximo posible- las metodologías, métodos y mecanismos actuales de la delincuencia organizada y aislada o asistemática; un juez laboral debe conocer perfectamente el derecho laboral, pero debe conocer también –lo máximo posible- la realidad de los trabajadores, la situación del mercado laboral, el funcionamiento del sector informal del empleo, etc.; un juez comercial debe conocer perfectamente el derecho comercial, pero debe conocer también –lo máximo posiblela realidad de las empresas, su funcionamiento interno y sus relaciones, los tipos de contrato que desarrollan y como operan, etc.; y así sucesivamente. Los exámenes deben ser mucho más exigentes y profundos. Los jurados y por supuesto también los consejeros- deben estar a la altura de ese nivel de exigencia. m) Disminuir la discrecionalidad en la evaluación de los antecedentes de los candidatos delegando esa función a los jurados (integrado para cada concurso en particular por jueces y profesores universitarios de derecho). Actualmente esa evaluación es realizada por la Comisión de Selección, lo que en la práctica puede restar objetividad al proceso y contribuir a la sospecha de cruzamiento de favores entre los consejeros para beneficiar a determinados candidatos81. En la misma línea de opinión ver «Independencia para una Justicia Democrática» publicado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en su página web www.cels.org.ar 81 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 159 n) Restablecer la obligación de contar con al menos quince años en el ejercicio de la profesión para actuar como jurado en un concurso. La reforma introducida por la ley 26.080 eliminó esa obligación que estaba contenida originalmente en la reglamentación de los concursos82. Creemos que la experiencia es un elemento fundamental para el ejercicio de esa función. La función debe ser paga y muy reconocida. Deben conformarse listados de jurados elegidos por períodos de 6 años, y cuya intervención se realice por sorteo para cada concurso. Esos listados deben estar integrados por los profesionales más destacados del país, cuya conducta ética resulte irreprochable en todos los aspectos. No necesariamente deben ser abogados. Los jurados no pueden pertenecer al mismo fuero en el que es necesario cubrir una vacante para la cual se ha requerido la intervención de los jurados. ñ) Prohibir expresamente y sancionar gravemente, con medidas funcionales e incluso económicas, el lobby directo o indirecto tendiente a influir en las decisiones de los consejeros o jurados. Establecer sanciones de inhabilitación para los concursantes y disciplinarias para los magistrados, funcionarios judiciales, consejeros, asesores o jurados involucrados, o cualquier otra persona que actúe como intermediario en esa tarea. Establecer que ningún concursante y nadie en su representación podrá mantener diálogo o contacto alguno con ningún jurado, consejero, asesor, etc., que no se produzca en audiencias públicas del Consejo o sus Comisiones. Establecer un sistema por el cual los exámenes sean absolutamente reservados, descalificando a cualquier candidato que pretenda conocer su contenido con anterioridad, sancionándoselo gravemente en su función o profesión, y exonerando y sancionando gravemente desde el punto de vista económico a cualquier empleado, asesor, consejero o jurado que hubiera anticipado en cualquier aspecto el contenido de un examen, sin perjuicio de promoverse activamente las responsabilidades penales que pudieran surgir por ese reprochable obrar. Establecer graves sanciones económicas y personales para los funcionarios, asesores, empleados del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, y todas las dependencias estatales que estén bajo sus órbitas, que, mediante cualquier medio, pretendan apoyar, referir, hacer prevalecer, a cualquier candidato que participa en un concurso convocado por el Consejo de la Magistratura. Y generar a la vez las responsabilidades penales del caso, cuanto menos por incumplimiento de los deberes de funcionario público. Actualmente, conforme el artículo 1 del Reglamento de Concursos Públicos del Consejo de la Magistratura, para ser jurado es necesario ser juez o profesor universitario de derecho y cumplir con los requisitos para ser miembro del Consejo. 82 160 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Ciertamente, seguir el mismo criterio de responsabilización y sanción económica y penal respecto de cualquier funcionario que pretenda influir en alguna causa judicial ofreciendo en forma directa o indirecta, explícita o tácita, algún tipo de apoyatura en la carrera judicial. o) En el marco de las atribuciones del Consejo sobre la administración de los recursos del Poder Judicial, organizar procesos de control de gestión periódicos e inspección de tribunales inferiores y oficinas administrativas judiciales de manera de procurar que sus integrantes trabajen más y eficientemente83. Asimismo, instaurar sistema de premios y castigos para magistrados, funcionarios y empleados en función de su productividad y la valoración objetiva de los usuarios de sus servicios. p) Designar por concurso público de antecedentes y oposición al Administrador general del Poder Judicial de la Nación, al Secretario General del Consejo y a los titulares de los organismos auxiliares de ese cuerpo84. q) Reclutar mediante concurso público a los recursos humanos afectados a las oficinas auxiliares del Consejo con evaluación periódica de sus funciones y obligación de capacitación constante. Privilegiar la designación de cuadros universitarios con mejores promedios en carreras de grado y posgrado y sobre la base de listas de mérito remitidas por universidades públicas y privadas. Los consejeros únicamente podrán designar mientras dure su función a una persona o asesor de su confianza, con rango salarial de secretario de primera instancia. Cada consejero ocupará una vocalía con personal preasignado, profesional y de carrera. Asimismo, el Consejo -en tanto órgano encargado de la organización y administración del Poder Judicial- debe procurar la captación y formación de administradores judiciales que no sólo sean graduados del derecho sino también de otras carreras relacionadas con la administración de recursos85. r) Establecer un plazo de caducidad improrrogable (salvo razones excepcionales) de seis meses a las denuncias efectuadas contra magistrados86, e instituir la posibilidad expresa de rechazarlas in limine cuando no tuviesen verosiEn similar sentido ver proyecto de ley aprobado por Diputados el 30/06/2010 (artículo 7, inc. 14). 84 En concordancia con el proyecto de ley sancionado por Diputados el 30/06/2010 (artículo 7, inc. 6). En el mismo sentido: «Propuesta de Modificación de la Ley 26.080 – Reforma del Consejo de la Magistratura», publicado el 23/03/2006 por la Asociación de Abogados de Buenos Aires. www.aaba.org.ar 85 Conf.: Cafferata, Fernando J., Opinión citada. 86 En sentido coincidente con el proyecto aprobado por Diputados el 30/06/2010. 83 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 161 militud en sus fundamentos. Ello así por cuanto la posibilidad de mantener abierta una denuncia por el plazo extensamente prolongado de tres años -como prevé actualmente la ley 26.080- o de no rechazar in limine una denuncia que no tiene verosimilitud, puede constituir una presión desmedida contra los magistrados en el ejercicio de sus funciones87. En línea con esta propuesta, debe establecerse un procedimiento expeditivo para el tratamiento de las denuncias, con responsabilidades objetivas de los consejeros y sus auxiliares. Toda denuncia debe ser investigada inmediatamente y en profundidad, adoptándose medidas de prueba inmediatas y de producción inmediata, con obligación de todas las dependencias públicas y privadas de contribuir con las investigaciones que se produzcan en los plazos sumarísimos que fije la reglamentación. Las denuncias prosperan o se desestiman, pero no pueden permanecer en un limbo, generando presiones implícitas a magistrados que no saben qué suerte correrán tales denuncias mientras, tal vez, tramitan causas relevantes en sus tribunales. s) Introducir en el actual Reglamento de Disciplina y Acusación de magistrados medidas de protección de denunciantes y testigos, especialmente cuando éstos son empleados o funcionarios judiciales88. Muchas veces quienes mejor saben qué sucede en los juzgados y cómo es el comportamiento de los magistrados son los propios empleados y secretarios; pero es usual que prefieren no declarar o comprometerse en una denuncia por temor a perder su puesto o recibir algún otro tipo de sanción o reprimenda. Los funcionarios y empleados judiciales deben ser incentivados a denunciar cualquier irregularidad que adviertan en sus lugares de trabajo, que sea relevante y comprobable; y si formulan una denuncia de esa naturaleza, ello debe ser considerado como un antecedente favorable en sus respectivas carreras profesionales. De ahí la necesidad de brindarles una protección especial89. t) Reglamentar el artículo 99 inciso 4 de la Constitución Nacional90 a fin de que la selección por parte del Poder Ejecutivo del candidato propuesto por Ver a ese respecto opinión en: Kiper, Claudio, «Acerca de la necesidad de establecer un plazo de caducidad para las denuncias contra los magistrados», Revista de la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, número 37, página 23. 88 Están contempladas en el proyecto de diputados del 30/06/2010 (artículo 14, inc. e) algunas medidas protectorias tales como la solicitud de «traslado a otra dependencia judicial, debiéndose respetar la misma jerarquía y responsabilidades». 89 Opinión coincidente con Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), publicación citada. 90 Norma que consagra la atribución del Poder Ejecutivo de nombrar, con acuerdo del Senado, a los jueces inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura. 87 162 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA el Consejo y la posterior remisión del pliego al Senado para su acuerdo se efectúe en un plazo máximo razonable de 45 días. Vencido ese plazo, en caso de silencio, se considerará tácitamente aprobada la propuesta de designación que en primer término hubiese aconsejado el Consejo (es de destacar que, conforme la normativa vigente, el Poder Ejecutivo no está sujeto a plazo legal para la remisión de los pliegos al Senado; sólo debe esperar, como requisito previo, 30 días para eventuales impugnaciones91). Mismo plazo de 45 días cabe imponer a la manifestación de acuerdo del Senado y a la posterior designación formal del candidato92. REFLEXIONES FINALES SOBRE ESTE CAPÍTULO CENTRAL CONCERNIENTE A LOS MECANISMOS DE DESIGNACIÓN, PROMOCIÓN Y REMOCIÓN DE MAGISTRADOS La agenda de reforma judicial en pos de la construcción de un Poder Judicial independiente, con legitimidad social y eficiente en su cometido de administrar justicia debe necesariamente incluir al Consejo de la Magistratura como órgano clave en nuestro andamiaje institucional. Sin dudas queda mucho por hacer en la mejora funcional y operativa de esa institución a fin de asegurar el cumplimiento de los cometidos básicos que le fueran confiados por el constituyente. Es un desafío del que no se puede desertar. Con esa convicción, nos propusimos aquí ampliar el debate sobre las virtudes y defectos del actual sistema, replantear la necesidad de perfeccionarlo y de corregir sus desviaciones postulando propuestas concretas en ese objetivo. Desde luego no todas las soluciones pasan por un plano estrictamente normativo. Las conductas y los intereses particulares y facciosos prevalecerán siempre sobre las instituciones, cualquiera sea su grado de perfección, si no Ver procedimiento contenido en el Decreto Nacional 588/03. Fundamenta esta propuesta las demoras evidenciadas por el Poder Ejecutivo en remitir las propuestas de designación de jueces al Senado para su acuerdo. Al respecto, se informó el pasado 5 de julio de 2011 que «el gobierno nacional tiene para resolver 146 ternas de jueces y hace más de ocho meses que no firma ninguna designación…Más del 20% de los juzgados nacionales y federales no tienen juez…con tribunales acéfalos, las causas judiciales, de por sí lentas, se atrasan aún más y se debe recurrir a soluciones de emergencia: jueces vecinos que quedan a cargo de más de un juzgado o subrogantes, suplentes de dudosa constitucionalidad, sin garantías de inmovilidad que prevé la Constitución para asegurar su independencia…Una justicia llena de vacantes tiene menos fuerza para controlar al poder» (Diario La Nación, 5/07/2011). 91 92 LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 163 edificamos antes una sociedad culturalmente apegada al cumplimiento de las reglas, democrática y pluralista en la búsqueda de consensos y solidaria en la construcción de un mejor futuro colectivo. OTRAS MEDIDAS PARA PRESERVAR LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL La independencia judicial se fortalecerá si los magistrados que se designan se corresponden con el perfil de juez que ya se presentó. Es que el juez independiente, honesto, valiente y capacitado será como principio impermeable a cualquier intromisión indebida de terceros en su función, en particular, de los poderes políticos, intereses económicos y corporaciones. La independencia judicial se fortalecerá si se mejora sustantivamente el Consejo de la Magistratura en la línea mencionada. Quienes aspiran a ser jueces de la República deben conocer lo que la misma les exige. Quienes no desempeñan sus funciones conforme las exigencias preestablecidas deben saber que podrán ser removidos. A su vez, quienes vean afectada su independencia, del modo que sea, deben tener un mecanismo de protección institucional. Para ello se propone que se prohíba expresamente que un Juez pueda intentar influir sobre un magistrado de una instancia anterior en cualquier causa en trámite bajo su órbita. Cualquier representante de los poderes políticos, incluyendo asesores o empleados, que solicite una audiencia ante un Juez, por la razón que fuere, debe saber que se levantará un acta de todo lo que ocurra en esa audiencia, que la misma será grabada, y que si se tratara de una cuestión institucional relevante y secreta, podrá archivarse la grabación en forma reservada en dependencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Cualquier difamación pública que se produzca respecto de un magistrado o funcionario judicial en funciones, o nota periodística imprecisa o falsa sobre una causa, que la Justicia pueda considerar que está influyendo negativamente en su independencia y en su labor, debe dar lugar a la réplica inmediata mediante un comunicado oficial que se canalizará institucionalmente a través de dependencias del Poder Judicial. Los periodistas no deben poder hablar en forma directa con magistrados, funcionarios o empleados sobre causas judiciales en trámite. Los periodistas pueden acceder a la información pública sobre causas judiciales a través de una oficina centralizada, con personal de carrera y designado por concurso de antecedentes. Asimismo, las bases de datos de las causas judiciales deben ser públicas y accesibles para cualquier periodista, como lo son casi en todos los 164 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA casos hoy, pero mejorándolas y completándolas. Los jueces deben hablar a través de sus sentencias. Cualquier manifestación que se realice frente a un tribunal debe hacerse conforme a la ley y en orden. Ningún magistrado debe sentirse afectado en su independencia por manifestaciones organizadas políticamente; y en su caso deben establecerse mecanismos razonables y ágiles para canalizar las denuncias que resulten pertinentes. Las intromisiones de los poderes políticos en el Poder Judicial suelen canalizarse a través de llamados telefónicos, reuniones privadas, maniobras de prensa, amenazas, etc. Por eso es necesario introducir medidas concretas que fortalezcan la independencia de los magistrados sobre el particular. RECURSOS HUMANOS DEL PODER JUDICIAL Y LOS AUXILIARES EXTERNOS Los recursos humanos del Poder Judicial son imprescindibles para la adecuada prestación del servicio de Justicia. Por ello, deben ser seleccionados en función de su vocación de servicio, compromiso con la tarea desarrollada, sentido de pertenencia, honestidad, idoneidad, contracción al trabajo y capacitación técnica. Todos los cargos deben ser por concurso de oposición y antecedentes. Proponemos la elaboración de listados para todas las categorías, como existen en la fecha, pero elaborados con exámenes mucho más profundos. La capacitación constante debe ser ponderada muy especialmente. Las evaluaciones deben ser trescientos sesenta grados y confidenciales, según las prácticas más modernas en cuanto a la evaluación de los recursos humanos. Se debe instaurar un sistema de premios y castigos que no sólo se apoye en la eventual promoción, sino en la asignación de bonus, becas de estudio, condecoraciones, etc. Asimismo, es fundamental que el Poder Judicial disponga de auxiliares técnicos confiables, en el marco de un sistema que a la vez tienda a suprimir los casos de corrupción relativos al trabajo actual de tales auxiliares. Por tal razón, dentro de las propias dependencias del Poder Judicial deben existir cuerpos especializados mejorados de especialistas (ingenieros, economistas, actuarios, contadores públicos, médicos, expertos en administración, martilleros, entre otros). Luego, los magistrados de todos los fueros podrían recurrir a esos cuerpos para la elaboración de pericias, para el desempeño de sindicaturas concursales, para la intervención de empresas, para los remates públicos y licitaciones, etc. LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 165 LOS PROCEDIMIENTOS LEGALES Y LOS RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES PARA LLEVARLOS A CABO Todos los procedimientos deben agilizarse si se tiene en vista que la finalidad del servicio de justicia debe ser la máxima efectividad posible en la solución de conflictos en tiempo, costo y calidad. Es fundamental acelerar todas las medidas que conducen a la conformación del expediente digital. La interconexión informática con firma digital debe generalizarse dentro del Poder Judicial, entre éste y los Poderes Judiciales provinciales, entre todos ellos y las dependencias públicas de los poderes políticos a las que se deben requerir informes (registros de propiedad, direcciones de personas jurídicas, registro de antecedentes penales, etc.). Todas las empresas, ONGs e instituciones deben informar una dirección de correo electrónico a una base de datos generalizada a la que cualquier tribunal pueda requerir un informe y éste deba ser contestado en 48 o 72 horas. Es menester instaurar la oralidad en los procedimientos como principio, y no como excepción, estableciendo que todos los traslados se produzcan en el acto y que se adopten la mayor cantidad de decisiones posibles en cada caso. Deben eliminarse prácticas anacrónicas como la costura de expedientes con hilo y aguja (expediente digital), los pases de expedientes (debe enviarse el expediente digital por correo electrónico), la remisión de millones de pedidos de informes (uso de la tecnología), etc. Los procedimientos legales deben establecer mecanismos para que los Jueces dediquen la mayor parte de su tiempo a diseñar la estrategia del Tribunal en cada proceso y dependiendo de qué tipo de proceso se trate, a ordenar las pruebas pertinentes, a tomar audiencias, a ponderar las pruebas y a sentenciar. Funcionarios de jerarquía inferior deben ser los que implementen bajo su responsabilidad todas las decisiones de trámite. Pensamos que el Poder Judicial debe establecer oficinas centralizadas de informes, abandonando progresivamente el concepto centenario de las mesas de entradas de los tribunales; debe establecer oficinas centralizadas de servicios (remisión de piezas escritas y recepción y distribución interna); debe establecer plantas de personal que brinden servicios a varios jueces a la vez; telefonistas centralizados; eliminación del secretario privado tradicional; cuerpos profesionales que constantemente hagan diligencias judiciales en el campo en el que se han producido los conflictos para tomar conocimiento directo y real 166 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA de lo sucedido; amplias facultades de indagación y medios para poder concretarlo. Es menester, en definitiva, repensar todos los procesos legales, basándose en la oralidad, inmediación de los tribunales y en la focalización de los recursos en las tareas sustantivas, con una fuerte reducción del tiempo que insume la tarea burocrática inútil, y apoyándose al máximo en las prestaciones de la tecnología informática aplicada. LOS ABOGADOS Es fundamental, para la consecución de las propuestas desarrolladas en este trabajo, generar una mejora sustancial en la formación académica de los abogados; introducir la formación ética obligatoria en todas las facultades de derecho; establecer normas que impongan el cumplimiento efectivo de las normas éticas por parte de los abogados; disponer exámenes de antecedentes estrictos para habilitar el ejercicio de la profesión ante los tribunales, habilitación que debería renovarse periódicamente; prever duras sanciones económicas y vinculadas con la eventual suspensión o supresión de las matrículas -que sean operativas y no letra muerta- a aquellos profesionales que violen esas normas; etc. En definitiva generar un sistema de trabajo de los abogados que contribuya al fortalecimiento del Poder Judicial y no que lo deteriore. Los abogados merecen la misma consideración que los magistrados, en cuanto a su respeto y trato. Mas si se está exigiendo mayor esfuerzo y mayor rigor para evaluar la conducta de un magistrado, lo mismo debe ocurrir respecto de los abogados; máxime cuando lamentablemente se multiplican periódicamente las conductas que implican una falta de respeto y por tanto una afectación de nuestros tribunales. CONCLUSIONES La República Argentina necesita una política de Justicia acorde con los mandatos de nuestra Constitución Nacional. Para ello debe definir el perfil de Juez que necesita y quiere el país. Luego, debe establecer el mecanismo idóneo para designar rápidamente a las personas que tengan ese perfil; y el mecanismo idóneo para remover a quienes no tengan ese perfil o lo pierdan por mala conducta. LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA 167 La independencia del Poder Judicial debe ser fortalecida y deben adoptarse numerosas medidas en ese sentido. Los procedimientos legales deben modificarse para lograr mayor calidad y agilidad en la prestación del servicio de Justicia, priorizando la oralización y la mayor informatización, a la par de reformas estructurales que optimicen la utilización de los recursos. Todos los recursos humanos deben ser profesionales, idóneos, honestos y comprometidos, y designados por concurso; y debe instaurarse para todos los recursos humanos del Poder Judicial un sistema de premios y castigos adecuado. El funcionamiento del Poder Judicial debe ser controlado en forma permanente. Y finalmente todos los profesionales que interactúan con el Poder Judicial, especialmente los abogados, deben contribuir seria y sistemáticamente al fortalecimiento del Poder Judicial. Sobre esa base, puede trabajarse en proyectos puntuales de reforma, para ir conformando un plan que conduzca a la consecución de los siguientes objetivos: • Lograr que el Poder Judicial se encuentre en la cima de la confianza y credibilidad. • Lograr que la honestidad y comportamiento ético de los integrantes del Poder Judicial sea motivo de admiración y el ejemplo a seguir por todos los argentinos. • Lograr que los integrantes del Poder Judicial se encuentren entre los más capacitados del país. • Lograr que el Poder Judicial actúe con el máximo posible de independencia respecto de los Poderes Políticos y sectores económicos y corporativos. • Lograr que pertenecer al Poder Judicial sea motivo de orgullo y de prestigio en el país. • Lograr que el Poder Judicial preste un servicio sumamente eficaz, eficiente y ágil, para la preservación y respeto generalizado de sus derechos y para la sanción de la violación de los mismos. • Lograr que el Poder Judicial lleve Justicia, en definitiva, a todos los rincones del país que la requieran. 168 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA SEGURIDAD CIUDADANA POLÍTICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD 169 170 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA SEGURIDAD CIUDADANA 171 POLÍTICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD El hombre debe ser entendido como un ser que se distingue por su mente y su voluntad, que le otorgan la capacidad de elegir entre diferentes opciones. Esto es el libre albedrío. El hombre es libre, sin importar su formación o situación social, y por lo tanto responsable de sus actos. Si bien es cierto que la seguridad y la libertad son fuerzas que pueden aparecer como opuestas, creemos que son fuerzas confluentes por cuanto ambas contribuyen a que se den las condiciones necesarias para garantizar el derecho a la vida, el ejercicio de la libertad y la protección de los derechos de propiedad. Así, las sociedades modernas han resignado el ejercicio de la violencia individual como medio de resolución de sus conflictos delegando al Estado el monopolio del uso legítimo de la fuerza. La provisión de seguridad es un servicio público para el establecimiento de la ley y la administración de la justicia. El Estado aparece como una institución que debe defender, y al mismo tiempo permitir, el desarrollo de una sociedad libre y tiene dos modos de ejercer sus funciones en este punto. Una faz activa que es la de defender los derechos de los ciudadanos respecto de los delitos de otros ciudadanos, y una faz pasiva que consiste en abstenerse de avanzar sobre cuestiones que deben quedar reservadas a la libre voluntad de las personas. Son fundamentales las garantías establecidas en la Constitución Nacional respecto de la vida, la libertad, la propiedad y la búsqueda de la felicidad. En este proceso debe aplicar no solo la fuerza de la ley, sino toda la inteligencia de una moderna gestión de prevención de los delitos, tomando ejemplo de las acciones desarrolladas por otras sociedades que han vencido a la inseguridad. El desafío de garantizar la seguridad pública no admite demoras. Los efectos nocivos de la inseguridad se trasladan a toda la sociedad aún cuando muchos ciudadanos no sean víctimas directas de un delito. La inseguridad deriva en costos que afectan no sólo la vida diaria de las personas, sino también la actividad económica y con ello a las oportunidades de desarrollo y crecimiento de la Nación. En las últimas décadas se ha producido un creciente desbalance y error en la propia idea de la seguridad. Muchos afirman que aquellos individuos que 172 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA violentan los derechos de los demás, en última instancia, no serían responsables ellos mismos sino la sociedad en su conjunto. En algunos casos se justifica al que delinque alegando que ha sido la sociedad la que lo ha llevado a hacerlo al someterlo al hambre o a la falta de educación. En otros casos se dice que lo hace como respuesta a la falta de justicia social y que estando frustrado porque no la provee el Estado, recurre a la mano propia. Al mismo tiempo, el resto de la sociedad, responsable de que el delincuente haya llegado a esta situación, debería pagar con «inseguridad» su propia culpabilidad. Consideramos que debe haber un digesto de leyes y normas y que estas sean suficientemente claras para que permitan que el ciudadano conozca exactamente cuáles son las consecuencias de sus acciones. De la misma forma las leyes deben aplicarse sin tergiversaciones y deben impulsarse con celeridad los procesos judiciales. En todos los casos el objetivo es enfrentar al ciudadano claramente con el costo de infringir las normas y al mismo tiempo reconocerle la mayor libertad posible y la menor intervención del Estado. Se ha popularizado el enfoque de Gary Becker, del crimen y castigo subsiguiente. Para ponerlo en términos sencillos, cuánto más improbable sea que un delincuente cumpla efectivamente con una pena determinada, sea esta punitiva, retributiva o ejemplificadora, menos «costoso» será delinquir y, por ende, más probable que lo utilice como medio de vida. La cadena de eventos que debe sucederse exitosamente para que un delincuente «pague» el «precio» de su ilegalidad contiene eslabones clave como: 1. Aprehensión. 2. Juzgamiento. 3. Condena. 4. Cumplimiento efectivo de la condena, en tiempo y forma. La Argentina está plagada de filtraciones en cada uno de esos eslabones, cuando no el agregado de más eslabones intermedios, que hace muy «barato» delinquir. Una primera cuestión que en esta materia debe quedar categóricamente establecida es la obligación que tiene el gobierno de respetar y hacer respetar el estado de derecho y el orden público. No es ocioso enfatizar esta cuestión en un país como la Argentina, que se desliza peligrosamente en el límite de la anarquía, sin que el estado asuma en plenitud su responsabilidad de poner en resguardo la vida ni la propiedad de los ciudadanos. Hay o no hay estado de derecho. No es aceptable resignarlo en función del falso postulado que no se debe criminalizar la protesta social. SEGURIDAD CIUDADANA 173 La seguridad pública tiene una diversidad de facetas propias de su ámbito y de interrelaciones con la administración del estado. Su complejidad hace imposible que unas pocas acciones resuelvan los problemas que se presentan. Es la resultante de funciones que deben accionar en conjunto y coordinadamente; ellas son: La función policial incluyendo el sistema de inteligencia. La justicia penal. La justicia procesal penal. El sistema penitenciario. La cooperación interpolicial dentro y fuera de las fronteras. La seguridad privada. La participación de la sociedad El reconocimiento de la responsabilidad del Estado no implica asignar a la sociedad un rol pasivo, de simple receptor de funciones estatales. Por el contrario, la participación de la comunidad resulta fundamental para encarar con eficacia la lucha contra el delito. La sociedad debe tener una comunicación fluida con la policía, estableciéndose un diálogo franco y una cooperación eficaz, ya sea en su participación como testigos así como en la legitimación de la actuación policial. Esto requiere que la colaboración se haga en forma ágil, sin pérdidas de tiempo injustificadas o burocráticas, y que se garantice adecuadamente la seguridad de quienes presten colaboración con la institución policial y con la justicia, para lo cual es menester establecer los mecanismos legales respectivos. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA ARGENTINA La seguridad, desde el punto de vista institucional muestra un fuerte deterioro. Las encuestas indican a la inseguridad como primer tema de preocupación de nuestros ciudadanos. La ineficacia y mal funcionamiento del sistema de seguridad pública ha tenido como consecuencia el desarrollo de empresas y sistemas privados, que han adquirido una dimensión equiparable al de las policías estatales. Con mucho facilismo y bastante de ideología se atribuye a la pobreza ser la causa primera de la comisión de delitos. Sostenemos que la razón principal de la criminalidad, la madre del delito, es la impunidad.- Es decir que es tan baja la probabilidad de quedar detenido y ser condenado que el malviviente opta por delinquir sin los temores que le produciría la aplicación estricta y efec- 174 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA tiva de la legislación represiva.- Sintéticamente, la prevención general que lleva consigo el llamado a todos a no cometer hechos ilícitos, en la práctica ha desaparecido por aquella conceptualización. Al afirmar que la responsabilidad del origen del delito es mayormente social por el estado de marginalidad, surge la creencia de que el Estado no debe imponer cárcel a los delincuentes (ni siquiera a los peligrosos y mucho menos a quienes incurren en hechos «meramente» contravencionales). En lugar de ello propone utilizar otras medidas alternativas y, por ende, alentar la disminución al máximo de la prevención policial y la liberación muy rápida de quienes actúan en contra de la ley. A eso se suma el desinterés por el mejoramiento del sistema de detención y la gran escasez de condenas que el indicado marco fomenta acicateado por el auge del garantismo. Se logra así un alto grado de impunidad que, como sostuvimos, termina siendo la principal razón del crecimiento de la comisión de delitos Quienes pretenden imponer desde su pseudoprogresismo que la seguridad pública no podrá mejorarse hasta tanto no se logre la mejor distribución de la riqueza y no se obtenga una mayor eficiencia en la educación básica, chocan contra la realidad de que la mejora en la situación socioeconómica y la reducción de la desocupación, no se ha traducido en una disminución del delito y la criminalidad. Este erróneo supuesto garantista y hasta abolicionista, impuso en los últimos 25 años restricciones importantes al ejercicio policial y a la aplicación de la ley penal. Las limitaciones que pesan sobre la policía para interrogar, no han sido solamente la respuesta a las denuncias de comportamientos abusivos. Ha habido un condicionamiento ideológico que se expandió en círculos universitarios europeos y que ganó adhesión en grupos intelectuales y profesionales de orientación marxista en nuestro país. «Se dictaron leyes que disminuyeron penas, desincriminaron conductas, liberaron indiscriminadamente delincuentes subversivos y los llamados comunes (asesinos, violadores, defraudadores, etc.), prácticamente se hizo desaparecer la reincidencia como causal de agravación; se ampliaron las posibilidades de la condena condicional y de la excarcelación; se restringió la facultad policial en la investigación y prevención de delitos, entre otras disposiciones de igual sentido. Luego que las normas dispusieron impedir que la policía interrogue a los delincuentes, se les otorgó a los procesados la facultad – además del beneficio de la condena condicional – de suspender el proceso sin condena y sin que el hecho signifique antecedente alguno; el menor de 18 años nunca sería considerado reincidente; disminuyó la posibilidad de incomunicación de los detenidos; se prohibió a la policía la detención de personas sin previa autorización del juez; disminuyeron los tiempos del secreto sumarial para la investigación e incomu- SEGURIDAD CIUDADANA 175 nicación de los detenidos; dispúsose mediante la llamada ley dos por uno que un día de prisión preventiva valía como dos de condenado; dictáronse innumerable cantidad de indultos y conmutaciones entre los años 1990 y 1993 por los cuales se dejaron en libertad a muchos delincuentes comunes acusados de gravísimos delitos. El régimen procesal dispuesto para el juzgamiento de delitos con pena hasta tres años de prisión, prácticamente se destruyó pues se le dio competencia a los jueces en tal medida, que hoy deben juzgar entre cuatro o cinco mil causas cada magistrado, lo cual es lo mismo que la paralización de muchísimos procesos» (Roberto Durrieu, Apuntes sobre Valores y Libertad en el Derecho Penal). Así, poco a poco, se han ido aflojando los resortes del sistema penal: la prevención policial -deficiente en calidad, medios y número- a la que se confunde en su accionar por calificárselo peyorativamente como represivo; y la que, como anticipamos, deberían concretar los jueces pero que se desdibuja con el establecimiento de institutos mal regulados y mal aplicados como la suspensión del juicio a prueba (probation); la ampliación del margen de otorgamiento de la condena condicional (de dos años de prisión a tres); el juicio abreviado; la mediación; excarcelaciones y exenciones de prisión, como solturas temporarias bajo controles que no son tales, realmente muy laxas y que no miran la peligrosidad del imputado ni su reiteración delictiva sino la simple posibilidad de fuga y el eventual entorpecimiento del procedimiento judicial. Quienes abogaron por esta corriente de reformas apelaron a las reacciones que generan en la sociedad el uso ocasional y a veces frecuente de métodos abusivos por parte de la policía. No debe desconocerse además el campo político y comunicacional propicio que generó la dureza y los excesos represivos de la lucha antisubversiva de los años setenta. Pareciera que el Gobierno procede a conciencia de una manera que alienta la comisión de determinados hechos ilícitos.- Un ejemplo claro es lo que ocurre con los «piquetes», donde las autoridades sostienen que, no hay que «criminalizar la protesta social» y proceden de hecho a «desincriminar la protesta delictiva». En los párrafos anteriores hablamos de causas principales, las que comúnmente se escuchan en los medios y las que son más relevantes. Pero por supuesto, hay otras causas son variadas y diversas: culturales, sociales, económicas y políticas. Así, podemos referirnos al incremento incesante del consumo y tráfico de droga, factor éste que hace, en especial, al notorio crecimiento de la violencia física. Asimismo, el debilitamiento progresivo que padece la sociedad en sus principios y valores morales lleva, entre otros males, a la osten- 176 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA tación de bienes obtenidos con malas artes y a la corrupción bastante generalizada. Un párrafo aparte merece la mala y excesiva legislación. Es decir, lo que Héctor A. Mairal denomina «Las raíces legales de la corrupción. O de cómo el derecho público fomenta la corrupción en lugar de combatirla». Esto es, la inflación en cantidad de leyes, normas del Banco Central, de la AFIP y de otras agencias del Estado. El cambio permanente que convierte a la legislación en mutante, en ocasiones, contradictoria y de validez dudosa y en otras ocasiones imposible de cumplir. La redacción obscura, muchas veces, adrede para crear situaciones de corrupción. Y en lo que Hernando de Soto define como un sistema donde la competencia por las rentas se ha convertido en las formas predominantes de producir la ley. Todo esto sumado a un control laxo que permite la discrecionalidad de los funcionarios y de los jueces, a lo que se suma la extrema lentitud de las decisiones administrativas y judiciales. El proceso penal, y la Justicia en general, adolecen de restricciones de recursos humanos y materiales importantes. A la vez, jueces probos y distinguidos comparten roles con otros sin prestigio, sospechados por la sociedad sobre su idoneidad y honestidad, funcionando con hacinamiento y morosidad en las resoluciones. Por su parte, las fiscalías están agobiadas, con una multitud de causas que las alejan de investigaciones oportunas y eficaces. Por todas estas circunstancias, el sistema judicial no está hoy adecuado a las urgencias para detener, juzgar y condenar en tiempo razonable. Se ha perdido el modelo de inserción de la policía en la sociedad, que en décadas pasadas tuvo su representación más cercana con la figura del «policía de la esquina». Es imprescindible superar el estado de descrédito y descalificación de la policía. El sistema penitenciario está colapsado, lo que se revela en las continuas revueltas de los internos y en los reclamos sobre sus condiciones carcelarias. También se evidencia en las comisarías abarrotadas de detenidos, desnaturalizando las funciones de esas unidades e incurriendo en verdaderas violaciones a los derechos humanos por hacinamiento. Esta es una responsabilidad política; no policial ni judicial. Esta apretada descripción de carencias del sistema de seguridad pública, así como el crecimiento de la violencia, registrado en forma inconfundible en las estadísticas criminales y que reconoce un origen multicausal, exige la adopción de un plan estratégico que involucre a todos los componentes, en un contexto de fuerte compromiso político, social e institucional. SEGURIDAD CIUDADANA 177 LINEAMIENTOS DE UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD Es posible terminar con la inseguridad. Solamente es necesario tener la voluntad política de hacerlo dándole a esta cuestión de Estado la prioridad que realmente le corresponde en nuestra Constitución y en el reclamo ciudadano. La política de seguridad pública se debe asentar sobre cinco ejes principales: 1) Compromiso social y político. Debe restaurarse rápidamente el principio de autoridad, hoy inexistente o desvirtuado, para lo cual es necesario un consenso básico que legitime las acciones policiales y judiciales tendientes a dicha restauración. El respeto irrestricto de toda norma que se dicte, al marco constitucional y legal vigente, así como la ausencia de interferencias de tipo político – partidario en las decisiones que tengan relación con la seguridad pública, son requisitos básicos para el logro del consenso social. 2) Optimización de los recursos asignados. En el marco de las restricciones presupuestarias existentes debe procurarse una mayor eficiencia en la utilización de los recursos ya que, no sólo existen problemas de ineficacia, es decir bajo cumplimiento de los objetivos, sino que, además hay evidencias de altos costos de prestación de los servicios correspondientes. Ello no obsta para detectar insuficiencia de medios, los que deberán ser provistos por la reasignación de recursos que surjan de la reforma del estado. 3) Adecuación de la legislación y reforma del sistema penal. Consideramos que la inseguridad debe combatirse inmediatamente sobre la base del fortalecimiento y perfeccionamiento del sistema penal.- Hay medidas de aplicación inmediata o más próximas y otras que son de más largo aliento.- De todas maneras, cualquiera sea el período que se requiera para el logro del resultado, la base de la solución pasa por poner en funcionamiento cuanto antes un paquete de medidas simultáneamente.- Estos cambios deben revertir lo inconvenientemente realizado en los últimos años en materia legislativa y procesal. Se debe modernizar la normativa y complementar armoniosamente al resto de las medidas. 4) Fortalecimiento de los recursos humanos. El cambio estructural de la función seguridad debe abordar de inmediato el esfuerzo de inversión de más lenta maduración que es la que se realiza en capital hu- 178 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA mano. En la función policial ello involucra una amplia variedad de tópicos que incluyen la capacitación profesional, la política salarial, atención de la familia, régimen de retiro y otros. 