III. Arreglos institucionales para aplicar la Convención 3.1 Políticas gubernamentales de México Para conocer cómo se ha organizado el país y responder al problema del cambio climático global resulta necesaria una referencia a la estructura del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos. México es una República representativa, democrática federal, con tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de acuerdo a lo establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente de la República, quien en cumplimiento con lo dispuesto en el Artículo 26 de la Constitución, tiene la obligación de organizar “un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía”; mediante un Plan Nacional de Desarrollo (PND), al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal (APF). El PND establece los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades que deberán regir la acción del Gobierno, llevados a cabo a través de las Secretarías de Estado1 mediante sus Programas Sectoriales (PS). 1 Las Secretarías de Estado tienen a su cargo un ramo de la Administración Pública Federal. Las Secretarías que conforman el Gabinete del Presidente de la República, a noviembre del 2009, son las El PND 2007-2012 asume como premisa básica la búsqueda del Desarrollo Humano Sustentable, e incorpora criterios de impacto y riesgo ambiental, uso eficiente y racional de los recursos naturales, e incluye por primera vez de manera explícita el tema del cambio climático, con dos objetivos específicos y sus respectivas estrategias (PND 2007-2012) (Cuadro III.1). Los Programas Sectoriales (2007-2012)2 de siete Secretarías del Gobierno Federal han incluido líneas de acción para enfrentar el cambio climático, sumando un total de 17 objetivos y 39 estrategias (Cuadro III.2). 3.2 Coordinación de las acciones transversales de política pública en materia ambiental El PND 2007-2012 establece acciones transversales con el propósito de mejorar y consolidar la coordinasiguientes: Gobernación; Relaciones Exteriores; Defensa Nacional; Marina; Seguridad Pública; Hacienda y Crédito Público; Desarrollo Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Función Pública; Educación Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; Reforma Agraria, y Turismo. 2 Los programas sectoriales se pueden consultar en la página Web: http://www.presidencia.gob.mx/progsectoriales. 111 Cuadro III.1. Objetivos y estrategias del PND 2007-2012, en materia de cambo climático. Objetivo Objetivo 10: Reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero Objetivo 11: Impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático. Estrategia Estrategia 10.1 Impulsar la eficiencia y tecnologías limpias (incluyendo la energía renovable) para la generación de energía. Estrategia 10.2 Promover el uso eficiente de energía en el ámbito doméstico, industrial, agrícola y de transporte. Estrategia 10.3 Impulsar la adopción de estándares internacionales de emisiones vehiculares. Estrategia 11.1 Promover la inclusión de los aspectos de adaptación al cambio climático en la planeación y quehacer de los distintos sectores de la sociedad. Estrategia 11.2 Desarrollar escenarios climáticos regionales de México. Estrategia 11.3 Evaluar los impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en diferentes sectores socioeconómicos y sistemas ecológicos. Estrategia 11.4 Promover la difusión de información sobre los impactos, vulnerabilidad y medidas de adaptación al cambio climático. Fuente: elaboración propia con datos del PND 2007-2012. Cuadro III.2. Objetivos y estrategias ante cambio climático incluidas en algunos programas sectoriales Secretaría de Estado Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Comunicaciones y Transportes Desarrollo Social Energía Medio Ambiente y Recursos Naturales Salud Turismo Total Objetivos 1 Estrategias 4 2 3 --1 10 1 2 25 1 2 17 1 3 39 Fuente: elaboración propia con datos de los Programas Sectoriales. ción interinstitucional y la integración intersectorial en sus políticas públicas. En materia ambiental la función corresponde a la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT 2008; PND 20072012). 112 México Cuarta Comunicación Nacional La SEMARNAT cuenta con tres Subsecretarías: Planeación y Política Ambiental; Fomento y Normatividad Ambiental, y Gestión para la Protección Ambiental. La Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental, para temas relacionados al cambio climático, cuenta con la Dirección General Adjunta para Proyectos de Cambio Climático, y la Dirección General de Políticas para el Cambio Climático.3 Además en esta Secretaría existe una Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales (UCAI), con un área de Cambio Climático, y el Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable (CECADESU) (Figura III.1) (Semarnat 2009a). El CECADESU es la Unidad de la SEMARNAT que se coordina con las dependencias y entidades competentes de la APF, para el diseño, desarrollo y supervisión de programas de educación ambiental y capacitación para el desarrollo sustentable. Colabora con la Secretaría de Educación Pública para establecer y fortalecer programas educativos en materia ambiental, que incluyen cambio climático en los diversos niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional. 