5) Auditoría y control de gestión policial. Abarca los aspectos económicos o administrativos y también los operativos, asegurando que los recursos se usen eficientemente y que la calidad de la prestación se adecue a las necesidades de la comunidad, previniendo la corrupción y los abusos y castigando en forma adecuada los desvíos que se detecten en tales materias. Debe someterse dentro de lo posible a las distintas agencias de seguridad a controles ciudadanos que premien o sancionen según su desempeño, a fin de multiplicar los contrapesos y controles necesarios. PROPUESTAS En el campo policial y de las fuerzas de seguridad. - Disponer una acción coordinada de todas las policías (Federal, Metropolitana y provinciales) y Fuerzas de Seguridad, procurando un uso óptimo de los recursos existentes al constituir un sistema integrado de prevención y represión del delito. - Coordinar y unificar la información que surja de los recursos de inteligencia existentes en el país y su puesta a disposición de los estados nacional y provinciales - Implementación de un programa de aplicación inmediata contra las manifestaciones delictivas menores. Está demostrado que su debida atención define en forma indubitable una decisión a favor de un estándar del orden, necesario en la convivencia democrática, y que reduce la inducción a delitos de mayor envergadura. - Accionar implacablemente contra los actos de corrupción y abusos policiales, con adecuada información pública de sus resultados. - Instrumentar cambios en la administración de los recursos policiales para eliminar la elevada inestabilidad de fuentes de financiamiento y una mala asignación de los recursos disponibles. Las fuentes de fondos deben ser absolutamente transparentes a efectos de evitar prácticas de autofinanciamiento seriamente cuestionadas. La sociedad debe conocer con precisión el costo de la función policial y debe proveer a su financiamiento genuino mediante presupuestos aprobados y auditados. SEGURIDAD CIUDADANA - - - - - 179 Capacitación intensa de todos los cuadros policiales. Para poder combatir las nuevas formas de la criminología y el delito, incluyendo narcotráfico, terrorismo internacional, secuestros extorsivos, etc., y la orientación hacia el modelo de policía comunitaria. Inversión en tecnología. Es particularmente importante en tres áreas: comunicaciones, para la intercomunicación de todas las fuerzas de seguridad y policiales; policía científica; e Información criminológica. Las instituciones policiales deben contar con todos los elementos necesarios para poder desempeñar sus funciones en forma adecuada, como ocurre en todos los países organizados. Policía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es necesaria la fusión de la Policía Federal con la Policía Metropolitana, separando una Institución Federal remanente que debe concebirse al estilo del FBI estadounidense. Regulación de los Sistema de Seguridad Privada. Es necesaria su regulación con el objetivo de un funcionamiento coordinado con las policías estatales: Auditoría administrativa y del desempeño de funciones. Esta estará a cargo de organizaciones civiles no gubernamentales, designadas en cada jurisdicción. Cooperación e intercambio con fuerzas policiales de otros países, tanto en la prevención de nuevas formas delictivas, como en la capacitación en resolución de problemáticas similares. La seguridad pública está afectada por la internacionalización de figuras delictivas nuevas como el narcotráfico, el terrorismo fundamentalista, el contrabando de armas, delitos informáticos o con apoyo de nuevas tecnologías de la información, delitos ambientales y el crimen organizado. La solución de los problemas emergentes de esta situación no se encontrará, seguramente, en acciones aisladas o basadas en viejos esquemas cooperativos. Así, a los convenios multilaterales, como el de Interpol, hay que sumar los bilaterales, sobre todo con los países limítrofes, sin descartar en avanzar en organizaciones multinacionales como la que ya funciona en la zona de la Triple Frontera. Descentralización y elección popular de comisario en barrios. No hay mejor contralor para un funcionario que el que ejercen quienes lo han elegido. La autoridad policial de una zona, barrio o ciudad, cuya conducta debe ser ejemplar y con dedicación exclusiva hacia los vecinos del lugar, cumplirá estrictamente sus obligaciones si sus votantes lo exigen permanentemente con la posibilidad de no reponerlo en el cargo cuando venza 180 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA el período de su designación. Parece conveniente que se establezca un sistema que permita, incluso, la destitución anticipada con el voto de un número representativo de habitantes. En el sistema penitenciario El sistema penitenciario debe ser reformulado, dando prioridad a la construcción y/o habilitación de nuevas cárceles. Se deben lograr establecimientos que, de manera realmente efectiva, readapten socialmente a quienes han cometido delitos. Como está ocurriendo exitosamente en otros países, es necesario contemplar la alternativa de privatización parcial y en forma gradual, de esta función, procurando un grado de eficacia y eficiencia que están muy alejados de la realidad de nuestro país. En materia de legislación y sistema procesal penal Como se ha descripto anteriormente, el marco normativo vigente en materia legislativa y procesal penal ha sido modificado en el sentido de alentar y dejar espacios para la proliferación del delito y el aumento de la inseguridad. Estas modificaciones deben en general revertirse. La reforma penal necesaria se debe referir fundamentalmente a las instituciones de la parte general del Código Penal y debe responder al principio: «todo delito comprobado será penado». El problema más serio que ha conducido a los fracasos de nuestro derecho punitivo, es la impunidad que se ha consagrado e informado a la opinión pública, cuando luego de condenarse a un delincuente se comienzan a aplicar leyes generales que disminuyen sensiblemente las penas impuestas, cuando no las dejan sin vigencia. Dentro de este enfoque, hay que establecer claramente una pena mayor para los reincidentes, así como establecer que no podrá ningún condenado beneficiarse más de una vez con la pena condicional, y en todo caso si se aplica tal sistema de suspensión de la pena, no se podría establecer un sistema de probation a su favor por otros delitos. En definitiva, siempre se trata de aplicar el principio de «todo delito tendrá su pena». • Informatización Penal: La tan ansiada celeridad y eficiencia de los procesos judiciales puede lograrse mediante la correcta utilización de herramientas tecnológicas hoy disponibles, esto no solo provocará una importante reducción en los costos ligados al servicio de justicia, sino que también generará inmediatez entre el hecho delictuoso y la sanción, dis- SEGURIDAD CIUDADANA • • • • • • • • 181 minuyendo la sensación de impunidad que hoy alienta la comisión de delitos, producto de lo dilatado de los procesos penales. Imputabilidad: La reducción en la edad de imputabilidad es consistente con la posición asumida por Naciones Unidas que prioriza los derechos de la víctima sobre los de los victimarios. Debe decirse sin embargo que el proceso debe iniciarse simultáneamente con el establecimiento de sistemas de educación y contención de los menores. Una vez que esto ocurra y se tengan los cuadros para el tratamiento educacional y sicológico, recién correspondería dictar la ley donde se disminuya la edad para reprochar un delito menor. Se sugiere reducir la edad a 14 años. Debe considerarse la posibilidad de armonizar esta decisión con la de imputabilidad objetiva del progenitor. Se debería quitar la facultad de eximir de pena al imputado menor cuando se lo declare responsable de la comisión de delitos violentos (Leyes 10.903; 14.394 y 22.278) Modificación artículo 26 del Código Penal: reducción del suspenso de la pena de tres (3) a dos (2) años. Modificaciones artículo 237 y subsiguientes: reforma e incremento de penalidades en los delitos de Atentado, Resistencia a la Autoridad y Desobediencia. Modificación del capítulo Delitos contra la Propiedad: se agregará el siguiente artículo: Será reprimido con prisión de un mes a seis meses, el que ilegítimamente, en lugar público o privado de acceso público, portare ganzúas, llaves falsas o instrumentos semejantes para accionar o violentar cerraduras, o cortafríos, palancas, palanquetas o elementos aptos para perforar o fracturar paredes, cercos, techos, pisos, puertas o ventanas. Cambios en el Código de Procedimientos en materia penal de la Nación: modificación de las facultades policiales contenidas en el artículo 184 de forma tal que las autoridades de la intervención sumaria puedan: a) Averiguar los delitos que se comentan en el distrito de su jurisdicción. b) Interrogar a los sospechosos de delitos y que sus manifestaciones sean documentadas en el acta de procedimiento, previo hacer conocer los derechos que le asisten como imputado y que todo lo que manifieste podrá ser usado en su contra. c) Considerar probatorios a los actos realizados por la prevención, admitiendo prueba en contrario. d) Efectuar investigaciones preventivas, a cargo de las fuerzas policial y de seguridad. Modificación Ley de Migraciones: en lo referente a los inmigrantes ilegales, ya que muchos utilizan la argucia de cometer delitos menores, a efectos de quedar a disposición de la Justicia, con el objeto de evitar su expulsión. 182 • • • • • • PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Condenas efectivas desde 1 día de cárcel. Mejoradas las cárceles, las sanciones deben ser, salvo casos reales de excepción, hoy convertidos en norma, de cumplimiento efectivo cualquiera sea el monto de la pena. Este cambio de criterio servirá como medio de prevención general en contra de la delictuosidad en aumento constante en estos tiempos en los que cometer delitos no resulta para nada riesgoso en tanto prima la impunidad. Colaboración entre sistema judicial, educativo y ONGs para atender a menores en riesgo: Con mirada de mayor alcance en el tiempo pero a aplicar desde ya, deben coordinarse los esfuerzos para que el sistema judicial con competencia sobre la minoridad, el educativo y todas las organizaciones no gubernamentales especializadas trabajen en conjunto para lograr una sólida formación en los menores y así prevenir su ingreso en el camino del delito. Debido a que familias disfuncionales en número creciente provocan la ausencia de figuras paternales que además de proveer sustento y amor, prefiguran la noción de autoridad y ley en los menores desde su más tierna infancia, pasa a ser relevante la función de la escuela como segundo hogar. Se debe buscar instruir a los docentes de nivel pre-escolar y primario (fundamentalmente) para que dentro de la currícula incorporen ejercicios y reflexiones sobre lo relevante del cumplimiento de las leyes, del respeto a la autoridad legítima y del respeto al derecho del prójimo, como pauta de conducta esencial en una sociedad civilizada. Tolerancia Cero para delitos menores: Está comprobado que los pequeños delitos sirven de inicio a la carrera delictual. Es preciso entonces sancionarlos de modo temprano y cambiar así el criterio que pretende dejarlos de lado con el argumento de que la Justicia debe sólo ocuparse de temas de mayor gravedad. Preocupándose por los primeros disminuirá la delincuencia mayor. El sistema penal debe estar capacitado para evitar y perseguir todo tipo de delito, contravención o falta. Implementar la Policía Judicial de alta capacitación: La policía judicial está creada por ley pero no se ha implementado todavía. Signo evidente del desinterés por dotar a la Justicia de los medios que le son imprescindibles. Hay que revertir esto y estructurar de inmediato un aparato investigativo con la mayor especialización que dependa directamente del Poder Judicial. Se dejará entonces a las autoridades policiales que responden al Poder Ejecutivo la tarea de prevención. Creación de más Juzgados y Tribunales Orales (sustituir empleados por jueces): La vida cotidiana de la Justicia Penal muestra el abarrotamien- SEGURIDAD CIUDADANA • • • • 183 to de expedientes y la exasperante dilación de su trámite. Ello es consecuencia de que no se han ido adaptando las necesidades de nuevos jueces ante el aumento constante de la delictuosidad. Sí ha crecido, en cambio, la dotación de personal judicial con lo cual los empleados son los que realizan de hecho la tarea de los Magistrados y ello conspira contra la eficacia del sistema. Es urgente empezar a revertir las cosas designando jueces y funcionarios que cumplan su tarea de acusar, defender y juzgar sin delegación alguna y reemplacen a un personal que deberá ser disminuido paulatinamente a la mínima expresión para la exclusiva atención de las tareas administrativo-judiciales de cada organismo. Restringir la aplicación de la Probation sólo a delitos menores: Las sanciones alternativas fueron pensadas para situaciones de verdadera excepcionalidad. Sin embargo, el pensamiento pseudo-garantista las desnaturalizó permitiendo su aplicación a la mayoría de los supuestos penales. El monto de pena que se imaginó como un máximo (tres años) se convirtió en un piso y hoy gozan generalizadamente de la probation y de otros beneficios procesales quienes cometen delitos que merecen prisión efectiva. Es necesaria la inmediata reversión de esta nefasta tendencia y volver las cosas a su objetivo de origen: suspensión de juicio a prueba (probation), condicionalidad, liberaciones, para hechos ilícitos de menor entidad y que no afecten la seguridad de las personas. Penar la portación y/o tenencia de armas de fuego por parte de delincuentes: Es notorio el aumento de la violencia y el desprecio por la vida en la delictuosidad de todos los días. Apremia, pues, quitarle las armas a todo aquél que tenga antecedentes penales y/o contravencionales que impliquen violencia; esto, mediante importantes operativos policiales que rastrillen periódicamente las zonas donde puedan encontrarse. Deberá perfeccionarse el control de las autorizaciones para portación y tenencia y agravarse sensiblemente las penas a la comisión de delitos con empleo de armas. Sanciones efectivas a «padres responsables» de delitos cometidos por menores de edad: La iniciación en la contravención y en el delito a temprana edad tiene –y mucho- que ver con la educación y el grado de atención que reciben los menores de sus padres. La paternidad irresponsable que genere, por culpa o intencionalmente, la comisión de hechos en contra de la ley debe ser sancionada debidamente, al margen del castigo que pueda corresponder o no a los hijos según la edad que tengan. Reducción rango discrecional de pena librado a criterio del juez: Las pautas de mensuración punitiva se presentan como demasiado laxas y per- 184 • • PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA miten un margen demasiado amplio de apreciación al Magistrado. También ocurre con los términos utilizados para calificar un delito. Se considera conveniente entonces que la ley penal especialmente sea mucho más rigurosa en su lenguaje, para impedir interpretaciones que significan más legislar que juzgar, y en sus escalas sancionatorias. Ley 10, 20, Vida – Amarilla, Naranja y Roja: Hay que remarcar que según el Art.18 de nuestra CN «…las cárceles de la Nación serán…para seguridad… de los reos detenidos en ellas…».- Vale decir que, prohibida por convenios internacionales la pena de muerte, nuestro sistema propicia hasta la prisión perpetua, que mejora a la anterior sanción en cuanto a la posibilidad de corregir eventuales errores y respecto de la readaptación social factible, para delitos de suma gravedad. Entre éstos hay hechos que son llevados a cabo con armas de fuego y otros que, además, terminan en la muerte del damnificado. Aquí entonces proponemos incorporar al régimen criminal un sistema, vigente en el Estado de Florida, Estados Unidos, que por su practicidad y facilidad de comprensión por todos, ha dado importantes frutos. Nos referimos a la escala particular que se impone a quienes cometen delitos con armas de fuego: diez años por exhibirla, veinte por emplearla y prisión de por vida si mata a alguna persona. O sea, sanciones de crecimiento progresivo, fácilmente conocibles y del más efectivo cumplimiento que son acompañadas por una relevante difusión. Mayor eficacia y eficiencia en el combate a los delitos relacionados con el comercio de estupefacientes: El objetivo es evitar que Argentina sea México. El retroceso en la eficacia del combate al narcoterrorismo en nuestro país es evidente y hasta cómplice. Revertir este proceso para volver a parecernos a la Argentina de hace unos años, o a Uruguay. Se deberá estudiar seriamente el tratamiento de las adicciones a las drogas duras y blandas. Encarar estudios a escala Mercosur, Continental o Mundial debido a que es imposible modificar aisladamente el enfoque dentro de un país. SEGURIDAD CIUDADANA 185 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN ACERCA DE LA DIVERSIDAD Y LA LIBERTAD NECESARIAS PARA AFRONTAR LOS DESAFÍOS DEL SIGLO XXI 186 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 187 RESUMEN El presente trabajo da cuenta de la problemática de la educación en la Argentina. En este sentido, se presenta un diagnóstico que es una fotografía de dicho estado de cosas, poniendo de manifiesto que la tarea pendiente es cómo mejorar la calidad educativa. Para ello se ofrecen una serie de propuestas y finalmente un último apartado sobre cómo llevar adelante las reformas necesarias que permitan mejorar la calidad en un marco de respeto a la libertad en el que propendemos a formar ciudadanos cultos. INTRODUCCIÓN EDUCACIÓN: LIBERTAD PARA ELEGIR En un marco de libertad, propendemos a formar ciudadanos cultos, de elevados valores morales, con conocimientos y habilidades que les serán útiles durante toda su vida. El principio fundamental que se encuentra presente a lo largo de este documento es la noción del ser humano entendido como un individuo que se distingue de los animales por su mente y su voluntad, las que le otorgan la capacidad de elegir entre diferentes opciones, esto es, el libre albedrío. El sujeto de la educación es ante todo persona, es persona humana, es individuo. La persona es sujeto de derechos y deberes; es responsable de sus actos y lo es como persona. La vida misma es un proceso de aprendizaje. Entendemos que la libertad debe manifestarse en el proceso educativo, visión contenida en la Constitución Nacional al disponer en su artículo 14: «Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender.» 188 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA La libertad, proyectada en el campo educativo, se manifiesta en reconocer a los padres o tutores la posibilidad de elegir la mejor educación para sus hijos, pensando en una pluralidad de ofertas que entienda y respete la diversidad de necesidades, intereses y de formas de aprendizaje. Esto indica que la responsabilidad primaria de la educación es de los padres. Esta responsabilidad es indelegable. El Estado ocupa un rol subsidiario. Es importante destacar el papel de la diversidad como generadora de riqueza al fomentar el intercambio. Todos somos distintos, no existen dos seres humanos iguales ni con intereses y necesidades idénticas. Cada persona es única, por eso, cada quien tiene intereses distintos y su manera de aprender es diferente. Al mismo tiempo, es importante destacar que una educación diversa permite mayor flexibilidad, por cuanto garantiza que frente a un cambio abrupto en el medio donde se desarrolla un sistema, siempre exista la posibilidad de que haya cierto grupo de la población preparado para afrontarlo, a diferencia de lo que ocurriría si todo el proceso educativo fuera similar. Los seres humanos somos increíblemente diversos, no obstante ello, nuestro sistema educativo apunta a educar a todos de la misma manera. Sin duda la educación a lo largo de la historia ha sido objeto de proyectos de tipo político partidario. Otorgar libertad a los padres o tutores para elegir la educación de sus hijos eliminaría la posibilidad de que el gobierno de turno intente, mediante el manejo de los programas educativos utilizados por todos los alumnos, imponer sus objetivos. Quizás sea este el aspecto más perjudicial de la educación estatal obligatoria y compulsiva: el modo en que todo el sistema opera de acuerdo a las necesidades del «niño promedio» estándar». Que todos los niños deban aprender lo mismo no es sino un intento más por homogeneizar y «estandarizar» a todos con idéntico parámetro. También sabemos que una de las fallas fundamentales de una economía dirigida es la falta de información que maneja quien pretende conducirla. Resulta imposible para quien intente cumplir con esta labor adelantarse a las millones de decisiones individuales que componen el mercado. Si este mismo principio se aplicara a la educación, parecería difícil que el Estado pueda conocer las necesidades educativas que requiere el mercado, resultando entonces conveniente, de la misma forma que en la economía en general, dejar esa decisión en manos de los particulares, en este caso, los padres. En El secreto de las estructuras competitivas, Octavio Gelinier desarrolla como tesis fundamental la siguiente idea: la estructura monopólica de los servicios prestados por los organismos oficiales –del tipo de la administración pública en general, correos, registros civiles, etc.– determina su desin- REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 189 terés por todo cuanto sea eficiencia, juicios de valor de los usuarios y costos. La experiencia histórica de los últimos ciento cincuenta años en los países europeos y americanos demuestra acabadamente la razón de la tesis de Gelinier, con el agravante, para los segundos, de factores de inmoralidad o incapacidad de los cuadros de la administración aunque con diferencias grandes, por supuesto, entre unos y otros países y sin querer significar que esos dos elementos –inmoralidad o incapacidad– estén totalmente ausentes de los países europeos. Las causas determinantes de este fenómeno son sencillas: la eficiencia es el factor clave en la empresa privada –o sea las estructuras competitivas– para obtener el favor del público consumidor o recipiendario del servicio de que se trate y para alcanzar costos mediante los cuales la ganancia, o el lucro, sea posible. Los servicios prestados por el Estado mediante disposiciones legales de monopolio absoluto –correos, registro civil, alumbrado, seguridad y muchos otros– en países donde ha crecido notablemente la tendencia a esa modalidad, y entre los cuales suelen contarse la salud o los servicios sanitarios, teléfonos, transportes, etc., no necesitan preocuparse ni por los costos ni consecuentemente por las ganancias pues todo su personal tiene aseguradas de cualquier modo sus fuentes de ingreso, ni por la eficiencia, pues sea cual fuere el juicio del público que recibe el servicio no existe posibilidad de que ese público pueda acudir a otro lado a obtenerlo, y en la mayor parte de los casos los mecanismos presuntamente puestos a disposición para manifestar sus quejas o desagrados son lentos e inocuos. La tesis de Gelinier tiene gran importancia en el plano educativo. Las instituciones educativas –el conjunto del sistema educativo formal– han terminado por constituir, en países como el nuestro, herederos de la tradición del estado cuya organización es fruto borbónico-napoleónico, una estructura de monopolio absoluto y han terminado por asumir las características antes señaladas: despreocupación por la eficiencia, desinterés por el juicio del usuario –alumnos o padres / tutores– y desprecio por los costos. La existencia de establecimientos privados de enseñanza no altera, en este caso –aunque a primera vista parezca extraño– la afirmación anterior.93 De la libertad de elección del modelo educativo surgiría otro beneficio: se generaría un clima de competencia entre las distintas instituciones y modelos educativos, las que se esforzarían por obtener mayores logros académicos, lo que resultaría beneficioso para todo el sistema. Coincidimos en la necesidad Luis Jorge Zanotti, «El sistema educativo debe probar su eficiencia», en Su Obra Fundamental. Instituto de Investigaciones Educativas, Buenos Aires, 1993. 93 190 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA de devolver a la escuela su lugar en la comunidad, como lugar donde las personas van a aprender conocimientos, habilidades y valores éticos que les serán útiles toda su vida. El proceso de cambio tecnológico en el que está inmerso el mundo puede hacer que las formas en que se transmite la enseñanza cambien constantemente, implicando la necesidad de una reforma permanente o versatilidad de los sistemas y métodos de enseñanza, así como de la infraestructura y del aula. Es en este contexto en que la rigidez y falta de dinamismo de la educación estatal monopólica se vuelve más patente, ya que dada la incertidumbre acerca del futuro, dicho monopolio impone estructuras que dificultan la experimentación necesaria para el cambio. Por el contrario, en un sistema de competencia (aunque el estado siga financiando la educación) donde coexistan diferentes propuestas educativas, distintas escuelas podrán ensayar con nuevos métodos y contenidos incorporando nuevas tecnologías. De esta forma los casos exitosos serán imitados por el incentivo de atraer alumnos y los «errores» serán de menor alcance que los que se cometerían si toda la educación fuera igual para todos. Si existe competencia, los directores de escuelas podrán actuar con mayor eficiencia y procurarán generar información práctica, dispersa (pues está diseminada en la mente de todos los seres humanos) y tácita (en el sentido de que es muy difícilmente articulable de manera formalizada). Esta información generada, que sólo puede existir en competencia, es la que permite a cada director de colegio acceder al tipo de preferencia que desea satisfacer. Es decir que todo el conjunto de directores, en forma descentralizada, tenderán a proveer los servicios educativos que la diversidad de preferencias subjetivas necesiten, garantizando a su vez la excelencia en la calidad educativa (cuando sea buscada, lo que es de esperar en la mayoría de los casos), así como también la versatilidad, eficiencia y eficacia del sistema en su conjunto. Señalados brevemente los beneficios que representaría dar a los padres o tutores la posibilidad de elegir la educación de sus hijos, corresponde mencionar las herramientas que entendemos facilitarían este proceso y las estructuras en las que se reflejaría este cambio. Debería ponerse en funcionamiento un sistema que subvencione la demanda educativa, de forma tal de hacer efectiva y posible presupuestariamente la elección de los padres, para que allí se destinen los fondos que correspondan. A efectos de dar lugar a la diversidad propuesta precedentemente y sus respectivos beneficios sería necesario concentrar los contenidos mínimos que se entiende deben ser conocidos por todos los alumnos, permitiendo que una parte importante sea definida por las propias escuelas en forma particular. Para REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 191 hacer realidad el respeto a la diversidad, sería conveniente que se estipule un amplio margen de autonomía al funcionamiento de cada escuela en lo vinculado a contenidos y modelos educativos, lo que daría como resultado un nuevo encuadre en lo que respecta a la función del director de escuela. Cuando los padres/ tutores enfrenten el momento de elegir la educación de sus hijos resultará conveniente que cuenten con información clara, precisa y concreta sobre qué educación es la que van a brindarles. En este marco surge claramente el papel de las mediciones de resultados, tanto públicas como privadas, contemplando los diferentes modelos educativos existentes, que funcionarán como guía para los padres, suministrando la información necesaria para que la elección realizada sea con pleno conocimiento. Resulta obvio que tal información debe estar ampliamente disponible. Será en este punto, una vez generado el clima de competencia, donde cada escuela, a través de sus programas de estudio y la capacidad de su plantel directivo, buscará obtener logros académicos que puedan ser evaluados por los diversos sistemas de medición. Al mismo tiempo, se debería dotar a quienes las dirigen de la posibilidad de seleccionar el cuerpo docente y de cambiarlo conforme sus resultados. De la misma forma que distintas mediciones permiten a los padres o tutores reconocer los méritos de las diferentes escuelas y la oferta educativa en general, debería implementarse un sistema que permitiera a los directores de escuela reconocer los méritos y capacidades de los distintos maestros a fin de lograr el mejor resultado del proceso educativo. En los próximos apartados iremos haciendo sucesivamente referencia a estos temas. En primer lugar, presentamos nuestro diagnóstico de la educación argentina, o al menos, los datos necesarios para obtener un estado de situación real de la misma. En este capítulo incluimos datos del Operativo Nacional de Evaluación –ONE- y de PISA -Programme for International Student Asessment-. Posteriormente se encuentran las propuestas que nos parecen necesarias para cambiar y mejorar la calidad educativa en nuestro país. Finalmente presentamos el capítulo que para nosotros es más valioso, el cual consiste en acciones concretas para llevar adelante los cambios necesarios, hemos llamado al mismo «¿Cómo hacerlo posible?». 192 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA CAPÍTULO I LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA EDUCACIÓN EN LA ARGENTINA EN BUSCA DE UN DIAGNÓSTICO Hoy la educación está cambiando ¿estamos preparados para este cambio? Las sociedades hoy discuten no ya qué aprenden sus jóvenes, sino cómo aprenden, dónde aprenden. Así como la comunicación se ha vuelto más horizontal con la introducción de las Tecnologías 2.0 (TICs 2.0)94, parece que algo similar está ocurriendo con la educación en el mundo entero. A nivel internacional, son muchos los países cuyos dirigentes han tomado conciencia de la importancia de la educación, concebida como una inversión en capital humano, y por lo tanto como un elemento clave para el progreso. Ciertamente, la educación es una inversión en tanto que ello refleja las capacidades, habilidades y conocimientos que los individuos adquieren y que les permiten desarrollar actividades en su vida, alguna de las cuales constituyen sus fuentes de ingresos. En distintos países, según sus tradiciones culturales, sociales y políticas han habido y siguen existiendo miradas distintas en cuanto al fin último de la educación y por lo tanto de métodos y contenidos de la enseñanza. Podemos ver por ejemplo que en los países asiáticos se considera que la educación tiene como fin dotar a la población del conocimiento y de las habilidades necesarias para que cada uno sea capaz de desarrollar al máximo sus potencialidades y, a su vez, en el agregado, el país crezca y se desarrolle rápidamente. Por otro lado, en otros países, se sostiene que el fin superior de la educación es tender a la creatividad y felicidad de los individuos y que, por lo tanto, el Estado no debería establecer los contenidos de la educación y los padres deberían ser compasivos con sus hijos a la hora de elegir la mejor educación para ellos. Más allá de este interesante debate, la verdad podría situarse en algún lugar entre estos extremos. Las políticas públicas en materia de educación enfrentan actualmente en el mundo un gran desafío. Son muy grandes y vertiginosos los cambios que se Las TICs refieren al estudio, diseño, desarrollo, fomento, mantenimiento y administración de la información por medio de sistemas informáticos, lo que incluye computadoras, teléfonos celulares, la televisión, la radio, los periódicos digitales, etc. Por su parte, 2.0 refiere a la segunda generación en la historia del desarrollo de tecnología Web basada en la colaboración y el intercambio ágil de información entre los usuarios de una comunidad o red social. 94 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 193 están produciendo en la tecnología y ello está produciendo modificaciones en prácticamente todas las actividades humanas: en los procesos productivos, en las comunicaciones, en el transporte, en el acceso a la información y en muchas otras áreas. Esta verdadera Revolución Tecnológica tiene consecuencias también en la educación que plantean interrogantes difíciles de responder a esta altura de los acontecimientos y que dotan al escenario en esta materia de una alta dosis de incertidumbre. Vendrán cambios importantes en el diseño de las políticas educativas, en el rol de la escuela, los métodos de estudio y sus contenidos. Otro aspecto importante de la agenda es la financiación y los resultados esperados de la inversión. Claro está que la educación es una inversión y, como tal, implica destinar importantes recursos de la economía en infraestructura, tecnología y capital humano. Consecuentemente, el abordaje racional de toda política pública educativa debe consistir en establecer y monitorear la relación entre inversión y calidad, esto es el gasto en educación y el resultado de los conocimientos adquiridos por los estudiantes. Los países que tienen una política educativa exitosa han tomado seriamente estos aspectos, e, independientemente de su ideología o sistema político, han guardado una estrecha relación entre los fines perseguidos, la inversión y los resultados obtenidos. En efecto, este grupo de países han pasado de la retórica en materia educativa a una estratégica política de estado que los llevó, al cabo de unas décadas, a producir un verdadero milagro económico sacando a millones de personas de la pobreza y el analfabetismo, convirtiéndose en potencias desarrolladas. Como ejemplo de ello, en el período 1980 - 2008, Singapur elevó el porcentaje de alfabetización de su población del 84% al 95% mientras que la Argentina, en el mismo período, pasó del 94% al 98%. Es decir, que, en un mismo lapso, Singapur mejoró su tasa de alfabetización en más de 10 puntos, pasando de 84% a 95%; mientras el nuestro lo hizo sólo en 4 puntos (del 94% al 98%). 1) INVERSIÓN EDUCATIVA En los últimos años, la literatura sobre educación en nuestro país ha enfatizado la necesidad de elevar el presupuesto que el Estado le destina a la educación en comparación con otras áreas. El estado Argentino ha destinado a la educación recursos equivalentes a un porcentaje de su PBI que ha rondado entre el 4 y el 5%. Este porcentaje no difiere demasiado de otros países del mundo. Los cuadros que presentamos a continuación nos ofrecen información sobre este punto. En los primeros podemos observar la evolución del gasto público en educación (cuadro 1), el gasto públi- 194 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA co comparado con otros países el mundo (cuadros 2 y 3), la evolución del gasto por alumno en dólares en los últimos años también en clave comparada con otros países, tanto en la educación primaria como en la secundaria (cuadro 4). Cuadro 1: Argentina - Evolución Del Gasto Público en Educación (Consolidado) 14% 12,61% 12% 11,22% 10% 8% 12,60% 12,87% 8,53% 9,56% 8,36% 6% 5,56% 4% 2% 2,48% 2,50% 3,64% 2,90% 4,25% 4,03% 0% 1980 1985 1990 1995 % del Gasto 2000 2005 2009 % del PIB Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de Política Económica. Cuadro 2 Gasto Educativo: comparación internacional REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 195 Cuadro 3. Gasto público en Educación como porcentaje del PBI (Año 2007 o último dato disponible) Gasto Público en educación como porcentaje del PBI Perú Uruguay* Chile Chile Venezuela Paraguay** España* Alemania* Italia* Irlanda* Costa Rica Gasto Público en educación como porcentaje del PBI PAÍS 2,5 2,9 3,4 3,4 3,7 4.0 4.3 4,4 4,8 4,9 4,9 Canadá** Colombia Costa Rica Argentina Brasil* México* Reino Unido** Francia* Estados Unidos* Suecia* Cuba 4.9 4,9 4,9 5,1 5,1 5.5 5.5 5.6 5,7 7,0 13,30 Fuente: CIPPEC (*) 2006, (**) 2005 Cuadro 4: Gasto por alumno (U$S) NIVEL PRIMARIO NIVEL SECUNDARIO País/Año 2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009 Argentina 713 823 s/d s/d 1.096 1.226 s/d s/d Brasil s/d 1.246 s/d s/d s/d 1.296 s/d s/d Chile 988 1.178 1.495 s/d 1.104 1.327 1.627 s/d Colombia 481 583 674 815 407 470 803 789 México 1.210 1.290 s/d s/d 1.247 1.300 s/d s/d Uruguay 516 s/d s/d s/d 630 s/d s/d s/d Australia 6.012 6.560 s/d s/d 5.256 5.800 s/d s/d Singapur s/d s/d 3.352 3.833 s/d s/d 5.147 5.731 Hong Kong 3.726 3.738 3.912 4.140 4.806 4.904 4.805 5.010 Corea 3.388 3.672 s/d s/d 4.373 4.795 s/d s/d EE. UU. 9.723 10.252 s/d s/d 10.793 11.277 s/d s/d s/d s/d 5.412 s/d s/d Nueva Zelanda 4.673 5.755 Fuente: Banco Mundial 6.409 196 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 2) CALIDAD EDUCATIVA Nos preguntamos, ¿hay una relación entre gasto educativo y calidad educativa? Suponemos que sí, pero la realidad nos muestra que no; ésto no ocurre necesariamente. Gastar más no genera automáticamente mejores resultados ni eleva la calidad de la educación de un país y así lo demuestra la experiencia. En los últimos años se han levantado muchas voces reclamando por la necesidad de mejorar la calidad de la educación argentina. Ciertamente, son 7 de cada 10 argentinos los que opinan que la calidad de la educación es regular o mala95. En el Informe de seguimiento de la Educación para Todos en el mundo (UNESCO 2007), se afirma que «el acceso es el primer paso en el derecho a la educación, pero su pleno ejercicio exige que ésta sea de calidad, promoviendo el pleno desarrollo de las múltiples potencialidades de cada persona, a través de aprendizajes socialmente relevantes y experiencias educativas pertinentes a las necesidades y características de los individuos y en los contextos en los que se desenvuelven. Es decir, el derecho a la educación es el derecho a aprender a lo largo de la vida». En este apartado presentamos algunos datos para reflexionar sobre esta situación. Nuestra propuesta es mostrar que el problema ya no es presupuestario, dado el aumento sistemático del presupuesto educativo96, sino del mismo sistema educativo. Para ello proponemos primero, revisar los resultados del Operativo Nacional de Evaluación, desarrollado por el Ministerio de Educación de la Nación. Es interesante en este punto revisar qué se evalúa y los resultados expresados por el mismo Operativo en clave a la comprensión cabal de la baja calidad educativa que hoy tenemos. A continuación, presentaremos los resultados de nuestro país en las pruebas internacionales en las que ha participado. Finalmente, ofrecemos otros datos para reflexionar. 2.1 OPERATIVO NACIONAL DE EVALUACIÓN (ONE) A) ONE 2008: estudiantes de secundario En nuestro país se evalúa la calidad educativa. Este mecanismo se conoce como ONE, que significa Operativo Nacional de Evaluación. El ONE 2007etapa 2008, se aplicó entre el 20 de octubre y el 5 de noviembre de 2008. Su aplicación fue muestral con una representatividad nacional y provincial. Se evaLa Nación, 17 de octubre de 2010. En: http://www.lanacion.com.ar/1315752-el-70—de-lagente-critica-la-calidad-de-la-educacion 96 El gasto educativo como porcentaje del PBI era de 2,67% en 1980 y de 5,08% en 2007. Véase en Anexo I y también los datos presentados anteriormente. 95 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 197 luaron, aproximadamente, 41.000 estudiantes de la Educación Secundaria en 2000 establecimientos. El informe detalla una descripción del perfil de los alumnos acerca de lo que saben o son capaces de hacer y ejemplos específicos de desempeños, según los diferentes niveles y se exponen diferentes ejemplos de actividades evaluadas y una breve descripción acerca del proceso de resolución llevado a cabo por los alumnos, según nivel de dificultad. Tomamos algunos ejemplos a continuación: Resultados y descripción de los niveles de desempeño de los estudiantes de 2°/3° año de Secundaria en Ciencias Sociales: En Ciencias Sociales, el 66,5% de los estudiantes evaluados del país se concentran entre los niveles Medio y Alto, siendo que el 10,5% de los estudiantes se encuentran en el nivel Alto y un 56,0% de los estudiantes evaluados en este año se ubican en el nivel Medio. Un 33,5% se ubican en el nivel Bajo presentando un desempeño elemental. ¿Qué se evalúa en el Nivel Alto de Dificultad? Presentamos un ejemplo: 198 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Analizando estos resultados, nos pareció significativo compartir con el lector cómo el propio ministerio explica estos magros resultados: El ONE nos ofreció también resultados de estas evaluaciones (nuevamente distinguiendo entre niveles alto, medio y bajo de desempeño alcanzado por los alumnos), por división político-territorial (provincias) y por sector de gestión (público o privado). NIVEL DE DESEMPEÑO TOTAL PAÍS Estatal Privado Ciudad de Buenos Aires Estatal Privado Buenos Aires Estatal Privado Gran Buenos Aires Estatal Privado Resto de Buenos Aires Estatal Privado Catamarca Estatal Privado BAJO 33,5 40,00 15,50 17,00 21,90 11,90 36,50 46,20 16,00 39,20 50,40 18,80 32,00 39,90 9,20 43,60 50,40 17,90 MEDIO 56,00 53,80 62,00 62,7 64,4 60,9 52,6 48,5 61,5 51,3 45,9 61,2 54,9 52,3 62,2 51,1 46,8 67,6 ALTO 10,5 6,2 22,5 20,4 13,7 27,2 10,9 5,3 22,5 9,5 3,7 20,0 13,1 7,7 28,6 5,3 2,9 14,5 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN Córdoba Estatal Privado Corrientes Estatal Privado Chaco Estatal Privado Chubut Estatal Privado Entre Ríos Estatal Privado Formosa Estatal Privado Jujuy Estatal Privado La Pampa Estatal Privado La Rioja Estatal Privado Mendoza Estatal Privado 199 26,40 36,90 9,40 33,20 36,70 12,90 47,70 49,00 34,00 36,50 40,10 18,60 22.10 23,80 15,20 47,80 49,20 14,30 39,90 42,30 22,20 20,60 27,30 2,70 45,30 46,90 25,30 31,90 35,80 12,00 60,5 56,5 67,0 58,3 57,8 61,4 47,7 47,4 50,7 53,3 51,5 61,7 66,6 67,6 62,5 47,2 46,6 61,7 50,2 49,0 59,6 58,1 62,4 46,9 50,6 49,6 63,3 58,5 57,1 65,4 13,1 6,6 23,5 8,4 5,5 25,7 4,6 3,6 15,3 10,3 8,4 19,8 11,4 8,7 22,3 5,0 4,2 24,0 9,9 8,8 18,2 21,3 10,3 50,5 4,1 3,5 11,4 9,7 7,1 22,6 200 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Misiones Estatal Privado Neuquén Estatal Privado Río Negro Estatal Privado Salta Estatal Privado San Juan Estatal Privado San Luis Santa Cruz Estatal Privado Santa Fe Estatal Privado Santiago del Estero Estatal Privado Tucumán Estatal Privado Tierra del Fuego Estatal Privado 27,70 29,90 12,90 23,40 24,00 9,60 32,10 35,60 9,0 38,70 44,20 13,10 33,50 37,60 15,30 65,5 65,7 64,6 65,5 65,4 68,2 59,2 58,3 65,5 53,9 50,7 68,8 58,6 56,6 67,6 6,8 4,5 16,2 11,1 10,6 22,2 8,6 6,1 25,6 7,4 5,1 18,1 7,9 5,8 17,1 NO PARTICIPO 20,50 22,90 8,80 24,40 31,60 12,60 46,60 47,90 42,20 39,60 44,0 26,30 24,20 26,10 5,80 63,9 64,0 63,7 61,8 60,7 63,6 49,7 50,6 46,7 53,5 51,7 58,9 62,6 63,3 55,5 15,6 13,2 27,5 13,8 7,7 23,8 3,7 1,5 11,1 6,9 4,2 14,8 13,3 10,6 38,7 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 201 Sintéticamente, los datos muestran que el 93% de los alumnos de secundario de gestión estatal tienen un nivel de desempeño bajo o medio, mientras que el 84% de los que asisten a escuelas privadas tienen un nivel medio o alto. Posteriormente ONE nos presenta los resultados para alumnos de 5º/6º año del secundario en el área de ciencias sociales. Los resultados son que el 10,8% de los estudiantes se encuentran en el nivel Alto, un 47,0% de los estudiantes evaluados en este año se ubican en el nivel Medio y un 42,2% se ubican en el nivel Bajo presentando un desempeño elemental. Esto implica que el 89% de los alumnos tiene un desempeño medio o bajo. ¿Qué se evalúa en el Nivel Alto de dificultad? A continuación presentamos un ejemplo: El mismo informe nos explica estos resultados, es interesante analizar la lectura que se hace de los mismos: 202 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA En este punto el informe nos brinda información sobre los resultados por provincia y por sector de gestión, que no difieren sustancialmente de los que ya hemos presentado. A nivel estatal encontramos que un 93% de los alumnos de 5º/6º año tienen un desempeño bajo o medio en ciencias sociales y un 70% de los que asisten a escuelas privadas tiene un desempeño medio o alto. Nivel de desempeño Bajo Medio Alto TOTAL PAÍS 42,2 47,0 10,8 Estatal 50,1 43,0 6,9 Privado 29,6 53,4 17,0 El ONE también evalúa los resultados en Ciencias Naturales. Para compararlos con los de Ciencias Sociales, nos pareció interesante conocer algunos datos: REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 203 Esto significa que el 88% de los alumnos de 2º/3º año del país tienen un nivel medio o bajo de desempeño en Ciencias Naturales. En síntesis, alrededor del 90% de los alumnos de 14/15 años, tienen nivel medio o bajo en las distintas materias. ¿Qué evalúa el ONE en Ciencias Naturales? Presentamos un ejemplo: Los resultados respecto a sector de gestión (público – privada) nos muestran que prácticamente el 93% de los estudiantes secundarios de 2º/3º año de instituciones estatales tiene un nivel medio o bajo en ciencias naturales, mientras que el mismo dato para escuelas de gestión privada desciende al 73%, o sea, 20 puntos porcentuales. Sector de Gestión Bajo Medio Alto Total país 51,7 36,5 11,8 Estatal 58,8 34,0 7,2 Privado 32,0 43,6 24,4 204 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Como indica el propio informe: una de las dimensiones de la calidad educativa de la institución escuela es el resultado de aprendizaje alcanzado por sus alumnos. Si se acepta que los promedios de las habilidades (desempeño) de los alumnos de una escuela, medidas por las pruebas de ciencias naturales y sociales, matemática y lengua aplicadas en el ONE, expresan en parte, resultados de aprendizajes escolares, entonces, los datos analizados indican que existen diferencias significativas de calidad institucional entre las escuelas del nivel secundario en Argentina. Es decir, el nivel de habilidad promedio que tendrá cada alumno varía pronunciadamente entre las escuelas, ya sea por la dispersión geográfica o por el sector de gestión, público o privado. En este sentido, como hemos dicho anteriormente, esta diferencia explica por qué se registra un «éxodo» de la escuela pública a la privada. B) ONE 2007: estudiantes de nivel primario El ONE 2007 tomó una muestra representativa a nivel nacional y provincial. Se evaluaron en Primaria aproximadamente 60.000 alumnos en 3.500 escuelas. Algunos de los resultados de la evaluación son presentados a continuación. En la página de Internet de DINIECE del Ministerio de Educación de la Nación se puede acceder a los informes completos97. El resultado de la evaluación en Matemática para alumnos de 3º grado de primaria es: el 25,1% de los estudiantes se encuentran en el nivel Alto. Estos estudiantes logran destacados niveles de desempeño en la Resolución de Problemas con Números y Operaciones, Geometría y Medición. Asimismo, un 43,1% de los estudiantes evaluados se ubican en el nivel Medio y un 31,8% se ubican en el nivel Bajo presentando un desempeño elemental. ¿Qué se evalúa? Presentamos un ejemplo de evaluación de Nivel Bajo: 97 http://diniece.me.gov.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid =3&id= 14&Itemid=27 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 205 De los resultados se desprende que un poco más del 20% de los alumnos no respondió correctamente, sin embargo nos parece interesante compartir con el lector el siguiente comentario extraído del informe. Téngase presente, al leer este cuadro y el siguiente, la llamativa complacencia del evaluador con los errores del evaluado. Semeja una complicidad, contemporánea con la destrucción del INDEC. Ahora bien, ¿cómo es un ejercicio de Nivel Alto de dificultad en matemática para los niños de 3º grado? Veamos otro ejemplo: 206 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA En este caso encontramos que lo que constituye una prueba de nivel alto fue respondida correctamente solamente por el 25% de los alumnos. El informe nos ofrece la siguiente reflexión: A continuación presentamos el porcentaje de alumnos por nivel de desempeño en Matemática de 3º grado de la Educación Primaria. Total país, según ámbito y sector de gestión. – ONE 2007: Ámbito de sector de gestión Bajo Medio Alto Medio y Alto Total país 31,8 43,1 25,1 68,2 Urbano estatal 36,6 43,8 19,6 63,4 Urbano Privado 15,0 44,4 40,6 85,0 Rural 37,3 37,1 25,7 62,8 En matemática, sólo el 26,4% de los estudiantes de 6º grado de primaria evaluados se ubican en el nivel Alto. Estos alumnos alcanzan destacados niveles de desempeño en la Resolución de Problemas con Números y Operaciones, Geometría, Medición y Estadística y Probabilidad, en un nivel destacado y complejo. Un 37,4% de los estudiantes evaluados se concentran en el nivel Medio. Para este último nivel los estudiantes alcanzan un desempeño satisfactorio y medianamente complejo y un 36,2% se sitúa en el nivel Bajo observando un nivel elemental de aprendizaje. REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 207 Veamos un ejemplo de un ejercicio de nivel medio de dificultad: De acuerdo a los resultados de este ejercicio, más del 50% de los estudiantes no ha podido resolverlo satisfactoriamente. Los resultados de esta evaluación pueden observarse también en el siguiente cuadro, en el que podemos ver el porcentaje de alumnos con rendimiento bajo en matemática de 6º grado según provincia. Es interesante resaltar que el promedio de estudiantes en nivel bajo asciende al 36%, pero en algunos casos llega al 50%. Porcentaje de Alumnos con rendimiento BAJO en matemáticaSexto grado de escuela primaria Jurisdicción provincial % de bajo rendimiento Ciudad de Buenos Aires (P) 8,0 Santa Fe (P) 9,8 Salta (P) San Juan (P) Entre Ríos (P) Córdoba (P) Jujuy (P) Chubut (P) 9,9 12,0 12,3 12,6 14,6 14,7 208 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Tierra del Fuego (P) La Pampa (P) Río Negro (P) 14,8 15,1 15,2 Promedio Nacional Jujuy (E) Chaco (E) Entre Ríos (E) Buenos Aires – Interior (E) Tucumán (E) Misiones (E) 36,2 39,5 39,6 41,5 42,1 46,0 46,9 La Rioja (E) Corrientes (E) Santiago del Estero (E) 47,7 47,8, 48,9 Catamarca (E) GBA (E ) y Formosa (E) 49,7 51,3 Nota: (P): Escuelas Privadas, (E) Escuelas Públicas Fuente: Ministerio de educación de la Nación A continuación presentamos la misma información pero para alumnos del último año del secundario. Como podrá observarse, el bajo rendimiento se agudiza a nivel nacional, ascendiendo el promedio de alumnos con bajo rendimiento en matemática al 44% y llegando en algunas provincias al 81%. Esto nos hace suponer que los problemas que acarrean los niños desde la primaria no son resueltos en la escuela secundaria, por el contrario, se agudizan. Porcentaje de Alumnos con rendimiento BAJO en matemática Último año de escuela secundaria Jurisdicción provincial % de bajo rendimiento La Pampa (P) 16,9 Neuquén (P) 19,2 Río Negro (P) 20,5 Córdoba (P) 21,0 Mendoza (P) 21,5 CABA (P) 22,5 Salta (P) 27,1 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 209 Santa Fe (P) Tierra del Fuego (P) Promedio Nacional 27,5 27,8 44,7 GBA (E) Jujuy (E) Tucumán (E) San Juan (E) Corrientes (E) Misiones (E) Chaco (E) 54,7 63,2 64,7 65,6 67,8 70,8 72,2 Formosa (E) Santiago del Estero (E) La Rioja (E) 76,6 78,5 79,5 Catamarca (E) 80,7 Nota: (P): Escuelas Privadas, (E) Escuelas Públicas Fuente: Ministerio de educación de la Nación Por otro lado, el ONE 2007 evaluó a los estudiantes de 2º/3° año en matemática. El 10,3% de los estudiantes evaluados se ubican en el nivel Alto alcanzando un nivel destacado. Un 24,7% de los estudiantes se ubica en un nivel Medio de desempeño y un 65% se ubica en el nivel Bajo. Estos estudiantes alcanzan elementales niveles de desempeño en la Resolución de Problemas con Números y Operaciones, Funciones, Geometría, Medición y Estadística y Probabilidad. Veamos algún ejercicio planteado por la Evaluación, en este caso de Nivel Alto: 210 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Es interesante resaltar que menos del 30% de los alumnos evaluados respondieron bien la consigna, más del 60% respondió incorrectamente. Pero más interesante aún es comparar este ejercicio, para alumnos de 2º/3° año de secundario, con los realizados por PISA, también para alumnos de 15 años, y es interesante por la complejidad intrínseca que muestran los ejercicios de ambas evaluaciones, lo cual de alguna manera explicaría los malos resultados de nuestro país en PISA. Algunos ejemplos al respecto se encuentran en el Anexo II. 2.2 PISA En este apartado consideraremos como indicador de la comparación internacional de la calidad educativa a los resultados de los exámenes PISA. PISA (Programme for International Student Asessment) es un proyecto de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cuyo objetivo es evaluar la formación de alumnos a los 15 años de edad. La evaluación cubre las áreas de lectura, matemáticas y competencia científica. Mide las habilidades, la pericia, y las aptitudes de los estudiantes para analizar y resolver problemas, para manejar información y para enfrentar situaciones que se les presentarán en la vida adulta y que requerirán de tales habilidades. Esta evaluación se realiza cada tres años. Cada año de su realización se ha concentrado en alguna de las tres áreas evaluadas: en la evaluación del 2000 se dio especial atención a la competencia en lectura, en el 2003 a la competencia en matemáticas y en el 2006 a la competencia en el área de ciencias. Esto quiere decir que la parte más extensa del examen se refiere al área de concentración correspondiente a ese año (los porcentajes son aproximadamente 66 % para el área de concentración y 17 % para cada una de las restantes áreas). Presentamos los resultados de la Argentina en las pruebas PISA correspondientes a los años 2000, 2006 y 2009. En 2003 la Argentina no participó.98 98 Examen PISA 2000. http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/29/34/33683365.pdf Examen Pisa 2003, Argentina no participó Examen Pisa 2006, http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/37/42/45753892.pdf Examen Pisa 2009, http://www.oecd.org/dataoecd/11/40/44455820.pdf REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 211 Diferencia de Puntaje Medio obtenido entre las Evaluaciones PISA 2000, 2006 y 2009 Orden País 2006 vs 2000 2009 vs 2006 2009 vs 2000 1 2 3 4 5 6 7 8 Chile Corea Polonia Liechtenstein Indonesia Latvia Alemania Hong-Kong-China 33 31 29 28 22 21 11 11 9 1 1 1 -7 2 5 4 42 32 30 29 15 23 16 15 9 10 11 12 13 Suiza Hungría Portugal Finlandia Austria 5 2 2 0 -2 3 3 21 -9 -15 8 5 23 -9 -17 14 15 16 17 18 Dinamarca Brasil Bélgica Canadá Nueva Zelanda -2 -3 -6 -7 -8 -2 17 -1 -3 0 -4 14 -7 -10 -8 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 República Checa Suecia Irlanda México Israel Tailandia Grecia Australia Francia Italia Noruega Rusia Islandia -9 -9 -9 -11 -14 -14 -14 -15 -17 -19 -21 -22 -22 -12 -9 -12 11 14 3 9 -1 4 17 13 3 7 -21 -18 -21 0 0 -11 -5 -16 -13 -2 -8 -19 -15 212 32 33 34 35 36 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Japón Bulgaria España Rumania Argentina -24 12 -28 16 -32 14 -32 17 -45 14 Fuente: PISA 2006, y 2009 OCDE -12 -12 -18 -15 -31 Como podemos observar la Argentina ha caído notoriamente. Entre todos los países cuyos resultados son menores (léase, peores) en el 2009 respecto al 2000, la diferencia en Argentina es la más amplia. En el gráfico a continuación podemos notar el cambio de posición de la Argentina respecto a Brasil y Chile y el promedio de la OCDE en los resultados de PISA del 2000 al 2009. 600 500 400 Argentina Brasil 300 Chile Promedio OECD 200 100 0 2000 2006 2009 En el siguiente cuadro observamos los resultados por alumno en lectura, matemática y ciencias en comparación con algunos países seleccionados entre los que participan de la misma evaluación. REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 213 PISA 200999: Puntajes Promedio obtenidos por alumno en las tres áreas evaluadas (Lectura, Matemática y Ciencias) País/Año Lectura Matemática Ciencias Promedio Argentina Brasil Chile Colombia México Uruguay 398 412 449 413 425 426 388 386 421 381 419 427 401 405 447 402 416 427 396 401 439 399 420 427 Australia Singapur Hong Kong Corea EE. UU. Nueva Zelanda 515 524 533 539 500 521 515 527 555 546 487 519 527 529 549 538 502 532 519 527 546 541 496 524 El siguiente cuadro nos muestra que la Argentina obtuvo el peor puntaje respecto a sus pares latinoamericanos en la evaluación de PISA 2009: País/Año Lectura Matemática Ciencias Promedio Argentina Colombia Brasil México 398 413 412 425 388 381 386 419 401 402 405 416 396 399 401 420 Uruguay Chile 426 449 427 421 427 447 427 439 Fuente: elaboración propia a partir de los resultados de PISA Ahora bien, si comparamos a la Argentina con otros países (no ya con sus pares latinoamericanos), por ejemplo, los que presentamos en el cuadro del sudeste asiático, la brecha es mucho más amplia y significativa. Estos resultados significan, por ejemplo, que la mitad de los chicos argentinos de 15 años no comprende lo que lee100. 99 En el Anexo III se encuentra el resultado de todos los países que participaron en la prueba PISA 2009, que son 65 en total. 100 http://www.infobae.com/notas/582688-La-mitad-de-los-adolescentes-de-15-anos-nocomprende-lo-que-lee.html 214 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA País/Año Argentina Singapur Hong Kong Corea Lectura 398 524 533 539 Matemática 388 527 555 546 Ciencias 401 529 549 538 Promedio 396 527 546 541 Fuente: elaboración propia a partir de los resultados de PISA En Argentina, mientras los órganos oficiales silenciaron los datos, la prensa –aunque escasamente- reflejó lo sucedido en las pruebas. El Ministro de Educación, Sileoni, cuestionó específicamente que las pruebas realizadas «son concebidas para una realidad que no es la nuestra». Y en ese sentido, señaló que el 36% de los estudiantes relevados no están en el nivel educativo requerido por el test internacional, que prevé que a los 15 años hayan cursado por lo menos diez años de escolaridad en total. «Ese porcentaje no es un dato menor», dijo Sileoni, y explicó que ese 36% de adolescentes que no está en el nivel esperado para su edad puede estar cursando grados de la primaria en escuelas para adultos o asistir a centros de formación profesional.101 Observando los datos sobre gasto público en Educación y los resultados de las evaluaciones de PISA, apreciamos que la Argentina invierte en educación secundaria cifras no muy diferentes de las de Chile, Brasil y México y sustancialmente más que Colombia y Uruguay. En cuanto a los resultados, Argentina es el de peor desempeño en lectura y ciencias, mientras que apenas supera a Brasil y Colombia en matemáticas. Contrariamente, Chile, ganador por amplio margen en lectura y ciencia y segundo detrás de Uruguay en Matemáticas, invierte moderadamente en educación. Similares conclusiones se pueden sacar con respecto a Uruguay y México. Sin embargo, no debemos imaginar que este pelotón de países Latinoamericanos, de los cuales el peor es la Argentina, sea un caso de excelencia en resultados sino todo lo contrario. El rango que ocupan estos países está entre los percentiles 5 y 25 de los exámenes Pisa 2009. Esto quiere decir que más del 75% de los países relevados superan la calificación de los de nuestra región. Contrastando la realidad Argentina, se observa que otros países que invierten más del 20% de su PBI per cápita en educación se encuentran en percenti101 Véase por ejemplo: http://www.lanacion.com.ar/1332246-la-prueba-pisa-2009-dispara-lapolemica y http://www.lanacion.com.ar/1331752-preocupante-retroceso-dela-argentina-eneducacion REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 215 les superiores a 50 en exámenes PISA. Algunos se sorprenderían al notar que no son los EEUU ni el promedio de los países de la OCDE los que más se destacan sino otro, tan distante del mundo y similar a la Argentina, como Nueva Zelandia o lejano como Corea del Sur. Otra observación más sorprendente aún, es que no necesariamente hay que llegar a inversiones del 20%, sino más moderadas entre 15% y 17% para alcanzar rendimientos de excelencia como Australia, Singapur o Hong Kong. Un analista declaró ante estos resultados: «Los datos del informe PISA 2009 nos traen, una vez más, malas noticias. La Argentina no sólo descendió posiciones en el «ranking» sino que además los datos de la evaluación indican que la caída del desempeño de la Argentina en comprensión lectora con respecto al año 2000 es sólo superada por Irlanda» 102. Ante estas evidencias, lo relevante no es lo que se puede decir de, sino para, la Argentina. Continuar gastando mucho y rindiendo poco traerá como consecuencia que se dejará pasar otra vez la oportunidad y se mantendrán los problemas crónicos de nuestro sistema educativo sin resolver. No se trata de reducir, mantener o aumentar el gasto en educación. Las evidencias prueban que se puede aprender más y mejor gastando menos, por lo tanto, lo importante es gastar bien. Pero, como en todos los órdenes, quien gasta bien realiza un cálculo razonable entre sus recursos y sus objetivos. En síntesis, las evaluaciones internacionales en las que la Argentina ha participado revelan un contraste entre las conquistas logradas en materia de acceso al sistema educativo y, simultáneamente, el deterioro y crecimiento de las desigualdades en el logro de aprendizajes. Mientras la escuela triunfa incorporando a todos los niños, niñas y jóvenes103, su capacidad para asegurar una formación de calidad para todos parece debilitarse cada vez más. Por lo tanto, está pendiente la equidad en la calidad educativa. 2.3 OTRAS EVALUACIONES INTERNACIONALES Otro testeo de la calidad educativa argentina lo podemos encontrar en las evaluaciones realizadas por la UNESCO. El Laboratorio Latinoamericano de 102 Jason Beech para La Nación, «Resultados que ayudan a tomar conciencia», 8 de diciembre de 2010. 103 Al respecto puede verse: http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/ Inclusive_Education/Reports/buenosaires_07/argentina_inclusion_07.pdf. también se puede acceder a la información correspondiente en la página de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa – DINIECE- http://diniece.me.gov.ar/ index.php?option=com_content&task=category&sectionid=2&id=8&Itemid=19 allí se encuentran los datos sobre el incremento de matrícula interanual 2005-2010. 216 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Evaluación de la Calidad Educativa (LLECE) de la UNESCO, llevó a cabo el Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (PERCE) en 1997 y el Segundo (SERCE) en 2006104. Los resultados fueron: PERCE 1997 Países Cuba Argentina Chile Brasil Colombia México Paraguay Bolivia Venezuela R. Dominicana Honduras Mediana 349 266 263 262 250 242 240 238 234 228 226 SERCE 2006105 El Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) es la evaluación del desempeño de los estudiantes más importante y ambiciosa de las desarrolladas en América Latina y el Caribe. Es organizado y coordinado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) y se enmarca dentro de las acciones globales de la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago) tendientes a asegurar el derecho de todos los estudiantes latinoamericanos y caribeños a recibir una educación de calidad. Su objetivo es la generación de conocimiento acerca de los aprendizajes de 104 SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (2006), organizado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE), OREALC-UNESCO. Se trata de un estudio internacional sobre Ciencias, Matemática, Lengua y Factores Asociados, aplicado a alumnos de 3° y 6° año de la Educación Primaria de 17 países de la región. 105 El estudio se encuentra disponible en: http://diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/ evaluacion_educativa/internacionales/SERCE%202006.%20Los%20aprendizajes %20de%20los%20estudiantes%20de%20America%20Latina%20y%20 el%20Caribe.pdf. En el 2010 se realizó un estudio de SERCE sobre Escritura, el mismo se encuentra en: http:// diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/evaluacion_educativa/internacionales/ escritura_serce_llece.pdf REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 217 Matemática, Lenguaje (Lectura y Escritura) y Ciencias de la Naturaleza que los estudiantes de 3º y 6º grado de Educación Primaria han podido lograr a su paso por las instituciones educativas de América Latina y el Caribe. Países Cuba Costa Rica Chile Uruguay México Argentina Brasil Colombia El Salvador Perú Paraguay Nicaragua Panamá Ecuador Guatemala R. Dominicana Media 627 553 539 538 534 509 507 504 484 479 470 468 463 458 453 407 Fuente: CIPPEC. La información de SERCE está disponible en http://unesdoc.unesco.org/images/0016/001606/160659s.pdf Respecto a otras evaluaciones internacionales reconocidas, como Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS), Argentina participó en 1995 pero no completó los pasos necesarios para que los datos aparecieran en el reporte106. Para años posteriores en que se realizó la evaluación (1999, 2003, 2007), no hay datos sobre nuestro país. 3) ALUMNOS Y DOCENTES Este apartado nos brinda información sobre gasto por jurisdicción, cantidad de alumnos y docentes. Esto nos permite estimar la cantidad de alumnos por docente (siempre de acuerdo a datos oficiales) por jurisdicción. 106 Argentina, Italy, and Indonesia were unable to complete the steps necessary for their data to appear in TIMSS 1995 report (Peak, 1996). En http://nces.ed.gov/surveys/international/ tables/B_1_26b.asp 218 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Docentes Alumnos Alumnos por Docente PROVINCIA Primaria Sec. Primaria Sec. Primaria Sec G.C.B.A. 22.683 15.976 231.205 224.151 10 14 BS AS 87.543 48.312 1.640.643 1.340.351 19 28 CATAMARCA 5.106 2.100 51.851 42.393 10 20 CORDOBA 23.131 12.858 365.874 287.827 16 22 CORRIENTES 10.252 5.235 157.189 99.171 15 19 CHACO 11.265 4.036 166.503 117.581 15 29 CHUBUT 4.728 2.686 59.866 50.114 13 19 ENTRE RIOS 13.059 4.480 157.379 112.461 12 25 FORMOSA 6779 2.747 88.410 66.370 13 24 JUJUY 8.492 2.782 88.724 79.716 10 29 LA PAMPA LA RIOJA 3168 3711 1.528 1.294 34.798 44.708 28.582 35.234 11 12 19 27 MENDOZA MISIONES NEUQUEN RIO NEGRO SALTA SAN JUAN SAN LUIS SANTA CRUZ SANTA FE S. DEL ESTERO TUCUMAN T.D.FUEGO 12.716 10.709 6.998 8.451 13.066 5933 4.653 2.967 28.441 9.066 16455 1.352 6.665 2.717 3.383 2.595 4.009 2.547 2.348 1.690 11.232 5.632 5.525 1.113 190.088 174.266 68.317 77.443 175.570 89.346 58.103 34.225 342.879 137.386 193.086 15.571 155.917 100.777 56.520 62.059 136.350 60.401 38.800 24.614 268.810 74.894 141.142 14.996 15 16 10 9 13 15 12 12 12 15 12 12 23 37 17 24 34 24 17 15 24 13 26 13 Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía del año 2009 Cantidad de alumnos por docente por provincia BU G EN .C. O B.A S CA A . TA IRE M S CO ARC CO RD A RR OB IE A NT CH ES A C CO EN H U TR BU T E FO RIO RM S O SA JU LA J U PA Y M LA PA R M IO EN JA D M OZ IS IO A NE NE S U RI Q U O E NE N G RO S SA AL T A N J SA UA SA N N N LU TA IS C S. SA R U DE N T Z A L ES FE TE TR R TUC RO A. DE UM A L FU N EG O 60 50 40 30 20 10 0 Primaria Secundaria Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía del año 2009 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 219 En este gráfico y el cuadro de origen podemos visualizar la disparidad existente entre provincias en la relación cantidad de alumnos por docente, encontrando casos como Misiones donde en la escuela secundaria hay 37 alumnos por docente, a otros como Santiago del Estero y Tierra del Fuego donde la relación es 13 alumnos por cada docente. En la escuela primaria encontramos los extremos de 10 alumnos por docente en varias provincias y en la de Buenos Aires donde habría 19 alumnos por docente. De más está decir que estos son datos reales que no necesariamente se encuentren así en el aula. La razón por la cual no vemos 10 alumnos por docente se debe a que estos datos no nos muestran cuántos de estos docentes están en actividad frente al curso y cuántos en licencia, cuántos se ausentan por distintas razonas o cuántos están desempeñando otras tareas. El último censo docente (2004) registró 759.284 docentes en actividad. Otras fuentes citadas por la prensa indican que la cantidad de cargos a ser cubiertos es 526.456, lo cual reflejaría una sobre contratación del orden del 30%. Según declaraciones del ministro del área, en 2010 el promedio de ausentismo a nivel nacional es del 20%, mientras que la provincia más afectada llegaría al 40%. En el 2000, el ausentismo docente era entre un 5% y 10% mayor que en cualquiera de las demás actividades laborales. Nótese que ese ausentismo es crónico y se estima que ocasiona un 17% de incremento en el gasto educativo107. 4. INVERSIÓN POR ALUMNO POR JURISDICCIÓN El cuadro y grafico que se encuentran a continuación nos brindan información sobre el dinero que se invierte por alumno por jurisdicción por año. Nuevamente encontramos extremos: Tierra del Fuego invierte más de 19 mil pesos anuales por alumno mientras que Salta invierte $ 3.700 para el mismo período. Esto implica que la inversión mensual por alumno es en promedio de $ 7.033 anuales, o $ 703 mensuales, considerando que los colegios de gestión privada cobran 10 cuotas por año. 107 http://www.lanacion.com.ar/1243183-falta-a-clase-hasta-el-40-de-los-docentes 220 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Gasto por alumno por jurisdiccion ($/año) 25.000 $/año 20.000 15.000 10.000 5.000 TR R A. D E SA L F N UE TA G C O N R EU U Q Z G UE .C N . C B.A H LA UB . C P UT AT AM AM P A A LA RC A R RI O IO JA N SA EG R EN NTA O TR F E FO E R R IO M S O C SA H A BU C E JU O N O JU S Y SA AIR N ES M JU E AN N C DO O RD ZA S. SA O B D N A E L LU ES IS TU TE C CU RO O RR MA IE N M NT IS E IO S N SA ES LT A 0 Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía del año 2009 PROVINCIAS T. DEL FUEGO SANTA CRUZ NEUQUEN G.C.B.A. CHUBUT LA PAMPA CATAMARCA LA RIOJA RIO NEGRO SANTA FE ENTRE RIOS FORMOSA CHACO JUJUY BUENOS AIRES SAN JUAN MENDOZA CORDOBA $/año 19.670 18.293 13.785 11.135 10.466 9.259 8.732 8.323 8.186 7.516 7.192 7.036 6.956 6.951 6.799 6.394 6.294 6.171 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN SAN LUIS S. DEL ESTERO TUCUMAN CORRIENTES MISIONES SALTA PROMEDIO 221 5.738 5.363 4.906 4.862 4.815 3.712 7.033 Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía del año 2009. 5. MIGRACIÓN DE ALUMNOS DESDE LA ESCUELA DE GESTIÓN PÚBLICA A LA GESTIÓN PRIVADA Como hemos indicado anteriormente, los malos resultados de la escuela pública pueden ayudarnos a explicar la creciente migración que se registra hacia las escuelas de gestión privada. Los datos al respecto son contundentes: VARIACIÓN DE LA MATRÍCULA ESTATAL 2009 vs 2003 (NIVEL PRIMARIO) En Miles En % Buenos Aires 127,8 6,6 Conurbano 11,9 15,2 Interior 14,9 3,2 Santa Fe 32,3 11,3 Mendoza 20,8 11,6 Córdoba 14,6 5,0 Jujuy 6,6 7,6 Formosa 6,4 7,3 Catamarca 6,3 12,3 CABA 3,2 4,8 Neuquén 5,8 8,6 Rio Negro 5,8 8,3 Chaco 4,7 3,0 Salta 3,8 2,4 Corrientes 3,6 2,5 La Rioja 2,9 6,7 La Pampa 2,6 7,5 Entre Ríos 2,5 2,0 Santiago del Estero 2,3 1,8 Misiones 1,9 1,2 San Juan 0,7 1,0 3,0 Tierra del Fuego 0,4 Nota: La matrícula no cayó en Tucumán, Santa Cruz, San Luis y Chubut Fuente: CIPPEC y Ministerio de Educación 222 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA A partir del año 2003 se registra una migración de la matrícula desde las escuelas primarias estatales hacia las escuelas primarias privadas. En el año 2009 se matriculan en las escuelas primarias estatales 248.400 alumnos menos que en el año 2002. Esta migración surge presumiblemente como respuesta a la disminución en la calidad educativa de la escuela pública. De alguna manera, los datos referidos anteriormente nos permiten explicar por qué hoy los padres o tutores (cuando pueden elegir) eligen la educación privada. ALUMNOS MATRICULADOS EN ESCUELAS PRIMARIAS ( en miles) Gestión/Año 1955 1980 2002 2009 Estatales 2.507 3.400 3.758 3.509 Privadas 228 711 952 1.134 TOTAL 2.735 4.111 4.720 4.643 % Privadas 8% 17 % 20 % 24 % Estatales Privadas TOTAL 1955-1980 Cantidad En % 893 36 % 483 212% 1.376 50 % 1980-2002 Cantidad En % 358 11 % 251 35 % 609 15 % 2002-2009 Cantidad En % -248 -7 % 172 18 % -76 -2% Fuente: Guadagni ALUMNOS QUE ASISTEN A ESCUELAS PRIVADAS POR PROVINCIA JURISDICCIÓN Ciudad de Buenos Aires Prov. de Buenos Aires Conurbano Interior Córdoba Santa Fe PROMEDIO NACIONAL Entre Ríos Tucumán Río Negro San Juan Tierra del Fuego Mendoza Misiones En % 52 % 35 % 40 % 28 % 32 % 30 % 28 % 25 % 23 % 21 % 21 % 20 % 20 % 20 % JURISDICCIÓN Salta Catamarca Santa Cruz La Pampa Santiago del Estero Chubut Corrientes Jujuy Neuquén San Luis La Rioja Formosa Chaco En % 19 % 17 % 16 % 16 % 15 % 14 % 14 % 14 % 14 % 14 % 11 % 10 % 10 % Fuente: Guadagni108 108 Guadagni, Alieto Aldo (2011), Otra escuela para el futuro, Buenos Aires, Siglo XXI. REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 223 6) MARGEN DE MANIOBRA DE LOS DIRECTORES DE ESCUELA. COMPARACIÓN CON OTROS PAÍSES DE LA REGIÓN La información que se encuentra a continuación pretende hacernos reflexionar acerca del margen de maniobra, es decir, la capacidad decisoria que tienen los directores de escuela en la Argentina comparados con sus pares de la región. Esta información surge de una encuesta realizada a directores sobre distintos aspectos que den cuenta de su capacidad –o no- para tomar decisiones específicas, como seleccionar docente, establecer salarios, definir la política disciplinaria y de evaluación de los alumnos, entre otras. Decisiones frente al Estado. Porcentaje de atribuciones de las escuelas para tomar decisiones específicas (encuesta a directores) País Selección EstableciEstablecer de miento de los las políticas maestros salarios disciplinarias para iniciales de de los contratar los maestros alumnos Argentina Brasil Chile Paraguay Perú Uruguay 25 21,9 52,9 42,1 69,9 12,1 6,9 6,2 28,4 11,9 14,9 10,5 86,9 97,4 98,2 95,4 98,9 90 Establecer Aprobar Elegir los Decidir las políticas estudiantes libros de qué de evaluapara la texto a cursos son ción de los admisión a utilizar ofrecidos alumnos la escuela 88,7 94 97,1 76,9 92,2 83,2 81,3 74,9 90,7 87,3 94,1 79,2 98 95,2 95,8 69 74,3 58,5 60,9 45,3 86,5 40,5 62,4 38,3 Fuente: CIPPEC en base a A view inside primary school 2008, UNESCO. CONCLUSIONES En estas páginas hemos querido mostrar al lector algunos datos que le permitan reflexionar sobre el estado de la educación en nuestro país. A continuación presentamos nuestras conclusiones sobre estos datos: • • • La inversión educativa en la Argentina ha crecido regularmente en la última década La calidad educativa no ha mejorado. Las evaluaciones a las que se somete el país muestran los pobres resultados que se obtienen 224 • • • • • • • PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Países con la misma inversión en educación obtienen resultados mucho mejores La Argentina ha comenzado un proceso de evaluación nacional –ONEde tipo muestral que todavía no es sistemático y tampoco censal. Esto representa un avance respecto a otros momentos en los cuales tal evaluación no existía. Los resultados de las evaluaciones desarrolladas por el país muestran el bajísimo nivel de nuestros estudiantes. Existe una gran diferencia en la inversión por alumno que realiza cada una de nuestras provincias. Considerando el promedio, dicha inversión por mes por alumno asciende a los $ 703. Hay pocos alumnos por docente, esto se desprende de los datos, aunque también hay una gran disparidad entre jurisdicciones Nos preguntamos acerca de las causas por las cuales no encontramos en la realidad pocos alumnos por docentes y sí muchos alumnos por aula: consideramos al menos como explicaciones: el sistema de licencias, el ausentismo docente, la ausencia de incentivos para cumplir con las tareas como producto del estatuto docente, la incapacidad de los directores de escuela para tomar decisiones sobre la contratación de sus maestros y la asignación de otras tareas que quitan maestros al frente del aula y lo asignan a otras actividades. Todo esto genera un aumento del 17% del presupuesto educativo, según cálculos estimativos. REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 225 CAPÍTULO II PROPUESTAS Una vez que hemos esbozado un diagnóstico, sobre la base de los datos obtenidos, respecto del estado de la educación en nuestro país, dedicaremos el presente apartado a proponer soluciones. Surgen de reflexionar acerca de los problemas que generan la baja calidad educativa en nuestro país. Como el problema no es uno, la solución tampoco es única y sencilla. Esto significa que presentamos un conjunto de medidas que responden a una multiplicidad de problemas. Las mismas pueden ser adoptadas en su conjunto o en forma separada: no son incompatibles unas con otras y persiguen todas los mismos objetivos generales. Estos son los principios que guían nuestras propuestas: 1) devolverle a la escuela su rol fundamental, como ámbito especifico de enseñanza y aprendizaje. 2) elevar el prestigio de la labor docente. 3) ofrecer maneras prácticas y responsables para mejorar la calidad de la educación argentina. 4) ofrecer a los padres/tutores elementos para tomar decisiones sobre la educación de sus hijos. 5) evaluar sistemáticamente la calidad de nuestra educación y del sistema educativo y ofrecer oportunidades de mejorar. 6) ofrecer alternativas para la elección. 7) propender al respeto de la diversidad y las diferencias entre todas las personas. Como hemos mostrado en capítulos anteriores, los problemas del sistema educativo argentino son múltiples, interrelacionados en algunos casos y en otros no, pero todos generan la misma consecuencia: la baja calidad de nuestra educación, ya sea pública o privada, ya sea en la Ciudad de Buenos Aires o en cualquier jurisdicción. Los resultados son malos, sea que nos evalúe PISA u ONE. Se debe mejorar el sistema educativo en todos sus aspectos y etapas. Por esta razón, las propuestas están relacionadas directamente con uno o varios temas: los contenidos, los incentivos a los docentes y a los alumnos, la duración de la 226 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA jornada y del ciclo lectivo, el rol de los directivos, el cuerpo docente, la escuela misma. Este tema no es privativo de nuestro país, son muchos los que se están preguntando y cuestionando por los resultados educativos que logran (o no logran) y pensando cómo reformar sistemas arcaicos fuertemente enraizados en la sociedad. Algunas experiencias las ha recogido un reciente artículo de The Economist109, el cual señala como reformas centrales, para mejorar la calidad educativa que hoy se están desarrollando en países tan diversos como Polonia, Canadá o Alemania, las siguientes:110 1- Descentralización (devolver el control a las escuelas). 2- Enfocarse en los alumnos que no alcanzan niveles básicos de aprendizaje. 3- Elección de distintos tipos de escuelas. 4- Alta calidad para los maestros. Mc Kinsey, una consultora internacional, realizó un estudio para verificar cuáles reformas educativas fueron las más exitosas en el pasado reciente e identificó tres en particular: la provincia de Ontario (Canadá), la región de Sajonia (en Alemania) y Polonia111. En estas reformas, por ejemplo: • los directores o responsables de las escuelas tienen libertad para contratar maestros • hay exámenes nacionales cada año para los alumnos de 12-13, 15-16 y 18-19 años de edad. 109 Edición del 17 de septiembre de 2011 -1- Decentralization (handing power back to schools); 2- A focus on underachieving pupils; 3- A choice of different sorts of schools; 4- And high standards for teachers. These themes can all be traced in three places that did well in McKinsey’s league: Ontario, Poland and Saxony. Heads have freedom to hire teachers and can choose which curriculum to use from a list of private providers. National exams at 12-13, 15-16 and 18-19, and supplementary tests each year, allow local authorities to monitor carefully how the schools are doing. The lessons of PISA 2009 as «greater autonomy for schools; sharper accountability; raising the prestige of the profession and having greater control over discipline.» In pursuit of a more diverse supply of schools, the government is expanding the number of independent academies (Tony Blair’s innovation) to replace local authority-run comprehensives, and has allowed Free Schools, which are run by parents, charities and local groups. 111 Puede verse el informe en http://mckinseyonsociety.com/how-the-worlds-most-improvedschool-systems-keep-getting-better/ 110 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 227 1. CONTENIDOS MÍNIMOS DE LA EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA a) Sobre la cantidad Si verdaderamente queremos que exista libertad para elegir la educación que los padres/tutores o las familias consideren mejor para sus hijos será una contradicción que los contenidos obligatorios establecidos desde la política pública ocupen mucho tiempo del dictado de clases. De esa forma, la libertad sería un cínico ejercicio restringido a un mínimo de la formación académica del alumno. Como parámetro sencillo, equilibrado y objetivo, proponemos que lo obligatorio, regulado, estatizado, nunca exceda el 50% de ocupación del tiempo de dictado de clases. Materias bien dictadas, con técnicas de aprendizaje eficaces y eficientes en el uso del tiempo, los 90112 días hábiles de clase máximos por año, deberán ser suficientes para entrenar a los alumnos en esos conocimientos imprescindibles para todo argentino mayor de edad, según el criterio de las autoridades educativas. El tiempo remanente, como mínimo otros 90 días hábiles anuales, habilitarán una nutrida agenda de disciplinas que irán desde lo específicamente técnico hasta lo humanístico y espiritual pasando por las disciplinas artísticas y deportivas. La combinación de un eficaz dictado de la parte obligatoria con una atractiva propuesta en la parte libre de la enseñanza, generará modelos de establecimientos educativos que compitan brindando lo que las diferentes familias pueden necesitar y acomodado a distintos presupuestos familiares. b) Sobre la calidad Para fundamentar por qué pensamos que el conjunto de asignaturas obligatorias tiene que ser bien restringido, debemos hacernos algunas preguntas: • ¿por qué los funcionarios de turno son los más capacitados para elegir y decidir lo que todos debemos enseñar y aprender? • ¿No serán los propios padres quienes saben qué es mejor para su hijo? • En todo caso, ¿no lo debería decidir cada uno de acuerdo a sus necesidades, intereses, potencialidades, gustos? 112 Sobre la base de calendario educativo de 180 días de clase efectiva, considerando un mínimo de 800 horas de clase reales en total. 228 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA • ¿No podrían las escuelas seleccionar un conjunto de asignaturas especiales que le darían un valor agregado a la enseñanza en ese caso particular? • ¿Y, si en función de esa multiplicidad de opciones los padres/ tutores pudieran optar? • ¿Será que los padres/ tutores no saben elegir? Podría ser que alguien respondiera negativamente a esta última pregunta. Pero, sin embargo, si asumimos que los padres no saben qué es bueno para cada hijo; cuando esas mismas personas resultan electos en y para algún «cargo público», de pronto ¿»saben» qué es bueno para los hijos de «todos» y cada uno de nosotros? Tal extremo sirve para advertir lo importante que es minimizar ese poder de difusión o proscripción de ideas. A nuestro entender, al finalizar el secundario, los jóvenes deben saber: 1. Leer, escribir e interpretar un texto en lengua castellana. 2. Resolver cuestiones matemáticas de un grado de complejidad tal que les permita desenvolverse en la vida cotidiana. 3. Los derechos y obligaciones comprendidos en la Constitución Nacional. 4. Los principios fundamentales de las ciencias exactas. Si los conocimientos obligatorios se extendieran más allá de estas disciplinas (Lengua, Matemáticas, Química y Física e Instrucción Cívica y Derecho; por asignarles alguna denominación) se entraría en el terreno de lo opinable, lo subjetivo, lo políticamente correcto o incorrecto; que es justamente aquello que deseamos dejar fuera del alcance del funcionario elegido políticamente. Los contenidos de Geografía, Historia, Filosofía y otras asignaturas, en nuestro enfoque, no deben ser regulados por una autoridad estatal. Siempre buscará imponer el pensamiento único, disfrazado por supuesto de modernidad y amplitud de criterios. Estas disciplinas y tantas otras, conformarán el contenido de las asignaturas dictadas durante la parte del día escolar o del período anual que no se dedique a los contenidos mínimos obligatorios. 2. DIRECTIVOS Y DOCENTES Como la educación es tan importante, debemos revalorizar y profesionalizar el rol de los docentes y de los directivos. Ello supone modificar el estatuto docente –o crear uno nuevo- en aquellos aspectos que estén en conflicto con el contrato laboral que se describe a continuación: REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 229 1. Elección de directores de las escuelas y colegios por concurso. 2. Elección de los docentes por parte de los directores de los establecimientos. 3. Capacidad de los directores para distinguir, premiar, sancionar y, eventualmente, despedir a los docentes. 4. Régimen de licencias. Además, en las escuelas de gestión estatal se debería crear el cargo de Director Operativo quien se encargaría de las cuestiones meramente administrativas de la escuela, de forma tal de relevar al Director Académico de la contratación de obras, trato con los padres/tutores por cuestiones meramente operativas, temas presupuestarios y recursos humanos, entre otros temas de gestión comunes a cualquier organización. El titular de este cargo también debe ser contratado por la autoridad educativa correspondiente. Los docentes deberán ser graduados universitarios. Debe ser responsabilidad de la autoridad educativa pertinente hacer efectivo y controlar que los docentes sean graduados universitarios. Por otro lado, en las escuelas de gestión estatal también debe crearse una representación del Ministerio de Acción Social de la provincia o jurisdicción correspondientes que se encargue de, en la propia escuela, las labores de asistencia social pero no relacionadas con la educación propiamente dicha, hoy a cargo de los maestros. Ejemplo de estas tareas subsidiarias son: copa de leche, vestimenta y contención psicopedagógica. En este caso, buscamos separar las tareas educativas de las asistenciales, cuestión que consideramos fundamental si queremos mejorar la calidad educativa. Tanto docentes como directivos deberán ser evaluados. Entendemos la evaluación como un proceso que nos permite saber dónde estamos y qué debe ser mejorado. La remuneración del docente debe estar en relación directa con su desempeño al frente del curso. Los mejores docentes, aquellos que obtienen mejores resultados, que cumplen efectivamente con los días de clase establecidos y que se capacitan a nivel universitario o post-universitario113, deben tener mejores salarios. 113 En tanto los docentes hoy en ejercicio son graduados terciarios, se incentivará a los mismos para que se gradúen en la universidad, siendo esto último un requisito para los nuevos docentes. Este punto supone una transición entre el sistema actual de carrera docente y una futura carrera docente de nivel universitario. 230 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 3. EVALUAR EL APRENDIZAJE Ya hemos hecho referencia a la necesidad de separar, distinguir, dentro de la educación lo que refiere a la escolaridad y lo que refiere a la educación como aprendizaje. Ir a la escuela no es sólo concurrir; es aprender. Hoy no tenemos forma de evaluar sistemáticamente el aprendizaje de nuestros alumnos en todo el territorio de forma censal. Por este motivo, proponemos que se realice una evaluación de todos los alumnos al terminar cada año lectivo, desde el pre-escolar que es obligatorio hasta el 5ºaño del secundario. Estas evaluaciones son instrumentos de medición de la calidad educativa, que nos permiten informarnos sobre el estado de la educación y saber dónde estamos y qué debe ser mejorado. Las mismas son útiles para el director de escuela, para las autoridades educativas, para el maestro, para los padres y para el mismo alumno. Esta evaluación debe realizarla el Ministerio de Educación de la Nación. Los resultados, reservando y preservando solamente la identidad de los alumnos, deben ser públicos para que todos los padres, e interesados en general, puedan acceder a ellos. Sin información se toman malas decisiones. Estas evaluaciones serán la fuente mínima de información para todos, incluso, para los alumnos. Por otro lado, Argentina, como Estado, deberá someterse sistemáticamente a las pruebas internacionales que realiza PISA y otras como TIMSS y todas aquellas que permitan comparar para mejorar. Al finalizar 5º año del secundario, los alumnos deberán rendir un examen final, que dé cuenta de todo su ciclo de aprendizaje y que, en caso de obtener altas calificaciones (por ejemplo 7 puntos sobre 10, o un 70% de conocimiento adquirido), los exima de cursar el Ciclo Básico Común para ingresar a las universidades públicas. También se implementará un sistema de becas mediante la figura del mecenazgo para aquellos estudiantes con calificaciones superiores a ese nivel de acceso a la educación universitaria. Para evaluar a escala nacional se deben consensuar los objetivos de aprendizaje esperados en cada ciclo lectivo para diseñar las pruebas de evaluación nacional. Estos objetivos de aprendizaje deben comprender solamente los contenidos definidos como mínimos siguiendo el criterio que hemos señalado en el punto 1. Debemos resaltar que este consenso no debe adaptar el estándar nacional a los criterios de las provincias con mayores problemas de rendimiento escolar, sino que debe propender a elevar el rendimiento escolar de todo el país buscando tener resultados nacionales similares a otros países que han mejorado ostensiblemente su calidad educativa, tal como muestran los resultados de PISA. REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 231 4. EQUIDAD EN EL USO DE FONDOS PÚBLICOS En este punto proponemos dos alternativas distintas: a) continuar subsidiando la oferta, pero mejorando su calidad, aquí la propuesta refiere a las escuelas auto-gestionadas, o b) subsidiar la demanda, en este caso a través de un sistema que hemos llamado DIPAL. Este último es un mecanismo que apunta a fortalecer el rol de los padres o tutores en la educación de sus hijos. Un sistema basado en subsidiar la demanda de educación lograría mayor eficiencia en la distribución de recursos, obteniendo una mayor inclusión desde el aspecto presupuestario, al mismo tiempo que la diversidad de contenidos planteada anteriormente tendría como resultado, mayor participación de todos los sectores de la sociedad que actualmente no se identifican con los contenidos vigentes, generando una mayor diversidad cultural. a) Escuelas auto-gestionadas El Estado debería no solamente subsidiar la oferta educativa a través de la provisión directa (escuelas públicas), sino que podría dar el financiamiento para el funcionamiento de escuelas charter. Las escuelas charter son escuelas autogestionadas, creadas por miembros de la sociedad civil. El Estado deja de ser el único oferente de escuelas públicas, y del monopolio se pasa a la competencia en la oferta de escuelas gratuitas, financiadas con fondos públicos. Las escuelas auto-gestionadas son escuelas con financiamiento público no administrados por el Estado. Lo distinto de esta modalidad es que estas escuelas son responsables de sus propios resultados: cada escuela negocia un contrato (charter)114 que suele durar entre tres y cinco años, especificando las áreas en las que los estudiantes más aprenderán y cómo ese aprendizaje será medido. Las escuelas auto-gestionadas son gratuitas, y su financiamiento es realizado por el Estado a partir de la cantidad de alumnos que deciden concurrir a la escuela: la principal fuente de ingreso de estas escuelas proviene de los subsidios que otorgan los distritos sobre la base de la cantidad de alumnos de cada establecimiento. También tienen ingresos a través de donaciones de particulares o de organizaciones y corporaciones, así como de los rendimientos financieros de inversiones 114 El contrato se establece entre quienes gestionarán y serán responsables de la escuela (docentes, directivos, asociación de padres u organización de la sociedad civil) y aquél o aquellos que aportarán para su sostenimiento, en este caso, el Estado (nacional, provincial o municipal) 232 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA propias. Lo que no pueden hacer es, bajo ningún concepto, cobrar los servicios educativos que ofrecen a los padres de los alumnos que asisten a ellas. Las escuelas auto-gestionadas están más atentas a responder a las necesidades e inquietudes de la comunidad a la que atienden, a moldearse conforme sus intereses, y a ofrecer servicios educativos que se correspondan con los deseos de los alumnos y familias, dado que, en última instancia, si no cumplen con las expectativas de los «clientes» verán disminuida la concurrencia y por lo tanto su viabilidad como escuela. Si no prestan atención a la voluntad de las familias, las escuelas charter desaparecen. Conociendo esta posibilidad, proponemos que el presupuesto que hoy se destina a la escuela pública, sin tocar las subvenciones a los privados, y sin tocar el sistema de las «Escuelas Rurales», (las que deberíamos definir como aquellas que carecen de escala económica para funcionar porque reciben pocos alumnos a causa del lugar geográfico donde se encuentran ubicadas) debería dividirse por alumno y entregarse a cada escuela pública (exclusivamente a las escuelas públicas) por los mismos medios que se realiza actualmente y en proporción a los alumnos atendidos. Si permitimos que los alumnos se trasladen de una escuela a otra, el presupuesto variaría conforme esa migración de alumnos. Este sería un primer paso hacia una mayor libertad de elección, el segundo sería que las subvenciones a los privados también se comiencen a distribuir de la misma forma, pero también exclusivamente entre los privados. En principio no compiten escuela pública y privada por los subsidios. El tercer paso podría ser la creación de la figura legal de la escuela pública de gestión privada que sería aquella que tendría prohibido cobrar más allá de lo que recibe del estado, pero que por lo demás podría comportarse como una escuela privada. Este tipo de escuela sería el que comenzaría a competir por el presupuesto, hasta ese momento exclusivo, con la escuela pública tradicional. En el futuro ambos sistemas podrían ir fundiéndose en uno solo. b) Subsidiar a la demanda y no a la oferta: DIPAL Son innumerables los ejemplos de la teoría económica que sugieren un cambio en la forma de administrar el presupuesto estatal destinado a la Educación, al menos Primaria y Secundaria, las cuales constituyen el meollo de nuestro análisis. En la actualidad la forma en que el Estado subsidia la educación es principalmente mediante la provisión directa del servicio, es decir, pagando en forma directa tanto la infraestructura como los sueldos de los maestros. En estos REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 233 casos el «precio» que paga el alumno por asistir a la escuela es cero, con lo cual el subsidio es equivalente al 100 % del precio. En otros casos, cuantitativamente de menor importancia, el subsidio se instrumenta dando fondos a escuelas privadas de manera que esas escuelas puedan cobrar a los alumnos un «precio» menor al que cobrarían en ausencia del subsidio estatal. En ambos casos, el subsidio se instrumenta a través de fondos otorgados a los proveedores del servicio; lo que se conoce como Subsidio a la Oferta. Por motivos de justicia y equidad, proponemos cambiar la forma en que se instrumentan estos subsidios: en lugar de financiar la oferta, por las razones que se exponen a continuación, es preferible financiar la Demanda. Hemos llamado a esta propuesta DIPAL, como apócope de Dinero para el Alumno. Porque de eso se trata: dinero que sólo podrá usar el alumno (sus padres/tutores) en condición de tal. No servirá para ningún otro fin. Esta forma de instrumentación permitiría a todos los padres (aún aquellos que carecen de recursos) elegir el colegio al cual quieren enviar a sus hijos. Hoy no tienen opción. Si no tienen ingresos para pagar la educación de sus hijos tienen que necesariamente enviarlos a una escuela pública. Por otro lado, este mecanismo permite direccionar el subsidio con un mayor criterio de equidad, es decir, determinando según elementos más objetivos (como por ejemplo: nivel de ingresos familiares y cantidad de miembros en la familia) a quienes se les otorga el subsidio. Cuando se subsidia la oferta directamente, el subsidio puede estar beneficiando tanto a familias de ingresos bajos como a familias de clase media o alta. Su implementación, aún en etapa de estudio, consiste en la acreditación mensual del dinero en una cuenta especial a nombre de la familia del alumno y cuyo débito exclusivo será a favor del establecimiento educativo que la familia eligiere para la educación de su hijo. El establecimiento podrá ser de gestión privada, estatal, mixta, auto-gestionada o cualquier otra forma de administración. El monto mensual por alumno debe ser estudiado cuidadosamente ya que este importe deberá cumplir con dos objetivos simultáneamente: 1) permitir que cualquier familia, aún en máximo estado de indigencia, envíe a sus hijos a la escuela de su elección durante los ciclos pre-primario, primario y secundario, sin que sea una carga al presupuesto familiar. 