3 http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/Documents/ organigrama/400%20SSPPA.pdf. Figura III.1. Áreas que atienden el tema de cambio climático en las oficinas centrales de la Semarnat SEMARNAT Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales Dirección General de Políticas para el Cambio Climático Dirección General Adjunta de Cooperación Internacional Dirección General Adjunta de Políticas de Cambio Climático Dirección de Adaptación de Políticas del Cambio Climático Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable Dirección General Adjunta para Proyectos de Cambio Climático Dirección de Cambio Climático Subdirección de Proyectos de Cambio Climático Subdirección de Cambio Climático Dirección de Políticas de Mitigación del Cambio Climático Departamento de Análisis Internacional en Cambio Climático Fuente: elaboración propia con información de SEMARNAT, 2009c. La UCAI es el conducto formal de la Secretaría para la coordinación de los aspectos internacionales de programas, actividades, eventos y foros, y para el control de la gestión de todas las actividades internacionales de la dependencia. Asimismo, tiene a su cargo la suscripción de acuerdos ambientales con entidades extranjeras y organismos internacionales, a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SEMARNAT 2009a). La SEMARNAT cuenta con el apoyo de las Delegaciones Federales y de los siguientes órganos desconcentrados: Comisión Nacional del Agua (CONAGUA); Instituto Nacional de Ecología (INE); Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA); y Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP); también cuenta con los órganos descentralizados: Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) y Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), así como un órgano intersecretarial, la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO). 3.3 Comisión Intersecretarial de Cambio Climático En 2005, el Gobierno Mexicano creó la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) como órgano federal responsable de formular políticas públicas y estrategias transversales para la prevención y mitigación de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), la adaptación a los efectos adversos del cambio climático y, en general, para el desarrollo de programas y estrategias de acción climática, así como los relativos al cumplimiento de los compromisos suscritos por México ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y demás instrumentos derivados de ella, particularmente el Protocolo de Kioto. La CICC está integrada por los titulares de las Secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); Comunicaciones y Transportes (SCT); Economía (SE); Desarrollo Social (SEDESOL); Energía (SENER), Gobernación (SEGOB), Relaciones Exteriores (SRE), Secretaría de Hacienda Arreglos institucionales para aplicar la Convención 113 y Crédito Público (SHCP) y Secretaría de Salud (SS SALUD), y como invitados permanentes la Secretaría de Turismo (SECTUR) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). En algunos de sus Grupos de Trabajo participan otras Secretarías o dependencias federales (Figura III.2) (SEMARNAT, 2009b). Entre las principales funciones de la CICC (artículo tercero del Acuerdo que la crea) se cuentan: • Formular y someter a consideración del Presidente de la • • • • • República las políticas y estrategias nacionales de cambio climático, para su incorporación en los programas y acciones sectoriales correspondientes [Fracción I]. Promover y coordinar la instrumentación de las estrategias nacionales de acción climática en los respectivos ámbitos de competencia de las dependencias y entidades federales [Fracción II]. Promover la realización y actualización permanente de las acciones necesarias para cumplir con los objetivos y compromisos de la CMNUCC [Fracción III]. Fungir como Autoridad Nacional Designada para los fines relativos al Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kioto [Fracción IV]. Formular las posiciones nacionales a adoptar ante los foros y organismos internacionales en la materia [Fracción V]. Revisar los documentos de diseño de proyectos de reducción y captura de emisiones de GEI y expedir las Cartas de Aprobación correspondientes a los desa- Figura III.2. Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. Fuente: modificado de SEMARNAT, 2009. 114 México Cuarta Comunicación Nacional rrolladores que deseen obtener registro ante el MDL del Protocolo de Kioto [Fracción VII]. • Promover en los sectores privado y social, así como en las instancias competentes de los tres órdenes de gobierno, el desarrollo y registro de proyectos de reducción y captura de emisiones [Fracción X]. • Sistematizar la información de acción climática y difundirla a nivel nacional, incluyendo un reporte público anual con los avances de México en la materia [Fracciones XII y XIII] (SEMARNAT 2009b). La presidencia de la CICC está a cargo permanentemente del Titular de la SEMARNAT, el presidente suplente es el Subsecretario de Planeación y Política Ambiental de esta Secretaría, quien también es responsable del Secretariado Técnico de la Comisión, a través de su Dirección General Adjunta para Proyectos de Cambio Climático. En el cumplimiento de sus funciones, la CICC cuenta con los siguientes grupos de trabajo (SEMARNAT, 2009b): • Grupo de Trabajo para el Programa Especial de Cambio Climático (GT-PECC), coordinado por la Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental de la SEMARNAT, reúne la información para los reportes públicos anuales de acción climática de la CICC. Este grupo coordinó la formulación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENACC), publicada en 2007. Con base en la ENACC, se elaboró el Programa Especial de Cambio Climático (PECC) 2009-2012. Para apoyar la elaboración del