2) que el monto total del subsidio no exceda el porcentaje del Presupuesto Público que hoy se destina al financiamiento directo a la oferta, salvo que los legisladores jurisdiccionales votaren algo diferente. 234 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 5. AUTORIDAD EDUCATIVA a) b) c) d) e) f) La autoridad educativa que corresponda deberá: fijar contenidos de la currícula adecuándolos a los estándares de PISA en directa relación a lo enumerado en el punto 1 sobre contenidos, tomar los exámenes anuales de calidad educativa, intervenir en los establecimientos de la órbita estatal con mal rendimiento en calidad educativa, llegando en casos extremos a cambiar de director profesionalizar la labor docente, convirtiendo la carrera docente en una carrera universitaria mediante las reglamentaciones y regulaciones necesarias a tal efecto. asegurar un ambiente armónico entre docentes y alumnos que sea eficaz y justo. sistematizar y dar publicidad (preferiblemente a través de Internet) los resultados de las evaluaciones de manera regular. De nada sirve realizar estas evaluaciones si los resultados recién están disponibles años después. REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 235 CAPÍTULO III ¿CÓMO HACERLO POSIBLE? En este capítulo intentamos identificar los distintos intereses presentes en la sociedad de forma tal de, a partir de allí, proponer acciones concretas para llevar adelante nuestras propuestas. Primero hemos realizado un mapa de actores que nos permita ubicarnos en la gestión e implementación de la política pública reconociendo las acciones que deberían llevarse adelante para hacerla posible. Dado que las propuestas presentadas constituyen cambios importantes respecto al sistema educativo actual, y que en general las personas se resisten a los cambios - a menos que no estén conformes con el statu quo y ya estén convencidos de la necesidad de actuar en consecuencia-, debemos identificar a los actores que participan como demandantes de educación o como proveedores de la misma y analizar a priori cuál creemos será su postura inicial frente a nuestras propuestas. Entre ellos encontramos: a) Quienes son conscientes de las limitaciones y defectos del sistema actual y no están conformes con el sistema tal como se les presenta. A ellos hay que contactarlos y hacer causa común para trabajar juntos en el camino de las reformas educativas b) Aquellos que, si bien no están conformes con el sistema actual, no están demasiado preocupados por el tema o que no tienen información suficiente como para hacerse una idea muy clara sobre qué tan conformes o disconformes están con la situación actual. A ellos darles más información, y mostrarles todas las falencias del sistema educativo actual de manera que pasen a estar en el grupo a) c) Quienes están conformes con el sistema actual, se benefician del mismo y en principio son opositores a todo cambio (o a la mayor parte de ellos). A estos hay que mostrarles caminos alternativos y quitarles los temores al cambio mostrando que en otros escenarios estarán satisfactoriamente incluidos. 236 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA En el grupo (a) y del lado de la demanda de educación, podemos mencionar a las familias preocupadas por la educación actual, por la distorsión formativa de sus hijos a partir de programas oficiales, por la pobre e incompleta formación de los docentes que están al frente de las aulas, por la deficiente calidad educativa que reciben sus hijos, por la pobreza de sus contenidos. Frente a esta situación, hay familias que no tienen opciones para acceder a una educación como la que desearían, bien por motivos económicos o porque el sistema actual tiene muy poca oferta de diversidad educativa. Hay algunas minorías que desearían no tener que enviar a sus hijos a la educación masificada y uniforme sino que preferirían poder contar con opciones que les permitan mantener en forma más adecuada sus raíces étnicas, religiosas o de otros valores distintos que buscan para sostener sus orígenes. En forma un poco más indirecta, las empresas son demandantes de educación y formación ya que los recursos humanos que reciben, y conforman su capacidad competitiva, tienen una formación preocupadamente en decadencia. Por otra parte, visto del lado de quienes proveen la educación, existen hoy en día autoridades de instituciones educativas y docentes aburridos de repetir rutinas anquilosadas, de tener que enseñar contra sus convicciones. Frustrados por ver los malos resultados de la educación e impotentes para realizar cambios. Hay docentes especializados en disciplinas actualmente no curriculares que, por tal motivo, no encuentran un campo propicio para el desarrollo de su vocación y crecimiento profesional. Hay jóvenes docentes y estudiantes del magisterio que ansían prestigiar su vocación. Podemos identificar algunas corrientes pedagógicas que hacen de la flexibilidad un tributo. Podemos agregar en este grupo a políticos innovadores que deseen implementar reformas de trascendencia en las jurisdicciones en las que actúan (provincias, municipios) También cabe mencionar a las ONG que están trabajando ya en el tema de Educación. En el grupo (b) podemos mencionar a las familias que carecen de información veraz o no confían en la información que reciben sobre las escuelas. Otras que si bien son concientes, temen que no existan suficientes escuelas buenas para abastecer la nueva demanda. Entre quienes imparten educación, podemos pensar en autoridades de instituciones y docentes que se crean capaces de mejorar, de competir y de seguir capacitándose, sin miedo a los cambios. Algunos podrán ver con buenos ojos la oportunidad de desarrollar una verdadera carrera profesional valiosa y valorada por los integrantes de la sociedad en que viven. REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 237 En el grupo (c) quedan aquellos quienes, en defensa de sus intereses de poder, económicos o ideológicos, o por alta aversión a los cambios, se opondrán a ellos. Podemos mencionar en este grupo a las familias que apoyan políticas populistas y que consideran que el Estado es el que debe fijar casi toda la currícula para uniformar conocimientos. También encontraremos a directivos de escuela y docentes que administran y se acomodan al statu quo y algunos docentes que verán amenazada su actividad por enseñar materias que dejen de ser consideradas como «contenidos mínimos». Los sindicalistas y dirigentes del sector de la Educación que digitan cargos a cambio de compromisos y que aprovechan de la organización actual de los sindicatos presentarán obstáculos a casi cualquier modificación. Finalmente, dirigentes políticos que lucran con la poca formación docente y los políticos populistas que pretenden mantener el pensamiento único, a quienes no les interesa la diversidad, verán en esta apertura a la libertad un impedimento a sus programas de acción. ACCIONES Es importante realizar una aclaración previa en este punto, en clave al respeto a la diversidad no creemos que haya soluciones únicas, ni que exista «la solución», sino un conjunto de soluciones. Por ello proponemos un conjunto de acciones sucesivas, ni excluyentes ni exhaustivas, pero que implican o suponen una cadencia lógica entre ellas: a) Acciones para el armado de red de contactos y acción: trabajar con otras ONGs que estén en el mismo tema y organizar un «workshop» con entidades preocupadas por el estado actual de la educación (ONGs, familias, asociaciones empresariales, universidades, medios de comunicación, entre otras). Tras sucesivos encuentros en el marco del «workshop» lograr un consenso respecto a una reforma educativa posible. Luego, difundir lo más ampliamente estas propuestas con el objeto de que sean finalmente tratadas por la dirigencia política sintiéndose ésta apoyada por un amplio espectro de la población. b) Acciones de mitigación: asegurar un destino laboral digno y aceptable a los directores y docentes que reprueben las evaluaciones; realizar seminarios cerrados, con 12 especialistas, 2 políticos y 2 sindicalistas. Para ir trabajando de a poco, escuchando con mucha atención (escucha activa) a maestros, directores de escuela, autoridades y es- 238 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA pecialistas. Presentar una campaña publicitaria orientada a demostrar la falacia de la pretendida contradicción entre Educación y Dinero. Lemas como: «Si dinero y educación no van de la mano; ¿para qué aumentar el Gasto Público en ella?»; o la muy conocida: «Si la Educación le parece cara, pruebe con la ignorancia». c) Acciones para el robustecimiento de actores primordiales medidas de fortalecimiento de la familia que, si bien exceden el desarrollo de este programa son imprescindibles para que fructifique. Fortalecer en compromiso, responsabilidad y otros valores y garantizar a los amantes de la escuela pública de guardapolvo blanco que este sistema será el que limpie ese guardapolvo. Es decir, ser docente será una profesión bien remunerada, bien reconocida, imprescindible para las familias y abierta a las diferencias. d) Acciones para realzar la competencia: fomentar la participación argentina en mediciones internacionales; difundir los resultados y fomentar la competencia interna entre provincias, municipios y colegios, evaluar e interpretar bien los resultados para futuras acciones correctivas y transparentar los resultados de las escuelas conforme lo planteado en otras propuestas de este trabajo e) Acciones de difusión y debate: difusión de la baja calidad educativa, campañas mediáticas y de comunicación que pongan énfasis en la poca transparencia del sistema actual respecto a la calidad educativa de los distintos establecimientos; explicar bien el tema, debatir; enfatizar la tarea de las ONGs y de las escuelas públicas que podrían colaborar en el proceso; resaltar la necesidad de la diversidad de oferta educativa, previendo la enorme explosión de conocimiento, y la gran diversidad de necesidades, habilidades, posibilidades de los estudiantes y de sus padres y la rapidez del cambio tecnológico que permite distintas formas de aprendizaje. Explicitar que la relación entre cuenta DIPAL y AFIP es inexistente: DIPAL será algo parecido al SUBE o a una tarjeta prepaga, cuya acreditación será mensual y automática, de fondos presupuestarios públicos, y no guardará relación con la declaración jurada impositiva de los titulares (padres o tutores). f) Acciones parlamentarias: presentación de las propuestas en las comisiones de educación de las cámaras de Diputados y Senadores de la Nación y presentación de las propuestas en la Comisión de Educación de la Legislatura de la CABA de cara al Congreso Pedagógico de la Ciudad en 2012. REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 239 ANEXO I Año 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Gasto educativo real Gasto educativo como Inversión por alumno en (mill. de pesos de 2001) porcentaje del PBI educación básica real (pesos de 2001) 6.845 6.462 4.295 5.344 6.900 6.208 7.386 8.242 7.207 5.589 6.184 6.976 8.342 9.486 10.193 10.073 10.015 11.184 11.748 12.938 12.984 13.067 8.469 8.010 9.225 11.598 13.799 14.993 2,67% 2,58% 1,90% 2,19% 2,81% 2,80% 3,35% 3,63% 3,34% 2,84% 3,16% 3,28% 3,53% 3,77% 3,82% 3,97% 3,81% 3,97% 4,03% 4,57% 4,64% 4,86% 4,11% 3,74% 3,84% 4,42% 4,71% 5,08% Fuente: CIPPEC 990 889 567 699 877 747 858 906 762 600 660 745 875 983 1.020 977 918 1.017 1.036 1.140 1.114 1.112 718 674 790 999 1.169 1.260 240 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ANEXO II REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 241 242 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ANEXO III Resultados PISA 2009 Puesto 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 País Shanghai-China Korea-South Finland Hong Kong-China Singapore Canada New Zealand Japan Australia Netherlands Belgium Norway Estonia Switzerland Poland Iceland United States Liechtenstein Sweden Germany Ireland France Chinese Taipei Denmark United Kingdom Hungary Portugal Macao-China Italy Latvia Slovenia Greece Spain Czech Republic Slovak Republic Puntaje 578 543 544 546 543 527 524 529 519 519 509 500 514 517 501 501 496 518 495 510 497 497 519 499 500 496 490 508 486 487 499 473 484 490 488 REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 243 Croatia Israel Luxembourg Austria Lithuania Turkey United Arab Emirates Russian Federation Chile Serbia Bulgaria Uruguay México Romania Thailand Trinidad y Tobago Colombia Brazil Montenegro Jordan Tunisia Indonesia Argentina Kazakhstan Albania Qatar Panama Perú Azerbaijan Kyrgyzstan Promedio 474 459 482 487 479 454 459 468 439 442 432 427 420 426 422 413 399 401 404 402 392 385 396 398 384 373 369 368 389 325 495 Estado de la Educación Universitaria en la Argentina del Siglo XXI 244 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN 245 ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI BUSCANDO UN DIAGNÓSTICO, COMPARANDO CON EXPERIENCIAS INTERNACIONALES, ELABORANDO PROPUESTAS, PENSANDO LA ARGENTINA DE HOY Y MAÑANA 246 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 247 PRESENTACIÓN El Preámbulo a la Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI: visión y acción sostiene que en los albores del nuevo siglo, se observa una demanda de educación superior sin precedentes, acompañada de una gran diversificación de la misma, y una mayor toma de conciencia de la importancia fundamental que este tipo de educación reviste para el desarrollo sociocultural y económico y para la construcción del futuro, de cara al cual las nuevas generaciones deberán estar preparadas con nuevas competencias y nuevos conocimientos e ideales. En esta declaración se establecían las misiones y funciones de la educación superior, a saber: LA MISIÓN DE EDUCAR, FORMAR Y REALIZAR INVESTIGACIONES Reafirmamos la necesidad de preservar, reforzar y fomentar aún más las misiones y valores fundamentales de la educación superior, en particular la misión de contribuir al desarrollo sostenible y el mejoramiento del conjunto de la sociedad, a saber: a) formar diplomados altamente cualificados y ciudadanos responsables, capaces de atender a las necesidades de todos los aspectos de la actividad humana, ofreciéndoles cualificaciones que estén a la altura de los tiempos modernos, comprendida la capacitación profesional, en las que se combinen los conocimientos teóricos y prácticos de alto nivel mediante cursos y programas que estén constantemente adaptados a las necesidades presentes y futuras de la sociedad; b) constituir un espacio abierto para la formación superior que propicie el aprendizaje permanente, brindando una óptima gama de opciones y la posibilidad de entrar y salir fácilmente del sistema, así como oportunidades de realización individual y movilidad social con el fin de formar ciudadanos que participen activamente en la sociedad y estén abiertos al mundo, y para promover el fortalecimiento de las capacidades endógenas y la consolidación en un marco de justicia de los derechos humanos, el desarrollo sostenible la democracia y la paz; c) promover, generar y difundir conocimientos por medio de la investigación y, como parte de los servicios que ha de prestar a la comunidad, proporcionar las competencias técnicas adecuadas para contribuir al desarrollo cultural, social y económico de las sociedades, fomentando y desarrollan- 248 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA do la investigación científica y tecnológica a la par que la investigación en el campo de las ciencias sociales, las humanidades y las artes creativas; d) contribuir a comprender, interpretar, preservar, reforzar, fomentar y difundir las culturas nacionales y regionales, internacionales e históricas, en un contexto de pluralismo y diversidad cultural; e) contribuir a proteger y consolidar los valores de la sociedad, velando por inculcar en los jóvenes los valores en que reposa la ciudadanía democrática y proporcionando perspectivas críticas y objetivas a fin de propiciar el debate sobre las opciones estratégicas y el fortalecimiento de enfoques humanistas; f) contribuir al desarrollo y la mejora de la educación en todos los niveles, en particular mediante la capacitación del personal docente. De acuerdo la Ley de Educación Superior, sancionada en 1995, la finalidad de la misma es «proporcionar formación científica, profesional, humanística y técnica en el más alto nivel, contribuir a la preservación de la cultura nacional, promover la generación y desarrollo del conocimiento en todas sus formas, y desarrollar las actitudes y valores que requiere la formación de personas responsables, con conciencia ética y solidaria, reflexivas, críticas, capaces de mejorar la calidad de vida, consolidar el respeto al medio ambiente, a las instituciones de la República y a la vigencia del orden democrático» (artículo 3). Lo cierto es que actualmente la educación está cambiando ¿estamos preparados para este cambio? Las sociedades hoy discuten no ya qué aprenden sus jóvenes, sino cómo aprenden, dónde aprenden. Así como la comunicación se ha vuelto más horizontal con la introducción de las Tecnologías 2.0 (TICs 2.0)115, parece que algo similar está ocurriendo con la educación en el mundo entero y en todos los niveles educativos y sociales. A nivel internacional, son muchos los países cuyas dirigencias han tomado conciencia sobre la importancia de la educación, concebida como una inversión en capital humano y, por lo tanto, como un elemento clave para el progreso. Ciertamente, la educación es una inversión en tanto que ello refleja las capacidades, habilidades y conocimientos que los individuos adquieren y que les permiten desarrollar actividades en su vida, alguna de las cuales constituyen sus fuentes de ingresos. 115 Las TICs refieren al estudio, diseño, desarrollo, fomento, mantenimiento y administración de la información por medio de sistemas informáticos, lo que incluye computadoras, teléfonos celulares, la televisión, la radio, los periódicos digitales, etc. Por su parte, 2.0 refiere a la segunda generación en la historia del desarrollo de tecnología Web basada en la colaboración y el intercambio ágil de información entre los usuarios de una comunidad o red social. ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 249 En distintos países, según sus tradiciones culturales, sociales y políticas han habido y siguen existiendo miradas distintas en cuanto al fin último de la educación y por lo tanto de métodos y contenidos de la enseñanza. Podemos ver por ejemplo que en los países asiáticos se considera que la educación tiene como fin dotar a la población del conocimiento y de las habilidades necesarias para que cada uno sea capaz de desarrollar al máximo sus potencialidades y, a su vez, en el agregado, el país crezca y se desarrolle rápidamente. Por otro lado, en otros países, se sostiene que el fin superior de la educación es tender a la creatividad y felicidad de los individuos y que, por lo tanto, el Estado no debería establecer los contenidos de la educación y los padres deberían ser compasivos con sus hijos a la hora de elegir la mejor educación para ellos. Más allá de este interesante debate, la verdad podría situarse en algún lugar entre estos extremos. Las políticas públicas en materia de educación enfrentan actualmente en el mundo un gran desafío. Son muy grandes y vertiginosos los cambios que se están produciendo en la tecnología y ello genera modificaciones en prácticamente todas las actividades humanas: en los procesos productivos, en las comunicaciones, en el transporte, en el acceso a la información y en muchas otras áreas. Esta verdadera Revolución Tecnológica tiene consecuencias también en la educación que plantean interrogantes difíciles de responder a esta altura de los acontecimientos y que dotan al escenario en esta materia de una alta dosis de incertidumbre. Sin duda la educación universitaria argentina ha tenido una larga tradición de calidad. Sus graduados se han destacado en muchísimas áreas y en diversos lugares del mundo. En gran medida, durante largo tiempo, el país pudo exportar un capital humano altamente calificado. Sin embargo, noticias menos augurosas aparecen en el horizonte inmediato. Como señaló Andrés Oppenheimer (2010:270) «de todos los países latinoamericanos, en materia educativa Argentina se distingue por tener uno de los pasados más gloriosos y uno de los presentes mas penosos». Desde hace años la UBA no ha sido incluida en el listado de las 200 mejores universidades del mundo realizado por el Times de Londres116. Algunos datos nos ayudan a comprender esta situación: el porcentaje de graduados en las universidades argentinas llega al 14%, comparativamente en Chile llega al 15%, en EEUU al 35% y en Australia al 61%. Esto significa que en la Argentina se necesitan 19 estudiantes universitarios para tener un gra116 Ver apartado referido a los rankings universitarios 250 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA duado (estudiantes por graduado: 19,6). La literatura muestra, sin embargo, que los argentinos recibimos poca información sobre el estado de nuestra educación universitaria: «mientras Chile, Brasil, México, Costa Rica, Colombia, Ecuador, Perú y Guatemala, así como en el resto del mundo,, se enfatiza la difusión de la información acerca de la enseñanza de cada establecimiento, aquí se oculta por mandato nada menos que del Congreso Nacional.» (Guadagni, 2011:111). Por otro lado, es indispensable pensar si la educación universitaria está preparada y nos está preparando para enfrentar los desafíos del siglo en curso. Un dato que nos ayuda a reflexionar al respecto es que en el país se gradúan 1500 psicólogos por cada 500 ingenieros en la UBA por año. Esto significa que en la Argentina hay 145 psicólogas cada cien mil habitantes. De acuerdo a datos de la UNESCO, los estudiantes universitarios que cursan carreras de ciencias, ingeniería o manufacturas son el 40% en Corea, 31% en México, 28% en Chile y 19% en Argentina117. Algunas prácticas podrían explicar los resultados: la inexistencia de un examen de ingreso, o un examen al finalizar la carrera, el no establecimiento de cupos para las distintas carreras en función de la demanda laboral del futuro, la ausencia de investigación aplicada con financiamiento mixto. Pero también otros factores: la politización, el «estudiante eterno», el no arancelamiento (políticamente llamado «gratuidad»), la ausencia de una cultura de mérito, la estigmatización de temas de los cuales «no se habla». Como señalaba una editorial periodística: «el síndrome del alumno crónico es uno de los graves problemas que afrontan especialmente las universidades públicas. Esa situación resta las más de las veces al estudiante la posibilidad de aggiornar las capacidades que va adquiriendo en lapsos tan prolongados con la actualidad en cada momento de su vida, una inadaptación no exenta de peligros a la hora de obtener el título. Y a ello hay que agregar a los alumnos que politizan sus carreras usando las facultades como centros de poder desde donde alcanzar lugares de peso en la política extrauniversitaria.118» En este trabajo, queremos «hablar» de todo eso… y más: repensar el sistema educativo universitario de cara a un futuro que ya nos está pisando los talones y para el que no nos hemos preparado, pero ¿queremos prepararnos? Si nuestra respuesta es afirmativa, entonces aquí tenemos un comienzo, un punto de partida, que nos permitirá saber dónde estamos y pensar a dónde que117 118 Ver los datos respectivos en la sección correspondiente. La Nación, 17 de mayo de 2012. ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 251 remos ir, sin prejuicios ni preconceptos que nos hagan tener soluciones anticipadas o estructuradas. Tenemos que conocer para saber. Y necesitamos saber para tomar las mejores decisiones. La educación es el medio para la transformación social: para una Sociedad Abierta. EL MARCO NORMATIVO DE NUESTRA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA De acuerdo a la ley de Educación Superior -24.521-, son sus objetivos: a) Formar científicos, profesionales y técnicos, que se caractericen por la solidez de su formación y por su compromiso con la sociedad de la que forman parte; b) Preparar para el ejercicio de la docencia en todos los niveles y modalidades del sistema educativo; c) Promover el desarrollo de la investigación y las creaciones artísticas, contribuyendo al desarrollo científico, tecnológico y cultural de la Nación; d) Garantizar crecientes niveles de calidad y excelencia en todas las opciones institucionales del sistema; e) Profundizar los procesos de democratización en la Educación Superior, contribuir a la distribución equitativa del conocimiento y asegurar la igualdad de oportunidades; f) Articular la oferta educativa de los diferentes tipos de instituciones que la integran; g) Promover una adecuada diversificación de los estudios de nivel superior, que atienda tanto las expectativas y demandas de la población como a los requerimientos del sistema cultural y de la estructura productiva; h) Propender a un aprovechamiento integral de los recursos humanos y materiales asignados; i) Incrementar y diversificar las oportunidades de actualización, perfeccionamiento y reconversión para los integrantes del sistema y para sus egresados; j) Promover mecanismos asociativos para la resolución de los problemas nacionales, regionales, continentales y mundiales. Respecto a la evaluación y acreditación la ley dispone: ARTICULO 44. — Las instituciones universitarias deberán asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que tendrán por objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así como sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se com- 252 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA plementaran con evaluaciones externas que se harán como mínimo cada seis (6) años, en el marco de los objetivos definidos por cada institución. Abarcarán las funciones de docencia, investigación y extensión, y en el caso de las instituciones universitarias nacionales, también la gestión institucional. Las evaluaciones externas estarán a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria o de entidades privadas constituidas con ese fin, conforme se prevé en el artículo 45, en ambos casos con la participación de pares académicos de reconocida competencia. Las recomendaciones para el mejoramiento institucional que surjan de las evaluaciones tendrán carácter público. ARTICULO 45. — Las entidades privadas que se constituyan con fines de evaluación y acreditación de instituciones universitarias, deberán contar con el reconocimiento del Ministerio de Cultura y Educación, previo dictamen de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria. Los patrones y estándares para los procesos de acreditación, serán los que establezca el Ministerio previa consulta con el Consejo de Universidades. ARTICULO 46. — La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria es un organismo descentralizado, que funciona en jurisdicción del Ministerio de Cultura y Educación. y que tiene por funciones: a) Coordinar y llevar adelante la evaluación externa prevista en el artículo 44: b) Acreditar las carreras de grado a que se refiere el artículo 43, así como las carreras de posgrado, cualquiera sea el ámbito en que se desarrollen, conforme a los estándares que establezca el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades: c) Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que se requiere para que el Ministerio de Cultura y Educación autorice la puesta en marcha de una nueva institución universitaria nacional con posterioridad a su creación o el reconocimiento de una institución universitaria provincial; d) Preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, así como los informes en base a los cuales se evaluará el período de funcionamiento provisorio de dichas instituciones. ARTICULO 47. — La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria estará integrada por doce (12) miembros, designados por el Poder Ejecutivo nacional a propuesta de los siguientes organismos: tres (3) por el Consejo Interuniversitario Nacional, uno (1) por el Consejo de Rectores de ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 253 Universidades Privadas, uno (1) por la Academia Nacional de Educación, tres (3) por cada una de las Cámaras del Honorable Congreso de la Nación, y uno (1) por el Ministerio de Cultura y Educación. Durarán en sus funciones cuatro años, con sistema de renovación parcial. En todos los casos deberá tratarse de personalidades de reconocida jerarquía académica y científica. La Comisión contará con presupuesto propio. DATOS En este apartado buscamos algunos datos que respondan preguntas esenciales como cuántos alumnos hay en universidades públicas y privadas, qué estudian, cuántos egresan, en qué disciplinas, cuánto se invierte en las universidades públicas, etc. Esta información se encuentra en dos grandes apartados, el primero –a continuación-, nos brinda información sobre las elecciones de los estudiantes. El segundo, sobre el presupuesto invertido en la educación pública universitaria. ¿QUÉ ESTUDIAMOS LOS ARGENTINOS? En los cuadros que presentamos a continuación podemos observar la cantidad de nuevos inscriptos, estudiantes y egresados en las ramas de las ciencias sociales y jurídicas (incluyendo sociología, psicología, antropología, etc.) y la menor cantidad de estudiantes en ciencias duras como la ingeniería, la matemática o la estadística. También podemos apreciar dónde estudiamos, si en universidades públicas o privadas, según la disciplina. No hemos encontrado información sobre la duración real de las carreras, es decir, el tiempo que insume la realización de las carreras. La literatura señala que según el censo universitario de 1994 el 42% de los alumnos universitarios dejaban sus estudios durante el primer año y que solamente el 19% llega a graduarse. (Buchbinder, 2005). Los primero cuadros que presentamos nos dejan ver una tendencia que se ha establecido y crecido en la última década: el crecimiento de la educación privada como opción. El primer cuadro nos muestra que, aunque la mayoría de los estudiantes lo hacen en el sector de gestión estatal, el crecimiento anual es muchísimo mayor en la educación de gestión privada. El segundo cuadro nos enseña la tasa promedio anual entre 1999 y 2009 respecto a los egresados, nuevamente se nota un predominio de lo privado sobre lo público. 254 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Cuadro: Estudiantes de títulos de pregrado y grado y tasa promedio de crecimiento anual según sector de gestión. Período 1999 - 2009 Cuadro: Egresados de títulos de pregrado y grado y tasa promedio de crecimiento anual según sector de gestión. Período 1999 - 2009 Los siguientes cuadros que presentamos nos dan cuenta de que: a) las ciencias sociales y humanas tienen un claro predominio en la elección de los estudiantes y b) el 42% de los egresados de la universidad pública corresponde al sector de las ciencias sociales (más de 29.000 sobre un total de 69.000). ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 255 Cuadro: Estudiantes y egresados de títulos de pregrado y grado según rama de estudio y sector de gestión. Año 2009 Cuadro: Egresados (1) de títulos de pregrado y grado según sector de gestión por rama de estudio. Año 2009 256 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Cuadro: cantidad de nuevos inscriptos por disciplina. Año 2009 Univ. Publicas Total Economía y Administración Derecho Paramédicas y Auxiliares de la Medicina Arquitectura y Diseño Ingeniería Informática Educación Psicología Industria Artes Medicina Ciencia de la Información y de la Comunicación Letras e Idiomas Otras Ciencias Sociales Sociología, Antropología y Servicio Social Ciencias Agropecuarias Demografía y Geografía Biología Sin Disciplina Bioquímica y Farmacia Ciencias Políticas, Relaciones Internacionales y Diplomacia Historia Veterinaria Odontología Matemática Química Univ. Privadas Total Porcentaje Porcentaje Porcentaje disc./total Univ. Pub/ Univ. Priv/ total total 290.137 97.466 387.603 100,00% 75% 25% 47.435 26.842 74.277 19,16% 64% 36% 27.304 16.494 43.798 11,30% 62% 38% 21.339 8.953 30.292 7,82% 70% 30% 15.995 5.396 21.391 5,52% 75% 25% 19.554 16.572 15.512 11.907 10.781 11.441 10.351 1.047 3.943 4.501 5.774 3.172 1.490 1.606 20.601 20.515 20.013 17.681 13.953 12.931 11.957 5,31% 5,29% 5,16% 4,56% 3,60% 3,34% 3,08% 95% 81% 78% 67% 77% 88% 87% 5% 19% 22% 33% 23% 12% 13% 7.388 3.474 10.862 2,80% 68% 32% 8.119 1.190 9.309 2,40% 87% 13% 8.842 402 9.244 2,38% 96% 4% 3.770 4.819 8.589 2,22% 44% 56% 6.636 857 7.493 1,93% 89% 11% 5.165 2.060 7.225 1,86% 71% 29% 6.399 5.988 637 0 7.036 5.988 1,82% 1,54% 91% 100% 9% 0% 4.416 820 5.236 1,35% 84% 16% 2.713 1.643 4.356 1,12% 62% 38% 3.973 3.005 2.746 2.707 2.601 130 377 519 168 112 4.103 3.382 3.265 2.875 2.713 1,06% 0,87% 0,84% 0,74% 0,70% 97% 89% 84% 94% 96% 3% 11% 16% 6% 4% ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI Relaciones Institucionales y Humanas Filosofía Ciencias del Sueño Sanidad Física Otras Ciencias Aplicadas Teología Estadística Arqueología Astronomía Meteorología Salud Publica 257 1.832 443 2.275 0,59% 81% 19% 1.858 127 1.985 0,51% 94% 6% 1.260 822 792 0 0 0 1.260 822 792 0,33% 0,21% 0,20% 100% 100% 100% 0% 0% 0% 478 112 590 0,15% 81% 19% 0 121 100 86 69 0 292 0 0 0 0 56 292 121 100 86 69 56 0,08% 0,03% 0,03% 0,02% 0,02% 0,01% 0% 100% 100% 100% 100% 0% 100% 0% 0% 0% 0% 100% En el siguiente cuadro se muestra un dato que contradice nuestras suposiciones iniciales: para el año 2009 había más inscriptos en ingeniería que en psicología (5,65% del total respecto de 5,20% para la última). La única manera que tenemos de explicar este cambio es que, debido a la mayor demanda laboral de ingenieros en los últimos años en nuestro país y en el mundo en general, es una carrera que asegura una pronta salida laboral al egresado respecto de la superabundancia de los psicólogos. Cuadro: cantidad de estudiantes por disciplina. Año 2009 Total Economía y Administración Derecho Arquitectura y Diseño Paramédicas y Auxiliares de la Medicina Ingeniería Psicología Informática Educación Medicina Ciencia de la Información y de la Comunicación Univ. Publicas Univ. Privadas Total 1.312.549 236.050 142.343 84.729 337.600 87.238 60.648 19.521 1.650.149 323.288 202.991 104.250 Porcentaje disciplina/ total 100,00% 19,59% 12,30% 6,32% 78.112 25.330 103.442 6,27% 88.971 62.243 65.543 58.127 60.120 4.316 23.543 15.488 12.995 9.497 93.287 85.786 81.031 71.122 69.617 5,65% 5,20% 4,91% 4,31% 4,22% 41.158 12.991 54.149 3,28% 258 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Industria Artes Otras Ciencias Sociales Letras e Idiomas Ciencias Agropecuarias Sociología, Antropología y Servicio Social Bioquímica y Farmacia Biología Demografía y Geografía Veterinaria Odontología Historia Ciencias Políticas, Relaciones Internacionales y Diplomacia Matemática Filosofía Química Sin Disciplina Relaciones Institucionales y Humanas Ciencias del Sueño Sanidad Física Otras Ciencias Aplicadas Teología Estadística Astronomía Arqueología Meteorología Salud Publica 39.564 43.912 41.168 32.678 33.461 11.033 4.697 1.644 3.877 2.772 50.597 48.609 42.812 36.555 36.233 3,07% 2,95% 2,59% 2,22% 2,20% 15.269 13.605 28.874 1,75% 24.727 24.198 18.146 21.017 16.427 17.421 4.103 2.072 7.163 1.860 2.491 489 28.830 26.270 25.309 22.877 18.918 17.910 1,75% 1,59% 1,53% 1,39% 1,15% 1,09% 11.694 5.976 17.670 1,07% 9.513 8.459 8.390 8.640 300 495 446 0 9.813 8.954 8.836 8.640 0,59% 0,54% 0,54% 0,52% 6.023 1.385 7.408 0,45% 4.734 3.396 3.135 1.376 0 627 462 446 270 0 0 0 12 351 1.094 0 0 0 0 168 4.734 3.396 3.147 1.727 1.094 627 462 446 270 168 0,29% 0,21% 0,19% 0,10% 0,07% 0,04% 0,03% 0,03% 0,02% 0,01% Continuando con la tendencia señalada en el cuadro anterior, el siguiente, respecto a la cantidad de egresados para el 2009, vuelve a mostrarnos a la carrera de ingeniería superando en cantidad de egresados a la de psicología. (5,18% respecto a 4,82% para la última) Cuadro: cantidad de egresados por disciplina año 2009 Total Economía y Administración Derecho Paramédicas y Auxiliares de la Medicina Medicina Univ. Publicas 69.452 12.262 9.934 Univ. Privadas 28.677 8.352 3.597 Total Porcentaje 98.129 20.614 13.531 100,00% 21,01% 13,79% 5.247 2.577 7.824 7,97% 4.910 883 5.793 5,90% disciplina/total ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI Educación Ingeniería Psicología Arquitectura y Diseño Informática Ciencia de la Información y de la Comunicación Industria Otras Ciencias Sociales Ciencias Políticas, Relaciones Internacionales y Diplomacia Sociología, Antropología y Servicio Social Artes Letras e Idiomas Ciencias Agropecuarias Odontología Demografía y Geografía Bioquímica y Farmacia Biología Veterinaria Química Relaciones Institucionales y Humanas Historia Matemática Filosofía Otras Ciencias Aplicadas Sanidad Ciencias del Sueño Física Teología Salud Publica Estadística Meteorología Astronomía Arqueología 259 3.599 4.818 2.997 3.180 2.588 2.088 265 1.737 1.143 1.020 5.687 5.083 4.734 4.323 3.608 5,80% 5,18% 4,82% 4,41% 3,68% 1.635 1.452 3.087 3,15% 2.047 2.189 842 198 2.889 2.387 2,94% 2,43% 1.502 453 1.955 1,99% 672 1.276 1.948 1,99% 1.417 1.146 1.419 1.314 719 1.036 992 818 676 361 536 192 172 619 216 202 116 47 1.778 1.682 1.611 1.486 1.338 1.252 1.194 934 723 1,81% 1,71% 1,64% 1,51% 1,36% 1,28% 1,22% 0,95% 0,74% 515 51 566 0,58% 481 393 210 156 201 178 136 0 0 32 13 10 8 44 23 22 47 0 0 3 125 37 0 0 0 0 525 416 232 203 201 178 139 125 37 32 13 10 8 0,54% 0,42% 0,24% 0,21% 0,20% 0,18% 0,14% 0,13% 0,04% 0,03% 0,01% 0,01% 0,01% Por otro lado nos preguntamos ¿Cuáles son las universidades públicas que tienen mayor cantidad de estudiantes y egresados? ¿Cuánto invierten por estudiante? ¿Cuál es el presupuesto que tiene la universidad pública? ¿Cómo se reparte? Los cuadros que presentamos a continuación nos brindan la información necesaria para responder a estas preguntas. El primer cuadro que presentamos nos muestra la relación entre cantidad de estudiantes como porcentaje del total de estudiantes por universidad pública y, más interesante aún para nuestros lectores, es que nos muestra la relación 260 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA entre la cantidad de egresados y estudiantes (última columna). El promedio del total de universidades nacionales se ubica en el 5,26%. La UBA se encuentra levemente por encima de este promedio. Cuadro: estudiantes y egresados por universidad pública. Año 2009 Total de las Universidades Nacionales Buenos Aires Córdoba La Plata Tecnológica Nacional Rosario Tucumán Nordeste Litoral Lomas de Zamora La Matanza Cuyo Comahue La Rioja Salta Mar del Plata Misiones Sur San Juan Luján Río Cuarto Santiago del Estero Patagonia S.J.Bosco Jujuy Quilmes Centro de la PBA Entre Ríos Catamarca San Luis Gral. San Martín Formosa Lanús Tres de Febrero La Pampa Patagonia Austral Nordeste de la PBA Gral. Sarmiento Estudiantes % s/total Egresados Egresados/ Estudiantes 1.267.517 294.837 103.616 99.197 75.980 71.847 60.648 50.890 40.739 37.212 33.348 31.659 26.647 25.494 23.269 21.118 20.583 18.840 17.822 16.580 16.138 14.723 13.656 12.966 12.762 12.672 12.440 12.127 11.974 11.175 10.956 10.209 8.714 8.611 6.392 5.135 4.874 100,00% 23,26% 8,17% 7,83% 5,99% 5,67% 4,78% 4,01% 3,21% 2,94% 2,63% 2,50% 2,10% 2,01% 1,84% 1,67% 1,62% 1,49% 1,41% 1,31% 1,27% 1,16% 1,08% 1,02% 1,01% 1,00% 0,98% 0,96% 0,94% 0,88% 0,86% 0,81% 0,69% 0,68% 0,50% 0,41% 0,38% 66.653 16.420 7.241 4.734 4.171 6.877 1.966 3.032 1.596 2.329 801 2.223 1.283 624 133 1.055 697 1.000 587 860 889 802 517 272 718 519 1.126 316 630 805 452 548 268 513 173 31 280 5,26% 5,57% 6,99% 4,77% 5,49% 9,57% 3,24% 5,96% 3,92% 6,26% 2,40% 7,02% 4,81% 2,45% 0,57% 5,00% 3,39% 5,31% 3,29% 5,19% 5,51% 5,45% 3,79% 2,10% 5,63% 4,10% 9,05% 2,61% 5,26% 7,20% 4,13% 5,37% 3,08% 5,96% 2,71% 0,60% 5,74% ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI Villa María Chilecito Chaco Austral Río Negro 4.099 3.997 1.949 1.622 0,32% 0,32% 0,15% 0,13% 139 26 0 0 261 3,39% 0,65% 0,00% 0,00% La columna EGRESADOS/CANTIDAD DE ESTUDIANTES (expresada en porcentaje) nos dice qué porcentaje representan los egresados del 2009 respecto a la totalidad de estudiantes de cada universidad. La universidad que mejor expresa esa relación es la de Rosario, donde el ratio es superior al 9%. Lo más llamativo es que si comparamos el cuadro anterior con el que se refiere al gasto por estudiante por año, la universidad de Rosario no es la que más invierte por alumno. Esto nos muestra claramente que no hay una relación directa necesaria entre el gasto por estudiante y los resultados obtenidos. Existe una gran disparidad entre la cantidad de dinero invertida por año por alumno según la universidad, pero claramente tal inversión no se acompaña de resultados concretos. Es llamativo el caso de la universidad de Lomas de Zamora, cuyo gasto por alumno es bajísimo –en términos comparados- y su tasa de egresados es superior al 6%. El gasto promedio de las universidades nacionales por alumno en el 2009 representaba $7.754, lo que se traduce en 10 cuotas de $775. En algunos casos, asciende a $1.700 mensuales, considerando diez cuotas anuales, lo que implica un gasto anual de $17.512 en, por ejemplo, la universidad de San Juan. Cuadro: gastos de universidades públicas. Año 2009 Gasto (Millones de $) TOTAL UNIVERSIDADES PUBLICAS 9.828,53 Buenos Aires 2.190,64 Córdoba 841,14 La Plata 726,46 Tecnológica Nacional S/D Rosario 530,07 Tucumán 540,08 Nordeste 328,90 Litoral 300,82 Lomas de Zamora 167,10 La Matanza 153,15 Cuyo 409,80 Comahue 224,12 La Rioja 94,80 Salta 167,85 Cantidad de Gasto/Estudiante Estudiantes ($/estudiante/año) 1.267.517 7.754 294.837 7.430 103.616 8.118 99.197 7.323 75.980 S/D 71.847 7.378 60.648 8.905 50.890 6.463 40.739 7.384 37.212 4.491 33.348 4.592 31.659 12.944 26.647 8.411 25.494 3.719 23.269 7.213 262 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Mar del Plata Misiones Sur San Juan Luján Río Cuarto Santiago del Estero Patagonia S.J.Bosco Jujuy Quilmes Centro de la PBA Entre Ríos Catamarca San Luis Gral. San Martín Formosa Lanús Tres de Febrero La Pampa Patagonia Austral Nordeste de la PBA Gral. Sarmiento Villa María Chilecito Chaco Austral Río Negro 233,82 161,41 211,86 312,10 124,72 175,54 88,39 215,27 115,29 80,20 167,61 134,82 120,33 176,26 167,24 70,62 71,98 105,90 116,48 101,79 27,79 72,77 45,08 28,04 4,76 23,55 21.118 20.583 18.840 17.822 16.580 16.138 14.723 13.656 12.966 12.762 12.672 12.440 12.127 11.974 11.175 10.956 10.209 8.714 8.611 6.392 5.135 4.874 4.099 3.997 1.949 1.622 11.072 7.842 11.245 17.512 7.522 10.878 6.003 15.763 8.891 6.284 13.227 10.837 9.922 14.720 14.965 6.446 7.050 12.153 13.526 15.924 5.412 14.930 10.998 7.015 2.444 14.522 El cuadro a continuación sintetiza la idea expresada anteriormente: no hay relación directa entre la inversión y los resultados obtenidos. Hemos incluido aquellas con un ratio superior al promedio nacional en la relación entre cantidad de egresados/cantidad de estudiantes y la inversión anual de cada una de dichas instituciones. Como señalamos en el cuadro anterior, la universidad de Lomas de Zamora tiene un muy buen promedio en relación al promedio de la inversión por estudiante por año. Total de las Universidades Nacionales Córdoba Rosario Lomas de Zamora Cuyo Entre Ríos Gral. San Martín Egresados / Estudiantes 5,26% 6,99% 9,57% 6,26% 7,02% 9,05% 7,20% Gasto / Estudiante ($/estudiante/año) 7.754 8.118 7.378 4.491 12.944 10.837 14.965 ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 263 Podemos observar el siguiente cuadro que nos presenta la relación entre cantidad de estudiantes y egresados por disciplina distinguiendo si es de universidad pública o privada. Cuadro: cantidad de estudiantes y egresados de las universidades públicas y privadas por disciplina de estudio Ratio Egresados/Cant. Estudiantes UNIV. UNIV. TOTAL PUBLICA PRIVADA Total Economía y Administración Derecho Arquitectura y Diseño Paramédicas y Auxiliares de la Medicina Ingeniería ( Cuadro Adjunto) Psicología Informática Educación Medicina Ciencia de la Información y de la Comunicación Industria Artes Otras Ciencias Sociales Letras e Idiomas Ciencias Agropecuarias Sociología, Antropología y Servicio Social Bioquímica y Farmacia Biología Demografía y Geografía Veterinaria Odontología Historia Ciencias Políticas, Relaciones Internacionales y Diplomacia Matemática Filosofía Química Relaciones Institucionales y Humanas Ciencias del Sueño Sanidad Física Otras Ciencias Aplicadas Teología Estadística 5,29% 5,19% 6,98% 3,75% 6,72% 5,42% 4,81% 3,95% 6,19% 8,17% 8,49% 9,57% 5,93% 5,86% 10,17% 6,14% 7,38% 6,59% 16,07% 9,30% 5,95% 6,38% 6,67% 4,15% 7,56% 5,45% 5,52% 4,45% 8,00% 8,32% 3,97% 11,18% 5,70% 5,17% 3,23% 5,32% 3,51% 4,24% 4,40% 4,19% 4,10% 3,96% 3,89% 8,00% 2,76% 7,63% 7,69% 12,04% 13,83% 6,93% 9,38% 5,26% 9,75% 8,64% 6,24% 6,90% 9,00% 5,71% 3,66% 5,58% 4,60% 4,45% 6,75% 4,34% 4,55% 5,29% 4,08% 7,85% 2,93% 12,84% 7,58% 11,06% 4,13% 2,48% 8,06% 8,55% 3,76% 5,92% 4,34% 11,34% 0,00% 5,10% 7,67% 4,44% 10,54% 3,68% 4,24% 2,59% 8,18% 7,64% 3,76% 5,92% 4,42% 11,75% 11,43% 5,10% 25,00% 13,39% 11,43% 264 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Astronomía Arqueología Meteorología Salud Publica 2,16% 1,79% 4,81% 0,00% 22,02% 2,16% 1,79% 4,81% 22,02% Los cuadros que ofrecemos a continuación nos brindan datos sobre el presupuesto destinado a universidades nacionales como % del PBI. El primer cuadro nos muestra los datos sin considerar la variación de precios, por lo tanto hemos incluido un cuadro que nos brinde el dato exacto corregido por IPC. De esta manera, el aumento registrado del 241,52% sin IPC, se convierte en el 76,46% considerando aquél. El último cuadro en este apartado nos muestra que mayoritariamente en presupuesto es destinado al rubro «personal», abarcando más del 80% del total presupuestario. Cuadro: Participación del Presupuesto transferido a las Universidades Nacionales en el Producto Interno Bruto. Participación porcentual y variación presupuestaria. Período 2005-2009 Año 2005 2006 2007 2008 2009 Presupuesto de las PBI Universidades Nacionales En millones de $ Corrientes 2873 3937 5394 7366 9812 531939 654439 812456 1032758 1145458 Participación Porcentual (%) Variación Porcentual (%) 0,54 0,60 0,66 0,71 0,86 37,03 37,01 36,56 33,21 Cuadro: Evolución presupuestaria 2005-2009 Aumento 2005-2009 241,52% ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 265 Cuadro: Participación del Presupuesto transferido a las Universidades Nacionales en el Producto Interno Bruto. Participación porcentual y variación presupuestaria en $ constantes (corregidos por IPC). Período 2005-2009 Año Presupuesto de las Universidades Nacionales PBI Participación Variación Porcentual (%) Porcentual (%) En millones de $ Constantes 2005 2006 2007 2008 2009 $ 5.560 $ 6.866 $ 7.949 $ 8.570 $ 9.812 $ $ $ $ $ 1.029.504 1.141.400 1.197.287 1.201.546 1.145.458 0,54 0,60 0,66 0,71 0,86 23,49 15,76 7,81 14,49 Aumento 2005-2009 76,46% Cuadro: Ejecución Presupuestaria Total clasificada por objeto del gasto. En pesos. Año 2009 El cuadro que presentamos a continuación nos brinda información sobre cuál es el porcentaje que destinan distintos países por alumno de nivel terciario como porcentaje del PBI per capita. Véase que la Argentina es uno de los países que menor inversión realiza y que, incluso, para 2008 el % es menor que el destinado en 1999. Cuadro: gasto por alumno nivel terciario (como % del PBI per capita) País Argentina Australia Austria Bélgica Bolivia Brasil Chile China Colombia 1999 17,69 26,58 51,81 2000 17,72 25,65 43,92 2001 16,10 25,69 41,24 38,19 44,09 47,06 43,98 57,22 55,57 47,46 19,37 90,00 37,72 29,57 30,32 2002 13,06 22,60 46,30 37,26 43,46 44,61 17,96 23,42 2003 10,35 22,75 45,91 36,20 35,97 2004 11,77 23,28 49,01 34,74 2005 2006 14,21 21,50 20,57 49,98 48,02 34,57 35,28 2007 15,59 20,22 47,09 35,19 2008 16,53 19,85 43,54 36,58 32,61 34,98 29,60 27,64 15,00 15,41 11,64 11,76 11,48 12,08 20,68 19,41 18,93 26,03 266 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Finlandia Francia India Israel Italia México Nueva Zelanda Noruega Paraguay Perú Suecia Suiza Reino Unido Estados Unidos 40,49 38,42 37,06 30,66 30,22 29,73 94,97 30,93 29,19 28,75 27,56 26,62 24,98 48,79 37,02 39,52 35,84 45,83 39,32 43,63 58,87 48,72 21,05 51,71 49,80 49,13 53,84 53,14 55,43 25,61 22,95 22,69 26,77 30,95 37,01 36,82 36,04 30,05 35,03 35,18 68,43 61,08 25,39 27,80 23,63 26,35 23,45 22,67 49,69 41,37 38,33 35,87 32,90 26,72 47,99 49,25 51,45 30,31 31,63 24,55 13,88 11,94 11,96 48,60 44,99 42,22 59,65 64,11 62,31 28,16 27,25 26,73 25,29 26,23 23,10 34,37 34,48 56,18 22,58 22,20 39,03 25,16 49,10 33,36 34,61 53,40 22,80 23,34 36,49 25,91 44,85 8,86 40,06 55,21 31,62 23,07 10,75 38,86 53,05 28,76 24,96 31,65 32,46 36,07 37,00 22,74 22,13 38,04 28,09 47,25 25,96 21,28 24,96 38,88 28,25 46,80 38,29 46,73 24,33 21,72 41,34 43,85 22,20 21,15 El cuadro a continuación nos brinda información sobre la cantidad de población de algunos países con nivel terciario de educación. Al final se encuentra el dato para la Argentina. Cuadro: Porcentaje de la población entre 25 y 64 con nivel terciario de educación Países Miembros OCDE Australia Austria Bélgica Canadá Chile Republica Checa Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Hungría Islandia Irlanda Italia Japón Corea Luxemburgo México Países Bajos Nueva Zelanda Noruega 2000 27,50 13,90 27,10 40,00 2005 31,70 17,80 31,00 46,10 11,00 26,20 32,00 22,00 23,50 17,50 14,00 23,20 18,50 9,40 33,60 23,90 18,30 14,60 23,40 29,20 28,40 13,10 33,50 34,60 25,40 24,60 21,30 17,10 30,50 29,10 12,20 39,90 31,60 26,50 14,90 30,10 39,40 32,70 2010 35,65 18,07 32,31 48,81 24,19 14,50 34,48 36,58 27,44 25,40 23,42 19,20 31,29 33,90 14,36 42,84 36,56 27,65 16,01 32,17 40,03 35,99 ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI Polonia 11,40 16,90 Portugal 8,90 12,80 Eslovaquia 10,40 13,70 España 22,60 28,20 Suecia 30,10 29,60 Suiza 24,20 28,80 Turquía 8,30 9,70 Reino Unido 25,70 29,60 Estados Unidos 36,50 39,00 Países Asociados OCDE Brasil Estonia Israel Federación Rusa Eslovenia ( Fuente: OCDE) Argentina 12,6 Fuente: INDEC, EPH, último dato 2005 267 19,57 14,30 14,76 29,24 32,01 33,65 12,04 32,54 41,11 10,80 22,32 28,83 20,77 11,82 Cuadro: Tasa de Escolarización del Sistema de Educación Superior Argentino de la población de 18 a 24 años. Años 2001, 2008 y 2009 ESTUDIANTES EN EL EXTERIOR Las políticas de los gobiernos e instituciones académicas inciden de manera fundamental en la naturaleza de las oportunidades disponibles de estudios en el exterior y en la configuración de esas experiencias (Altbach, 265). Este ha sido el caso de Chile. Durante la gestión de Michelle Bachelet, en el año 2008 se creó un fondo de seis mil millones de dólares para otorgar 6500 268 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA becas para que estudiantes chilenos pudieran hacer estudios de postgrado en el exterior. Bajo el impulso del gobierno, Chile pasó de tener 172 estudiantes becados para maestrías y doctorados en el extranjero en 2005 a 2400 en 2010 (Oppenheimer, 2010: 211). Sin embargo, a nivel políticas nacionales en la región de America Latina hay preocupación por la fuga de cerebros. En la India, China y otros países asiáticos la visión ha cambiado radicalmente: lo que antes se veía como la fuga de cerebros hoy se interpreta como la «circulación de cerebros». Como señala Oppenheimer, la India ha creado una elite profesional de ingenieros y técnicos altamente globalizada gracias al gran número de estudiantes que realizan estudios de postgrado en Estados Unidos y Europa, en 2009, este país tenía 103.000 jóvenes estudiando en universidades de EE.UU (Oppenheimer 2010: 135). Cuadro: flujos entre países en educación terciaria Estudiantes del país estudiando en el extranjero Argentina Chile Brasil Uruguay Estados Unidos Canadá Gran Bretaña Australia China México España India Hong Kong Nueva Zelanda Cuba 8485 5873 19619 1873 41181 38847 23542 6434 343,126 21661 25691 123559 34199 6513 1131 Estudiantes provenientes del extranjero estudiando en el país anfitrión 3261 5211 1260 2100 572509 40033 300056 166954 —— 1892 15051 7738 3270 26359 13705 Fuente: Compendio Mundial de Educación, UNESCO, 2006 El informe de la UNESCO nos permite observar los flujos de movilidad de estudiantes, pero también brinda información sobre los principales destinos que escogen los estudiantes según su país de origen: observamos por ejemplo, que para los brasileños los principales destinos son: Estados Unidos, Alemania, Portugal, Francia y Reino Unido. Los argentinos eligen: Estados Unidos, ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 269 Francia, España, Alemania, Reino Unido. Los estudiantes chilenos prefieren ir a estudiar a: Estados Unidos, Argentina, Alemania, Francia y España. Argentina es un destino destacado entre los estudiantes provenientes de Bolivia, Paraguay, Uruguay, además de Chile, pero no se encuentra entre las preferencias de estudiantes de otras partes del mundo. EL INGRESO A LA UNIVERSIDAD: SISTEMAS DE ADMISIÓN Las políticas de acceso a la educación superior implementadas por las universidades de nuestro país son el centro de innumerables críticas por parte de la sociedad: por un lado, quienes propician el ingreso libre, lo asocian a la posibilidad de una democratización universitaria, mientras que quienes defienden políticas de ingreso con restricciones, aseguran sostener de este modo la calidad en la educación superior. (Duarte, 2009: 27). «En la Argentina, tanto la utilización de exámenes de ingreso como la implementación de cupos han quedado fuertemente asociadas al advenimiento de gobiernos de facto. Ha sido desde entonces vital para las universidades que transitaron parte de esta historia mostrarse alejadas de estas políticas. (Duarte, 2009: 30). Durante sus 19 años de vigencia, el Ciclo Básico Común (que es el modo de acceso planteado por la Universidad de Buenos Aires) ha representado el ideario de la educación libre y gratuita por medio de la defensa del ingreso irrestricto, sin cupo y sin arancel». (Duarte, 2009: 32). Sin embargo, universidades creadas entre 1988 y 1995119 tienen sistemas de admisión homogéneos para todas las carreras y no tienen en cuenta la admisión libre: «puede pensarse entonces que las políticas de estas universidades son el producto de un giro en la discusión sobre los modos de ingreso que se ha resuelto a favor de la existencia de procesos de calificación». (Duarte, 2009: 44). La realidad nos muestra que «una masiva cantidad de jóvenes intenta ingresar cada año en la vida universitaria y las dos terceras partes de estos ingresante deserta más o menos pronto o permanece en una situación intermedia de lentificación del cursado de las carreras hasta duplicar el tiempo estimado o, peor aún, permaneciendo como estudiantes crónicos que alguna vez intentaran concluir sus estudios universitarios» (Antoni, 2003 en Duarte 2009: 33). La Ley de Educación Superior establece -en su artículo 29 inciso J- como atributo de las universidades, la formulación de sus modos de acceso. El artí119 Universidades de La Matanza, Sarmiento, San Martín, Lanús, Tres de Febrero, Villa María, Quilmes, Patagonia Austral, La Rioja y Formosa. 270 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA culo 7 señala: «Para ingresar como alumno de las instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado el nivel medio o el ciclo polimodal de enseñanza. Excepcionalmente, los mayores de 25 años que no reúnan es condición, podrán ingresar siempre que demuestren, a través de las evaluaciones que las provincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires o las universidades en su caso establezcan, que tienen preparación y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, así como aptitudes y conocimientos suficientes para cursaros satisfactoriamente». Y el Artículo 13: «Los estudiantes de las instituciones estatales de educación superior tiene derecho a: acceso al sistema sin discriminaciones de ninguna naturaleza...». También establece la ley en su artículo 50 que «Cada institución dictará normas sobre regularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento académico mínimo exigible, debiendo preverse que los alumnos aprueben por lo menos dos (2) materias por año, salvo cuando el plan de estudios prevea menos de cuatro (4) asignaturas anuales, en cuyo caso deben aprobar una (1) como mínimo. En las universidades con más de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente.» Podemos clasificar los sistemas de admisión siguiendo el trabajo de Duarte (2009) de la siguiente manera: a) admisión con requisitos móviles: caracterizada por una oferta limitada –cupos- y otorgada a aspirantes seleccionados y ordenados por sus meritos en exámenes de ingreso u otros requisitos. Se la denomina «admisión por competencia» debido a que su característica principal es la aptitud de un aspirante en comparación con el conjunto. b) admisión con requisitos fijos: en la que todos los que demuestran cumplir ciertos requisitos académicos mínimos que establece la institución tienen derecho a obtener la condición de alumno. Se la denomina admisión por calificación ya que pone en evidencia la construcción de estándares por parte de la universidad como requisitos de ingreso. c) admisión sin requisitos: en la que todo aquel que haya concluido con la formación previa está en condiciones de adquirir la categoría de alumno. Se la denomina admisión libre. De acuerdo al estudio realizado por esta autora (Duarte) en nuestro país, sobre la matrícula el 60,5% tiene un sistema de admisión libre, el 31,4% ad- ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 271 misión por calificación, el 0,81% admisión por competencias y sobre el 7,74% no hay datos (Duarte, 2009: 41) Cada uno de estos sistemas de admisión tiene consecuencias (Duarte 2009: 50 y ss.). La admisión libre implica que la educación es un bien no escaso, por lo tanto, no hay restricciones presupuestarias que limiten la capacidad de la universidad para impartir educación. Sin embargo, cabe preguntarse si este principio, que se acepta para la educación básica, sigue siendo sostenible para la educación superior. Son muchos los autores que sostienen que en la educación pública universitaria sin restricciones, son las clases económicas más desfavorecidas las que sostienen la educación de las más favorecidas. La admisión por calificación comparte con la admisión libre la concepción de la educación como un bien no escaso, pero difiere de aquella en cuanto a las condiciones que debe satisfacer un alumno para comenzar su formación universitaria. La formación universitaria requiere un conjunto de aptitudes académicas desde el inicio. La admisión por competencia supone que hay restricciones vinculadas con la relación docente-alumno, la dotación de libros, laboratorios y otros recursos necesarios para la enseñanza. La forma de dirimir este problema es seleccionar a los alumnos con mejores aptitudes académicas. Es el mérito académico y no otro el que decide la inclusión o no del alumno. A nivel global, las políticas de acceso son variadas. «Hay diferencias importantes en las políticas de acceso a la educación superior que interfieren en las tasas de matrículas. Por ejemplo, Argentina y Uruguay admiten el acceso directo o formas mixtas, mientras que otros países, como Brasil, adoptan exámenes de ingreso. La situación en Brasil tampoco es homogénea. En muchas instituciones privadas brasileñas las ofertas superan a las demandas. Por el contrario, en las universidades públicas el acceso es muy disputado; en algunas carreras públicas de gran prestigio se superan los cien candidatos por plaza» (Dias Sobrinho). Por ello, resulta útil conocer cómo se maneja la cuestión del ingreso a la universidad en otros países del mundo. En este sentido, se ha relevado información de varios países sobre la forma en que ellos resuelven hoy el tema de admisión a las Universidades Públicas de aquellos que aspiran a ingresar. En líneas generales, se observa como común denominador la existencia de cierto número de vacantes predefinidas (cupos) para el ingreso a las Universidades (el ingreso no es irrestricto) y por lo tanto, la definición de algún criterio de selección de los estudiantes que finalmente logran ingresar. En cuanto a quién define la selección, en algunos casos el sistema de selección está centralizado a nivel de algún organismo o entidad perteneciente 272 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA al nivel de los Estados Nacionales (Suecia, Finlandia, Alemania, Israel, Singapur); en otros, el sistema es más descentralizado y la selección se realiza en cada una de las Universidades (España, Francia, USA). En lo que respecta a la metodología de selección -el cómo- en algunos países la selección se va haciendo gradualmente a lo largo de la vida académica de los alumnos desde el nivel primario (Finlandia, Singapur), en otros casos existe una medición de la calidad educativa alcanzada por el alumno al finalizar la escuela secundaria mediante un examen que se toma en el secundario mismo (Alemania, Inglaterra, Francia), un examen de ingreso a la Universidad (USA) o una combinación de ambos ( España, Suecia, Alemania). SUECIA En Suecia los criterios de admisión se basan en dos pilares: (i) por un lado, en la acreditación de ciertos conocimientos previos de la etapa educativa anterior: un certificado de estudios de un instituto de enseñanza secundaria, con una cierta cantidad de créditos mínima (ii) el puntaje obtenido en una prueba de acceso estandarizada, el « SweSAT» (Swedish Scholastic Aptitude Test). Esta prueba es administrada centralmente por la Agencia Nacional de Educación Superior Sueca, tiene lugar dos veces al año y se puede realizar cuantas veces se quiera. El resultado de la prueba tiene una validez de cinco años. En caso de que una persona decida rendir la prueba más de una vez, se tomará la mejor calificación en todas las pruebas rendidas. En algunas carreras universitarias, para cuyo ejercicio se considera que es necesario contar con ciertas competencias especiales, además del SweSAT existen vías complementarias de admisión que incluyen entrevistas y una serie de pruebas escritas. Tal es el caso de medicina, psicología, trabajo social, profesores. FINLANDIA En Finlandia existe un sistema de selección gradual de los alumnos que llegan a estudiar a la Universidad: Aquél alumno que en los años 7 y 8 no ha alcanzado un promedio de 7,5 puntos, no puede pasar al colegio secundario y debe ir a una escuela vocacional (Estudian profesiones como plomería, técnica de belleza o mozo de restaurante). Para pasar de la escuela secundaria a la Universidad el sistema es aún más competitivo. ESPAÑA En las últimas dos décadas el sistema universitario español se ha transformado radicalmente al ser garantizadas constitucionalmente la autonomía y la ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 273 descentralización de las universidades. Estas fueron transferidas a las administraciones educativas autónomas, las que en adelante velarán por la educación superior. La admisión al sistema de educación superior público depende del logro exitoso del bachillerato (dos años de educación secundaria) y de la prueba de conocimientos conocida como Prueba de Aptitud para el Acceso a la Universidad (PAUU). La nota final de la prueba es evaluada con un 40% en la ponderación total y el 60% es la nota media del bachillerato. La PAUU es administrada en conjunto por las universidades y los profesores del bachillerato, se rinde dos veces al año (convocatoria ordinaria y extraordinaria) y los alumnos tienen derecho a rendirla en cuatro oportunidades. La PAUU se compone de dos partes: la primera, se basa en la comprensión de un texto en español y en una lengua extranjera. La segunda parte evalúa conocimientos de tres ramos seleccionados por los postulantes. La selección de los ramos se hace en base a la carrera de interés. INGLATERRA, GALES E IRLANDA La admisión en el Reino Unido está determinada, en primera instancia, por el resultado obtenido en pruebas semestrales de educación secundaria que evalúan el contenido del currículum secundario. El currículum para los alumnos de 14 a los 16 años de edad en Inglaterra es de 9 asignaturas como preparación para los exámenes IGCSE (Certificado General Internacional de Educación Secundaria). IGCSE es una cualificación altamente reconocida en todo el mundo, acreditada por la Universidad de Cambridge y aprobada por el Consejo General de Universidades Británicas. Al aprobarse las asignaturas de manera satisfactoria y contar con notas destacadas, los estudiantes pueden optar a estudiar dos años más en establecimientos educacionales especializados llamados Sixth Form Colleges. Durante el primer año de Sixth Form se preparan los exámenes Advanced Subsidiary (AS) y durante el segundo año los exámenes de General Certificate of Education Advanced Level (A»). Mientras más altas las calificaciones de los exámenes de A-Level, mejores las oportunidades del estudiante de ingresar a la escuela de su preferencia. Dentro del primer año de Sixth Form por lo general se eligen cuatro de entre las siguientes asignaturas: inglés, Matemáticas, Biología, Química, Física, Geografía, Historia, Ciencias Económicas y Empresariales, Arte y Diseño, Informática, Francés. Al final del año los alumnos deben realizar el examen Advanced Subsidiary (AS) de las asignaturas que hayan elegido. Este examen tiene un grado de dificultad intermedio entre el IGCSE y el A Level y la nota cuenta para entrar a la universidad. Luego de ello, los alumnos pueden elegir qué asignaturas de- 274 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA sean seguir estudiando en el nivel A-Level durante el segundo año. La mayoría de los estudiantes realizan pruebas A -Levels en 3 asignaturas al segundo año de Sixth Form. La información sobre los resultados de los exámenes mencionados es entregada directamente por las agencias examinadoras externas al University and College Admission Service (UCAS), sistema central electrónico que administra el proceso de postulación a la educación universitaria. Además los postulantes a la educación superior deben completar una forma de postulación on-line, junto a un ensayo personal de un máximo de 4.000 palabras y una carta de referencia. El «recomendador» recibe todos los antecedentes del postulante, revisa la veracidad y exactitud de la información, y envía el paquete de postulación junto a su carta de recomendación al sistema de UCAS. El sistema permite postular a un máximo de 6 universidades con excepción de las carreras del área de la salud. Una vez recibidos los antecedentes, estos son enviados a las universidades, éstas hacen la selección y la información es enviada a UCAS, la que su vez avisa a los postulantes de los resultados. FRANCIA En Francia el sistema de admisión es descentralizado y se realiza a nivel de cada Universidad. En primer lugar, como requisito básico, un aspirante a ingresar a cualquier universidad debe tener su título de Bachillerato (Baccalaureat o «bac») Los mejores alumnos en el Secundario, a los 15 ó 16 años, van al liceo (lycée) para preparar el bachillerato o baccalauréat» («bac»). Éste consiste en realizar una investigación en algún tema científico, literario o económico. Luego el estudiante debe rendir un examen de lo escogido y someterse a una evaluación frente a un jurado presidido por un profesor e investigador universitario. El alumno en caso de aprobar recibe el diploma del liceo y con ello tiene su entrada a la Universidad casi asegurada. Sin embargo, en ciertas Universidades en las que la demanda de ingresos supera las vacantes disponibles, la Universidad realiza una selección entre los aspirantes a ingresar, considerando criterios diversos como la situación social, las preferencias del candidato, domicilio. ALEMANIA En Alemania la admisión universitaria, fue tradicionalmente realizada en forma centralizada por una institución nacional, basada en pruebas estandarizadas (Abitur) y notas de educación secundaria (Gymnasium). Sin embargo, esto está cambiando en forma gradual desde el año 2005, a partir de cuando ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 275 los estados comenzaron a tener también alguna injerencia en el sistema de admisión y pueden establecer otros criterios particulares de selección, aunque el Abitur debe mantener un rol central. Así es como la organización central que regula los cupos en las universidades, entrega un 20% de ellos a aquellos alumnos que muestran mejor desempeño en el Abitur, un 20% a aquellos que están en lista de espera y el 60% restante son distribuidos de acuerdo a los criterios de selección definidos por cada establecimiento de educación superior. Esta nueva regla ofrece a las universidades la posibilidad de tener un rol más activo en la selección de los postulantes. El Abitur se rinde en el último semestre del Gymnasium y las materias son elegidas por el estudiante. Este debe elegir dos de entre tres materias obligatorias: alemán, matemática o idioma extranjero, y dos materias opcionales. Es importante señalar que éstas no son pruebas de ingreso a las universidades, sino que son evaluaciones que realizan los mismos colegios para demostrar que el alumno terminó la etapa escolar. El ingreso a la universidad depende en 100% de los antecedentes escolares de los postulantes, los méritos académicos y en su potencial. Los colegios de manera individual son los que llevan a cabo las admisiones de pregrado trabajando para asegurar que los mejores estudiantes tengan un lugar en la universidad. ISRAEL En Israel el ingreso a la Universidad es muy riguroso y depende del puntaje obtenido en un examen que se toma a los egresados del colegio secundario (el Bagrut) cuyo puntaje máximo es de 120 puntos. Cada Universidad decide el puntaje mínimo que exige para el ingreso, en función de su nivel de excelencia. La universidad mas prestigiosa de Israel –la Universidad de Tel Aviv—exige para su ingreso un nivel igual o superior a 100 puntos. SINGAPUR Se toman tres exámenes por año desde el primer grado de primaria. Al finalizar el nivel primario se realiza un promedio de todos los exámenes y en base a la nota obtenida se puede o no ingresar al bachillerato, y, eventualmente, a cual escuela secundaria en particular. Lo mismo vuelve a pasar al finalizar el secundario, momento en el cual los estudiantes deben rendir un examen de Egreso de la Escuela Secundaria, cuyo resultado determina si el estudiantes puede ingresar a una Universidad, a una escuela politécnica o a una escuela vocacional para estudiar algún oficio. 276 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ESTADOS UNIDOS En EEUU cada Universidad tiene autonomía para seleccionar los alumnos que ingresarán en ella. Generalmente el alumno realiza la selección con varios meses de anticipación, existen pruebas específicas para el ingreso y se suele también considerar el expediente académico del alumno y requerir cartas de presentación firmadas por sus profesores. CHILE Para ingresar a la educación superior se requiere: • Haber obtenido licencia de enseñanza media en Chile o en el extranjero, la que deberá ser reconocida por el Ministerio de Educación. • Cumplir con los requisitos exigidos por las distintas instituciones de educación superior. • Dado que los procedimientos y requisitos de ingreso a la educación superior son definidos autónomamente por cada institución, resulta necesario consultar directamente en ellas. • Las universidades del Consejo de Rectores han definido un mecanismo común de selección de postulantes, que consiste en la Prueba de Selección Universitaria (PSU), que es usado también como mecanismo de selección en otras instituciones de educación superior. El puntaje mínimo exigido para ingresar a las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores es haber obtenido un promedio de 475 puntos en la PSU, mientras que en otras instituciones sólo se requiere haberla rendido. LA ACREDITACIÓN UNIVERSITARIA Siguiendo en este apartado el trabajo realizado por Dias Sobrinho, podemos comenzar señalando que evaluación y acreditación son conceptos distintos aunque estrechamente correlacionados e interdependientes. En general, la palabra evaluación se refiere a procesos participativos de análisis, estudio y discusión respecto al mérito y valor de sistemas, instituciones y programas, con objetivos de mejoramiento. En este texto se privilegia la acreditación. El término acreditación tiene muchos usos y diversas interpretaciones. Por ejemplo, hay acreditación de instituciones, validación de titulaciones y de programas de estudio; unos procesos son más amplios y generales, otros más específicos, aunque todos busquen comprobar si los requisitos de calidad, previamente establecidos, fueron o no cumplidos. Los modelos de acreditación tienen que ver con dos matrices diferentes: una «centrada en el Esta- ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 277 do», donde predominan autorizaciones ex ante y reconocimiento oficial indefinido, y otra «centrada en la sociedad», en que agencias zonales hacen evaluación y acreditación periódica de instituciones y programas (Stubrin, 2004: 11). Aunque se considere valiosa la diversidad existente en todos los sistemas de educación superior, también hay un acuerdo amplio respecto de la necesidad de cumplir los estándares mínimos de calidad y establecer mecanismos que aseguren que programas y títulos sean homologables. Casi todos los países de América Latina y también subregiones crearon, a partir de la década de 1990, sus organismos de acreditación. El foco central de la acreditación es el control y la garantía de calidad. A su vez, la evaluación se asocia más a la lógica de mejoramiento académico. En América Latina existen muchas prácticas de autoevaluación, sobre todo en instituciones públicas, con o sin apoyo de ministerios y agencias externas. Para esas instituciones, la evaluación tiene un alto valor pedagógico y político de mejora académica y administrativa, y de fortalecimiento de la autonomía universitaria. Sin embargo, estas prácticas de autoevaluación con miras a la mejoría académica y al fortalecimiento de la autonomía universitaria están siendo crecientemente desmerecidas, en razón del predominio de las recientes evaluaciones externas con fines de control o regulación. BRASIL En Brasil, en los últimos años, debido a la internacionalización y el fortalecimiento de las relaciones entre naciones y bloques de países, se comienza a utilizar la palabra acreditación. El conjunto de procesos y actos consistentes en la autorización de funcionamiento, el reconocimiento de programas y la acreditación de instituciones, es llamado en Brasil regulación; la palabra supervisión se refiere a la garantía de conformidad de la oferta con la legislación; la evaluación es, a su vez, un proceso de mejoramiento y base para la regulación y la supervisión. La expresión evaluación de la educación superior corrientemente se emplea para designar el fenómeno que, en otros países, corresponde tanto a las modalidades de evaluación para mejoramiento como a la acreditación para garantizar la calidad. Entre 1993 y 2003, dos modelos evaluativos estuvieron en disputa. El Programa de Evaluación Institucional de las Universidades Brasileñas (PAIUB) ponía énfasis en la evaluación institucional interna y externa con fines exclusivamente de mejoramiento, sin preocuparse de la regulación. 278 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Se trató de un programa autónomo y voluntario de evaluación institucional interna y externa protagonizado por las instituciones y practicado, hasta 2003, con objetivos de mejoramiento. Durante el Gobierno del presidente Cardoso, de 1995 a 2002, prevaleció la acreditación estatal, aunque con el nombre de evaluación. Los principales instrumentos, obligatorios y protagonizados por el MEC, fueron el Examen Nacional de Cursos —una prueba a escala nacional aplicada a los estudiantes de último año— y el Análisis de Condiciones de Enseñanza —verificación de las condiciones de oferta de los servicios educativos realizada por comisiones externas nombradas por el MEC. A partir de 2004, en el Gobierno del presidente Lula, está en vigencia el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior (SINAES). Es un sistema que articula procesos internos y externos. Los procesos de mejoramiento protagonizados por cada institución constituyen la base obligatoria de las acciones de regulación llevadas acabo por el Estado. Todas las instituciones están obligatoriamente involucradas en este sistema, siguiendo lineamientos generales comunes, pero pueden desarrollar también instrumentos e indicadores propios, según sus respectivas identidades, misiones y compromisos institucionales. El SINAES tiene como principios orientadores: a) responsabilidad social: todas las instituciones son responsables de la calidad y la cantidad de sus actividades y productos educativos en función de las necesidades y de los valores públicos; b) reconocimiento de la diversidad del sistema y respeto a la identidad institucional; c) globalidad: corresponde al Estado poner en marcha procesos de evaluación que ofrezcan una visión global del sistema a efectos de establecer políticas de regulación y mejoramiento; en las instituciones cabe desarrollar procesos globales de evaluación de todas las dimensiones y estructuras institucionales, combinando acciones internas con externas, y contando con la participación efectiva de los distintos actores; d) continuidad: creación de una cultura de evaluación y de espacios públicos de reflexión y debates. El SINAES puede ser entendido como un proceso articulado de evaluación y acreditación, coordinado y supervisado por distintos organismos gubernamentales. Su más importante desafío es alcanzar eficacia en las funciones de mejoramiento y de regulación de un sistema que crece desordenadamente. ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 279 ARGENTINA El principal organismo que acredita en Argentina es la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). Creada en 1996, funciona en jurisdicción del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Con apoyo de comisiones asesoras y comités de pares evaluadores, se encarga de la acreditación de carreras de grado de riesgo público y de posgrados, la evaluación de proyectos institucionales y de instalaciones de sedes de universidades extranjeras, el seguimiento y reconocimiento de instituciones universitarias privadas, el análisis de solicitudes de apertura de subsedes de instituciones y la evaluación institucional para el mejoramiento. Las actividades de acreditación promovidas y coordinadas por la CONEAU se fundamentan en los procesos de evaluación institucional llevados a cabo por las instituciones interesadas. La evaluación institucional tiene como objetivo mejorar la calidad de una institución «a través de interrogarse sobre los resultados, y especialmente las acciones, identificando problemas y comprendiéndolos en su contexto.» Por tanto, «ella debe servir para interpretar, cambiar y mejorar y no para normatizar, prescribir y mucho menos como una «actividad punitiva»». La evaluación institucional es un proceso continuo y con carácter constructivo, que considera tanto los aspectos cualitativos como los cuantitativos y «se realizará en forma permanente y participativa» (CONEAU, 1997: 11) en dos fases: la autoevaluación y la evaluación externa. Este doble proceso se realiza en siete etapas: acuerdo compromiso entre la institución y la CONEAU; proceso de autoevaluación; preparación de la evaluación externa; desarrollo de las actividades del comité de pares evaluadores; redacción por la CONEAU de la versión preliminar del informe final y su presentación al rector; comentarios del rector y su consideración por la CONEAU; aprobación del informe final, su publicación y difusión con los comentarios del rector (CONEAU, 1997: 18 y 19). El énfasis en la evaluación para el mejoramiento está muy arraigado en los lineamientos para la evaluación institucional establecidos por la CONEAU. En la práctica, hay una distinción importante entre evaluación institucional y acreditación en Argentina. La evaluación se propone mejorar la calidad, la acreditación busca asegurar niveles de calidad según estándares predefinidos. Los mayores desafíos, también para otros países, consisten en evitar las actitudes excesivamente burocratizadas que inhiben la comprensión de procesos que constituyen los compromisos más profundos y pertinentes de las instituciones ante la sociedad. 280 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA COLOMBIA El organismo gubernamental responsable de la acreditación en Colombia es el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), creado en 1992. Sus funciones son similares a las de los organismos de acreditación de otros países: estimular los procesos de autoevaluación; explicitar y adoptar criterios de calidad, instrumentos e indicadores de la evaluación externa; constituir las comisiones de pares académicos, y elaborar el documento final para la consideración del ministro de Educación. La acreditación en Colombia es entendida como el «acto por el cual el Estado adopta y hace público el reconocimiento que los pares académicos hacen de la comprobación que efectúa una institución sobre la calidad de sus programas académicos, su organización y funcionamiento y el cumplimiento de su función social» (Decreto 2904, de 1994, art. 1). Para el CNA, «la acreditación es un testimonio que da el Estado sobre la calidad de un programa o institución de educación superior, con base en un proceso riguroso de evaluación en el cual intervienen la institución, las comunidades académicas y el Consejo Nacional de Acreditación» (CNA, 2001: 9). El proceso sigue tres etapas: la autoevaluación realizada voluntariamente por cada institución, la evaluación externa por pares académicos, y la evaluación final, hecha por el CNA, y que produce el documento que puede fundamentar el acto de acreditación o conducir a recomendaciones de mejoramiento. Algunos aspectos destacan en este proceso: la participación de la comunidad interna y externa, el carácter voluntario y temporal, el ejercicio de la autonomía y la valoración de las fortalezas y efectividades institucionales para superar las debilidades identificadas. Además de ser un acto por medio del cual el Estado da fe pública de la calidad de una institución y de sus programas, y brinda información confiable a la sociedad, la acreditación en Colombia quiere ser también un proceso de construcción de una cultura de autoevaluación y autorregulación. La acreditación colombiana no tiene carácter punitivo. No se limita a comprobar si las instituciones y los programas están cumpliendo con los estándares básicos, sino que hace referencia, en cada caso, a lo que falta para alcanzar los estándares de excelencia. De esta manera, el sistema de acreditación pretende estimular y orientar los esfuerzos para una construcción creciente de la calidad. Según Varelo, los principales criterios adoptados por el CNA son: «universalidad, integridad, equidad, idoneidad, responsabilidad, coherencia, transparencia, pertinencia, eficacia y eficiencia». Los ejes que agrupan las distintas características de la calidad son: «el proyecto institucional; los estudiantes y ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 281 profesores; los procesos académicos; el bienestar institucional; la organización, administración y gestión; los egresados y el impacto sobre el medio, y los recursos físicos y financieros» (Varelo, 2003: 220). El CNA debe su legitimidad, en buena parte, al hecho de estar integrado por profesores universitarios comprometidos con los proyectos nacionales. Pero su tarea no es fácil, como ocurre en otros países, debido sobre todo a la fortaleza creciente del sector privado frente al público, a la tendencia al uso de la acreditación como factor de competitividad en el mercado, y a la exigencia cada vez mayor de trabajar con estándares internacionales que se van imponiendo con la globalización (Orozco Silva, 1999: 171). MÉXICO La Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA), creada en 1989, inauguró un periodo que entendía la evaluación como el principal eje de la reforma. El propósito, no logrado, era poner en marcha un proceso nacional que involucrara el sistema en su conjunto. El sistema terciario mexicano es crecientemente complejo: universidades, institutos tecnológicos y escuelas normales que ofrecen carreras de licenciatura completa; la universidad tecnológica, que ofrece carreras de dos años. El número de instituciones y matrículas privadas viene aumentando consistentemente. En 1990, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) aprobó una propuesta que contenía lineamientos para la evaluación institucional, a cargo de CONAEVA, y procesos de evaluación interinstitucional de programas, a cargo de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), mediante visita de pares académicos. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) comenzó en 1991 la evaluación de programas de posgrado mediante el Padrón de Excelencia. En 1993, se estableció el CENEVAL, organismo privado que aplica exámenes nacionales voluntarios a aspirantes al ingreso y a egresados. La Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES) se encargó de la acreditación de las instituciones privadas asociadas. Así, durante los años noventa, distintos organismos efectuaron algunos tipos de evaluación, de modo fragmentado y sin llegar a cubrir el sistema público y privado. En 2000, tras una proliferación de organismos privados de acreditación de programas, se creó el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES), asociación civil independiente del Gobierno, integrada por miembros de las distintas instancias de evaluación con la función de regular el sistema mediante actos de reconocimiento formal a los organismos de acreditación 282 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA que cumplan con los requisitos establecidos. En este momento, 16 organismos ya han sido reconocidos por COPAES. Muchos cambios están en marcha, se asignan calificaciones a programas y es posible constatar que la mayor parte de ellos está muy lejos de alcanzar los requisitos de calidad: «conforme los datos de los CIEES, sólo el 10 % de las licenciaturas del país cuenta con las condiciones para ser acreditadas» (de Vries, 2005). Al final de la década de 1990, los organismos internacionales se convirtieron en actores importantes, no habiendo una sola instancia coordinadora de políticas de evaluación, papel que inicialmente iba a tener la CONAEVA (de Vries, 1999: 308). Los procesos de evaluación se convirtieron en rutina y sus resultados no están claros. Existen muchas experiencias ricas, pero no fueron capaces de construir un sistema nacional de evaluación y acreditación: «no se estableció una regulación para el sistema en su conjunto [...] la regulación del sector público se dirigió más hacia la planeación que hacia la evaluación » (de Vries, 1999: 314). Varias instancias fueron creadas, muchas veces coincidiendo en competencias y trabajando con criterios propios y cambiantes. Amén de esto, como las lógicas de mercado se fortalecieron frente a los valores académicos, pueden constatarse muchas prácticas que atienden intereses particulares, como cursos de pago preparatorios para la acreditación, asesorías, maquillaje de información, etc. FRANCIA El proceso de habilitación de la universidad está a cargo del Ministerio. El proyecto es sometido a debate en el seno del comité de evolución de los proyectos pedagógicos de las instituciones. Se evalúa ex ante programas pedagógicos, equipos directivos, conformidad administrativa. Luego este comité propone al ministerio la autorización, o no, de la institución para expedir diplomas universitarios. Las universidades definen su propio proyecto institucional para un período de cuatro años. Los títulos y programas son evaluados por el ministerio. Las universidades otorgan títulos habilitantes. Nótese que los que comprometen el interés público deben ajustarse a las directrices definidas por la Unión Europea en lo referido a contenidos mínimos y formación práctica (Corengia, 2009: 137). ESTADOS UNIDOS En este país el sistema es tripartito: 1) paso legal: cada universidad debe obtener del Estado regional (es decir, lo que sería la provincia en la Argentina) la licencia para otorgar grados académicos ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 283 2) acreditación de la institución por una de las seis agencias regionales. Esta acreditación significa que la universidad obtuvo su carácter oficial. 