PECC, se realizaron varios estudios complementarios, entre los que destaca, “La economía del cambio climático en México”, (SEMARNAT-SHCP, 2009); “El cambio climático en México y el potencial de reducción de emisiones por sectores”, (Quadri, 2008); “Low-Carbon Growth, A Potential Path For Mexico”, (CMM McKinsey, 2008) y “Low-Carbon Development for Mexico” (Banco Mundial 2009). • Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y de Captura de Gases de Efecto Invernadero (COMEGEI), coordinado por la Dirección General Adjunta para Proyectos de Cambio Climático, está encargado de promover, difundir y evaluar proyectos del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL, previsto en el Artículo 12 del Protocolo de Kioto). • Grupo de Trabajo sobre Asuntos Internacionales (GT-INT), coordinado por la Secretaría de Relaciones Exteriores, promueve la concertación intersecretarial para definir la posición de México en foros internacionales, particularmente en las Conferencias de las Partes de la CMNUCC, en la Reunión de las Partes del Protocolo de Kioto, y en las reuniones de los Órganos Subsidiarios de la CMNUCC. • Grupo de Trabajo sobre Políticas y Estrategias de Adaptación (GT-ADAPT), coordinado por el INE y constituido por las nueve Secretarías miembros de la CICC, y las Secretarías de Turismo y la de Gobernación a través de la Coordinación General de Protección Civil y el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED). Con base en el artículo 10 del Acuerdo que da existencia a la Comisión, se creó un Consejo Consultivo de Cambio Climático (C4), como órgano permanente de consulta de la CICC. El C4 da seguimiento a los trabajos de la Comisión y presenta recomendaciones que conduzcan a mejorar o fortalecer las acciones de la misma. Está constituido por 24 especialistas de los sectores académico, social y privado, y lo preside el Dr. Mario Molina Pasquel, premio Nobel de Química 1995 (SEMARNAT, 2009b). 3.4 Consejo Nacional de Energía El Consejo Nacional de Energía, tiene como tareas principales proponer a la SENER criterios y elementos de política energética, así como participar en la elaboración de la Estrategia Nacional de Energía. Su creación se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) en noviembre de 2008, como una reforma del Artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. El Consejo Nacional de Energía cuenta con un Foro Consultivo en el que participan, según los temas a considerar, representantes de los poderes legislativos federal y estatales, autoridades locales, instituciones públicas de educación superior e investigación científica y los sectores social y privado, para contribuir al desempeño de las tareas de planeación que competen al Consejo y promover la participación ciudadana. El Consejo se encuentra conformado por el Titular y los Subsecretarios de Planeación Energética y Desarrollo Tecnológico, de Hidrocarburos, y de Electricidad, así como el Oficial Mayor de la SENER; el Presidente de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, el Presidente de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), y los Directores Generales de: la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE, antes CONAE), la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardas, Petróleos Mexicanos (PEMEX), la Comisión Federal de Electricidad (CFE), el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP), el Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (ININ), el Instituto de Investigaciones Eléctricas (IIE) y la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) (SENER, 2009a). 3.5 Consejo Consultivo para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía Este Consejo es una instancia de carácter consultivo de la CONUEE, que tiene por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos, estrategias, acciones y metas establecidos en el Programa Nacional para el AproveArreglos institucionales para aplicar la Convención 115 Figura III.3 Estructura de la Coordinación del Programa de Cambio Climático del Instituto Nacional de Ecología Coordinación del Programa de Cambio Climático Dirección de Investigación sobre Cambio Climático Subdirección de Métodos y Estudios para la Mitigación del Cambio Climático en los Sectores Agropecuario y Forestal Subdirección de Métodos y Estudios para la Mitigación del Cambio Climático en el Sector Energía Departamento de Métodos y Estudios de Mitigación en el Sector Forestal Departamento de Métodos y Estudios de Mitigación en Materia de Energía e Industria Departamento de elaboración y seguimiento de Comunicaciones Nacionales Departamento de Difusión de la Información sobre cambio Climático chamiento Sustentable de la Energía, el cual está siendo elaborado por la SENER, por conducto de la CONUEE, y será un Programa Especial en términos de la Ley de Planeación.4 Entre las principales funciones del Consejo destacan la propuesta de mecanismos para la planeación, desarrollo y ejecución de los programas de eficiencia energética y la promoción de la participación y la vinculación de las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado, las instituciones académicas y del sector público, así como de la población en general, en la aplicación de los programas en materia de aprovechamiento sustentable de la energía. Según lo estipulado en la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía, LASE (véase apartado 5.1.2), el Consejo es presidido por el Titular de la Secretaría de Energía, y está integrado por seis investigadores académicos miembros del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), 4 www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/59.doc. Consultado el 26 de octubre de 2009. 