3) en el caso de las carreras de interés público o riesgo social, los egresados deben dar un examen ante el colegio profesional para obtener su licencia. Para rendir ese examen se debe ser graduado de una carrera acreditada por las agencias especializadas. Por lo tanto, la certificación académica no implica habilitación para el ejercicio profesional. La acreditación es voluntaria, pero sin ella sus estudiantes no pueden aprovechar los programas de créditos y becas que maneja el gobierno nacional; sus graduados no son habilitados por los colegios profesionales y los departamentos de investigación no son considerados para el otorgamiento de fondos federales ni donaciones privadas (Corengia, 2009: 138) CHILE Licenciamiento: todas las instituciones privadas creadas a partir de 1981 deben someterse a un proceso de licenciamiento a cargo del Consejo Superior de Educación. Esto otorga a las universidades el reconocimiento oficial primero y, luego de un período no menor de seis años ni mayor de once, el reconocimiento de su capacidad de funcionamiento autónomo. Esta autonomía significa que la institución puede otorgar toda clase de títulos y grados. La acreditación de carreras es un proceso voluntario. Este proceso consta de autoevaluación y evaluación externa. Los títulos que comprometen el interés público habilitan para el ejercicio profesional. (Corengia, 2009: 139) La Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado, en adelante CNAP, fue creada en marzo de 1999, mediante D.S. N°51 de 8 de febrero de 1999, en el marco del desarrollo de las actividades del componente de aseguramiento de la calidad del Programa MECESUP (Mejoramiento de la Calidad en la Educación Superior) del Banco Mundial. La CNAP ha tenido por funciones el desarrollo de procesos experimentales de evaluación y acreditación de carreras técnicas y profesionales pertenecientes a las instituciones de educación superior autónomas del país. La participación en el proceso de acreditación institucional es voluntaria. Para incorporarse al proceso, las instituciones que así lo decidan deben solicitar su inscripción, declarando que conocen los lineamientos generales del proceso, así como las normas y procedimientos que se aplicarán durante el mismo, conforme se encuentran descritos en esta Guía. Igualmente, se comprometen a asignar los recursos necesarios para el desarrollo 284 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA de los procesos de evaluación interna y a cumplir con los requisitos establecidos por la CNAP120. RANKINGS UNIVERSITARIOS Ranking elaborado por The Times El ranking elaborado por The Times publica una lista de las mejores 200 Universidades del mundo y además realiza y publica rankings de universidades elaborados por regiones (Europa, Asia, África, América del Sur, Norte América, Oceanía) y por especializaciones (Ingeniería &Tecnología, Ciencias Sociales, Ciencias Naturales, Arte& Humanidades). Para la elaboración de este ranking se toman en cuenta 13 indicadores diseñados con el objetivo de reflejar las actividades de docencia, investigación y transferencia del conocimiento121. Ranking 2012 País AUSTRALIA AUSTRIA BELGICA BRASIL CANADA CHINA DINAMARCA FINLANDIA FRANCIA ALEMANIA HONG KONG ISRAEL JAPON HOLANDA NUEVA ZELANDA NORUEGA IRLANDA COREA SINGAPUR SUDAFRICA ESPAÑA 120 121 Ranking 2011 Cantidad de Primera Cantidad de Primera Universidades -por país ubicación Universidades -por país ubicación incluidas en el ranking- en el ranking incluidas en el ranking- en el ranking 7 1 3 1 9 3 3 1 5 12 4 2 5 13 1 2 2 3 2 1 1 37 139 67 178 19 49 125 91 59 45 34 121 30 68 173 181 117 53 40 103 186 http://www.oei.es/homologaciones/chile.pdf Un detalle sobre estos indicadores puede verse en el Anexo I 7 2 2 0 9 6 3 1 4 14 4 0 5 10 1 1 2 4 2 1 2 36 187 119 0 17 37 122 102 39 43 21 0 26 114 145 135 78 28 34 107 142 ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 5 7 1 31 75 0 0 SUECIA SUIZA TAIWAN REINO UNIDO ESTADOS UNIDOS EGIPTO TURQUIA Puesto 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 32 15 154 4 1 0 0 Ranking 2004 Harvard Univ. California Berkeley MIT California Institute of Technology Oxford Cambridge University Standford University Yale Princeton ETH Zurich 6 6 4 28 73 1 2 285 43 18 107 2 1 147 112 Ranking 2012 California Institute of Technology Harvard University Standford Oxford Princeton Cambridge University MIT Imperial College London Chicago Univ. California Berkeley Nótese que en el ranking de The Times que publica las universidades TOP 400, la UBA no figura ni en el 2011 ni en el 2012. En el 2011 no figura ninguna de América del Sur. En el ranking 2012 figuran tres universidades de América del Sur: la de San Pablo (puesto 178) la Universidad Católica de Chile (en el rango de 276300, no especifica el número exacto), y la de Campinas en el rango 351-400. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Campinas Rio de Janeiro 301-400 302-403 203-300 301-400 203-304 201-300 201-300 201-300 201-300 301-400 302-403 301-400 305-402 301-402 303-401 303-401 301-400 301-400 San Pablo Católica Chile 152-200 153-201 101-152 102-150 102-150 101-150 101-150 101-150 102-150 403-510 402-503 402-501 402-501 401-500 Univ. Chile Univ. México UBA 152-200 153-201 153-202 151-200 151-202 152-200 152-200 151-200 141-200 301-400 202-301 203-300 151-200 151-202 152-200 152-200 151-200 151-200 Ranking Universitario Mundial de Shangai Este ranking es elaborado anualmente desde 2003 por un equipo de investigadores del instituto universitario de la Universidad de Shangai. Las fuentes de información que utilizan son obtenidas de bases de datos que son publica- 286 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA das en páginas de Internet, con lo cual el acceso a las mismas es público y de alto nivel objetivo. Este ranking clasifica a las Universidades utilizando una serie de indicadores que miden rendimiento académico o de investigación, tanto de los antiguos alumnos como a docentes de las instituciones122. Cada año se clasifican más de 1000 universidades del mundo y se publican en la página web las primeras 500. Puesto 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ranking 2003 Harvard Standford California Institute of Technology Univ. California Berkeley Cambridge MIT Princeton University Yale Oxford Columbia University Ranking 2011 Harvard Univ. California Berkeley Standford MIT Cambridge California Institute of Technology Princeton University Columbia University Chicago Oxford En el ranking 2010, la UBA figura entre las top 200 (entre los puestos 151 y 200) y los puntajes obtenidos en cada uno de los indicadores son los siguientes: Criterio Calidad de Educación Calidad de la Facultad HiCi Resultado de las investigaciones PUB Ponderación del Puntaje Per Cápita Total Código Alumno Premio 0 N&S 37,9 PCP Puntos 18,5 25,2 6,3 20,9 15,3 Ranking QS Este ranking nos muestra las mejores universidades de America Latina. Es un ranking que se comenzó a elaborar recientemente123. A continuación presentamos los datos para 2012. 122 123 Un detalle sobre estos indicadores puede verse en el Anexo II QS University Ranking for Latin America se publicó por primera vez en 2011. ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI Puesto 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 287 País Brasil Chile Brasil Chile México Colombia México Brasil Chile Chile Argentina Colombia Brasil Brasil Brasil México Brasil Brasil México Argentina Universidad Universidad de San Pablo Pontificia Universidad Católica de Chile Universidad estadual de Campinas Universidad de Chile Universidad Autónoma de México Universidad de los Andes Tecnológico de Monterrey Universidad Federal de Río de Janeiro Universidad de Concepción Universidad de Santiago de Chile Universidad de Buenos Aires Universidad Nacional de Colombia Universidad Federal de Minas Gerais Universidad Federal de Río Grande del Sur Universidad Federal de San Pablo Instituto Politécnico Nacional Universidad Estadual Paulista Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro Instituto Tecnológico Autónomo de México Pontificia universidad Católica Argentina Fuente: http://content.qs.com/wur/ QS_World_University_Rankings_Latin_America_supplement2012.pdf PROPUESTAS Los principios que guían nuestras propuestas son: a) la libertad académica b) la competencia c) la excelencia d) la preparación para el futuro Hay una realidad que no ha sido abordada a lo largo de este trabajo pero que es innegable para cualquier observador que tenga el gusto de adentrarse por los pasillos y aulas de una universidad de gestión pública: su altísimo grado de politización. Con esto queremos que nuestros lectores tengan en mente una fotografía: la de paredes, bancos, techos, pasillos, escaleras, pizarrones, con slogans, carteles colgando, pintadas, de todos los colores políticos. Quizás ningún otro factor haya tenido más relevancia en la pérdida de calidad del sistema universitario público que la adquisición de un ethos anti-académico. Francisco Vocos (1981) sitúa en la Reforma Universitaria de 1918 la semilla que dio origen a este ethos. La Reforma se originó con el espíritu de li- 288 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA berar a la universidad de un exceso de conservadurismo y el de generar una vanguardia intelectual que tomara compromiso con el proceso de cambio social. Sin embargo, a juicio de Vocos, un ethos de anti-universidad fue creciendo a partir de aquella fecha. En 1943, veinticinco años después de la Reforma, una de las figuras mas importantes de aquella, Gabriel del Mazo, manifestó en una conferencia que «lo que está en crisis desde hace 25 años es la idea misma de la Universidad». Continuó diciendo del Mazo que el ambiente sereno de comunidad espiritual que intentó ser la universidad cedió su lugar al modelo ruso de comunidad universitaria que consiste en ser un ensayo de la luchas de clases. Otro de los actores de la reforma de 1918, el Dr. Julio V. González, manifestó en 1945 que «los fines revolucionarios trastocan la vida universitaria al convertir las casas de estudio en campos de experimentación para la lucha política, sacando al estudiante de su sitio para asignarle un papel en la lucha revolucionaria». A continuación agregaba «en el nombre de la reforma se incita al pueblo a tomar la Bastilla, a barrer con las oligarquías, a descubrir mentiras sociales, a concluir con los privilegios, a extirpar los dogmas religiosos, a realizar ideales de renovación social (…) No se puede separar la reforma universitaria de la reforma social porque ambas fueron emprendidas simultáneamente y nacieron por lo tanto unidas». ¿Qué ocurre con el espíritu académico después de estar largo tiempo sumergido en el clima psicológico de la revolución perpetua? El académico de la facultad de Ciencias Sociales Luis Alberto Romero manifestó en años recientes que «la Universidad está siendo desgarrada por varias lógicas disgregadoras, que atraviesan sus claustros y se manifiestan, abierta y desembozadamente, en sus órganos de gobierno. La primera proviene de los aparatos políticos partidarios instalados en la Universidad. Es razonable que solidaridades y convicciones compartidas, forjadas en otros ámbitos de la vida pública, se proyecten en la Universidad; no es admisible, en cambio, que la Universidad sea parte del botín a repartir entre las corporaciones políticas. Una variante de esta situación la constituyen los aparatos militantes de los partidos contestatarios, que se llaman de izquierda, fuertes sobre todo en el movimiento estudiantil. Su lógica es declaradamente no académica: la Universidad es el lugar del reclutamiento y de la movilización. Pero el reparto de los despojos universitarios no les es ajeno, pues los cuadros profesionales de militantes deben ser mantenidos, y lo son, a costa del magro presupuesto universitario y de la eficiencia de su administración. Otra lógica disgregadora se relaciona con un punto central y conflictivo a la vez: el nivel académico, la aspiración a la excelencia, y las duras demandas ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 289 de calificación que ella impone a estudiantes y profesores. Presionados por estas exigencias, muchos reclaman reducir las exigencias. Lo que suele llamarse el «facilismo» es una bandera reivindicatoria de rédito fácil, que las organizaciones estudiantiles usan con liviandad. Lo más dramático es que encuentra un sorpresivo eco en capas profesorales reacias al esfuerzo académico y poco atraídas por el desafío intelectual que éste supone. El facilismo atrae y convoca, pero no es una bandera legítima, y debe ser enmascarado. Para justificarlo es común apelar a consignas populistas o pseudoizquierdistas. Se reclama una Universidad inclusiva, donde todo sea irrestricto, donde cualquier reclamo de esfuerzo e idoneidad es tachado de elitismo: una demagogia de izquierda que encubre el peor de los elitismos, pues condena a muchos a permanecer en la ignorancia. Finalmente, hay una lógica disgregadora en el desarrollo de los debates públicos. Ellos hacen a la esencia misma de la razón y de la Universidad. Sin debate no hay esclarecimiento, ni constitución de las ideas colectivas vinculadas con la excelencia universitaria. Mucho menos aquellas que vinculen los frutos de esa excelencia con los problemas de la sociedad toda. En los buenos años universitarios, los debates siempre fueron vivos, apasionados y movilizadores; fueron parte esencial del currículum universitario. Hoy casi no existen. Las agrupaciones estudiantiles operan como disciplinados aparatos de propaganda: obturan los espacios, confiscan la voz de los estudiantes y amenazan a los profesores con prácticas intolerantes y totalitarias. Por debajo de ellas reina la desmovilización y la indiferencia, o quizás el prudente silencio.»124 La Reforma de 1918 estatuyó el gobierno tripartito de las universidades nacionales. Los consejos directivos cuentan con representantes de los profesores, de los graduados y también de los estudiantes. Esta es una característica muy propia del sistema argentino, reproducida en muy pocas partes del mundo, por ejemplo en Uruguay. En general en otros países lo que existe es la representación estudiantil que hace llegar su voz, pero que no participa en las decisiones ni en la conducción de las universidades. El voto estudiantil para la elección de sus representantes en los consejos directivos, es obligatorio. No es así para los centros de estudiantes, en los que la asociación y el voto de sus autoridades es opcional. Es sintomático el hecho que no más de un tercio de la población de estudiantes se sienta representada por los centros de estudiantes. Los dos tercios restantes no concurren a las elecciones de sus autoridades. Esto estaría indicando que la politización de las 124 «Universidad: El numero y la razón», La Nación 23/04/2004. Disponible en http:// www.lanacion.com.ar/594950-universidad-el-numero-y-la-razon 290 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA universidades no responde a un sentir mayoritario del estudiantado. Más bien es una consecuencia de ponerlo frente al hecho cierto e ineludible de tener representantes en la dirección de las casas de estudio. Los estudiantes deberían poder participar con su voz, pero no con su voto. Hacerse oír es distinto de conducir. Esto ha generado una conducta hacia el resto de la sociedad por parte de los estudiantes que se ha ido expandiendo hacia niveles inferiores de la educación. Allí están las tomas de colegios casi como una actitud de emulación o de preparación para la lucha universitaria. Se toman colegios dejando rehenes a profesores y directores por causas tan baladíes como la administración de un bar, de una fotocopiadora o un kiosco. La expansión de esta regla se ha convertido en un dogma de fe para los estudiantes en todos los niveles. La participación estudiantil en el espacio universitario trocó en politización y partidización, desvirtuando completamente el sentido de la democratización. El ingreso a la universidad ha sido también un tema politizado. El artículo 7 de la Ley de Educación Superior señala que: «Para ingresar como alumno a las instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado el nivel medio o el ciclo polimodal de enseñanza. Excepcionalmente, los mayores de 25 años que no reúnan esa condición, podrán ingresar siempre que demuestren, a través de evaluaciones que las provincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires o las universidades en su caso establezcan, que tienen preparación y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, así como aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente». Víctor Sigal, coordinador del área de Estudios de Educación Superior de la Universidad de Belgrano, opina que es falso «que el ingreso irrestricto abre las puertas de la universidad a los sectores populares». Y se remite a la investigación que hizo sobre la composición social de los alumnos de la Universidad de Mar del Plata: de un total de 1800, la mitad había ingresado con examen y cupo entre 1980 y 1983, y el otro 50% con ingreso irrestricto entre 1983 y 1986). «El resultado —explica— es que en uno y otro grupo alrededor del 15% de los alumnos pertenecía a los sectores menos favorecidos. Esto demuestra que la causa por la que no llegan a la universidad no es el modo de acceso sino la estructura social. Son determinantes el gasto familiar, lo que deja de ganar un joven por estudiar y su capital escolar, es decir, cuánto sabe que le permita realizar estudios superiores». Para Sigal, el ingreso irrestricto no sólo no resuelve lo que promete («Otro dato es que la mitad de los alumnos de la UBA provienen de colegios privados»), sino que, «más grave aún, elimina del discurso político la cuestión de la equidad porque al no haber restricciones se conside- ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 291 ra resuelta»125. Juan José Llach, ex ministro de educación de la Nación, señalaba: «A pesar de los notables logros de muchas universidades, la situación actual es contraria a la equidad y a la calidad» y «en equidad, el quintil más pobre tiene una matriculación en estudios superiores del 15% y el más rico del 75%»126. A este respecto las opciones deberían ser: establecer un examen de ingreso a la universidad. El que lo aprueba satisfactoriamente no debería hacer el CBC o similar, el que no lo aprobara contaría con un curso de nivelación –CBC o similar- y luego volvería a rendir un examen de ingreso al finalizar dicho curso. Las universidades nacionales hoy tienen distintos sistemas de ingreso, pero fundamentalmente el ingreso es irrestricto. Las mismas deberían contar con un proceso de selección de sus estudiantes porque si no es el dinero de todos el que se está perdiendo, fundamentalmente de aquellos de menores recursos. «Con diferencias, Sigal y Llach optan por una prueba de evaluación al terminar el nivel medio. Sigal se inclina por el baccalaureat, el examen final del secundario francés. «Sería de carácter nacional para quienes quieran seguir estudios superiores, y voluntario para los que no. Cumpliría una doble función: obligaría a la escuela media a preocuparse por sus graduados, cosa que no hace, y las universidades tendrían una orientación del nivel de sus ingresantes, lo que no quita que puedan poner evaluaciones adicionales. Iríamos así hacia una selección explícita de los alumnos.» Llach propone tomar la misma prueba del Operativo Nacional de Evaluación de Calidad. «El primer paso sería hacerla vinculante para el diploma medio, hoy no lo es, y el último ponerla como requisito de ingreso a cualquier estudio terciario. Pero sólo después de informar y de capacitar los jóvenes, lo que llevaría no menos de cinco años». Sobre la modalidad del ingreso, cree que «no deben descartarse los cupos, de acuerdo a las demandas reales del país y del mercado laboral, al menos para las carreras muy superpobladas, en las que se engaña a miles de jóvenes dándoles un título muy devaluado»127. El ingreso irrestricto es acompañado por la política de gratuidad, al respecto Llach indicaba: «hay que pensar en un sistema de financiamiento de la universidad. Creo que el de Australia es el más adecuado, con un 40% del pre- 125 «El ingreso a la universidad cuestionado por todos», Clarín, 20 de julio de 2005. http:// edant.clarin.com/diario/2005/07/20/sociedad/s-03215.htm 126 Ídem 127 Ídem 292 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA supuesto financiado por el gobierno, un 20% por venta de servicios de las universidades y el restante 40% por un sistema de crédito educativo, que los estudiantes toman al ingresar y empiezan a pagar cuando superan el mínimo imponible del impuesto a las ganancias. En la transición podría ayudar un impuesto al graduado. Es absolutamente injusto que los más pobres, que acceden a la universidad en ínfima proporción, estén pagando la educación de quienes tienen recursos. Pero si no hay cofinanciamiento de los que pueden hacerlo, no habrá solución»128. Lo cierto es que el sistema actual es completamente inequitativo, porque favorece al que puede pagarlo. Es decir, quien pueda pagar debería pagar, hoy contamos con mucha mas información financiera que hace una década, es decir, el que quiera una beca debería poder contar con ella por medio de un sistema transparente y equitativo. Cada estudiante debería presentar su declaración jurada de impuestos y la de sus padres y así justificar si puede o no hacer frente a un arancel. «La restricción sólo debe ser académica. Un alumno nunca puede quedar fuera de la Universidad por una causa económica, por ejemplo. En ese caso, se le deben proporcionar los medios para que estudie», indicaba Héctor Brotto, hacia el año 2001. Lo cierto es que, en aquel momento, un estudio mostraba que el 49% de los encuestados se manifestaba «en contra» del ingreso irrestricto en la Universidad, el 37% se declaraba «en favor» y un 14% no respondía a la pregunta. El rechazo a la admisión masiva prevaleció entre los que tienen formación universitaria (56% en contra del ingreso irrestricto y 41% a favor)129. Un punto de importante definición refiere a la acreditación: quién debe acreditar y cómo. Deberían existir un conjunto de requisitos sobre qué es la universidad, cuál es el mínimo por el cual una institución puede ser «universidad». Pero quién debería poder decidir al respecto es algo distinto. El estado podría hacerlo, como lo hace actualmente, pero también podrían hacerlo instituciones privadas que acrediten determinados estándares. Sería como una norma ISO para la acreditación universitaria. Además, si la norma es clara respecto de la organización y funcionamiento universitarios, la justicia misma puede intervenir ante su no cumplimiento. Algunas profesiones deberían contar con título habilitante para su ejercicio, en particular aquellas relacionadas con la seguridad y la salud pública. Se 128 Ídem «El 49% de la gente dice estar en contra el ingreso irrestricto», La Nación, 23 de mayo de 2001. http://www.lanacion.com.ar/307151-el-49-de-la-gente-dice-estar-en-contra-del-ingresoirrestricto 129 ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 293 debería contar con un examen habilitante que podría ser realizado por el estado, por los colegios profesionales u otros organismos que certifique la idoneidad del egresado para el ejercicio de la profesión. Esta certificación debería ser sistemática y revisarse cada 5 años por lo menos. Finalmente, para solucionar la cuestión de los cupos, los mayores incentivos deberían canalizarse hacia las ciencias duras: (ingeniería, física, matemática) ofreciendo una mayor cantidad de becas y al mismo tiempo comunicar las oportunidades laborales que tendrán. Así el estudiante podría tomar una decisión pensando en su futuro. Lo cierto es que, como sociedad, deberíamos pensar en nuestro futuro. ¿Qué universidad queremos? ¿Cómo queremos que se formen nuestros jóvenes y las futuras generaciones? ¿Qué oportunidades queremos tener y dar? Estas preguntas merecen un debate profundo y respetuoso de todos los sectores de la sociedad, sin colores políticos, pensando en un interés superior a los intereses partidarios o particulares, pensando en el futuro de las próximas generaciones de argentinos. BIBLIOGRAFÍA • • • • • • • Taquini, Alberto (hijo) (2010), Nuevas universidades para un nuevo país y la educación superior, Academia nacional de Educación, Buenos Aires. Altbach, Philip (2001), Educación Superior Comparada, Universidad de Palermo, Cátedra Unesco, Buenos Aires. Buchbinder, Pablo (2005), Historia de las universidades argentinas, Sudamericana. Buenos Aires. Gvirtz, Silvina y Camou, Antonio (coordinadores), (2009), La universidad argentina en discusión, Ediciones Granica, Buenos Aires. Duarte, Betina (2009), «De aspirante a alumnos: una clasificación de los sistemas universitarios de admisión y su aplicación a las universidades nacionales de la Argentina», en Gvirtz y Camou, op.cit., pp. 27-58 Corengia, Ángela (2009), «Estado, mercado y universidad en la génesis de la política argentina de evaluación y acreditación universitaria», en Gvirtz y Camou, op.cit., pp. 125-173 Vocos, Francisco (1981), El problema universitario, Buenos Aires, ed. Cruz y Fierro. 294 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ANEXO I El ranking de The Times elabora 13 indicadores diseñados con el objetivo de reflejar las actividades de docencia, investigación y transferencia del conocimiento, se agrupan en cinco categorías principales: 1) Docencia: entorno de aprendizaje. Incluye cinco indicadores de rendimiento orientados a recoger la perspectiva de la docencia tanto desde la perspectiva del estudiante como de los docentes. • Encuesta de reputación: elaborada por Thomson Reuters y mide el prestigio de las instituciones en el ámbito de la docencia y la investigación; • Ratio profesor alumno Este indicador presupone que donde hay una ratio menor, los estudiantes reciben mayor atención por parte del profesorado. • Ratio de doctorados otorgados frente a graduados. Se presupone que las instituciones con la presencia de posgraduados e investigadores en formación tiene un impacto en el desarrollo del carácter docente de la institución marcado por este aspecto investigador • Número de doctorados otorgados frente al tamaño del profesorado. Supone el desarrollo de la docencia a su máximo nivel y que puede ser positivo tanto para atraer graduados como para su desarrollo. • Ingresos de la institución frente al número de profesores. Este indicador se ha ajustado teniendo en cuenta el poder adquisitivo de cada país; indica el estatus general de cada institución y ofrece una valoración global de las infraestructuras y recursos disponibles para los estudiantes y el profesorado. 2) Investigación: cantidad, ingresos y reputación. Incluye tres indicadores. • Reputación investigadora: procedente de la encuesta de carácter anual Academic Reputation Survey • Ingresos de investigación: frente al número de profesores y normalizado teniendo en cuenta la capacidad de compra de cada país y el diferente valor de las ayudas y becas en función de la materias. Así las ayudas para investigación en ciencias suelen ser mayores que las de humanidades. • Productividad investigadora frente a número de profesores (9%), incrementándose desde el 6% del ranking global. Mide la productividad investigadora de la universidad. Se tiene en cuenta el número de artículos publica- ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 295 dos en publicaciones académicas de calidad y revisadas por pares, que están indexadas por Thomson Reuters. 3) Menciones/Citas: Este indicador refleja la influencia del investigador de una universidad. • Número de veces que se citan en el mundo las publicaciones de una institución. Se eliminan de los rankings aquellas instituciones que publican menos de 200 trabajos al año. Es el indicador con más peso de todos los utilizados para elaborar el ranking. Los datos se obtienen a partir de 12.000 publicaciones académicas indexadas por la base de datos Thomson Reuters’ Web of Science e incluye- para el ranking 2012- todos las publicaciones académicas entre 2005 y 2009. 4) Perspectiva internacional: comunidad universitaria, investigación. Tiene en cuenta la diversidad de los campus y el nivel de colaboración del profesorado con sus colegas internacionales en proyectos de investigación. • Diversidad de estudiantes en el campus: mide la capacidad de una Universidad para competir por los estudiantes en un entorno global, mediante el ratio de estudiantes internacionales frente a nacionales • Diversidad de profesorado: ratio de profesores internacionales frente a nacionales. • Proporción de todas las publicaciones de la Universidad con al menos un coautor internacional en los últimos cinco años. 5) Ingresos procedentes de las empresas: innovación. Tiene como objetivo medir la transferencia del conocimiento mediante la innovación, la consultoría o la colaboración con empresas. • Utiliza como único indicador qué parte de los ingresos para investigación proceden de las empresas y se normaliza teniendo en cuenta el número de profesores. Este valor es un indicador de hasta qué punto las empresas están dispuestas a pagar por la investigación y la capacidad de una universidad de obtener fondos en un mercado competitivo, siendo un indicador clave de calidad de la institución. A continuación se resumen en un cuadro las ponderaciones utilizadas para cada uno de los indicadores: 296 CATEGORIA Docencia Investigación Menciones/citas Perspectiva Internacional Innovación PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Indicador Encuesta de Reputación Ratio Profesor /alumno Ratio Doctorados/Graduados Ratio Doctorados/Profesores Ratio Ingresos/Profesores Reputación Investigadora Ingresos por investigación Productividad Investigadora Menciones/citas Diversidad de estudiantes Diversidad del Profesorado Proporción de publicaciones de la univ. con al menos un coautor internacional en los últimos 5 años Ingresos procedentes de empresas Ponderación Indicador 10 % 6% 3% 8% 3% 12 % 9% 9% Ponderación Categoría 30 % 30 % 30 % 2.5 % 2.5 % 7.5 % 2.5 % 2.5 % 2.5 % ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 297 ANEXO II El ranking universitario mundial de Shangai clasifica a las Universidades utilizando una serie de indicadores que miden rendimiento académico o de investigación, tanto de los antiguos alumnos como a docentes de las instituciones. Para cada indicador, el puntaje más alto es 100 s se le asigna a la institución que cuenta con la más alta puntuación. El puntaje de las otras instituciones se calcula como un porcentaje de la puntuación máxima. Se muestra un cuadro resumen con los criterios de calificación, el indicador utilizado, el código y el peso relativo que dicho indicador tiene en la puntuación total. Criterio Calidad de Educación Calidad de la Facultad Resultado de las investigaciones Ponderación del Puntaje Per Cápita Total Indicador Código Alumnos de una institución que han Alumno ganado premios Nobel y Medalla Field Personal docente de una institución que ha ganado Premios Nobel y Premio Medallas Field Investigadores altamente citados HiCi en 21 categorías Artículos publicados en las N&S revistas Nature y Science Artículos indexados en las bases de datos Thomson SCI (Science Citation PUB Index-expanded) y SSCI ( Social Science Citation Index) Ponderación del puntaje obtenido PCP per cápita del personal docente de una institución Peso 10 % 20 % 20 % 20 % 20 % 10 % 100 % Definición de Indicadores Alumno: El número total de alumnos de una institución (aquellos que han obtenido en la misma una licenciatura, maestría o doctorado) que han ganado Premios Nobel y Medallas Fields. A su vez, se da mayor ponderación relativa 298 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA a aquellos alumnos que han obtenido el título en años más cercanos a la fecha de elaboración del ranking y menor a aquellos que lo han obtenido hace una mayor cantidad de años. Premio: El número total de docentes de una institución que han ganado el Premio Nobel en Física, Química, Medicina y Economía y Medalla Fields en Matemáticas. Se consideran a los docentes que trabajan en la institución al momento de ganar el premio. Diferentes ponderaciones se otorgan de acuerdo a los períodos en ganar los premios, teniendo más peso para los ganadores posteriores al año 2001 y reduciéndose para aquellos que lo obtuvieron hace una mayor cantidad de años. HiCi: El número de investigadores altamente citados en 21 categorías. La definición de categorías y procedimientos detallados se pueden encontrar en el sitio web de Thomson ISI N&S: El número de artículos publicados en las revistas Nature y Science entre 2003 y 2007 PUB: El número total de artículos indexados en el Science Citation Index-espanded y Social Science Citation Index en el 2007 PCP: este indicador pondera la proporcionalidad existente entre los puntajes obtenidos por una institución en virtud de los cinco criterios anteriores y las dimensiones de su plana docente, considerando solamente los profesores dedicados a tiempo completo a esta actividad. ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 299 REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO PROYECTO DE LEY 300 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 301 1. CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS MERCADOS FINANCIEROS, SUS FUNCIONES E IMPORTANCIA La diversidad de instituciones, mercados, canales, mecanismos e instrumentos que posibilitan la utilización y aplicación (por parte de personas físicas o jurídicas) de recursos excedentes poseídos por terceros, el significativo volumen total de los recursos que se canalizan a través de estos medios y los extendidos plazos, grandes montos y bajos costos que pueden obtener los demandantes de financiación, constituyen uno de los aspectos que más claramente distinguen las economías desarrolladas de aquellas que no lo son, o que lo son en una medida menor. En sentido contrario, la escasez (o carencia) de canales, mercados, instrumentos, el relativamente pequeño volumen de recursos canalizados y la escasez de financiamiento accesible a largo plazo, no solo caracterizan al subdesarrollo sino que son una de sus principales causas. En efecto, estos rasgos (que configuran un verdadero cuadro de «raquitismo financiero») impiden el acceso fluido y la rápida acumulación de capital físico y humano por parte de las personas físicas y de las empresas, que es lo mismo que decir que retardan el crecimiento individual y del conjunto social. La expresión «mercados financieros» (o también «sector financiero») alude al conjunto de mercados e instituciones en los que se transan contratos que contienen promesas de entrega, devolución o pago de dinero, valores, rentas, intereses, especies o bienes en determinados plazos de tiempo, contratos genéricamente conocidos como «instrumentos financieros». Estos contratos especifican los derechos o créditos de las partes que los detentan – por haberlos adquirido – así como las obligaciones o deudas de las partes que los han emitido. Para los primeros se trata de activos, en tanto que para los segundos son pasivos. Las transacciones que dan origen a nuevos contratos o instrumentos financieros se denominan «primarias», en tanto que las transacciones por las cuales contratos o instrumentos preexistentes cambian de manos o de titularidad se denominan «secundarias». La importancia del sector financiero y de los mercados que lo conforman está dada porque en ellos: - Quienes desean a) consumir o invertir en exceso de sus ingresos corrientes y/o b) cubrir riesgos o posiciones riesgosas, podrán obtener – 302 - - PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA emitiendo el correspondiente instrumento o nuevo contrato – el dinero, los bienes o las coberturas de quienes se hallan en disposición y condiciones de proveerlos. Quienes desean desprenderse o vender contratos financieros preexistentes, podrán hallar compradores en los mercados de transacciones secundarias, y Quienes tienen ingresos corrientes en exceso de lo necesario para de sus pagos inmediatos podrán invertir tales excedentes en la compra de instrumentos financieros, ya en el mercado de transacciones primarias, ya en el de transacciones secundarias. Esta somera descripción es demostrativa de la importancia que tienen estos mercados, aún incompletos y/o imperfectos, para el logro de una razonable asignación de recursos. REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 303 2. CONDICIONES PARA QUE LA ACTIVIDAD DE LOS MERCADOS FINANCIEROS SEA CONDUCENTE, AMPLIA Y PROFUNDA La funciones y roles que desempeñan los mercados financieros imponen a los poderes públicos las siguientes exigencias: 1. Proveer un marco legal que dé certeza de sus derechos y obligaciones a las partes contratantes. 2. Mantener una elevada calidad de gestión en los respectivos poderes de policía (el banco central, como responsable de la política monetaria y la supervisión amplia de los mercados financieros, y las respectivas superintendencias de bancos, seguros y demás participantes de estos mercados). 3. Administrar la economía y las finanzas públicas (impuestos, gastos, financiación, endeudamiento, etc.) de manera de asegurar un marco macroeconómico estable, no comprometiendo la estabilidad de la moneda, ni distorsionando la estructura de precios relativos o generando presiones indebidas sobre las tasas de interés. 4. Preservar la estabilidad de la unidad de cuenta. Ser unidad de cuenta o de denominación es la característica principal del dinero primario. Se trata de un instrumento emitido por los bancos centrales con aceptación generalizada para cursar pagos por contar con la prerrogativa del «curso legal», motivo por el cual su entrega tiene como efecto legal la cancelación definitiva («payment finality») de cualquier obligación de pagar (ya sea resultante de la compra de un bien, ya de deudas en especies o en dinero contraídas con anterioridad). Asimismo, el «curso legal» habilita legalmente a los titulares de derechos de cobro (ya originados en ventas de bienes, ya en préstamos de especies o de dinero) a exigir, si lo desean, el ser pagados en unidades de dicha especie130. 130 También llamado «dinero base» o «base monetaria», el dinero primario es aquello que a) constituye la unidad de cuenta del valor de bienes y servicios, derechos y obligaciones, b) es generalmente aceptable como medio de pago y c) que por dichos motivos (los señalados como a y b) ya en su forma física, cartular (billetes en circulación) como registral (saldos en cuentas), constituye y provee la última certeza de liquidez y valor. 304 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA La estabilidad del valor de la unidad de cuenta o de denominación de los derechos y obligaciones instrumentados en los mercados financieros (o sea, el dinero primario) es esencial para la existencia y el desarrollo mismo del crédito. En su ausencia se genera lo que se ha llamado «raquitismo» crediticio o financiero y/o conlleva al uso de sucedáneos, como pueden ser monedas extranjeras, tasas de interés que en gran medida responden a la desvalorización esperada de la unidad de cuenta, o cláusulas de ajuste «ex-post» de los capitales adeudados conocidas como «indexación». En la Argentina (como en otros países de ingresos medios en los que la escasez, la inestabilidad y el elevado costo del financiamiento vienen constituyendo desde hace décadas un obstáculo para el crecimiento) la evidencia es incontrastable: con un volumen de ahorro doméstico agregado más que suficiente para financiar una razonable acumulación de capital la causa última o primer motor del raquitismo financiero y – consecuentemente – del subdesarrollo de su economía, es la inestabilidad jurídica, fiscal y monetaria. Entre los principales factores de inestabilidad y raquitismo financiero, cabe mencionar: - - - - La persistencia de prácticas tributarias, políticas de gasto y endeudamiento público que terminan distorsionando la tasa de interés real, los precios relativos, el tipo de cambio real y – en última instancia – la competitividad de la economía en su conjunto. En materia de endeudamiento los sectores públicos nacional, provinciales y municipales: a) Deben guiarse por el principio de austeridad, que significa no aceptar todo el crédito que se les ofrece sino solo es que es capaz de generar riqueza y flujos financieros para pagar intereses y amortizaciones; b) Deben ser previsores, es decir no considerar como permanentes ciertas coyunturas favorables y c) Deben ser honestos en la exposición de la totalidad de sus obligaciones, tanto sean instrumentadas, como contingentes. La ausencia de una moneda nacional que sirva de «unidad de denominación» de derechos y obligaciones a mediano y largo plazo, el consecuente costoso y riesgoso uso de la moneda extranjera a dichos efectos. La inestabilidad y volatilidad de las condiciones generales de la economía, incluyendo particularmente la inseguridad jurídica resultante de casos frecuentes de violaciones contractuales originadas en decisiones del sector público. Las demoras y dificultades para ejecutar judicialmente obligaciones y garantías, resultado de la vigencia de leyes y prácticas jurídicas excesivamente favorables a los deudores, y REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO - 305 La ausencia de mercados secundarios profundos que aseguren liquidez a los instrumentos de financiación de mediano o largo plazo. La experiencia ha mostrado claramente como estos factores de inestabilidad inhiben tanto a las partes inversoras/acreedoras de los mercados de financiamiento, como a las partes tomadoras/deudoras: - - Para los acreedores o inversores, aquellos factores de inestabilidad operan (a través de devaluaciones, licuaciones, congelamientos, moratorias, etc.) como una amenaza permanente sobre el valor real final de sus derechos e intereses, promoviendo una persistente huída de ahorros locales hacia instrumentos y mercados externos, o bien, su inversión directa en activos físicos, algo más protegidos hasta ahora. Para los tomadores de fondos o deudores, los mismos factores de inestabilidad – a través de su impacto distorsivo sobre la tasa de interés real, los descalces de plazos y de monedas, los precios relativos y el tipo de cambio real131 – ponen frecuentemente en riesgo su misma supervivencia. Cabe también señalar la experiencia reciente de los países desarrollados afectados desde 2008 por severas crisis financieras, con contracción del crédito, recesión y aumento del desempleo. A lo largo de varias décadas y en diversas medidas, casi todos estos países ejecutaron políticas fiscales muy expansivas que se financiaron con un endeudamiento público creciente, fondeado por bancos y otros vehículos de inversiones tanto de residentes como de extranjeros. Estas crisis han dado lugar a profundas revisiones de la legislación sobre bancos y mercados de capitales, sin dudas necesarias, pero que resultarán inútiles si los gobiernos no logran poner en caja las cuentas fiscales. 131 El tipo de cambio real es habitualmente medido a través del cociente: «Precios de los bienes comerciables o transables / Precios de los bienes no comerciables o no transables». El numerador alude a los precios de los bienes de producción doméstica relativamente más expuestos a la competencia con bienes producidos en otros países y el denominador a los precios de los bienes menos expuestos a tal competencia. 306 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 3. EL PROYECTO DE LEY 3.1. Distinción entre la actividad bancaria y otros intermediarios de instrumentos financieros, límites impuestos por la ley y rol del banco central en la estructura de supervisión El presente proyecto de ley de entidades financieras pretende basarse en las consideraciones precedentes y contribuir a que los poderes públicos puedan responder satisfactoriamente a las exigencias arriba mencionadas y en particular impulsar: - El conocimiento del sistema financiero por parte del público y la confianza en el mismo, - La protección de los usuarios, - La competencia y la innovación dentro del sistema, - El buen gobierno de las instituciones participantes y la prevención y represión del delito dentro del sistema. Entre quienes conforman los mercados financieros cabe distinguir la actividad propiamente bancaria, caracterizada por la captación de fondos con la obligación de su restitución en plazos a) no calzados con los de maduración o cobro de sus activos y b) desvinculada de los riesgos de mora o insolvencia de tales activos. Así, las firmas bancarias corren riesgos de liquidez y de solvencia distinguibles de los asumidos por otros intermediarios, que venden a terceros instrumentos financieros variados (acciones, pagarés, certificados de participación en fideicomisos, cuotas-partes en fondos comunes, etc.) sin asumir ellos riesgos propios por descalce de plazos ni de crédito. Quienes invierten sus ahorros mediante los servicios de este segundo tipo de intermediarios no quedan acreedores de los mismos, sino de los emisores primarios de los instrumentos financieros que adquieren, actuando los intermediarios principalmente como administradores o fiduciarios de fondos de terceros. Puede incluso quedar la responsabilidad sobre la decisión de comprar o vender estos instrumentos en cabeza del cliente, no siendo el intermediario más que un prestador de servicio de comisión. Por las características de alta liquidez y bajo riesgo de los medios de pago e instrumentos de ahorro que ofrece al público, la intermediación propiamente bancaria tiene una alta potencialidad para impulsar la actividad económica general. La contrapartida, sin embargo, son los grandes descalces de plazos y REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 307 riesgos, apenas atenuados por unas reservas de liquidez y un capital propio que son pequeñas fracciones de sus obligaciones. La «opacidad» de los riesgos y descalces propios de las firmas bancarias las exponen a un riesgo adicional: El de sufrir corridas por contagio o mero rumor. Como los pasivos u obligaciones de los bancos incluyen una parte importante del sistema de pagos (la que no es desempeñada por el dinero circulante) y el ahorro de las unidades más pequeñas, ha sido práctica casi universal que cuenten con diversas garantías y/o privilegios tanto en casos de crisis de liquidez como en casos de insolvencia. A fin de evitar demasiado riesgo moral132, sin embargo, estos privilegios y garantías deben ir acompañados por una severa normativa prudencial. Esta normativa requiere a su vez el ejercicio de una estricta supervisión sobre su cumplimiento y de la aplicación de normas correctivas y/o penalidades en casos de incumplimiento. Ahora bien, habida cuenta de la vulnerabilidad del esquema «riesgos bancarios ’! normas prudenciales ’! supervisión» – repetidamente demostrada tanto en nuestro país, como en el extranjero – y vistos los elevadísimos costos que generan las crisis bancarias, es importante que la ley fije límites precisos a la expansión de la firmas que desempeñan la actividad propiamente bancaria. En lo que hace a las funciones normales y habituales de los bancos el proyecto: - Propende a que: · el sistema y los servicios de pagos sean de alcance amplio y fácil accesibilidad133, y - Define: · los diversos tipos de entidades que se autorizarán (públicas, universales, especializadas, etc.), · las exigencias para la autorización, las estructuras de capital y de gobernanza para cada clase de entidades. · los criterios prudenciales en materias de liquidez y capitales, riesgos credititos, descalces, riesgos de mercado, operacionales, legales, etc. · los límites particulares a las financiaciones otorgada al Sector Público (agregado que nuclea al Estado Nacional, los estados pro132 Riesgo propio del negocio asegurador que puede introducirse en el negocio bancario por las garantías y privilegios otorgados a los titulares de sus obligaciones. 133 Si bien la bancarización de los pagos es un objetivo deseable, en esta materia no puede ignorarse la realidad de la enorme fracción de la economía que opera en la informalidad y la responsabilidad que en esta cuestión tienen otras políticas gubernamentales. 308 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA · · vinciales y municipales y todo ente, organismo o sociedad comercial en cuya propiedad participe directa o indirectamente el sector público) las exigencias mínimas para los regímenes contables, de auditoría, de consolidación y transparencia informativa. los criterios de confidencialidad y/o secreto bancario. En lo que respecta a los bancos de propiedad estatal el proyecto establece que cualquiera sea la persona jurídica de carácter público que ejerza el control de su capital, ellos estarán sometidos a las normas de esta ley y sus reglamentaciones sin excepción de ninguna naturaleza. Estas entidades no podrán celebrar operaciones de crédito de cualquier tipo o naturaleza a favor o beneficio de personas de los Estados Nacionales, Provinciales o Municipales o de las entidades autárquicas de objeto bancario o financiero propiedad o controlada por cualquiera de dichos Estados, salvo dentro de los límites que, por resolución fundada dictada por la Superintendencia. La captación de depósitos, el otorgamiento de créditos y cualquier otro servicio bancario que pudieran ser calificados – por decreto del Poder Ejecutivo Nacional – de servicio público (como podría ser el caso de una cuenta básica para cobros y pagos) será prestada o llevada a cabo por el o los bancos públicos que el decreto del Poder Ejecutivo determine y en las condiciones que allí se establezcan. La calificación de servicio público ha sido históricamente reservada a actividades en las que se entiende que el oferente o prestador no debe poder ejercer el «derecho de admisión o exclusión». Típicamente se trata de las redes de telefonía fija, energía eléctrica, gas, caminos, transporte y otros servicios en los que existe uno solo o muy pocos prestadores. Este no es el caso de los mercados financieros, en los que existe una muy amplia competencia. Por otra parte, en la actividad de acordar financiaciones la selección es un derecho inherente y crucial para los oferentes. En cuanto a la actividad de intermediación financiera no bancaria, la distinta naturaleza de los riesgos asumidos por los intermediarios, las diferentes exigencias que de ello resultan en materias de liquidez (encajes) y solvencia (capitales) y la ausencia de garantías y privilegios especiales para quienes inviertan sus ahorros a través de estos intermediarios, son todos factores que justifican que su supervisión sea ejercida por un órgano específico. Ahora bien, dado que los intermediarios no bancarios (actividad a veces referida como «banca de inversión») comercializan instrumentos que compiten con los emitidos por los bancos y pueden adquirir dimensiones tales que los conviertan en actores sistémi- REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 309 cos134, es necesario que su organismo específico de supervisión mantenga informado de manera plena y permanente al banco central – en su carácter de supervisor general de los mercados financieros – y a la superintendencia de bancos, sobre los montos, magnitudes y evolución de los riesgos administrados. La estructura y facultades de las autoridades regulatorias y de supervisión, así como el perfeccionamiento de los mecanismos legales para la resolución de situaciones de iliquidez y/o de insolvencia de estas firmas son parte central del proyecto. El proyecto asigna al banco central la responsabilidad por el mantenimiento de la estabilidad de la moneda y el ejercicio de la política monetaria y crediticia general. En este marco y considerando el carácter monetario y crediticio de muchos de los instrumentos originados y/o negociados por los intermediarios bancarios y no bancarios que actúan en los diversos mercados financieros, el proyecto asigna al banco central un rol de supervisor general («general oversight») del sistema financiero. No será el banco central, sin embargo, quien emitirá las normas prudenciales ni quien supervisará su cumplimiento, sino las superintendencias respectivas, las que serán entidades autárquicas dependientes del Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio de Economía y Finanzas de la Nación. Pero el banco central dispondrá de la información necesaria para evaluar la liquidez y la solvencia de los intermediarios, pudiendo coordinar con las superintendencias específicas las políticas macro y microprudenciales que juzgue apropiadas. Así, la estructura de supervisión del sistema financiero quedará integrada de acuerdo al siguiente esquema: Banco central: Responsable de la estabilidad de la moneda, la política monetaria y crediticia agregada y la supervisión general (general oversight) de todos los mercados financieros Superintendencia de bancos Superintendencia de otros intermediarios y mercados financieros (CNV) Superintendencia de Seguros Para minimizar la ocurrencia de arbitrajes regulatorios135, la ley proyectada faculta a la autoridad a que limite la participación de las firmas bancarias 134 Se entiende por intermediario bancario o no bancario sistémico a aquel que por su dimensión puede llegar a afectar al conjunto de los mercados en casos de ilquidez y/o insolvencia. 310 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA en otros mercados financieros, como el de los seguros, los fondos de pensiones, las firmas bursátiles y la originación y distribución de participaciones en fideicomisos. 3.2. Principios que guiarán la resolución y/o reestructuración de instituciones fallidas En el punto primero de este documento quedó en claro – desde un punto de vista conceptual – lo crucial que es la moderación en ciertas políticas públicas (fiscales, monetarias) y la firmeza en otras (defensa de los derechos de propiedad y ejecución de contratos) para lograr un razonable desarrollo de las instituciones y mercados de crédito. El rol primordial de este en la generación y sostenimiento de la actividad económica explica, por otra parte, el creciente involucramiento de los gobiernos en la actividad financiera a lo largo del siglo XX. Dicho involucramiento no fue solo de carácter regulatorio, sino también como participante directo (a través de bancos y otras instituciones financieras) y – más importante todavía – como garante y estabilizador de la actividad. En esta última materia, con la esperanza de minimizar la disrupción de los canales de crédito se invirtieron en muchas oportunidades cuantiosos recursos fiscales extraídos de toda la sociedad toda, vulnerándose además el sano principio de disciplina de mercado que sostiene que las pérdidas no deben ser socializadas, sino soportadas por sus responsables. El presente proyecto de ley le otorga a la autoridad la facultad de liquidar o rescatar (por vía de saneamiento, reestructuración, etc.) instituciones fallidas o en peligro inminente, pero la decisión de balancear los riesgos (el llamado «riesgo moral» vs. el eventual costo agregado para la economía de no rescatar instituciones) no queda solo en cabeza de las superintendencias, sino que será responsabilidad de un Consejo integrado por estas, el Banco Central y el Ministerio de Economía. Queda establecido como un principio central de para este Consejo que en los casos de saneamiento o reestructuración, las medidas a adoptar estarán orientadas a la preservación de los sistemas de pagos, el ahorro y los fondos públicos, pero no al rescate de grandes inversores y accionistas. En los casos de instituciones que no alcancen a cubrir las exigencias mínimas de liquidez y solvencia fijadas, las respectivas superintendencias podrán fijarles plazos perentorios para su encuadramiento o proceder a su saneamiento o liquidación, según lo aconsejen las circunstancias, en consulta – como se señaló – con el Ministerio de Economía y el Banco Central. 135 Se entiende por arbitraje regulatorio la práctica de evadir regulaciones más estrictas en un mercado simulando actividades pertenecientes a otro mercado menos regulado. REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 311 Tanto para uno como en otro caso (liquidación o saneamiento), se proponen garantías, privilegios de cobro y mecanismos y procedimientos basados tanto en la experiencia argentina como en la de otros países y guiados por los siguientes principios y criterios: - La protección de la estabilidad de los sistemas financieros y de la continuidad de los servicios de pagos serán los objetivos prioritarios. - Se hará el mayor esfuerzo por preservar la confianza del público general en las instituciones financieras, pero poniendo especial cuidado en no ofrecer protección ni garantías a los inversores de mayor tamaño y sofisticación, así como a los accionistas o propietarios de las instituciones fallidas. En los casos de saneamiento las alternativas que cada superintendencia podrá evaluar y emplear serán las siguientes: a) Excluir activos y pasivos y transferir su propiedad (o las acciones representativas de su propiedad) a un tercero. b) Excluir activos y pasivos y transferir transitoriamente su propiedad a una institución perteneciente a la autoridad regulatoria o c) Transferir transitoriamente la totalidad de las acciones y el control a la autoridad regulatoria. SECCIÓN PRIMERA FINALIDADES, CARACTERÍSTICAS Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA FINANCIERO Y, EN PARTICULAR, DEL SISTEMA FINANCIERO BANCARIO. Artículo 1 Finalidades de la ley Son finalidades de esta ley: (1) Promover la estabilidad general del sistema financiero, creando a ese efecto el Consejo Nacional para la protección y defensa de la estabilidad del Sistema Financiero y Bancario Nacional (el Consejo) con las funciones y poderes enumerados más adelante. (2) Estimular la confianza del público en las instituciones financieras que operan en la República, cualquiera sea su forma jurídica, el carácter público o privado que invisten y las funciones que desarrollan. 312 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA (3) Promover la comprensión del público del funcionamiento del sistema financiero, incluyendo, en particular la inteligencia de los beneficios o riesgos asociados con los diferentes tipos de inversión. (4) Proteger a los consumidores de servicios bancarios en los términos de la Ley correspondiente. (5) Prevenir y reprimir los delitos realizados con ocasión de operaciones financieras, y de la administración de instituciones que formen parte del sistema financiero, y de cualquier actividad prevenida por las leyes de castigo y persecución del lavado de activos. (6) Garantizar un grado de competencia en el mercado tal que optimice la eficiente prestación de servicios financieros y el continuo proceso de mejoras e innovaciones. Artículo 2 Órganos y agentes del sistema financiero y bancario Son órganos y agentes del sistema financiero y bancario: (1) El Consejo Nacional para la protección y defensa de la estabilidad del Sistema Financiero y Bancario Nacional (el Consejo), (2) El Banco Central de la República Argentina, (3) La Superintendencia de Entidades Financieras y Bancarias (4) La Comisión Nacional de Valores, y (5) La Superintendencia de Seguros. Artículo 3 Sobre el Consejo Nacional para la protección y defensa de la Estabilidad del Sistema Financiero y Bancario Nacional (El Consejo) (1) El Consejo estará constituido por los siguientes miembros y presidido por el Ministro de Economía. Cada miembro tendrá un voto. El Presidente tendrá el voto de desempate. Los miembros durarán seis años en sus cargos. Los miembros son: 1. El Ministro de Economía de la Nación, 2. El Presidente del Banco Central, 3. El Presidente de la Comisión de Valores, 4. El Superintendente de Seguros de la Nación, 5. El Superintendente de Entidades Financieras y Bancarias, 6. Dos (2) miembros de la Comisión Bicameral del Congreso de la Nación. REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO (2) (3) (4) (5) (6) 313 7. Un miembro designado por el Presidente de la República, con consentimiento del Senado de la Nación, que no tenga relación de funcionario ni sea contratado por ningún poder público nacional o provincial al tiempo de su nombramiento, con especial versación y antecedentes en asuntos financieros públicos o privados. Sin perjuicio de lo anterior, integrarán el Consejo los siguientes miembros, sin voto, pero tendrán derecho de participar en las reuniones con voz y para cumplir función de asesoramiento, a. un representante de los Bancos Públicos que será electo para tales funciones por los bancos públicos nacionales o provinciales (incluido, entre estos, el Banco de la Ciudad de Buenos Aires), b. un representante de los bancos cuyo capital sea mayoritariamente propiedad de residentes en la República Argentina, y c. un representante de los Bancos cuyo capital sea mayoritariamente propiedad de personas públicas o privadas con domicilio en el exterior. El Consejo podrá designar comisiones de profesionales o técnicos para aconsejarlo en cualesquiera materias que lleguen a su conocimiento. El Consejo se reunirá por convocatoria que curse su Presidente o por una mayoría de miembros con derecho a voto, al menos una vez cada dos meses, establecerá su reglamento interno y resolverá por mayoría de votos de miembros presentes en la respectiva reunión. El Consejo tiene por funciones y deberes, · Identificar riesgos y peligros para la estabilidad financiera de la Nación, derivados de la iliquidez, insolvencia, necesidades significativas financieras o el posible colapso de grandes unidades financieras públicas o privadas, interconectadas o no funcionalmente o de sectores ajenos a los mercados financieros o de crisis externas que afecten la estabilidad de los mercados financieros nacionales, · Promover la disciplina del mercado bancario, · Eliminar expectativas de parte de accionistas, directivos o asesores o acreedores en acciones de parte del Estado que protejan sus intereses o elimine o amengüe sus pérdidas en caso de quiebra de sus respectivas empresas o entidades financieras, · Responder a amenazas para la estabilidad del mercado financiero nacional. El Consejo podrá recibir o requerir que se le someta informaciones o documentos por parte de cualesquiera organismos del sector público, incluido el Banco Central y los bancos oficiales, así como de las entidades fi- 314 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA nancieras o no financieras públicas o privadas, en tanto no se oponga a ello legislación explícita. (7) El Consejo deberá: · Recoger, clasificar y ordenar información sobre las entidades del sector público, financiero o no financiero, entidades financieras públicas o privadas a fin de evaluar los riesgos que pueda sufrir el sistema financiero nacional. · Proveer dirección y solicitar informaciones y análisis de cualquier organismo nacional o provincial con el propósito de justificar las conclusiones a las que lleguen en virtud de sus trabajos. · Vigilar los mercados de servicios financieros a fin de identificar eventuales causas de inestabilidad. · Hacer el seguimiento de propuestas de regulación financiera en el plano nacional e internacional, buscando la adopción de las mejores prácticas para todas las áreas operativas, administrativas, comerciales, de tecnología y otros aspectos relevantes. Con el objetivo de fortalecer la integridad, eficiencia, competitividad y estabilidad de los mercados financieros nacionales, será su función, además aconsejar al Congreso de la Nación para impulsar legislación acorde. · Recomendar a todos los miembros del Consejo con facultades y deberes de supervisión, las prioridades y principios a los que habrá de ajustarse las actividades de supervisión de cada uno. · Identificar brechas y vacíos o defectos en las regulaciones que puedan poner en riesgo la estabilidad financiera de la nación. · Hacer recomendaciones a la Superintendencia de Entidades Financieras y cambiarias en lo concerniente al establecimiento de reglas prudenciales sobre capital de riesgo, liquidez, capitales contingentes, planes de saneamiento, límites a la concentración del crédito. · Identificar conductas o comportamientos relevantes en relación con la protección de la estabilidad sistémica. · Revisar y someter al Consejo trabajos, criterios y comentarios respecto de principios y prácticas de contabilidad. · Proporcionar un espacio para la discusión y el análisis de desarrollos en los mercados financieros nacionales e internacionales y en temas de regulación financiera. REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 315 Artículo 4 Dependencia del Consejo y coordinación entre sí de los organismos y agentes del sistema financiero (1) El Consejo depende del Poder Ejecutivo Nacional (2) El Banco Central de la República Argentina (BCRA) tendrá por objeto, las potestades, funciones, deberes y actividades las que determine su Carta Orgánica y leyes modificatorias y complementarias, en tanto no sean modificadas por la presente ley. En particular, el Banco Central es responsable por el mantenimiento de la estabilidad de la moneda, de su valor y por el ejercicio de la política monetaria, crediticia y cambiaria general. Por todo ello, el Banco Central tendrá las facultades y responsabilidades de supervisión general de todos los mercados financieros nacionales. Dispondrá de toda la información necesaria producida, originada o conservada por las demás instituciones que forman parte del sistema a fin de evaluar la liquidez y la solvencia de los intermediarios, pudiendo coordinar con la Superintendencias específicas las políticas de cualquier nivel que juzgue apropiadas. (3) En particular, la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias, hasta la fecha tenida como un organismo desconcentrado dentro del BCRA, quedará transformado en una Entidad Autárquica dependiente del Poder Ejecutivo Nacional, con las funciones y competencias que esta ley le atribuye. Su principal objeto consistirá en el control y vigilancia de las entidades financieras y cambiarias. (4) La Superintendencia de Entidades Financieras y cambiarias (la Superintendencia) emitirá las normas que regulan la actividad de cada una de las actividades tanto en los aspectos estructurales e institucionales como en los aspectos económicos y financieros, en particular las normas sobre riesgos, fraccionamiento y graduación del crédito, relación entre activos y capital y entre pasivos y capital, materias en las que deberá ajustarse, en la medida de lo posible, a las pautas dictadas por los comités y/o grupos de países e instituciones intergubernamentales de las cuales la Argentina es parte. La Superintendencia podrá determinar los niveles de liquidez y solvencia y los plazos para proceder a liquidar o reestructurar a los intermediarios actuantes que no alcancen o no quieran alcanzar aquellos niveles. (5) Los intermediarios financieros no bancarios estarán sujetos a la Comisión Nacional de Valores. La Comisión mantendrá informado permanentemente al Banco Central, como supervisor general de todos los mercados finan- 316 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA cieros los montos, magnitudes y evolución de los riesgos administrados por los intermediarios financieros. SECCIÓN SEGUNDA CREACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y ENTIDADES FINANCIERAS COMO ENTIDAD AUTÁRQUICA, DEPENDIENTE DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL CON JURISDICCIÓN EN TODO EL TERRITORIO DE LA REPÚBLICA. Artículo 5 Administración y facultades de la Superintendencia de bancos e instituciones financieras Artículo 5.1: Créase la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras que será una entidad autárquica perteneciente al sector público nacional dependiente del Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio de Economía y Finanzas de la Nación. Artículo 5.2: La Superintendencia será regida por esta Ley, las reglamentaciones que pueda dictar con el mismo objeto el Poder Ejecutivo Nacional. No se le aplicarán las normas generales o especiales dictadas o que se dicten para el sector público nacional. Artículo 5.3: La Superintendencia tendrá por principal objeto la fiscalización de todos los bancos y entidades financieras, públicos o privados, autorizados para operar como tales en territorio de la República Argentina. Le corresponderá también la fiscalización de las empresas que tengan por objeto la emisión u operación de tarjetas de crédito o de pago o de débito o cualquier otro sistema similar siempre que dichos sistemas impliquen que el emisor de las tarjetas contraiga habitualmente obligaciones de dinero para con el público o ciertos sectores o grupos específicos de él. Tendrá capacidad legal suficiente para desempeñarse como administrador o fiduciario de fondos públicos o privados creados con el objeto de proveer recursos para estabilizar el sistema financiero o para atender en caso de crisis individuales de entidades financieras la devolución o garantía de los depósitos constituidos en dichas entidades. Artículo 5.4: La Superintendencia será administrada por un consejo formado por tres miembros que presidirá el Superintendente. Todos ellos serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional y no podrán ser removidos sin previo acuerdo del Senado de la Nación. REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 317 Artículo 5.5: Otras disposiciones vinculadas con la organización, gobierno y personal de la Superintendencia. Prohibiciones e incompatibilidades de los funcionarios de la Superintendencia. Artículo 5.6: El financiamiento del presupuesto anual de la Superintendencia estará a cargo de las entidades fiscalizadas. Artículo 5.7: El Superintendente tendrá la representación legal, judicial y extrajudicial de la Superintendencia y podrá ejecutar los actos y celebrar los contratos que sean necesarios o convenientes para el cumplimiento de sus fines. El Superintendente comunicará al Ministerio Público o a los funcionarios judiciales que corresponda los hechos que en su criterio pudieran constituir delito de los cuales tome conocimiento con motivo del ejercicio de su función fiscalizadora en el ámbito de cualquier persona sometida a su control o vigilancia. En caso de ejercerse acciones judiciales en contra del Superintendente o de funcionarios dependientes de la Superintendencia por actos u omisiones en el ejercicio del cargo, la Superintendencia deberá hacerse cargo del costo de la defensa del funcionario sometido a juicio, en razón de lo previsto en este Artículo. Esta defensa será proporcionada incluso cuando el funcionario hubiera cesado en el ejercicio de su cargo por cualquier causa salvo si hubiera sido condenado por sentencia firme. En todos los casos el funcionario designará a su defensor a su puro arbitrio. Artículo 5.8: La Superintendencia quedará sometida al control y fiscalización de la Auditoría General de la Nación exclusivamente en lo que concierne al examen de sus cuentas de gastos. Sin perjuicio de ello, la Superintendencia deberá contratar los servicios de una auditoría externa que será seleccionada por concurso de antecedentes entre las firmas de auditoría de primera línea que operen en el país. Las firmas auditoras así seleccionadas no podrán tener a su cargo dicha auditoría por más de tres ejercicios económicos. Artículo 5.9: Fiscalización y poderes normativos. Corresponderá a la Superintendencia la fiscalización de los bancos y entidades financieras sobre el cumplimiento de sus leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que rijan las actividades de los bancos y entidades financieras. La Superintendencia aplica e interpreta las leyes, reglamentos, y demás normas que regulan a los bancos y entidades financieras. Podrá también examinar todos los negocios, bienes, documentos, cuentas y correspondencia de las instituciones que fiscalice y requerir todos los antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para conocer la forma en que administran sus negocios, el grado de seguridad y prudencia con que hayan 318 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA invertido sus fondos y sobre cualquier otro punto que considere pertinente conocer. Podrá también impartirles instrucciones y adoptar las medidas que juzgue convenientes para resguardar el interés de los depositantes u otros acreedores y el interés público. La Superintendencia podrá ejercitar las facultades que esta Ley le otorga desde el nacimiento de una institución fiscalizada hasta el fin de su liquidación. Artículo 5.10: Sin perjuicio de las normas que protegen el secreto bancario, la Superintendencia dará a conocer al público, trimestralmente, información relativa a las inversiones y demás activos de las instituciones fiscalizadas y su clasificación y evaluación. Los informes deberán comprender a todas las entidades referidas. La Superintendencia podrá mediante instrucciones generales imponer a las entidades fiscalizadas la obligación de entregar al público información sobre las mismas materias. La Superintendencia podrá facilitarles a firmas especializadas en la evaluación de las instituciones financieras la nómina de los deudores de los bancos, los saldos de sus obligaciones y las garantías que hayan constituido. Lo anterior sólo procederá cuando la Superintendencia haya aprobado su inscripción en un registro especial de evaluadores, y la información que obtengan de este modo será estrictamente confidencial. Artículo 5.11: La Superintendencia fijará las normas generales para la presentación de balances y otros estados financieros de las instituciones fiscalizadas. Artículo 5.12: Poderes de la Superintendencia frente a instituciones en crisis. Se presumirá que una entidad financiera presenta inestabilidad financiera o administración deficiente si ocurriere cualquiera de los siguientes acontecimientos o ambos simultáneamente: (a) arroja pérdidas que superen el 10% del capital integrado y reservas iniciales durante tres o más estados financieros mensuales; (b) haya requerido asistencia financiera del Banco Central de la República Argentina en tres meses durante un año; (c) haya pagado tasas de interés que superen en un 30% la tasa promedio de las instituciones financieras de su misma especie en el curso de tres meses durante un año; (d) haya sufrido, por parte de sus auditores externos, observaciones graves relacionadas con los indicadores financieros o de gestión de la entidad. Los directores, gerentes, administradores o apoderados que realicen alguna de las operaciones prohibidas por la Superintendencia serán pasibles de sanciones penales y deberán responder con sus bienes por las pérdidas que dichas operaciones ocasionen a la empresa. REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 319 Artículo 5.13: La Superintendencia podrá aplicarles a las entidades que hubieran contravenido alguna de las regulaciones establecidas las siguientes sanciones disciplinarias, de acuerdo a la reglamentación de la presente ley: (i) advertencia (ii) multa (iii) prohibición de ciertas operaciones o actividades (iv) suspensión temporal de alguno de sus directivos, con o sin la designación de un administrador provisional (v) revocación de la autorización para funcionar, Podrá asimismo prohibir o limitar el pago de dividendos de la entidad infractora. SECCIÓN TERCERA DE LOS BANCOS Y DE LA ACTIVIDAD BANCARIA Artículo 6 Definición de bancos y actividades propias 6.1 Definición de banco. A los fines de esta ley se entiende por banco las personas jurídicas que, previa autorización de la Superintendencia de Entidades Financieras y de cualquier autoridad pública competente, celebran profesional y habitualmente, operaciones de banco o actividad de intermediación bancaria, tal como estas expresiones son definidas en esta ley y en las reglamentaciones que en consecuencia se dicten. 6.2 Operaciones bancarias fundamentales. Las operaciones de banco son aquellas en virtud de las cuales una persona jurídica (i) recibe y/o solicita fondos o recursos del público quedando obligada a su restitución en un plazo determinado, o inmediatamente ante el requerimiento de devolución efectuado por la persona que entregó los fondos o recursos, o por el cesionario del derecho a reclamar la devolución, entrega o pago, (ii) otorga préstamos o créditos bajo cualquier forma jurídica, (iii) efectúa, gestiona o interviene en el pago de obligaciones dinerarias de terceros con terceros. 6.3 Fondos o recursos recibidos del público. Son las sumas de dinero o los derechos a percibir sumas de dinero en cualquier moneda, que un banco reciba de terceros, bajo la forma de depósitos, con derecho a disponer a su 320 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA sólo arbitrio de dichos fondos o recursos, pero con obligación de restituirlos, con más las sumas de intereses y/o ajustes pactados, en un plazo de tiempo determinado y en las demás condiciones que establezca la reglamentación que al respecto dicte oportunamente la Superintendencia. 6.4 Créditos u operaciones de crédito. A los fines de esta ley se entiende por operación de crédito todo acto por el cual un banco entrega o pone o promete poner fondos o recursos a título oneroso a disposición de otra persona, o asume, en interés de esta, un compromiso de desembolsar dichos fondos en manos de un tercero pero para la cuenta de la persona que recibe la promesa de tener los fondos a disposición, tal como ocurre en caso de avales, fianzas, garantías o cauciones. 6.5 Medios o instrumentos de pago. A los fines de esta ley se consideran medios o instrumentos de pago todos los bienes materiales o inmateriales que permiten que una persona ceda o transfiera a otra la propiedad y/o posesión de recursos monetarios con efecto cancelatorio de obligaciones o deudas en cabeza del receptor de tales bienes. 6.6 Operaciones auxiliares. Los bancos podrán realizar las siguientes operaciones auxiliares o conexas a su actividad principal: 1. Operaciones de cambio de moneda extranjera, 2. Operaciones sobre oro o metales preciosos, amonedados o no amonedados. 3. La suscripción, compra, gestión, colocación, custodia y venta de valores mobiliarios o de cualquier otro producto financiero, en las condiciones que fijen las reglamentaciones. 4. Asesorar en materia de gestión financiera, ingeniería financiera y prestar, de manera general, todos los servicios destinados a facilitar la evolución económica y financiera de empresas en las condiciones y con las responsabilidades que precise la reglamentación. 5. Las operaciones previstas en el numeral 3 anterior tendrán los limites que la reglamentación establezca y deberán, siempre, ser de dimensiones proporcionadas en relación al conjunto de las actividades habituales del banco bajo el riesgo de perder la autorización para funcionar como tal por inadecuación de la operatoria. Además deberán evitar: perjudicar, restringir o deteriorar el juego de la libre concurrencia sobre el mercado en el que se transen los títulos de que se trata. 6.7 Bancos públicos. Las disposiciones de esta sección tercera de esta ley serán de aplicación estricta a los bancos públicos nacionales, provinciales o municipales, incluido el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, cualquiera REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 321 sean las disposiciones de las respectivas cartas orgánicas que regulen la creación o el funcionamiento de estas instituciones. 6.8 Ley aplicable. Las operaciones celebradas por las entidades contempladas por esta ley serán regidas por las leyes que las partes libremente hayan acordado, incluso cuando la ejecución de dichas operaciones debiera llevarse a cabo en territorio de la República Argentina. Artículo 7 Prohibiciones 7.1 Ninguna persona física o jurídica podrá, sin autorización previa y explícita de la Superintendencia de Entidades Financieras, realizar habitualmente como actividad principal o exclusiva las actividades de captación de recursos o fondos y la prestación de créditos, o cualesquiera una de estas dos actividades. 7.2 Quedan excluidas de la disposición del párrafo 7.1 anterior las empresas aseguradoras o reaseguradoras y las entidades sin fines de lucro que conforme a sus estatutos y por motivos de orden social y bien común acuerden préstamos en condiciones preferenciales a determinadas categorías de personas o de empresas. Quedan igualmente excluidos los fondos comunes de inversión, las empresas que otorguen préstamos de carácter excepcional a sus empleados o trabajadores, o adelantos con garantía de sus haberes habituales y cualquier otra persona que otorgue préstamos o anticipos como actividad auxiliar, secundaria o subordinada a su objeto principal. 7.3 Las prohibiciones establecidas en los artículos anteriores no impiden que en el marco de su actividad profesional las empresas de bienes o servicios convengan con sus contratantes postergaciones o avances de pagos, emitir valores mobiliarios o títulos de deuda en el marco de las reglamentaciones que dicten los organismos competentes para regular el sector de deuda de los mercados de capital, emitir bonos u otros títulos de deuda para la compra de un bien o de un servicio determinado producido u ofrecido por ella. 7.4 No podrá ser miembro del directorio o del Consejo de Vigilancia o de la Comisión Fiscalizadora de un banco, ni por sí o por persona interpuesta, ni administrar, dirigir o gerenciar por cualquier título un banco o ser apoderado con facultades suficientes para comprometer por cualquier título al mencionado banco, quien: 7.4.1 haya sido objeto de una condena en sede penal, 322 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 7.4.2 o hubiera merecido pena de multa o inhabilitación por parte de las autoridades que con arreglo a esta ley controlan el mercado financiero y bancario, 7.4.3 o hubiera sido condenado por autoridades competentes de un país extranjero por los mismos delitos o infracciones mencionados en 7.4.1 y 7.4.2 anteriores. 7.4.4 o hubiera caído en quiebra, 7.4.5 o hubiera sido inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas 7.5 Queda prohibido la utilización de las expresiones banco, bancario o análogas en cualquier idioma, que induzcan a creer que la persona a la que se trate está autorizado por las autoridades competentes para llevar a cabo las actividades contempladas en esta ley. Artículo 8 Sobre el interés público de la actividad bancaria, el servicio público y los bancos oficiales nacionales o provinciales 8.1 Las personas y actividades que forman la esencia de esta ley son de interés público. Esta declaración servirá para interpretar las normas de esta ley y los tribunales de la Nación, o de las provincias, llamados a aplicar las disposiciones aquí contenidas deberán tener en cuenta el carácter al que se hace referencia. Los bancos públicos u oficiales, cualquiera sea la persona jurídica de carácter público que ejerce el control de su capital, están sometidas a las normas de esta ley y sus reglamentaciones sin excepción de ninguna naturaleza. El Estado Nacional promoverá por ante los tribunales competentes las acciones pertinentes en caso que cualquier entidad que revista la condición de Banco Publico se niegue a acatar las disposiciones de la presente o resista los actos de autoridades competentes dictados en ejercicio de las potestades y facultades investidas en aquéllas en función de la presente Ley 8.2 Los poderes públicos nacionales, provinciales y municipales se abstendrán de aplicar cargas, sanciones, obligaciones y/o servicios especiales a las entidades contempladas por esta ley so pretexto de que las mismas desarrollan una actividad clasificable como servicio público o cuya naturaleza puede ser reconducida o considerada como actividad propia estatal. En particular no exigirán a los bancos la prestación de créditos a determinada categoría de personas, en determinadas circunstancias, y bajo ciertas condiciones económicas. Tampoco autorizarán la devolución de los aho- REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 323 rros o recursos o fondos que hayan captado del público en moneda o en condiciones distintas a las que libremente pactaron al recibir de terceros los recursos mencionados. Por lo tanto, el carácter de interés público no subroga ni sustituye el original interés privado entre las partes contratantes, es decir el banco y sus clientes. La captación de depósitos o el otorgamiento de créditos, que por la naturaleza de las personas, o las circunstancias especiales que rodeen la asistencia crediticia pudieran ser calificadas por decreto del Poder Ejecutivo Nacional (previa dictamen favorable de la Superintendencia) de servicio público en relación con la persona de los tomadores de crédito o de los depositantes, será prestada o llevada a cabo por el o los Bancos Públicos que el decreto del Poder Ejecutivo determine y en las condiciones que allí se establezcan. 8.3 A los efectos de esta ley se entenderá por banco público toda persona jurídica que sea controlada por una persona o entidad perteneciente al sector público nacional o provincial, municipal o de otra esfera de actuación, incluido el Banco de la Ciudad de Buenos Aires. Las leyes de la jurisdicción a las que pertenezca un banco público determinado podrán imponer a éste la prestación de sus servicios a favor de las personas que la misma determine y en las condiciones que ella establezca, siempre que dicha disposiciones no violenten las garantías de igualdad, prohibición de establecer aduanas o restricciones al comercio interjurisdiccional, o las normas sobre solvencia y liquidez de las entidades que haya dictado con carácter general la Superintendencia de bancos. 8.4 Los Bancos Públicos no podrán celebrar operaciones de crédito de cualquier tipo o naturaleza a favor o beneficio del Estado Nacional o de las personas de los Estados Provinciales o Municipales, o de las entidades autárquicas de objeto bancario o financiero, propiedad o controlada por cualquiera de dichos Estados, salvo dentro de los límites que, por resolución fundada de la Superintendencia, se autorizara. Estas autorizaciones deberán ser, bajo pena de nulidad, a favor de personas singulares, por montos determinados y por plazos cortos. No podrán repetirse en el plazo de dos años contados desde el reembolso íntegro de la operación de crédito autorizada. A los efectos de esta norma, el Banco Central de la República Argentina no será considerado Banco Público, rigiéndose las relaciones de crédito que pueda establecer con el Estado Nacional y los Provinciales o Municipales por las disposiciones de su Carta Orgánica. 324 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Artículo 9 Autorización 9.1 Las entidades comprendidas en esta ley no podrán iniciar sus actividades sin previa autorización de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras. También se requerirá dicha autorización para la fusión de entidades o para la transmisión de todas sus carteras. 9.2 Para autorizar el funcionamiento de dichas entidades o para denegar la autorización, la Superintendencia deberá considerar los elementos técnicos y financieros del proyecto así como los antecedentes y capacidades de los solicitantes, y deberá considerar el impacto general sobre el sistema financiero. La Superintendencia podrá limitar la autorización a solo algunas de las operaciones proyectadas por el solicitante, y deberá expedirse dentro de los primeros 4 (cuatro) meses de recibida la solicitud. 9.3 La Superintendencia deberá preparar y mantener actualizada una lista de las entidades autorizadas, que será publicada en el Boletín Oficial. 9.4 Las entidades deberán contar con un monto de capital pagado y reservas según lo que establezca la Superintendencia de bancos y entidades financieras. 9.5 La Superintendencia podrá revocar la autorización para funcionar de una entidad financiera ya sea a pedido de esta o bien cuando dicha entidad no cumpla con las exigencias que le son debidas, o como resultado de una sanción disciplinaria. También cuando no haya comenzado sus actividades pese a haber recibido la autorización en un plazo de 12 meses o cuando haya dejado de ejercer su actividad durante 6 meses o más. SECCIÓN CUARTA DEL SANEAMIENTO DEL SISTEMA, DE LAS ENTIDADES SINGULARMENTE CONSIDERADAS Y DE LA LIQUIDACIÓN POR QUIEBRA. GARANTÍA DE DEPÓSITOS. 1. Objeto de esta Sección y Principios especiales de las normas sobre el tratamiento de la insolvencia efectiva o probable de las entidades. La Sección Cuarta de esta Ley tiene por objeto regular las situaciones en las cuales una entidad financiera experimenta, o es altamente probable que experimente, dificultades financieras y establecer la garantía de ciertos depósitos constituidos en las entidades. REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 325 Para la interpretación e inteligencia de esta Sección Cuarta se deberán tener en cuenta los siguientes principios especiales, con exclusión de cualquier otro, excepto de los principios generales del Derecho mencionados por el art. 16 del Código Civil. La legislación sobre Concursos y Quiebras no será de aplicación a la materia disciplinada en esta Sección Cuarta, salvo cuando una norma de esta misma Ley explícitamente se refiera a ella, o la declare aplicable. 1.1 Exigencias de la estabilidad. La estabilidad del sistema financiero, finalidad última de esta ley, puede requerir, frente a la aparición de causas que pongan en peligro la estabilidad de todo el sistema, (i) la aplicación de medidas de saneamiento, con la extensión y particularidades aquí previstas, o (ii) la liquidación y quiebra de bancos o entidades afectadas por las causas de inestabilidad. 1.2 Noción de causa de inestabilidad. A los fines de esta Sección Cuarta, se entiende por causa de inestabilidad cualquier situación de naturaleza patrimonial susceptible de provocar, por si, o en conjunción con otra u otras situaciones, la cesación de pagos de una o más entidades. 1.3 Medida de saneamiento. Se entiende, también, a los fines de esta Sección Cuarta, por medida de saneamiento o por saneamiento, la medida o conjunto de medidas, que tengan por objeto hacer subsistir en todo o en parte, la unidad de negocios afectada por una o varias causas de inestabilidad, a través de la aplicación de alguno de los remedios contemplados en esta Sección Cuarta, con independencia de la subsistencia de la forma jurídica a cuyo amparo se desarrolló la unidad de negocios y del mantenimiento del cuerpo gerencial y de los accionistas. 1.4 El saneamiento como regla. Las medidas de saneamiento son la regla y el objetivo a perseguir para enfrentar una situación de inestabilidad de una entidad o del sistema, mientras que la liquidación, en tanto tienda a la desaparición de las unidades de negocio y/o entidades afectadas por causas de inestabilidad, es la excepción de la regla establecida por esta Ley. 1.5 Objetivo del saneamiento o de la liquidación. Sin perjuicio de lo anterior, el objetivo final perseguido tanto por el saneamiento como por la liquidación es la protección de los depositantes y de los recursos o fondos públicos que sean utilizados por las autoridades con competencia para gestionar o administrar las situaciones de emergencia individual o sistémica, por causa de inestabilidad financiera. 326 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA 1.6 Autoridades públicas con competencia en la gestión del saneamiento del sistema o en la liquidación de entidades. Son el Consejo Nacional para la protección y defensa de la Estabilidad del Sistema Financiero y Bancario Nacional, el Banco Central, y el Superintendente de Bancos. Para el caso de saneamiento o liquidación de sociedades de bolsa, la competencia se extenderá también a la Comisión Nacional de Valores y para el de compañías de seguro, se lo hará con la Superintendencia de Seguros. 1.7 Las medidas de saneamiento son: a. la transferencia de todo o parte de la unidad de negocios de la entidad afectada por una causa de inestabilidad, (i) a una persona de carácter privado, o (ii) a una persona del sector público financiero (la entidad receptora), existente o creada, a los efectos de recibir como patrimonio y administrar los activos y, o pasivos de la unidad de negocios, y b. el otorgamiento a favor de la entidad receptora de un préstamo capitalizable, a opción del otorgante del préstamo, por un importe no superior a la diferencia positiva entre los pasivos y los activos de la unidad de negocios transferida. 1.8 Poderes de saneamiento. Su ejercicio. Las autoridades mencionadas en el párrafo 1.6 anterior son la únicas con competencia para ejercer los poderes de saneamiento a efectos de aplicar las medidas mencionadas en 1.7 anterior, en los casos y en las condiciones previstas en esta Sección Cuarta de esta Ley. Sólo el Consejo resuelve una medida de Saneamiento o el petitorio de quiebra y liquidación de una entidad. 1.8.1 Los poderes de saneamiento consisten en la capacidad para ordenar a. la transferencia a favor de una entidad receptora determinada de la totalidad, y no menos de la totalidad, de las acciones o títulos que representen la totalidad del capital de la entidad afectada por una causa de inestabilidad y, de existir, la totalidad de los títulos que representen o documenten derechos contra la entidad a recibir de la misma acciones liberadas, y b. la transferencia de todo o parte de los activos de la entidad cuyo saneamiento se persiga, a favor de la entidad receptora, junto con la totalidad de los pasivos originados en depósitos a la vista o a plazo, en este último caso dentro y hasta el monto máximo que fije la reglamentación, y c. el otorgamiento del o los préstamos mencionados en el párrafo 1.7 anterior con las características allí mencionadas y de las fuentes u orígenes que más adelante se indican. REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 327 1.8.2 El ejercicio de los poderes de saneamiento está subordinado bajo pena de nulidad al cumplimiento previo de las siguientes condiciones a. La comprobación por parte de la Superintendencia y la declaración por ésta de que una entidad determinada no cumple (i) con condiciones esenciales tenidas en cuenta por la autoridad competente al tiempo de extenderle la autorización para funcionar, o previstas como tales en los instrumentos de su creación en caso de Bancos Públicos, o (ii) con los requisitos básicos en materia de liquidez y solvencia establecidos por las reglamentaciones en consonancia con esta Ley, y b. La comprobación por la Superintendencia y la declaración por ésta, después de recabar la opinión del Banco Central y del Ministro de Economía, de que en su opinión fundada, nada hace pensar que la entidad de que se trate haya de corregir las infracciones a las condiciones establecidas al tiempo de su creación o, en caso de violación de normas de liquidez y solvencia, haya de recibir de terceros una asistencia financiera (incluido en tal concepto aportes irrevocables de capital en efectivo) de tal magnitud que haga desaparecer de manera efectiva e inmediata la probabilidad de la cesación de pagos de la entidad. No será considerado como asistencia financiera, a los fines del cumplimiento de esta condición, la prestación de recursos por parte del Banco Central o del Estado Nacional o de personas de carácter público con cargo al presupuesto nacional o a fondos o fideicomisos creados para atender situaciones de iliquidez de entidades financieras. 