116 México Cuarta Comunicación Nacional Subdirección de Estudios sobre Vulnerabilidad y Adaptación al Cambio Climático y Cobeneficios Locales y Globales Departamento de Métodos y Estudios de Mitigación en Materia de Elaboración de Inventarios de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero Departamento de Control de calidad de la información de Inventarios Nacionales de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero Departamento de Estudios de Evaluación de la Vulnerabilidad y Opciones de Adaptación al Cambio Climático Departamento de Estudios sobre Opciones de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y Cobeneficios Locales y Globales Departamento de Estudios sobre Impactos Socioeconómicos del Cambio Climático designados por la Secretaría de Energía, a propuesta de la CONUEE. Este Consejo se instauró en octubre de 2009 (SENER 2009b). 3.6 Consejo Consultivo para las Energías Renovables En octubre del 2009 se instaló el Consejo Consultivo para las Energías Renovables, el cual tiene como tareas principales emitir, para la SENER, opiniones especializadas sobre los temas de energías renovables, incluidas aquellas que se encuentran plasmadas en el Programa Especial para el Aprovechamiento de las Energías Renovables, así como apoyar a la Secretaría de Energía en el diseño de políticas públicas que promuevan la participación de personas y de sectores involucrados en este tema, con el objetivo de formular y aplicar medidas que fomenten la transición energética. De acuerdo a la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (véase apartado 5.1.2) son 14 integran- tes los que conforman el Consejo Consultivo, un representante de la SEMARNAT, SE, SHCP y SAGARPA; así como un representante de la CRE, un representante de la CONUEE, un representante de CFE y representantes diversos del sector energético del país; fundamentalmente están los líderes en este tema que han realizado trabajos y estudios en nuestro país, las Asociaciones y el Centro de Investigación en Energía de la Universidad Nacional Autónoma de México. 3.7 Elaboración de comunicaciones nacionales El INE-SEMARNAT, tiene dentro de sus funciones contribuir al cumplimiento de los compromisos adquiridos por México ante la CMNUCC y ante la comunidad internacional. A través de la Coordinación del Programa de Cambio Climático (CPCC) (Figura III.3), es responsable de actualizar de manera periódica el Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (INEGEI); realizar estudios para la mitigación de emisiones de GEI; la evaluación de la vulnerabilidad y las opciones de adaptación al cambio climático; desarrollar escenarios de emisiones de GEI; realizar estudios sobre cobeneficios de la mitigación de las emisiones de GEI, y coordinar la elaboración de las comunicaciones nacionales ante la CMNUCC. La elaboración de las comunicaciones nacionales se realiza con la participación de diversos centros de investigación e instituciones de educación superior, públicos y privados del país; las diferentes dependencias del Gobierno, así como organizaciones no-gubernamentales (ONG) y el sector privado. A partir de la Primera Comunicación se ha logrado aumentar y reforzar las capacidades institucionales y técnicas necesarias para el desarrollo a través de un proceso continuo. Algunos de los científicos y técnicos que colaboran en este proceso también participaron en los grupos de trabajo del Cuarto Informe de Evaluación del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático, (PICC) en 2007. Bibliografía Banco Mundial 2009. México; Low Carbon Development for Mexico. Johnson, Todd, Claudio Alatorre, Zayra Romo y Feng Liu. Banco Mundial, Washington, D.C. CMM-McKinsey 2008. Crecimiento de bajo carbono. Una ruta potencial para México (Low Carbon Growth: a potential Path for México). Reino Unido. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2009 (original 1917). Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto. Disponible en: http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm. Diario Oficial de la Federación (DOF). 2005. ACUERDO por el que se crea con carácter permanente la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. Lunes 25 de abril. Disponible en: http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/politica_ambiental/cambioclimatico/Documents/ CICC/050425%20DOF%20Acuerdo.crea.CICC.pdf. Presidencia de la República. 2007. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. México. Disponible en: http://pnd.calderon. presidencia.gob.mx. Quadri, G. 2008. El cambio climático en México y potencial de emisiones por sectores. México. SEMARNAT. 2008. Logros de la Instrumentación de la Estrategia de Transversalidad de Políticas Públicas para el Desarrollo Sustentable en la Administración Pública Federal (APF) en 2008, México D.F. 55 pp. ———. 2009a. Oficina del C. Subsecretario de Planeación, disponible en: http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/Documents/organigrama/400%20SSPPA.pdf. ———. 2009b. Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. Disponible en: http://www.semarnat.gob.mx/ queessemarnat/politica_ambiental/cambioclimatico/ Pages/cicc.aspx. ———. 2009c. http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/Pages/estructuraorganica.aspx. SENER. 2009a. Tercer informe de labores. Secretaría de Energía, México. ———. 2009b. http://www.conuee.gob.mx/wb/CONAE/ instalacion. Arreglos institucionales para aplicar la Convención 117