1.9 Petición de declaración de quiebra y liquidación de una entidad. La Superintendencia, por orden del Consejo, podrá pedir al juez competente la declaración de quiebra de una entidad siempre que se hayan cumplido las siguientes condiciones, a. que a juicio de la Superintendencia, el Banco de que se trate está incurso en cesación de pagos, o que la cesación de pagos está próxima a ocurrir, b. que la finalidad de esta Ley está mejor atendida por la quiebra de la entidad que por la aplicación de una medida de saneamiento, c. que es justo y razonable que sea declarada la quiebra de la entidad. Se aplicará, en el caso aquí considerado, la Ley de Concursos y Quiebras, salvo que podrá, una vez pedida la quiebra o habiendo sido de- 328 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA clarada ésta, dictarse una medida de saneamiento consistente en la exclusión de los activos de la entidad quebrada que, a juicio de la Superintendencia, deban ser transferidos a las personas públicas o privadas que por mandato legal se hayan hecho cargo o atendido los depósitos garantizados. Al decretarse la quiebra, el Tribunal designará a la Superintendencia como Liquidador, con las facultades y deberes que más abajo se establecen. 2. La Garantía de los depósitos Alcances 2.1 El Estado Nacional responde por todos los depósitos a la vista, por el monto total de los mismos y por los depósitos a plazo, gratuitos u onerosos, incluidos los intereses devengados, por hasta la suma que establezca la Reglamentación, en caso de quiebra o liquidación de una entidad. Exclusión 2.2 Los depósitos realizados por una entidad en otra bajo cualquier forma y plazo quedan excluidos de la garantía. Quedan también excluidos los Depósitos constituidos en Bancos Públicos que cuenten con garantías establecidas por Ley de las jurisdicciones que los crearon. Se excluye también a los Depósitos que cuenten con garantías de personas públicas o privadas o de fideicomisos constituidos con el fin de garantizar los depósitos o administrar los procesos de saneamiento. 2.3 La transferencia de pasivos de una entidad en dificultades en el marco de un proceso de saneamiento conforme a las estipulaciones de esta Ley, no actualiza la garantía aquí establecida ni la hace exigible del Estado Nacional ni de la entidad receptora de los pasivos ni de la entidad en cabeza de la cual se encontraba el depósito transferido, aún cuando sea declarada la quiebra de ésta después de la transferencia. 2.4 El Banco Central no podrá financiar la garantía ni desembolsar el equivalente a la diferencia entre pasivos y activos de una unidad de negocios de una entidad sujeta a medidas de saneamiento, salvo aplicando fondos especiales que el Banco Central administre fiduciariamente, y que se hayan constituido con el propósito de garantizar los depósitos o apoyar financieramente la transferencia. 2.5 Es responsabilidad del Consejo difundir entre el público los términos y modalidades de la garantía de los Depósitos aquí establecida. 2.6 La garantía de los Depósitos se financiará con un Fondo aportado por las entidades financieras. El organismo que establecerá los aportes a realizar REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 329 por cada entidad al Fondo es la Superintendencia de Entidades Financieras, la que deberá diferenciarlos y graduarlos en función de indicadores individuales de riesgo. El organismo que administrará fiduciariamente el Fondo y pagará las garantías cuando correspondiere es el Banco Central. Si los desembolsos exigidos por el ejercicio de la garantía excedieran los recursos del Fondo, el Estado Nacional financiará subsidiariamente la diferencia con recursos del Tesoro Nacional. 330 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 331 REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL PROYECTO DE LEY 332 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL 333 INTRODUCCIÓN El Banco Central tiene, como rol primario, instrumentar la política monetaria y, para dirigir el rumbo de ésta, su principal objetivo debe ser preservar la utilidad de la moneda que emite, de tal forma que sirva de reserva de valor, unidad de medida y medio de pago. En algunas naciones se establecen otros objetivos para el Banco Central, lo cual no tiene en cuenta que, al contar solamente con una sola herramienta, no es factible alcanzar una segunda meta sin resignar en forma parcial o total la primera. Es como pretender matar dos leones con una sola bala; imposible. Por eso, lo ideal es que la política monetaria tenga una única razón -preservar la utilidad de la moneda- ya que de esta forma se consigue la estabilidad necesaria para el mejor desarrollo de las actividades económicas de las personas y, además, la instrumentación de soluciones para los problemas que existan en otras áreas de la economía. Cabe hacer una aclaración adicional: la política cambiaria es la contracara de la política monetaria, por ello no hicimos una referencia expresa a la misma. Al establecerse como objetivo preservar el valor de la moneda local, automáticamente queda determinada la estrategia cambiaria. Algunos prefieren determinar el precio de la misma en términos de una divisa extranjera, lo cual implica que la oferta de pesos debería responder a la demanda que exista a ese tipo de cambio fijo. Otros consideran que lo que hay que preservar es su valor en términos de poder adquisitivo respecto a los bienes y servicios. En este caso, lo razonable es ir a un sistema de metas de inflación, lo cual en el caso argentino implicaría cumplir con dos artículos constitucionales: «Art. 75.- Corresponde al Congreso: 2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables (…). 11. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación.» De esta forma, fijando las metas de inflación, serán los legisladores los que determinarán el porcentaje del impuesto inflacionario que pagaremos los ar- 334 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA gentinos, tal como dice el inc. 2 del art.75. Además, como se establece en el inc. 11, son ellos los que tienen que fijar el valor de la moneda, que, como vimos antes, es la inversa de su poder adquisitivo, cuya evolución se puede aproximar con la inflación. Resulta evidente de que para que puedan existir metas de inflación debe haber un organismo confiable que brinde estadísticas que permitan controlar su cumplimiento. Por eso, si se avanzara en este rumbo, sería fundamental recuperar la credibilidad del INDEC, reestructurándolo, dándole autarquía y haciéndolo depender del poder legislativo. Para que el Banco Central pueda cumplir los objetivos establecidos en su Carta Orgánica, debe garantizarse a sus autoridades que tendrán una total independencia del Poder Ejecutivo; ya que de esa forma se evita que el mismo tienda a utilizarlo como fuente de financiamiento. Cuando el legislativo es el que determina el valor de la moneda, la independencia existe en cuanto a los instrumentos que se pueden utilizar para lograr dicha meta. Luego, la legislatura debería tener las herramientas para que los funcionarios se hagan responsables y puedan ser sancionados si los objetivos fijados no se cumplieron. En el caso de la presente propuesta de Carta Orgánica, se optó por minimizar la injerencia de los órganos políticos mediante la elección de los directores en concursos públicos definidos por una Comisión Asesora. Este mismo organismo propone la terna para cargos de presidente o vicepresidente, de la que elegirá el Poder Ejecutivo Nacional. De esa forma, se trata de maximizar las posibilidades de que los miembros del directorio del Banco Central lleguen a sus cargos por sus méritos profesionales y personales y no por injerencia de factores políticos. La otra función que suelen tener los bancos centrales es la de regular el sistema financiero. Un principio básico que debe reconocerse es que el insumo principal de la banca es el ahorro de las personas o empresas. Por lo tanto, no es dinero de las entidades ni de los gobiernos. En este sentido, se deben instrumentar normas de funcionamiento para que los recursos que les fueron confiados sean administrados prudentemente. Por lo tanto, el Banco Central puede regular el límite de riesgo que se va a asumir con dichos recursos; pero nunca determinar cómo se usa o a qué tasa se toma o se presta. Estas son decisiones que han tomado los dueños de los ahorros al elegir la entidad a la que le confiaron la administración de sus fondos. El Banco Central sólo debe velar por la transparencia de la información que recibe el que toma la decisión de depósito y controlar que se cumplan las condiciones acordadas y las prudenciales que fijó la institución. REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL 335 Capítulo I Naturaleza y objeto Artículo 1 – El Banco Central de la República Argentina (en adelante, «el Banco») es una entidad de derecho público con personería jurídica propia y plena capacidad pública y privada. En el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines actúa con autonomía respecto de la Administración, desempeñando sus funciones regida por las disposiciones de la presente ley y demás normas legales concordantes. Artículo 2 – El Banco tiene su domicilio en la capital de la República. Puede nombrar corresponsales en el país y en el exterior. Artículo 3 – Es misión y responsabilidad primaria y fundamental del Directorio del Banco preservar el valor de la moneda. El Banco debe desarrollar una política monetaria y financiera destinada a salvaguardar las funciones del dinero como unidad de cuenta, instrumento de pago y reserva de valor. En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera ni el Banco ni ningún miembro de su Directorio puede recabar o aceptar órdenes, indicaciones o instrucciones de ningún otro organismo. El Banco debe ser consultado por las autoridades nacionales, provinciales o municipales sobre cualquier iniciativa en los campos de su competencia. El Banco puede emitir opinión a las autoridades nacionales, provinciales o municipales sobre materias en esos mismos campos. El Directorio del Banco no puede asumir obligaciones de cualquier naturaleza que impliquen condicionar o restringir el ejercicio de sus facultades legales. El Estado nacional garantiza las obligaciones asumidas por el Banco. Artículo 4 – Son, además, otras funciones del Banco: • Normar y supervisar el funcionamiento del mercado financiero y aplicar la Ley de Entidades Financieras y demás normas que, en su consecuencia, se dicten; • Promover el buen funcionamiento del sistema de pagos; • Actuar como depositario y agente del país ante las instituciones monetarias, bancarias y financieras internacionales a las cuales la Nación haya adherido; • Administrar sus reservas internacionales; • Formular y ejecutar la política cambiaria En el ejercicio de estas funciones el Directorio del Banco no puede afec- 336 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA tar su misión y responsabilidad primaria y fundamental de preservar el valor de la moneda. Capítulo II Capital Artículo 5 - El capital del Banco quedará establecido en el balance inicial que se presente al momento de promulgarse la presente ley. Capítulo III Composición Del Directorio Artículo 6 - El Banco está gobernado por un Directorio compuesto por un presidente, un vicepresidente y seis directores. El presidente y vicepresidente deben ser ciudadanos argentinos. Todos los miembros del Directorio deben gozar de reconocida solvencia moral y tener probada idoneidad y experiencia profesional o académica en materia monetaria, bancaria, económica o legal vinculada a la actividad financiera. Artículo 7 - Los miembros del Directorio son seleccionados en forma individual mediante un concurso público internacional de antecedentes. El llamado a concurso se realiza a través de la prensa nacional e internacional y con la colaboración de los organismos financieros internacionales de los que la Nación es miembro. Una Comisión Asesora compuesta por ex presidentes del Directorio del Banco procede, en cada caso, a proponer a las personas seleccionadas. El presidente y vicepresidente son elegidos por el Poder Ejecutivo Nacional (en adelante, «el PEN») de entre sendas ternas propuestas por la Comisión Asesora y designados con acuerdo del Senado de la Nación. Los demás directores son designados por el PEN a propuesta de la Comisión Asesora. Todos los miembros del Directorio duran diez años en sus funciones, pudiendo ser designados nuevamente mediante procedimiento similar. El PEN no puede realizar nombramientos en comisión. Las retribuciones de los miembros del Directorio, del superintendente y vicesuperintendente son las que fije el presupuesto del Banco siguiendo la recomendación de la Comisión Asesora al Directorio, formulada anualmente sobre la base de las remuneraciones vigentes para los más altos cargos ejecutivos en las empresas bancarias del sector privado. Artículo 8 - No pueden desempeñarse como miembros del Directorio: a) Los empleados o funcionarios de cualquier repartición del gobierno na- REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL 337 cional y los que tienen otros cargos o puestos rentados o remunerados en cualquier forma, que dependen directa o indirectamente de los gobiernos nacional, provinciales o municipales, incluidos sus poderes legislativos y judiciales. No se encuentran comprendidos en las disposiciones de este inciso quienes ejercen la docencia; b) Los accionistas, o los que forman parte de la dirección, administración, sindicatura o presten servicios a las entidades financieras al momento de su designación; c) Los que se encuentran alcanzados por las inhabilidades establecidas en la Ley de Entidades Financieras. Artículo 9 – Los miembros del Directorio sólo pueden ser removidos de sus cargos por el PEN previa decisión de un jurado presidido por el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación e integrado por el presidente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales y el presidente de la Academia Nacional de Ciencias Económicas. La causa se forma previa acusación del PEN o del presidente del Banco. Las funciones de los miembros del jurado son «ad-honorem». El jurado debe dictar normas de procedimiento que aseguren el derecho de defensa y el debido proceso de la causa y, previo a expedirse, debe requerir la opinión de la Comisión Asesora. El jurado debe expedirse en un plazo no mayor de 120 días corridos, contados a partir de la formación de la causa. Son causas de remoción: a) el incumplimiento de los deberes que se les asignan en la presente Carta Orgánica; b) incurrir en alguna de las inhabilidades previstas en el artículo anterior; c) negligencia reiterada y d) comisión de delitos. Capítulo IV De la Comisión Asesora Artículo 10 – La Comisión Asesora está formada por los ex presidentes del Banco que hayan ejercido tales funciones durante por lo menos un año, con o sin solución de continuidad. Su participación es voluntaria y ejercida a título gratuito. Si su número no alcanza a cuatro personas, deben incluirse ex vicepresidentes del Banco con la misma antigüedad mínima en el cargo, hasta completar dicho número, dando prioridad a los que hayan ejercido sus cargos por mayor tiempo, con o sin solución de continuidad. La Comisión, convocada por el presidente del Banco, a) Selecciona y propone la composición de las ternas para el nombramiento del presidente y vicepresidente del banco; 338 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA b) Propone los nombres seleccionados para los demás miembros del Directorio del Banco; c) Anualmente recomienda al Directorio el nivel de las retribuciones de sus miembros, del superintendente y vicesuperintendente; y d) Actúa como consejera del jurado en las causas de remoción de algún miembro del Directorio. Capítulo V Del presidente Artículo 11 – El presidente es la primera autoridad ejecutiva del Banco y, en tal carácter: a. Ejerce la administración del Banco; b. Actúa en representación del Directorio y convoca y preside sus reuniones; c. Ejerce la representación legal del Banco en sus relaciones con terceros; d. Convoca los concursos internacionales de antecedentes propuestos por el Directorio para la selección de sus propios miembros así como las del superintendente y vicesuperintendente de entidades financieras y convoca a la Comisión Asesora en los casos pertinentes. e. Nombra, promueve y separa al personal del Banco de acuerdo con las normas que dicte el Directorio, dándole posterior cuenta de las resoluciones adoptadas. Dichas normas, en todos los casos de nombramiento y promoción, deben incluir concursos públicos de antecedentes; f. Dispone la sustanciación de sumarios al personal, cualquiera sea su jerarquía, por intermedio de la dependencia competente; g. Presenta al H. Congreso de la Nación un informe anual sobre las operaciones del Banco. Además debe concurrir a cada Cámara al menos una vez durante el período ordinario de sesiones, a los efectos de informar sobre los alcances de las políticas monetaria, cambiaria y financiera en ejecución; explicar sus objetivos, analizar la aptitud de los instrumentos utilizados para alcanzarlos e informar sobre el estado de la economía y el sistema financiero. Artículo 12 - Cuando lo exijan fundadas razones de urgencia, el presidente puede resolver asuntos reservados al Directorio en consulta con el vicepresidente, o quien haga sus veces, y por lo menos un director, debiendo dar cuenta a ese cuerpo de las resoluciones adoptadas en esta forma, en la primera oportunidad que el mismo se reúna. De la misma facultad goza quien lo reemplace. Artículo 13 - El presidente convoca a las reuniones de Directorio por lo me- REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL 339 nos una vez cada quince días. Cuatro miembros forman quórum y, salvo disposición en contrario, las resoluciones son adoptadas por simple mayoría de votos de los miembros presentes. En caso de empate el presidente tiene doble voto. Por vía de reglamentación el Directorio puede establecer el requisito de mayorías más estrictas en asuntos de singular importancia. Con frecuencia por lo menos bimestral, el Directorio dedica una reunión al análisis de la política monetaria: objetivos, instrumentos, evolución, posibles desvíos y sus causas, correcciones, perspectivas y cursos de acción. Las actas de tales sesiones, con las opiniones vertidas, las decisiones adoptadas y la forma en que cada director emitió su voto, son publicadas por el Banco a los 30 días de tales sesiones. Artículo 14 – El vicepresidente ejerce las funciones del presidente en el caso de ausencia, impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, desempeña las que el presidente - de entre las propias - le asigne o delegue. El Directorio nombra un vicepresidente 2° entre sus miembros, quien sustituye al vicepresidente en caso de ausencia temporaria o cuando ejerza la presidencia. Si el presidente, vicepresidente o alguno de los directores falleciere, renunciare o de alguna otra forma dejare vacante su cargo antes de terminar el período para el que fue designado, se procede a nombrar a su reemplazante, para completar el período, en la forma establecida en el artículo 7°. Capítulo VI Funciones y Atribuciones del Directorio Artículo 15 –Dada la misión y responsabilidades del Directorio, en virtud del artículo 3° de esta ley, el mismo debe vigilar que todos y cada uno de los actos del Banco estén dirigidos a la consecución de sus fines y funciones, descriptas en los artículos 3° y 4°. Para ello corresponde al Directorio: a) Fijar las políticas generales que hacen al ordenamiento del proceso de intermediación financiera y del sistema de pagos; b) Ejercer las facultades y poderes que asigna al Banco esta ley y sus normas concordantes; c) Intervenir en las decisiones que afecten al mercado monetario y cambiario, estando facultado para operar en ambos mercados; d) Proponer los concursos internacionales de antecedentes para la selección de sus propios miembros así como las del superintendente y vicesuperintendente de entidades financieras 340 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA e) Establecer las normas y pautas para las operaciones del Banco; tomar conocimiento de las operaciones decididas con arreglo a dichas normas e intervenir en la resolución de los casos no previstos, según la reglamentación que dicte; f) Resolver sobre todos los asuntos que, no estando explícitamente reservados a otros órganos, el presidente del Banco someta a su consideración; g) Establecer las tasas de interés y demás condiciones generales de las operaciones crediticias del Banco, las que deben ser uniformes y no pueden implicar la concesión de algún tipo de subsidio explícito o implícito; h) Establecer normas prudenciales relativas a la solvencia, riesgo y liquidez de las entidades financieras; i) Determinar las sumas que corresponde destinar a reservas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29; j) Reglamentar la creación y funcionamiento de cámaras compensadoras de medios de pago y otros valores; k) Establecer las denominaciones y características de los billetes y monedas; l) Disponer la desmonetización de los billetes y monedas en circulación y fijar los plazos en que se produce su canje; Previo informe conteniendo dictamen debidamente fundado de la Superintendencia de Entidades Financieras (en adelante, «la Superintendencia»), corresponde asimismo al Directorio: m) Autorizar o denegar la apertura de nuevas entidades financieras, la de filiales o sucursales de entidades financieras extranjeras, lo mismo que las fusiones de entidades; n) Autorizar o denegar la apertura de sucursales de entidades financieras Aprobar o reprobar las transferencias de acciones que, según la Ley de Entidades Financieras, requieran autorización del Banco; o) Aprobar o rechazar los planes de regularización y saneamiento de las entidades financieras; p) Aplicar las sanciones que establece la Ley de Entidades Financieras; q) Revocar la autorización para operar de las entidades financieras; r) Otorgar o cancelar la autorización a entidades financieras para operar en cambios; Artículo 16 – Como órgano de gobierno del Banco, le corresponde al Directorio: a) Dictar el estatuto del personal del Banco, fijando las condiciones de su ingreso, perfeccionamiento técnico y separación. Diseñar los procedimien- REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL b) c) d) e) f) 341 tos a los que deberán ajustarse los concursos para el nombramiento y promoción de todo el personal del Banco; Seleccionar mediante concurso público de antecedentes y designar al gerente general y a los subgerentes generales; Nombrar corresponsales; Elaborar y remitir al PEN, antes del 30 de septiembre de cada año, el presupuesto anual de gastos y recursos; Aprobar el balance general, la cuenta de resultados y la memoria anual; Publicar información trimestral sobre las actividades del Banco en materia de política monetaria y en el desarrollo de sus otras funciones del artículo 4°. Capítulo VII De la gerencia general Artículo 17 – La administración del Banco es ejercida por intermedio de la gerencia general, compuesta por el gerente general y los subgerentes generales. Todos ellos deben reunir los mismos requisitos de solvencia moral e idoneidad que los miembros del Directorio. Los miembros de la gerencia general dependen funcionalmente del presidente y pueden asistir a las reuniones de Directorio a pedido del mismo El gerente general y los subgerentes generales son seleccionados mediante concurso público de antecedentes. Son responsables del cumplimiento de las normas, reglamentos y resoluciones del Directorio y del presidente, para cuya aplicación, previa autorización por el mismo, pueden dictar las reglamentaciones internas que sean necesarias. Asimismo, deben mantener informado al presidente sobre la marcha del Banco. Capítulo VIII Operaciones del Banco Artículo 18 – El Banco está facultado para: a) Emitir billetes y monedas de curso legal, conforme a la delegación de facultades realizada por el H. Congreso de la Nación; b) Recibir depósitos en moneda nacional o extranjera en cuentas abiertas a tal efecto; c) Emitir títulos o certificados (cartulares o registrales) representativos de deuda, denominados en moneda nacional o extranjera, 342 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA d) Asistir crediticiamente a entidades financieras en situaciones transitorias de iliquidez mediante pases, adelantos o préstamos con garantías a entera satisfacción del Banco. Para acceder a estas asistencias, y para sus eventuales renovaciones, son condiciones necesarias: i) que las entidades se encuentren al día en el cumplimiento de todos los regímenes informativos exigidos por la Superintendencia; y ii) que la Superintendencia haya producido un informe que recomiende la asistencia por parte del Banco. El monto máximo (por todo concepto) de la asistencia crediticia a entidades financieras en situaciones transitorias de iliquidez no podrá superar el 75 por ciento del último patrimonio neto informado por la entidad o estimado por la Superintendencia, de los dos, el menor, ni el plazo podrá ser superior a los 180 días dentro de cada año calendario. Los requisitos, criterios y parámetros mencionados en este inciso sólo podrán ser modificados por el Directorio cuando circunstancias extraordinarias, generales o particulares, lo hicieran aconsejable y mediando el voto fundado de la mayoría absoluta de sus miembros. e) Realizar todas las operaciones derivadas de convenios internacionales en materia de pagos y de los organismos multilaterales u oficiales extranjeros, bancos centrales o entes de los cuales sólo el Banco puede ser prestatario. f) Ceder, transferir o vender los créditos que hubiere adquirido de las entidades financieras afectadas por problemas de iliquidez. g) Comprar y vender a precios de mercado[s], en operaciones de contado y a término, títulos públicos, divisas y otros activos financieros con fines exclusivos de regulación monetaria y cambiaria; h) Actuar como corresponsal o agente de otros bancos centrales, o representar o formar parte de cualquier entidad de carácter internacional existente o que se cree con el propósito de cooperación bancaria, monetaria o financiera; Artículo 19 – Queda prohibido al Banco: a) Conceder préstamos al gobierno nacional, gobiernos provinciales y municipalidades; b) Garantizar o endosar letras y otras obligaciones del gobierno nacional, de las provincias, municipalidades y otras instituciones públicas; c) Conceder préstamos a personas físicas o jurídicas no autorizadas para operar como entidades financieras; d) Comprar y vender inmuebles, con la excepción de aquellas operaciones que sean necesarias para el normal funcionamiento del Banco; e) Comprar acciones salvo las emitidas por organismos financieros internacionales; f) Participar directa o indirectamente en cualquier empresa comercial; REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL 343 g) Colocar sus disponibilidades en instrumentos que no gocen substancialmente de inmediata liquidez, que no sean emitidos por instituciones de reconocida solvencia, o que no sean pagaderos en oro o en «monedas de libre uso», tal como las definen el Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional en su artículo XXX, inciso f) y sus Decisiones concordantes, aprobadas por el artículo 1 de la ley 21648; h) Emitir títulos, bonos o certificados de participación, de colocación o de cumplimiento obligatorio para las entidades financieras; i) Otorgar garantías especiales que directa o indirectamente, implícita o explícitamente, cubran obligaciones de las entidades financieras, incluso las originadas en la captación de depósitos. j) Imponer el curso forzoso de una determinada moneda o restringir de alguna manera la libertad de realizar transacciones o contratos en una divisa distinta a la local. k) Intervenir en el mercado de crédito bancario direccionándolo hacia determinado sector. l) Obligar al sistema financiero a prestar o tomar dinero a una determinada tasa de interés. Artículo 20 – El Banco debe informar al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (en adelante, «el Ministerio») sobre la situación monetaria, financiera, cambiaria, fluir de fondos y balance de pagos. Artículo 21 – El Ministerio debe suministrar al Banco las siguientes informaciones correspondientes a cada trimestre: a) Movimientos de entradas y salidas de la Tesorería General de la Nación por sus distintos conceptos; b) Detalle de la recaudación de los recursos en efectivo y del producto de los del crédito; c) Gastos comprometidos, conforme lo permita la instrumentación de la respectiva contabilidad; d) Estado de la deuda consolidada y flotante, tanto interna como externa. Aparte de dichas informaciones el Banco debe requerir al Ministerio, como a los demás ministerios y reparticiones públicas, aquellas otras que le fuesen necesarias o útiles a los fines del mejor cumplimiento de sus funciones. Capítulo IX Régimen de cambios Artículo 22 - El Directorio del Banco debe: 344 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA a) Seleccionar y adoptar las normas cambiarias que mejor le permitan cumplir con su responsabilidad primaria y fundamental de preservar el valor de la moneda. b) Dictar las normas operativas e informativas necesarias para que el funcionamiento del mercado cambiario sea lo más eficiente y transparente posible. Capítulo X Emisión de moneda y reservas internacionales Artículo 23 – El Banco es el encargado exclusivo de la emisión de billetes y monedas de la Nación Argentina y ningún otro órgano del gobierno nacional, ni los gobiernos provinciales, ni las municipalidades, bancos u otras instituciones cualesquiera, pueden emitir billetes o monedas metálicas, o crear otros instrumentos que fuesen susceptibles de circular como moneda. Artículo 24 – Los billetes y monedas del Banco tienen curso legal en todo el territorio de la República Argentina, por el importe expresado en ellos. El Directorio del Banco establece las denominaciones y características de los billetes y monedas. El Banco puede acuñar monedas con valor numismático o conmemorativo carentes de curso legal. Artículo 25 – Si en algún momento el Banco comprueba la violación de la prohibición dispuesta en el artículo 23, su Directorio debe considerarla como un grave menoscabo a su misión y responsabilidad primaria y fundamental del artículo 3° y debe iniciar de inmediato las acciones judiciales correspondientes. Artículo 26 – El Banco debe mantener sus reservas internacionales en instrumentos financieros de probada liquidez, emitidos por instituciones de reconocida solvencia. Tales activos de reserva deben ser pagaderos, sin excepción, en oro o en «monedas de libre uso». Capítulo XI Cuentas, estados contables y fiscalización Articulo 27 – El ejercicio financiero del Banco dura un año y se cierra el 31 de diciembre. Los estados contables del banco deben ser elaborados de acuerdo con normas generalmente aceptadas, siguiendo los mismos principios generales que sean establecidos por la Superintendencia para el conjunto de entidades. Artículo 28 – El Banco publica los estados resumidos de su activo y pasivo al cierre de operaciones de los días siete, quince, veintitrés y último de cada mes, a más tardar dentro de la semana siguiente. REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL 345 Capítulo XII Utilidades Artículo 29 – Las utilidades que no sean capitalizadas se utilizan para el fondo de reserva general y para los fondos de reserva especiales hasta que la suma de los mismos alcancen el cien por ciento del capital del Banco. Una vez alcanzado ese límite las utilidades no capitalizadas o aplicadas a los fondos de reserva, deben ser transferidas al gobierno nacional. Las pérdidas realizadas por el Banco en un ejercicio determinado, se imputan a las reservas que se hayan constituido en ejercicios precedentes y si ello no fuera posible deben afectar el capital de la institución. Capítulo XIII Auditoría externa Artículo 30 – Los estados contables del Banco deben contar con la opinión de auditores externos, seleccionados por concurso por el Directorio entre aquellos que se encuentren inscriptos en un registro especial, el cual ha de ser creado y reglamentado por el Directorio. Las firmas que efectúen las tareas de auditoria no pueden prestar el servicio por más de cuatro ejercicios consecutivos, no pudiendo reanudar la prestación del mismo hasta que hayan transcurrido por los menos otros cuatro ejercicios. Las informaciones que obtiene la auditoría externa del Banco con respecto a las entidades financieras en particular, tienen carácter secreto y no pueden darlas a conocer sin autorización expresa del Banco. El informe de los auditores externos debe ser elevado por el Directorio tanto al PEN como al H. Congreso de la Nación; en este último caso, el envío se debe concretar en ocasión de la remisión del informe anual que dispone el artículo 11, inciso g). Capítulo XIV Del ente de control externo Artículo 31 – Las disposiciones de la Ley de Contabilidad sólo son de aplicación al Banco en cuanto a la verificación de que las erogaciones encuadren en el presupuesto y a la rendición de cuentas documentadas que, en plazos no superiores a un año, debe presentar al ente de control externo del sector público. 346 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Artículo 32 – Las utilidades del Banco no están sujetas al impuesto a las ganancias. Los bienes y las operaciones del Banco reciben el mismo tratamiento impositivo que los bienes y actos del gobierno nacional. Capítulo XV Información económica Artículo 33 – Incumbe al Banco compilar y publicar regularmente las estadísticas monetarias y financieras del país. Puede también hacer lo propio en relación con el balance de pagos y las cuentas nacionales de la República Argentina. El Banco puede asimismo realizar investigaciones técnicas sobre temas de interés para la política monetaria, cambiaria y financiera. Capítulo XVI De la Superintendencia Artículo 34 – El Banco aplica la normativa prudencial y ejerce la supervisión de la actividad financiera por intermedio de la Superintendencia. El principal objetivo de tal normativa y de su aplicación por parte de la Superintendencia es promover la estabilidad del sistema financiero en su conjunto y la confianza en sus instituciones, reduciendo así los riesgos de crisis y pérdidas para depositantes y otros acreedores. Si bien es responsabilidad de la Superintendencia realizar los mejores esfuerzos para asegurar el cumplimiento de la normativa prudencial por parte de las entidades financieras, dicha responsabilidad no incluye impedir la quiebra de las mismas. Artículo 35 – La Superintendencia está a cargo de un superintendente, un vicesuperintendente y los subgerentes generales de las áreas que la integren. La Superintendencia depende funcionalmente del presidente del Banco. El vicesuperintendente ejerce las funciones del superintendente en los casos de ausencia, impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, desempeña las funciones que el superintendente le asigne o delegue. Artículo 36 – El superintendente y el vicesuperintendente son elegidos individualmente por concurso público internacional de antecedentes y son designados por el PEN sobre la base de sendas ternas propuestas por el Directorio del Banco. La duración en sus funciones es de seis años. En el ejercicio de sus responsabilidades y en el marco de las políticas generales fijadas por el Directorio del Banco, la Superintendencia debe: REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL 347 a) Promover la disciplina del mercado alentando buena gobernabilidad corporativa de las entidades mediante normas claras sobre la estructura y responsabilidades de los miembros de los directorios y de los administradores superiores de los bancos; b) Procurar lograr un sistema bancario competitivo, que satisfaga la necesidad del público de contar con servicios financieros de buena calidad a un costo razonable; c) Vigilar que las entidades cuenten con el capital, las reservas y la liquidez suficientes para enfrentar los riesgos que surgen en el desarrollo de su actividad y que cumplan íntegramente con toda la normativa prudencial; d) Evaluar las políticas y prácticas de las entidades relativas a la concesión de préstamos, procedimientos de inversión y manejo de las carteras de créditos e inversiones; e) Asegurar que los riesgos en que incurran los bancos sean administrados adecuadamente. f) Mantener baja la tolerancia al riesgo por parte de los bancos sin retardar o afectar negativamente el proceso de innovación financiera; g) Periódicamente revisar, y si fuera necesario modificar, las prácticas y técnicas de supervisión para adecuarlas a las tendencias y novedades que los mercados imponen a los usos bancarios. h) Proponer al Directorio cursos de acción positivos o negativos sobre los temas mencionados en el artículo 15, incisos m) al r), mediante informes que en todos los casos contengan dictámenes debidamente fundados; i) Determinar los criterios pertinentes y, en función de ellos, calificar a las entidades financieras según su grado de riesgo, manteniendo tal información a disposición del Directorio y de las autoridades competentes en todo momento; j) Diseñar y proponer al Directorio los procedimientos preventivos, incluyendo acciones correctivas, a los que deben someterse las entidades financieras que evidencien un deterioro progresivo a través de su situación patrimonial, la calidad de su cartera crediticia, el grado y frecuencia de su endeudamiento o su calificación, o que incurran en incumplimientos en materia de administración y control del riesgo; k) Establecer los requisitos que deben cumplir los auditores y calificadoras para poder actuar en las entidades financieras; l) Establecer el régimen informativo y contable para las entidades financieras; m) Disponer la publicación de los balances mensuales de las entidades financieras, estados de deudores y demás informaciones que sirvan para el análisis de la situación del sistema y de sus entidades; 348 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA n) Organizar y mantener actualizados cursos, talleres y seminarios de adiestramiento técnico para que los profesionales de la superintendencia puedan enfrentar de manera eficaz y oportuna los desafíos que plantea la innovación financiera. o) Presentar al Directorio, para su posterior publicación, una reseña anual con las iniciativas en materia normativa y sus resultados; la actividad en materia de supervisión, inspecciones, seguimiento de situaciones especiales; calificación de entidades en función de sus riesgos y aplicación de sanciones a entidades. Artículo 37 – Son asimismo funciones y facultades de la Superintendencia: a) Obligar a las entidades que no cumplan con requisitos prudenciales, que incurran en violaciones regulatorias o evidencien el deterioro señalado en el inciso j) del artículo anterior, a adoptar medidas oportunas de corrección; b) Ordenar a las entidades que cesen o desistan de llevar a cabo políticas de préstamos o de asistencia financiera que pongan en peligro la solvencia de las mismas; c) Solicitar al Directorio se revoque la autorización para operar de una entidad financiera. El Directorio evalúa tal solicitud en un plazo máximo de diez días hábiles bancarios a partir del momento de la solicitud. d) Declarar la extensión en la aplicación de la Ley de Entidades Financieras a personas no comprendidas en ella, cuando así lo aconsejen el volumen de sus operaciones y razones de política monetaria, cambiaria o crediticia, previa consulta con el Directorio del Banco; e) Promover y sustanciar los sumarios por infracciones a la Ley de Entidades Financieras elevando sus conclusiones a la consideración del Directorio. Artículo 38 – El superintendente, previa autorización del presidente del Banco, puede disponer la suspensión transitoria, total o parcial, de las operaciones de una o varias entidades financieras, por un plazo máximo de treinta días, debiendo dar posterior cuenta al Directorio. Si al vencimiento del plazo de suspensión el superintendente propiciara su renovación, mediante dictamen debidamente fundado, ella sólo puede ser autorizada por el Directorio, no pudiendo exceder noventa días. En tal caso, el superintendente puede prorrogar prudencialmente el plazo máximo establecido por el artículo 34, segundo párrafo de la Ley de Entidades Financieras. Mientras transcurre el plazo de suspensión, no se pueden trabar medidas cautelares ni realizar actos de ejecución forzada contra la entidad. Asimismo, durante dicho período serán nulos los compromisos que aumenten los pasivos de REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL 349 las entidades y se suspende su exigibilidad así como el devengamiento de los intereses, con excepción de los que correspondan por deudas con el Banco. La suspensión transitoria de operaciones, en ningún caso da derecho a los acreedores al reclamo por daños y perjuicios contra el Banco o el Estado Nacional. Artículo 39 – La Superintendencia puede requerir, de las empresas y personas comprendidas en la Ley de Entidades Financieras, la exhibición de sus libros y documentos, pudiendo disponer el secuestro de la documentación y demás elementos relacionados con transgresiones a dichas normas. Artículo 40 – La Superintendencia puede requerir de las entidades financieras, que intervienen en operaciones de cambio, la exhibición de sus libros y documentos, el suministro de todas las informaciones y documentación relacionadas con las operaciones que hubieran realizado o en las que hubieran intervenido y disponer el secuestro de los mismos y todo otro elemento relacionados con dichas operaciones. Artículo 41 – La Superintendencia se encuentra facultada para formular los cargos ante los fueros correspondientes por infracciones a las normas cambiarias y financieras y para solicitar embargos preventivos y demás medidas precautorias por los importes que se estimen suficientes para garantizar las multas y reintegros que sean impuestos por juez competente. Artículo 42 – Las informaciones que obtiene la Superintendencia en el ejercicio de sus facultades de inspección tienen carácter secreto. Los funcionarios y empleados intervinientes no deben darlas a conocer sin autorización expresa de la Superintendencia, aún después de haber dejado de pertenecer a la misma. Artículo 43 – La Superintendencia puede requerir el auxilio de la fuerza pública si encuentra obstáculos o resistencia en el cumplimiento de las funciones de inspección a su cargo. Debe además requerir de los tribunales competentes, sin demora, las órdenes de registro y allanamiento que sean necesarias. Capítulo XVII Jurisdicción Artículo 44 - El Banco está sometido exclusivamente a la jurisdicción federal. Cuando sea actor en juicio, la competencia nacional será concurrente con la de la justicia ordinaria de las provincias. El Banco puede asimismo prorrogar jurisdicción a favor de tribunales extranjeros. Artículo 45 – El presidente del Banco y el superintendente pueden absolver posiciones en juicio por escrito, no estando obligados a hacerlo personalmente. 350 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA Capítulo XVIII Disposiciones transitorias Artículo 46 – Las operaciones crediticias con entidades financieras vigentes al momento de promulgarse la presente ley deberán estar detalladas en un balance inicial y, durante los plazos que se establezcan para su recuperación final, los saldos de tales operaciones comenzarán un proceso de ajuste hacia el nivel permitido por las restricciones generales que sobre este tipo de operación se fijan en la presente ley. El saldo de financiamiento al sector público vigente al momento de promulgarse la presente ley se consolidará mediante un bono, sin interés, pagadero en veinte cuotas anuales iguales y consecutivas. El Banco podrá utilizar todas o parte de las utilidades transferibles al gobierno nacional para el pago total o parcial de tales cuotas. Artículo 47 – Al momento de promulgarse la presente ley, los miembros del Directorio del Banco que hayan sido nombrados con acuerdo del Senado y se encuentren en funciones, continuarán ejerciendo las mismas hasta el fin de sus respectivos mandatos. Los que hayan sido nombrados en comisión, sin acuerdo del Senado, continuarán en el ejercicio de sus cargos hasta tanto se completen las designaciones por el procedimiento del artículo 7, en el cual podrán participar. Los concursos pertinentes serán convocados y resueltos en un plazo no mayor de seis meses a partir de la promulgación de la presente ley. Artículo 48 – El superintendente y vicesuperintendente, podrán continuar en sus cargos hasta que sean reelegidos de acuerdo con el artículo 36 o reemplazados. Todos los miembros de la gerencia general deberán ser reelegidos en sus cargos por el procedimiento del artículo 17 o reemplazados. Los miembros de la sindicatura y el representante del Ministerio de Economía que se hallen en funciones, cesarán en las mismas. Todas las reelecciones o reemplazos mencionados en este artículo deben ocurrir en un lapso no mayor de seis meses a partir de la promulgación de la presente ley. REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL 351 AGRADECEMOS A: Fernando Aranovich, Alberto Benegas Lynch (h), Julian de Diego, Juan Dumas y Alejandro Estrada. 352 PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA