Revista trimestral publicada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura con la colaboración de la Comisión Española de Cooperación con la Unesco, del Centre Unesco de Catalunya y Hogar del Libro, S . A . Vol. XLII, n ú m . 1, 1990 Condiciones de abono en contraportada interior. Redactor jefe: A h Kazancigil Maquetista: Jacques Carrasco Ilustraciones: Florence Bonjean Realización: Helena Cots Corresponsales Bangkok: Yogesh Atal Beijing: Li X u e k u n Belgrado: Balsa Spadijer Berlín: Oscar Vogel Budapest: György Enyedi Buenos Aires: Norberto Rodríguez Bustamante Canberra: Geoffroy Caldwell Caracas: Gonzalo Abad-Ortiz Colonia: Alphons Silbermann Dakar: T . Ngakoutou Delhi: André Béteille Estados Unidos de América: G e n e M . Lyons Florencia: Francesco Margiotta Broglio Harare: Chen Chimutengwende H o n g Kong: Peter Chen Londres: Alan M a r s h México: Pablo González Casanova M o s c ú : Marien Gapotchka Nigeria: Akinsola A k i w o w o Ottawa: Paul L a m y Singapur: S. H . Alatas Tokyo: Hiroshi Ohta Túnez: A . Bouhdiba Viena: Christiane Villain-Gandossi Temas de los próximos números El campesinado L a imagen de las ciudades La familia Ilustraciones: Portada: «La mauvaise plume» (la mala pluma) de un empleado de despacho, caricatura de 1871. Goursat/Rapho. A la derecha: Luis X I V (1638-1715), rodeado de ilustres hombres de Estado, escritores y sabios que C o n t r i b u y e r o n a S U gloria. Biblioteca Nacional/ Collection Viollet. REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS SOCIALES Marzo 1990 Actores de las políticas públicas 123 Joel D . Aberbach, Hans-Ulrich Derlien, Renate Mayntz y Berta A . R o c k m a n Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas Elisa P. Reis Burócratas y políticos en la política brasileña actual Randhir B . Jain El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India 33 Robert F. Ola U n perfil del alto funcionario de Nigeria 53 Michael Keren La pluma, la espada y el Estado-nación 65 R e h m a n Sobhan El papel social del economista en Bangladesh 75 21 Debate abierto Peter Waterman Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación 85 El ámbito de las ciencias sociales Erwin K . Scheuch D e los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales 101 Servicios profesionales y documentales Calendario de reuniones internacionales Libros recibidos Publicaciones recientes de la Unesco Números aparecidos 121 123 127 129 Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas Joel D . Aberbach, Hans-Ulrich Derlien, Renate Mayntz y Bert A . Rockman Burocracia y tecnología. Consideraciones preliminares una distinción tajante entre burócratas y políticos en varios países de Europa y, en menor m e dida, en Estados Unidos, por lo que respecta a N o cabe duda de que los altos funcionarios de la importancia que en ellos se atribuye a los aslos países industrializados participan en la forpectos técnicos o partidistas de su labor. E n la mulación de las políticas públicas, lo que les idea que se hacen de su función los burócratas lleva necesariamente a intervenir en el m u n d o suelen poner de realce las consideraciones técde los políticos y de la política, aunque no necenicas y minimizan las partidistas, mientras que sariamente con espíritu partidista. Los m e c a los políticos hacen exactamente lo contrario2. nismos de esa intervención varían en cierto Gracias a estudios anteriores sobre los altos grado de uno a otro cargo funcionarios (realizados a administrativo y de un país comienzos de los años seJoel D . Aberbach es profesor cu la Unia otro según la concepción tenta), sabemos que los de versidad de California, Los Angeles, que se tenga de la función Estados Unidos mostraban E h . U U . Hans-Ulrich Derlien es profesor en la Universidad de Bamberg. pública, de las instituciouna proclividad política R . F . A . Renate Maynt/ es profesora \ nes nacionales y del Estam u y acusada en comparadirectora del M a x Planck Institute en do, e incluso dentro de un ción con otros países y que Colonia. R . F . A . Bert A . Rockman está becado por la Brookings Institution. m i s m o país, según el estilo la mayoría de los altos funWashington. D . C . v es profesor en la de dirección política. cionarios alemanes tenían Universidad de Pittsburgh, E E . U U . una orientación política Independientemente de m á s marcada que la m e en qué consista exactamendia. te esa participación, los burócratas consideran la forSin embargo, el grado mulación de decisiones con en que se mezclan los criteuna perspectiva diferente a rios tecnocráticos y polítila de los políticos. C o m o cos en la idea del papel que observa M a x Weber, los burócratas suelen dar corresponde a los altos funcionarios depende mayor importancia a los aspectos técnicos ya de: que éstos pueden influir en su selección y en su 1. las características ideológicas (en términos carrera; es decir, en el m u n d o de la burocracia generales la derecha suele ser menos «polítila cualificación y los conocimientos son factoca» que la izquierda): res de primer orden. Por el contrario, el rasgo 2. los incentivos institucionales y situacionales predominante de los políticos no son los cono(por ejemplo, los burócratas estadounidencimientos sino el servicio y las causas de índole ses tienen en general que hacer frente a u n política1. medio político más complejo que el europeo y, por consiguiente, se sienten más propenEstas importantes precisiones teóricas de sos a rebasar los estrechos límites de una W e b e r se fundan en pruebas empíricas que depolítica de simple ejecución: lo que es consemuestran, entre otras cosas, la existencia de RICS 123/Mar. 1990 4 Joel D. Aberbach, Hans-Ulrich Derben. Renale Mayniz y Bert A. cuencia de la división constitucional del poder, y 3. las diferencias en la concepción de la administración en los distintos países (la distinción entre administración y política es teóricamente m á s tajante en Estados Unidos que en Europa). En el presente artículo se comparan dos grupos de altos funcionarios de Estados Unidos y de la Alemania Federal tomando c o m o base un factor clave de la comprensión de su papel, a saber, la medida en que los valores tecnocráticos parecen dominar los políticos. H o y podem o s hacer esa comparación gracias a otros estudios similares realizados en Bonn y W a s h ington entre 1986 y 1988, que venían a continuar los realizados en 1970-1971 en Estados Unidos por Aberbach y R o c k m a n y en Alemania por Putnam. A u n q u e m á s adelante nos detendremos a examinar el carácter exacto de esas muestras y la especificación de los datos en que nos basam o s , por el m o m e n t o vamos a centrar nuestra atención en las implicaciones teóricas del pensamiento tecnocrático entre los altos funcionarios y en la cuestión de c ó m o calibrar la concepción tecnocrática de la función administrativa. Desde luego, hay cuestiones políticas que requieren competencia técnica y en las que, por consiguiente, el personal profesional deberá desempeñar un papel importante, aunque no necesariamente decisivo. Parece fuera de duda que pocos asuntos puedan debatirse adecuadamente sin disponer de antecedentes técnicos respecto a los «hechos». El conocimiento técnico y el equilibrio profesional son componentes esenciales del proceso de elaboración de las políticas. Cabe preguntarse si esos factores no terminan siendo exclusivamente valores de control en detrimento de los valores políticos c o m o la participación, el compromiso o la necesidad de obtener respaldo político. C o n la m i s m a razón puede expresarse el temor de que los valores exclusivamente políticos puedan dominar el proceso de esa elaboración política, lo que puede acarrear «una crisis de frenesí»1. Las actitudes que realzan los aspectos técnicos de una función en detrimento del contenido de ideas políticas pueden denominarse con toda propiedad tecnocráticas. Desde luego, los altos funcionarios seleccionados y entrevistados por nosotros son en su mayoría funcionalmente políticos. Su cargo los Rockman lleva con frecuencia a desempeñar funciones políticas (no necesariamente con espíritu partidista). Sin embargo, puede que nieguen esta dimensión política de su cargo, actitud ésta que suele ir acompañada de la desvalorización de esa dimensión 4 . Así, la concepción que los altos funcionarios tienen de su función, habida cuenta de la relativa importancia que conceden a las consideraciones técnicas y políticas en tanto que criterios de decisión, es necesariamente m á s compleja que la expresión operativa que se pueda proponer. Ello es particularmente cierto en las circunstancias actuales porque nuestro análisis se basa sólo en una pequeña parte de los datos, los que hoy se hallan codificados y son comparables en los estudios sobre los altos funcionarios norteamericanos y alemanes. Así pues, consideramos que el presente análisis tiene un carácter preliminar, en espera de elaborar m á s tarde uno m á s completo sobre los factores empíricos en que se basan la ideología tecnocrática y la política entre los altos funcionarios. Tal vez no haya ninguna dimensión c o m ú n que distinga «técnica» y «política» c o m o perspectivas únicas. Es quizá posible que alguien tenga a m b a s orientaciones, aunque no en la misma proporción. Sin embargo, en el análisis que sigue h e m o s procurado aprovechar un conjunto de preguntas «cerradas» que obligan lógicamente a elegir entre los criterios relativos a la formulación de decisiones. Antecedentes y muestra Pese a las acentuadas diferencias en las tradiciones de la administración pública5, las b u rocracias de los países democráticos industrializados se asemejan hoy en día por ser básicamente sistemas de carrera que atribuyen la m á x i m a importancia a los conocimientos profesionales. N o obstante, en la cima de la jerarquía de la administración pública el sistema estadounidense permite nombramientos de carácter político y la contratación de personal que no ha seguido la carrera de administración pública, peculiaridad ésta ajena a la administración pública alemana, que se asemeja al m o delo británico respecto del nombramiento de personal de carrera hasta para los puestos m á s elevados. N o obstante, en Alemania existe la posibilidad de politizar los dos puestos m á s ele- . Utos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. . ¡entíleles teenoerátieas y polílieas 5 Siguiente secuencia de la ilustración de la portada: el m i s m o empleado intenta reparar su util de trabajo, ooursji. Raplio vados de los ministerios federales descartando legalmente a los llamados funcionarios políticos y obligándolos a retirarse temporalmente. Esto suele ocurrir sobre todo si los funcionarios que ocupan dichos cargos no presentan un grado suficiente de compatibilidad y de congruencia política o no se entienden con el ministro y el gobierno del momento 6 . Estas purgas afectan aproximadamente al 50 % de los secretarios de Estado y a la tercera parte de los jefes de división (Ministerialdirektor M . D ) cuando hay cambios en la coalición de los partidos gobernantes7. A u n teniendo en cuenta estas purgas, la burocracia estadounidense sigue siendo m u y diferente en lo que atañe a la designación según criterios políticos y al número de cargos que se pueden someter a purgas de conformidad con la ley. Mientras que en Bonn son aproximadamente 25 Secretarios de Estado y 110 jefes de división, en Washington son cerca de 600 altos funcionarios políticos. La manipulación política de los funcionarios por debajo de esos niveles superiores es posible, pero requiere más tiempo. Ascendiendo de m o d o selectivo a los simpatizantes y trasladando a puestos de menor importancia a los funcionarios en quienes no confía el nuevo director político, es posible obtener la dirección política de la burocracia. En la Alemania Federal esa situación puede afectar a los Jefes de Subdivisión y Sección (Ministerialräte, M R ) , cuyo nivel es inferior al de los funcionarios oficialmente «políticos» (Ministerialdirigenten, M D ) ; en Estados Unidos esa situación puede afectar a puestos comparables c o m o son los del Senior Executive Service (SES). Categoría En cada uno de los países t o m a m o s c o m o grupo de control una muestra desproporcionadamente estratificada de la escala jerárquica de funcionarios, incluidos algunos jóvenes funcionarios alemanes con grandes perspectivas de carrera (cuadro 1). E n Estados Unidos entrevistamos además a empleados que no pertenecían a la carrera administrativa: tanto aquellos cuyo nombramiento había sido aprobado por el Senado (PAS), c o m o empleados del SES. Era de esperar que en ambos países la actitud tecnocrática estuviera m á s generalizada conforme se descendía a escalones m á s bajos (y menos implicados políticamente) de las muestras. Partido Otra variable importante que influye en la composición de las élites administrativas de Joel I) Abcrhcich. Ilans-Ulrich Derlien, Renale \Iuyiuz y Bert. I Ritekmun C U A D R O l. Muestra por categorías Alemania Federal Estados Unidos % PAS Altos funcionarios S E S sin carrera administrativa S E S de carrera (nivel 1) S E S de carrera (nivel 2) Inferior a S E S Total 9.0 % 18 49 24,6 Secretario de Estado ktor Ministeriaklircí 13 46 31,4 64 12,2 Ministerialdirigent 51 34,7 60 30,2 Ministerialrat 24 16,3 8 4,0 Inferior a Ministerialrat 13 8,8 199 100.0 147 100,0 a m b o s países es la simpatía por un partido. En a m b o s países la mayoría de los altos funcionarios afirman tener cierto grado de adhesión a un partido político. La mayoría de quienes manifiestan preferencia por un partido son seguidores del partido gobernante, en una proporción de 2 a I en Estados Unidos y de aproxim a d a m e n t e 4 a 1 en la Alemania Federal (cuadro 2) x . En el m o m e n t o de realizar nuestro estudio el partido conservador controlaba el gobierno en ambos países, o al menos, en el caso de Estados Unidos, el poder ejecutivo: en B o n n , la Unión Democrática Cristiana y su partido afiliado bávaro. la Unión Social Cristiana ( C D U ) y en Washington el Partido Republicano. La coalición de centro-derecha de Bonn incluye además al pequeño Partido D e mocrático Libre, de orientación liberal. L a principal corriente de oposición organizada es la izquierda, que en cada país revista una form a diferente: los Socialdemócratas ( S P D ) en Alemania y los Demócratas en Estados Unidos están en la oposición. Sin embargo, a diferencia del S P D , los Demócratas norteamericanos no 8.8 están del todo excluidos del poder a nivel federal. E n efecto, cuando se realizó la encuesta en Washington, controlaban una o las dos c á m a ras del Congreso. Si no podían hablar en n o m bre del Gobierno, sí podían contribuir a moldear la política de éste o al m e n o s ponerle obstáculos. Podían además influir de alguna manera en las actividades de los distintos organismos. N o obstante, el Partido Demócrata es en lo esencial un partido de oposición y. c o m o las mismas tendencias políticas están en el poder o excluidas de él en a m b o s países, decidimos presentar los datos relativos a los partidos desde el punto de vista del gobierno o de la oposición. Por lo que atañe a la relación entre partido y «tecnocratismo». conviene examinar tres hipótesis. La primera consiste en determinar si la afiliación a un partido contrarresta por sí mism a las tendencias tecnocráticas ya que es claro que refleja cierto grado de compromiso político. La segunda es si, c o m o pudo observarse en esludios anteriores, la izquierda tiene un carácter m á s político porque desea el cambio. La tercera, saber si quienes están afiliados al partido C U A D R O 2. Afiliación a un partido Estados Unidos n. % Alemania Federal n. % Partido del Gobierno Socialdemócratas o Demócratas Independientes no miembros 103 57 20 57,2 31,7 11.1 65 17 61 Total N o contestan 180 19 100.0 143 4 45.5 1 1,9 42,7 100,0 lllo.s luncionarios Icdcralcs tie Estudos initios y. \lcimtnia. . Iclilttdcs tecnocráticas y políticas gobernante son m á s «tecnocráticos» p o r q u e tienen u n p r o g r a m a que desean ejecutar. P o r desgracia, c o m o en a m b o s países coinciden las tendencias ideológicas de los partidos y a d e m á s los partidos de G o b i e r n o y de oposición son los mism o s , n o será posible, al m e n o s por ahora, distinguir entre la segunda y la tercera hipótesis. Organismos estatales La muestra se t o m ó entre funcionarios de 21 organismos federales de Washington y 13 ministerios de Bonn encargados esencialmente de cuestiones de política nacional. Los asuntos que tratan esas burocracias van desde problem a s que requieren conocimientos técnicos o científicos c o m o la energía hasta asuntos más políticos o politizados c o m o los servicios sociales (salud, educación, bienestar social y vivienda). En la muestra estudiada el 23 % (Washington) y el 29 % (Bonn) eran funcionarios de los departamentos y organismos encargados de los servicios sociales. Esperábamos que en este á m bito la mentalidad tecnocrática en a m b o s países fuera menos pronunciada que en la mayoría de los demás sectores de la política nacional. Formación Los dos sistemas difieren en cuanto al tipo de formación que por lo general se imparle a los funcionarios federales. Mientras que el histo- 1 rial educativo es m á s variado en Estados Unidos, en Alemania la administración pública está integrada en su gran mayoría por juristas: m á s del 60 % en comparación con m e n o s del 20 % en Estados Unidos (cuadro 3). Por otra parte, el porcentaje de científicos es tres veces más elevado en Estados Unidos y el de especialistas en ciencias sociales -excluidos los economistas- cuatro veces superior. Por otra parte, un alto porcentaje de funcionarios estadounidenses habían cursado estudios de administración pública o empresarial. El porcentaje de funcionarios norteamericanos que tenían una formación en humanidades era menor, aunque no insignificante. Estas últimas categorías no tienen sus homólogos en la muestra alemana. Según el análisis de Robert P u t n a m ' , la comprensión de la función ejercida varía con la educación, y parece que los especialistas en ciencias sociales tienen una orientación tecnocrática menos acusada que, por ejemplo, los juristas o los científicos. Desde luego, existe una relación entre el tipo de educación recibida y el sector o departamento de la política nacional en que se trabaja; las personas que tienen una educación científica suelen trabajar en los ministerios técnicos o científicos. ¿Tiene acaso la educación una influencia independiente en las actitudes tecnocráticas, ajena a los efectos causados por trabajar en un determinado departamento? En las secciones siguientes se comparan la C r A D R O 3. C a m p o de formación Estados Unidos Juristas Economistas Ciencias/medicina Agricultura Ciencias sociales Administración empresarial/pública Humanidades Educación general Militares Sin formación universitaria Total Alemania Federal n. % n. % 37 21 53 9 29 18.6 10,6 26,6 92 26 12 62.6 17.7 33 12 4 1 0 199 4.5 1 1 14.6 5 8.2 7,5 3,4 1 6,6 0 0 0 0 1 0,0 0.0 0.0 0,0 0.7 6,0 2.0 0.5 0.0 100.0 147 100.0 8 Joel D. Aberbach, Hans-Ulrich Derben, Renale Maynlz y Beil. 1 Rock man muestra estadounidense y alemana en relación con cuatro elementos que indican el grado de tecnocratismo, y se analizan las diferencias de actitud respecto de las variables esbozadas. Por último, combinamos esos elementos en un índice a fin de facilitar una interpretación m á s coherente de los factores que explican las variaciones en la concepción de la función tecnocrática. Sin embargo, antes vamos a procurar exponer la lógica estructural de nuestro intento de explicación. tructurales, o sea las que se derivan de las características de la muestra (o de su contexto). Por ejemplo, una tercera parte de los altos funcionarios estadounidenses son nombrados por motivos políticos y no pertenecen a la carrera administrativa, lo que podría explicar ciertas diferencias en la comprensión de la función en a m b o s sistemas. Según ha quedado apuntado, factores c o m o la educación, la afiliación política y otros m á s podrían deberse a diferencias estructurales que en realidad explican las diferencias de las distribuciones marginales en los dos países. U n a tercera lógica radica en las consideraExplicación del tecnocratismo ciones situacionales. C o m o ejemplo podría mencionarse el deseo de un partido gobernante de alcanzar realmente sus objetivos, mientras Existen varios tipos de explicación posible para que un partido de oposición normalmente se dar cuenta de la concepción tecnocrática o, por empeñaría en destacar las ventajas de la polítiel contrario, no tecnocrática que los altos funca, de la diversidad y del compromiso. En teocionarios tienen de su función en los dos sistería, esta lógica parece aplicarse independientem a s político-administrativos. La primera es la de las diferencias de un mente de si el partido está en el Gobierno o en la oposición. país a otro. Es preciso distinguir entre las diferencias entre países, que se explican por la difeD a d o el carácter preliminar de este análisis, rente distribución de algunas características de no siempre podremos distinguir tajantemente la muestra que a su vez se hallan estrechamente una lógica de otra, pero, si lo permiten los daunidas a la variable dependiente y las que no se tos, procuraremos señalar la manera de obtener explican por tal razón. En el primer caso, por respuestas m á s definitivas. ejemplo, si la educación científica hubiera de Pasamos ahora a analizar cada uno de los tener una influencia en la comprensión de la elementos que forman el índice de tecnocratisfunción, las diferencias en cuanto a la disposimo. ción tecnocrática de la muestra estadounidense y de la alemana podrían ser simplemente función del mayor n ú m e r o de científicos que ocuIndicadores del tecnocratismo pan cargos ejecutivos en un país o en otro. Sin embargo, en el segundo caso, cuando de esas Tratamos de determinar las actitudes tecnocrácaracterísticas de la muestra no resulta ninguna ticas en Bonn y en Washington mediante cuadiferencia y, con todo, persisten ciertas difetro afirmaciones con las que los encuestados rencias entre los dos países, nos quedan tres popodían estar o no de acuerdo, siguiendo una sibilidades: 1) hay verdaderas diferencias enescala de cuatro puntos. El hecho de estar de tre naciones que escapan de las variables indiacuerdo con las afirmaciones revela una forma viduales y cuya explicación d e p e n d e de tecnocrática de pensamiento. E n a m b o s países factores exógenos c o m o el desarrollo histórico las preguntas se formularon para responder en de la función y la cultura burocráticas; 2) hay forma precisa. variables individuales que explican esas diferencias, pero que o bien resultan ajenas al presente análisis o bien no están suficientemente Los factores técnicos son m á s determinadas; 3) hay divergencia de medidas importantes que los políticos o cierta forma de respuestas que reflejan los diversos sentidos que las personas atribuyen a Preguntamos a los funcionarios de la muestra preguntas formuladas de la m i s m a manera en en qué medida estaban de acuerdo con la silas distintas culturas10. guiente afirmación: «Al formular una política La segunda lógica se basa en diferencias es- es esencial para el bien del país que se atribuya . tilos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas 9 C U A D R O 4. Distribución y parámetros de los puntos del índice de tecnocratismo X s Coef. de var. n Tecnolog 'u/Polit i ca 1 de acuerdo 2 (en última instancia) de acuerdo 3/4 (en última instancia) en desacuerdo RFA 2,7 0,8 (,30) 141 EE.UU. 2,5 0,8 (,30) 194 «Al formular una política es esencial para el bien del país que se atribuya m a y o r peso a las consideraciones técnicas que a los factores políticos». ^^39,0%6,4"-^"^ ^"--32,6 61,0 ^ . 51,0 % • 9,3" -41.2 49,5 «Para evaluar racionalmente la actividad administrativa es preciso eliminar las consideraciones políticas». ^^-10,0%^^ 1,4-"^"^ ^-8,8 89,8 Evaluación racional RFA 3,2 0,7 (,22) 147 EE.UU. 2,9 0,8 (,28) 197 Eficacia RFA 2,1 0,8 (.38) 145 EE.UU. 1,8 0,7 (.39) 194 Evaluación del C"ongreso RFA 2.8 0,9 (,29) 147 EE.UU. 2,3 0,9 (.39) 196 5,1"^^ ^"^-18,3 76,2 «Es más apropiado juzgar al Gobierno por la eficacia de su política que por cualquier otro parámetro». ^-70,0%^^ 22,1^""^ ^^47,6 30.3 .-87,0%^^ 31,4-"^ -55,7 12.9 «Con demasiada frecuencia el Congreso interfiere en el trabajo de los distintos organismos». ^^-31,0%,^^ 6,8"^"^ ~~-23,8 69,8 ^54,0%-^^ 19,9— ^^34,7 45,4 mayor peso a las consideraciones técnicas que a los factores políticos». Aproximadamente el 50 % de los funcionarios de la muestra de Washington se mostraron en cierto m o d o de acuerdo con esta afirmación, en comparación con el 40 % de los funcionarios de Bonn (cuadro 4-A). En general la élite burocrática de Alemania parece algo menos tecnocrática. Las consideraciones políticas interfieren en la racionalidad U n a segunda afirmación planteada a los encuestados para determinar la medida en qué estaban o no de acuerdo con ella fue la siguiente: «Para evaluar racionalmente la actividad ad- ministrativa es preciso eliminar las consideraciones políticas». A m b a s élites administrativas mostraron un neto desacuerdo con esta afirmación. Sin e m bargo, una vez más la muestra estadounidense parece ser la m á s tecnocrática. Sólo el 10 % de la muestra alemana está de acuerdo con la afirmación, en comparación con aproximadamente la cuarta parte de la estadounidense (cuadro 4-B). La mayor preocupación del Gobierno debería ser la eficacia El tercer punto destinado a constituir nuestro índice de «tecnocratismo» considera la eficacia c o m o el criterio más importante para juzgar al 10 Joel D . Al'crlmcli, licms-L'Incli Derlien, Renale Mayntz y Bei 1.1- Roekmaii Gobierno. Así, preguntamos a los encuestados de a m b o s países en qué medida estaban de aeuerdo con la siguiente afirmación: «Es m á s apropiado juzgar al Gobierno por la eficacia de su política que por cualquier otro parámetro». A u n q u e la mayoría de los altos funcionarios de Washington y de Bonn rechazaron la contradicción implícita entre evaluación y técnica y criterios políticos de evaluación, planteada en la pregunta anterior, la gran mayoría de unos y otros se mostraron de acuerdo con esta afirmación, 87 % en Washington y 7 0 % en B o n n (cuadro 4 : C ) . Es posible que este punto i m plicara que los encuestados considerasen la política c o m o medio de lograr la eficacia. E n particular, y en concordancia con los puntos anteriores, los ejecutivos norteamericanos se siguen mostrando m a s tecnocráticos. Injerencia politica En los puntos que hasta aquí hemos abordado se ponen de relieve los criterios de formulación >• evaluación de las políticas. En cambio, el últim o punto del índice de burocratismo hace referencia a la relación entre el personal político y burocrático del sistema político-administrativo. Ese punto afirma: « C o n demasiada fiecuencia el Congreso (Parlamento) interfiere en el trabajo de los distintos organismos». En total se mostraron de acuerdo con este asunto el 54 por ciento de los funcionarios estadounidenses y únicamente el 31 % de los alemanes (cuadro 4 - D ) . Tal diferencia es en parte resultado de las disposiciones constitucionales propias de Estados Unidos que someten los distintos organismos a la autoridad del Congreso y hacen a éste independiente del poder ejecutivo. En B o n n el Parlamento no puede inmiscuirse de la m i s m a manera en la acción de otros órganos. Este punto quizá tenga m á s que ningún otro un componente constitucional implícito, especialmente en Estados Unidos donde existe la posibilidad -que a m e n u d o se convierte en realidad- de que un partido controle el poder legislativo y otro el ejecutivo. Y precisamente en relación con este asunto se plantean las diferencias m á s acentuadas entre los dos países. D e todos m o d o s , lo interesante es observar que. en relación con los cuatro puntos que c o m ponen el índice de tecnocratismo, la administración estadounidense se muestra m á s «tec- nocrática» que la alemana. La cosa resulta un tanto inesperada, ya que en estudios anteriores los altos funcionarios estadounidenses se distinguían por su «apoliticismo». Sin embargo, c o m o ya h e m o s subrayado, la dicotomía entre técnica y política puede ser m á s compleja de lo que parece. Para ir m á s allá de las simples diferencias entre un país y otro, vamos a examinar la relación entre el índice tecnocrático (obtenido m e diante un simple procedimiento de adición), los puntos específicos que forman el índice y el conjunto de variables independientes o de características de la muestra. D e todos m o d o s hay que empezar por examinar el índice de tecnocratismo que h e m o s constituido partiendo de los cuatro puntos. El índice de tecnocratismo Para simplificar la presentación de los datos y generalizar los resultados obtenidos al examinar cada uno de los puntos, se combinan las puntuaciones para constituir un índice de tecnocratismo. Sin embargo, hay que cuidar de no sobreestimar la fiabilidad del índice, ya que su coherencia interna no es m u y grande, pese a la coherencia externa de los resultados de a m b o s países. En el cuadro 5 vemos que el coeficiente medio Pearson de correlación por el método del producto (r) es 18 en a m b o s países y el coeficiente g a m m a medio para las tabulaciones transversales es 22. Los puntos parecen tener una coherencia algo mayor en Estados Unidos. (En Estados Unidos el coeficiente r es 22 y en Alemania 14. El coeficiente g a m m a medio es en Estados Unidos 23 y en Alemania 20.) Sin embargo, lo importante en este caso es que sólo hay un nivel moderado de coherencia interna entre los diferentes puntos, pese a la aparente lógica interna que los une y a un nivel razonable de coherencia externa. A d e m á s de las persistentes diferencias entre a m b o s países, por ejemplo, el coeficiente medio g a m m a entre edades y los puntos del índice en Alemania es 29; los funcionarios jóvenes son m e n o s tecnocráticos, y los coeficientes son m u c h o m á s coherentes entre todos los puntos. En resumen, aunque el índice de tecnocratismo brinda un medio adecuado para agrupar - Utos funcionarios federales de lisiados i'nidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas I I II Congreso de Estados Unidos en Washington D . C : un lugar de encuentro para los altos funcionarios federales \ los políticos. II ( Jilicr-Bivsson/M.igiuim C U A D R O 5. Inlcrcorrelación entre los puntos que componen el índice de lecnocratismo E v alu; ación Tecnología/ Política Evaluación racional Eficacia Media EE.UU. Alemania Eficacia r gamma r 0.29 0.21 0,37 0.31 0,10 0,19 0,27 0.27 0.21 0.09 0,15 0,15 0.26 0,12 0,21 0.12 0,22 0,16 0.22 0,27 0,26 0,05 0,14 0,08 EE.UU. Alemania gamma Injerencia del Congreso r gamma EE.UU. Alemania Y Estados U n i d o s = Alemania = A m b o s países = .22 .14 .18 diminuí Estados Unidos = Alemania = A m b o s países = ,23 ,20 .22 12 Joel D. Aberbuch, Hans-Ulrich Derben, Renale Mavntz v Beil A. Rockman C U A D R O 6. Promedio de los puntos y del índice de tecnocratismo por categoría, departamento, partido y formación en Alemania y Estados Unidos Variable Independiente Categoria StS P A S M D Sin carrera administrativa MDG SES I MR SES II R D - R R inferior al S E S Departamento de servicios sociales Otros Partido Partidos gubernamentales Socialdemócratas, Demócratas N o afiliados/ independientes Formación Agricultura Ciencias naturales Economía Ciencias sociales Derecho Administración pública/ empresarial Humanidades (sólo E E . U U . ) Total Tecnología/ Política RFA E E . U U . Efí cacia Eval uación racional RFA EE.UU. RFA EE.UU. Injerencia del Congreso RFA E E . U U . índice de tecnocratismo RFA E E . U U . 2.6 2.4 2.9 2,9 2,2 1.8 2.6 2,2 10,4 9.3 2,8 2,7 2.3 2,4 2,5 2.5 3,2 3,2 3.1 2.9 2.9 3.0 2.0 2.2 2A 1.8 1.8 1,9 2,7 2.7 3.0 2.0 2.3 2.6 10,7 10,8 10,7 9,1 9,6 10,0 2.7 2,6 3.5 3.0 2.5 2.0 3.1 2,4 11,7 10,0 2.7 2.6 2.8 2.4 3,3 3.2 3.1 2.9 2.1 2.1 1,7 1.9 3.1 2.7 2.4 2.3 11.3 10,6 10,0 2,8 2,4 3,3 2.9 2,1 1.8 2.8 2.1 11.0 9.2 2,7 2.7 3.4 3.0 2,4 1,9 2,9 2.6 11.3 10.0 2.6 2.5 3.1 3.1 2.1 1,9 2.8 2.5 10.6 10.3 2.4 1.9 3.2 3,0 1.9 1,7 2,9 2.0 10.4 8.6 2,4 2.8 3,4 2.7 2.3 2,5 2,9 2.4 2.9 3.3 3.4 3.2 2.8 2.9 2.9 2.8 1.8 1.9 1,8 1,8 1.8 2,8 2,9 3,0 2,8 2.4 2.4 2,2 22 9,9 11,2 12.6 10.8 9.4 9.5 9,9 9,2 2.7 ~> ~> 2.Z -> ^ 9,5 2,6 3,1 1.8 2.4 10,0 2,7 3.3 2.0 2.5 10,6 2,5 3.2 2.9 2.1 1.8 2.8 2,3 10.8 9,6 Nota: Para las puntuaciones de los puntos. 1 = alto grado de tecnocratismo y 4 = bajo grado de tecnocratismo. Para las puntuaciones del índice, 4 = el más alto grado de tecnocratismo y 16 = el más bajo. los diferentes puntos, representa m u y probablemente una expresión operativa incompleta del concepto que sustenta la concepción de la función tecnocrática. Por tal razón, al menos en la presentación inicial de la relación entre el índice y las variables independientes (categoría, departamento, partido, formación), presentaremos también la relación de esas variables con cada uno de los puntos del índice. E n los pocos casos (siete) en que faltó la respuesta a uno de los puntos, la suplimos con la media de los diferentes puntos afinde mantener completa la muestra. Análisis Diferencias entre los dos paises C o m o era de esperar en razón de cada uno de los puntos, el examen de los cuadros 6 y 7 muestra que los altos funcionarios estadounidenses suelen ser m á s tecnocráticos que los alemanes. Sólo algo m á s del 10 % de los funcionarios de Bonn, presentan el índice m á s elevado de tecnocratismo (cuadro 7), en comparación con el 25 % en Estados Unidos. En conjunto, el 84 por ciento de los funcionarios estadounidenses figuran en el límite m á x i m o o en la m e - . Utos funcionarios federales de Estados Lindos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y politicas dia del índice, en comparación con el 65 por ciento en Alemania. M á s aún, en todas las categorías de las distintas variables independientes (salvo una) los funcionarios de Estados Unidos tienen siempre una mayor puntuación (inferior en los valores medios) en el índice de tecnocratismo de sus homólogos alemanes. Dicho de otro m o d o , no parece que esas diferencias persistentes puedan explicarse por los efectos diferenciales de otras variables internas de cada muestra. E n general (con algunas excepciones en lo que atañe a la formación profesional), las variables que se relacionan con el índice de tecnocratismo en u n país tienden a ser las mismas que en el otro. Desde luego no existe una explicación tajante o sencilla en este punto, aunque una de las variables realza las diferencias del país en el 13 índice u n poco m á s que las otras, y es ésa la variable que tal vez tenga m á s que ver con las diferencias institucionales en los sistemas políticos, a saber, la injerencia de los políticos (parlamentarios/diputados) en la administración (véase cuadro 6). El papel constitucional del Congreso de Estados Unidos a este respecto le confiere el derecho de someter a inspección al poder ejecutivo (o, dicho de manera negativa, a injerirse en su acción), y los instrumentos para conseguir tal cosa (asignaciones presupuestarias, por ejemplo). La división institucional del control político origina también una diferencia de opinión bastante grande a este respecto entre administradores simpatizantes de los D e mócratas o de los Republicanos. Los primeros consideran la injerencia del Congreso d e m ó crata en el funcionamiento del poder ejecutivo C U A D R O 7. índice de tecnocratismo por categoría departamento, partido y formación en Alemania Federal y Estados Unidos (en %) Tecnocratismo Variable independiente Ellevado (4-8) RFA EE.UU. Medi ano (9-11) RFA EE.UU. Bajo (12-16) RFA EE.UU. Total 11 % (17) 27% (54) 54 % (79) 57 % (113) 35 % (51) % N 16% (32) Calejaria STS PAS M D (SES) Sin carrera administrativa MDG(SES)CA-I MR(SES)CA-I1 R D - R R Inferiora!SES 23 % 22 % 54 72 23 6 1 1 % 12% 13 % — % 38 % 28 % 20% 25 % 56 55 54 38 45 59 58 63 33 33 33 62 17 13 22 12 Departamento Servicios sociales Otros 2% 15 % 20 % 29 % 55 53 61 56 43 32 20 15 1 1 % 32 % 57 55 32 13 — % 19 % 53 60 47 21 13% 25% 52 54 34 21 17% 12% — % 11 % 18% 35 % 25 % 31 % 32 % 22 % 67 46 — 56 55 49 55 48 54 78 17 42 100 33 27 16 20 21 14 — 18% — % ND ND 70 75 ND ND 12 25 Partido Partidos gubernaírlentales Socialdemócratas. Demócratas N o afiliados/ independientes Formación Ciencias naturales Economía Ciencias sociales Derecho Agricultura Administración piliblica/ empresarial Humanidades N D = N o disponible ND ND 14 .loci D. íhcrhitch, lluiis-L'Iricli Deiiien. Renale Mayntzy Beil A. Rocki dominado por los republicanos es m u c h o m e nos problemática que para los funcionarios republicanos. Esta división de la autoridad no existe en la R F A y. por tanto, la afiliación política n o desempeña ningún papel particular en la actitud de los funcionarios alemanes respecto de la injerencia política parlamentaria. Categoría En a m b o s países la élite superior de funcionarios suele tener la mentalidad m á s tecnocrática, sobre todo si comparamos la puntuación superior y mediana con la media nacional (cuadro 8). Los ministros alemanes y los funcionarios estadounidenses cuyos cargos requieren la aprobación del Senado representan, respectivamente, el 1 2 % y el 1 0 % de la media nacional. Virtualmente todos esos funcionarios están afiliados al partido gobernante. E n el nivel m á s bajo de la Alemania Federal, el pequeño n ú m e ro de funcionarios que han hecho una carrera vertiginosa son m u c h o menos tecnocráticos pero en Estados Unidos no existe prácticamente un modelo bien definido. C U A D R O 8. Porcentaje de las puntuaciones altas y medias combinadas del índice de tecnocratismo por categoría, departamento, partido y formación, comparado con el porcentaje medio de cada país Pruebas de una actitud tecnocrática. (Puntuación elevada y media) Total Categoría StS P A S MD Con carrera administrativa M D G CA-1 MR CA-II R D - R R < SES RFA F F. LU. 65 % 84 % (+12) (+10) (+ 2) (+ 2) (+ 2) (-37) (- 1) (+ 3) (- 6) (+ 4) Departamento Servicios sociales Otros (- 8) (+ 3) (- 3) (+ D Partido Gobierno Socialdemócratas, Demócratas N o afiliados/independientes (+ 3) (-12) (0) < + 3) (- 5) (- 5) Formación Ciencias naturales (+19) ( 0) Economía (- 7) (- 4) Ciencias sociales (-65) (- 5) Suele suponerse que a las posiciones m á s alDerecho (+ 2) (+ 2) tas ascienden los tecnóciatas y las peisonas con Agricultura (+ 8) ( + lö) instinto político, pero en los cuadros 7 y, espe- Administración (+ 4) cialmente. 8 se demuestra lo contrario. Este fe- pública/empresarial (- 9) n ó m e n o curioso puede ser el resultado de la Humanidades simpatía que esos funcionarios superiores sienten por los objetivos del Gobierno que sirven. al carácter incompleto de nuestra operacionaliEn particular, tal vez deseen que esos objetivos zación del tecnocratismo. pero el hecho es que se alcancen sin ser obstaculizados por considelas pruebas de que disponemos no son de ninraciones de carácter político. N o obstante, an- gún m o d o compatibles con tal hipótesis. tes de continuar m á s lejos con esta explicación, A la segunda hipótesis podemos calificarla cabe observar que en el nivel siguiente de los de situacional. Según ella, las personas que ocufuncionarios políticos de la burocracia nortea- pan la categoría m á s elevada son las m á s aptas mericana (los funcionarios SES que no pertenepara compartir los objetivos del Gobierno del cen a la carrera administrativa) se mantienen m o m e n t o . (Cabe observar una vez m á s que. al los parámetros nacionales. C o n otras palabras, contrario que en Gran Bretaña, la politización sigue sin estar claro si esos resultados no se deen los altos niveles administrativos de Alemaben sencillamente a la idiosincrasia. nia y Estados Unidos es m u y grande.) Pero ello nos obliga a controlar en a m b o s países la afiliaN o obstante, en este punto p o d e m o s formular dos hipótesis en relación con la categoría y ción política. H a y razones para pensar que las personas afiliadas al partido gubernamental en con el tecnocratismo. A la primera podemos llamarla hipótesis estructural. Según ella, la ca- el nivel de los secretarios de Estado son en Alemania m á s tecnocráticos (el 89 %. en comparapacidad política resulla progresivamente m á s ción con el 50 % de los secretarios de Estado no importante a medida que la categoría aumenta afiliados). Pero esta relación no se mantiene en y. con ello, la disposición meramente tecnocráel nivel siguiente, a saber, el del Ministerialditica se debilita (o extingue). N o p o d e m o s desrektor. En Estados Unidos los dos niveles supecartar definitivamente esta proposición debido Altos íiiiicionarios /celemíes tic oslados inicios y Alemania. riores están ocupados casi exclusivamente por Republicanos. D e ahí que la diferencia entre a m b o s escalones no pueda explicarse por la afiliación política. En consecuencia, no podemos llegar a una conclusión tajante respecto de la hipótesis «situacional». Sin embargo, c o m o veremos m á s adelante, hay pruebas de que en ambos países los miembros del partido gobernante se m u e s tran ligeramente m á s tecnocráticos en la c o m prensión de la función administrativa. Departamento C o m o señalamos anteriormente, los funcionarios de los organismos de servicios sociales tratan por lo general de tecnologías «más blandas» y de problemas políticamente m á s controvertidos. Por tanto, cabe esperar que tengan una orientación menos tecnocrática que sus colegas de otros departamentos. En efecto, los dalos que figuran en los cuadros 6 a 8 responden a esa presunción, sobre todo en Alemania (coeficiente g a m m a = - . 2 5 ) . Sólo un porcentaje m í n i m o de funcionarios alemanes de los servicios sociales entran en la categoría superior del índice de tecnocratismo y se sitúan en un 8 por ciento por debajo de la media nacional, si se combinan las categorías alta y media del índice. N o podemos determinar en este punto si tales diferencias, en particular las m á s acusadas que se observan en Alemania, son función de una diferencia general de ideología -al comienzo de los años setenta los hombres de izquierda solían ser mayoría en los organismos de servicios sociales de ambos países, lo que ya no ocurría en Estados Unidos a mediados de los años ochenta. Cabe observar, sin embargo, que en el caso alemán el 42 % de todos los funcionarios miembros del S P D están en los organismos de servicios sociales, aunque en éstos trabajan sólo el 29 % de la muestra de funcionarios alemanes. Partido También la afiliación a un partido ejerce su influencia en las actitudes tecnocráticas. E n a m bos países los administradores afiliados al partido m á s conservador o simpatizantes de éste tenían una concepción m á s tecnocrática de su Actitudes tecnocráticas y políticas 15 función. C o m o ya observamos anteriormente, no podemos distinguir ahora entre los efectos de la ideología conservadora (que tiende a ver las cosas desde el punto de vista de la autoridad o de la gestión) y la idea de que lo m á s importante es que estos partidos sean los que gobiernan en ese m o m e n t o (lo que significa que el elemento clave es el hecho de estar en el gobierno o en la oposición). U n a vez m á s tales diferencias son mayores en la República Federal de Alemania que en Estados Unidos. En a m b o s países el partido gobernante se sitúa aproximadamente un 3 % por encima de la media nacional y en a m b o s casos la oposición y los partidos m á s izquierdistas se hallan por debajo de esa media. Sin embargo, los funcionarios del S P D son un 12 % m e n o s tecnocráticos que la media alemana, mientras que los del Partido Demócrata son sólo un 5 % menos tecnocráticos que la media de Estados Unidos. Los funcionarios alemanes no afiliados a partidos políticos cuyo número es mayor que el de los afiliados, se sitúan en la media, mientras que los funcionarios no afiliados de Estados Unidos están por debajo de la media en la m i s m a medida que los afiliados al Partido Democrático. Esto representa un nuevo enigm a a la hora de interpretar los resultados. Por el m o m e n t o cabe decir únicamente que la afiliación al partido ejerce en ambos países cierta influencia en cuanto a las actitudes tecnocráticas de los funcionarios, influencia m a yor en Alemania que en Estados Unidos. N o podemos en este punto zanjar la cuestión de si esas diferencias dimanan de una perspectiva ideológica m á s amplia o son simplemente reflejo de consideraciones estratégicas o situacionales. Para someter a prueba tales hipótesis, es preciso comparar a lo largo del tiempo estos factores concretos en situaciones diferentes. Ello no es posible en el caso de Estados Unidos porque durante la realización del primer estudio los republicanos controlaban también el poder ejecutivo, mientras los demócratas dominaban el legislativo. Por desgracia, en ese primer estudio no se utilizaron las preguntas precisas aquí formuladas para constituir el índice de tecnocratismo. Sin embargo, en el caso de Alemania hay alguna posibilidad de evaluar esas hipótesis porque los elementos del índice existían (al menos parcialmente) en el primer estudio realizado en Bonn y, lo que es m á s importante, el Gobierno Federal estaba en m a n o s 16 Joel D. Aberhach, Huns-Ulrich Derlien, Renale Mayntz y Bert A. de una coalición socialista-liberal ( S P D - F D P ) dominada por el S P D . Cabe mencionar c o m o dato curioso que en términos generales las variables independientes utilizadas en este análisis parecen tener repercusiones algo mayores en la muestra alemana que en la estadounidense. Esto resulta m u y interesante porque la muestra estadounidense tiene una coherencia interna algo mayor respecto de los puntos que componen el índice de tecnocratismo, aunque es la alemana la que parece tener coherencia externa ligeramente m a yor en relación con ese índice. Rockman Los primeros resultados de Putnam se confirman en B o n n : los especialistas en ciencias naturales son, con mucha diferencia, los m á s tecnocráticos y los especialistas en ciencias sociales, en proporción aplastante, los menos. Desde luego, la variable de la educación tiene una repercusión m u y grande en B o n n . E n Washington la formación parece también influir algo m á s que otros factores, pero m u c h o menos que en Alemania Federal. Por ejemplo, si examinamos el cuadro 8 vemos que el grado de variación en Estados Unidos es del 25 % (los especialistas en agricultura son los más tecnocráticos y las personas con estudios en humanidades los menos). En cambio, en Alemania FeFormación deral el índice es del 84 %, sin que haya un sólo En su artículo sobre la tecnocracia, publicado especialista en ciencias sociales que exprese un en 1977. Robert Putnam comparaba los ante- cierto grado de proclividad al tecnocratismo, cedentes educativos de los funcionarios de tres en comparación con el 84 % de los especialistas países - G r a n Bretaña. Alemania Federal e Ita- en ciencias naturales. Mientras que el porcenlia- en relación con actitudes esenciales y acti- taje de estos últimos que manifiestan alguna tudes relativas al proceso de toma de decisio- orientación tecnocrática es la m i s m a en ambos nes". Según su estudio, el tipo de formación países, esa cifra es el 19 % m á s elevada en el que habían recibido las personas influía m u y promedio alemán, pero exactamente la m i s m a poco en relación con las opiniones esenciales, en el estadounidense. Y aunque los especialispero considerablemente respecto de las opinio- tas en ciencias sociales son en Estados Unidos nes relativas al proceso de toma de decisiones. menos tecnocráticos que el promedio, sólo se En particular, los especialistas en ciencias natu- desvían moderadamente de éste, mientras que rales tenían una visión más tecnocrática de ese los especialistas alemanes de ciencias sociales proceso que los demás, y los especialistas en se desvían de m o d o tajante. ciencias sociales la menos tecnocrática. En términos generales, las pautas respecto En los niveles superiores de la burocracia de de otras profesiones comparables de cada país Estados Unidos hay tres veces m á s especia- son m u y similares. listas en ciencias naturales y cuatro veces m á s Así, la hipótesis de Putnam parece confirespecialistas en ciencias sociales que en Alema- marse m u c h o m á s netamente en Bonn que en nia. Cerca del 27 % de la muestra norteameri- Washington. N o están del todo claras las razocana tiene una formación científica, en compa- nes de que así sea, aunque cabe observar que el ración con sólo el 8 % en Alemania, y cerca del factor de la educación y del organismo m i s m o 15 % de la muestra de Estados Unidos cursó pueden influirse mutuamente a este respecto. estudios en ciencias sociales (sin contar la eco- Por ejemplo, en la Alemania Federal todos los nomía), en comparación con el 3,5% de la especialistas en ciencias sociales trabajan en los muestra alemana. departamentos de servicios sociales y todos los En consecuencia, dada la distribución dife- especialistas en ciencias naturales en otros serrencial de las profesiones, esperábamos que es- vicios, mientras que en Estados Unidos no es te hecho podría explicar: 1) el mayor grado de así. tecnocratismo en el caso estadounidense; y tal vez. además, 2) el mayor grado de variación en la muestra estadounidense que en la alemana. Interpretación Sin embargo, los datos no corroboraron ninguna de esas expectativas (cuadros 6 a 8). En efec- En el presente trabajo hemos tratado de analito, resulta característico que el grado de varia- zar un elemento de la concepción que de su ción sea mayor en Alemania que en Estados función tienen los altos funcionarios de la R e Unidos. pública Federal de Alemania y de Estados Uni- . Illas funcionarios fédérales de Estudos Luidos y. [lemán ia. . ¡el i I lides tecnocráticas y políticas 17 Jornada de concesión de los diplomas en la Universidad de Columbia. N u e v a York, a finales de los años cincuenta. Algunos de estos diplomados son hoy día altos funcionarios federales, n Carncr-BicsMurMiignum dos, a saber, el m o d o de pensar tecnocrático en contraposición al m o d o de pensar político. H e m o s reconocido tanto la importancia teórica de este elemento (y la necesidad de mantener el equilibrio entre criterios técnicos y criterios políticos), así c o m o las limitaciones que impiden de m o m e n t o traducirlo de forma operativa. Tenemos sobre todo conciencia de los límites de cualquier intento de operativización. La conceptualización va por delante del análisis operacional. Pese a tales limitaciones establecimos un índice de cuatro puntos o asertos que se presentaron a los funcionarios de las muestras de B o n n y de Washington. Aunque la coherencia empírica de los puntos era sólo moderada, la lógica que nos llevó a seleccionarlos resultaba m á s sólida. E n cada caso parecía clara la lógica de la elección tecnocrática y de la política. Propusimos varios cauces para la explicación del tecnocratismo, y es precisamente en este punto donde hay que insistir en el carácter preliminar del análisis. N o cabe duda de que entre a m b o s países existen diferencias m u y acentuadas en cuanto al índice de tecnocratism o y a cada uno de sus componentes y, sobre todo, esas diferencias no se ajustan de ningún m o d o a la manera de ver tradicional. En el análisis descubrimos similitudes y diferencias que en parte refutaban nuestras hipótesis. Otras diferencias entre las dos élites del estudio son sutiles, pero interesantes, ya que reflejan las diferencias estructurales entre los dos contextos nacionales y dentro de cada uno de ellos. E n conjunto llegamos a las siguientes conclusiones: En primer lugar, en contraposición a todo lo que cabría inferir razonablemente de los trabajos hasta ahora publicados, el funcionario estadounidense de 1987 suele ser más tecnocrático que su homólogo alemán. Este resultado viene a echar por tierra el supuesto de que el nombramiento de personal comprometido políticamente conduce necesariamente a la adopción 18 Joel D. Aherhach, Hans-Ulrich Derlien, Renale MayiUz y Herí A de actitudes políticas y por ende, menos tecnocráticas. En segundo lugar, observamos ciertas consecuencias de la afiliación política en lo que se refiere al tecnocratismo que corroboran en parte nuestra hipótesis: los Socialdemócratas y los Demócratas de u n o y otro país, es decir los miembros o simpatizantes del partido de oposición, son m e n o s tecnocráticos que los seguidores de los partidos gobernantes, m á s bien conservadores. Así, tras siete años de gobierno ininterrumpido en Estados Unidos y cinco en Alemania persisten en ambas capitales creencias encontradas en el seno de la administración pública12. Sin embargo, no ha sido posible determinar si esas consecuencias son el resultado de la diferencia (izquierda-derecha) entre los partidos o de su instalación en el gobierno o en la oposición. En tercer lugar, pudimos formular la hipótesis de que el personal de los departamentos de servicios sociales en a m b o s países, sobre todo en Alemania, era m e n o s tecnocrático. Ello se debe sólo en parte a las características del c a m p o de la política «suave»; también es el resultado de la persistencia de funcionarios Socialdemócratas en esos departamentos alemanes y de su formación particular: m á s ciencias sociales y m e n o s ciencias naturales. En cuarto lugar, la formación en ciencias naturales y. particularmente, en la agricultura predispone a actitudes m á s tecnocráticas: aquellas sobre todo en el contexto alemán y esa última en el estadounidense. C o m o era de esperar, independientemente de su afiliación política los especialistas en ciencias sociales carecen de orientación tecnocrática: conclusión ésta que se aplica en menor medida a los economistas. Resulta un tanto sorprendente que la clásica formación jurídica alemana de los funcionarios superiores no ha producido, en términos generales, u n alto índice de tecnocratismo. T a m p o c o lo ha producido la formación jurídica aún m á s especializada de los funcionarios norteamericanos. Por último, hemos mostrado que la distribución de funcionarios m á s o menos tecnocrá- Rockmun ticos en cada una de las submuestras está determinada por una combinación de factores estructurales, siendo los m á s importantes la clase de partido con que simpatizan las personas (sobre todo en B o n n ) , el departamento en que trabajan y ciertos tipos de formación recibida. En resumen, las diferencias entre los dos países no pueden explicarse por ninguna de las variables independientes examinadas: categoría, departamento, partido o educación. Estos factores suelen variar m á s o m e n o s en la m i s m a forma, pero en grado diferente. Su relación con el índice de tecnocratismo en Alemania es en términos generales m á s fuerte que en Estados Unidos. Los resultados (sobre todo en Alemania) parecen compatibles con los estudios e m píricos m á s autorizados que han aparecido sobre el tema de las actitudes tecnocráticas. Concluimos, pues, con una nota de perplejidad que obliga a un mayor estudio y análisis de la cuestión. Es menester seguir examinando las diferencias entre funcionarios alemanes y estadounidenses con mayor profundidad y con una operacionalización m á s completa de las actitudes tecnocráticas. Por el m o m e n t o , nos limitaremos a hacer referencia a ciertos indicios que sugieren otras posibilidades de interpretación. E n un estudio reciente en el que se comparaban los funcionarios superiores de Estados Unidos con los del Japón se puso de relieve que, siempre que las respuestas eran divergentes, la muestra norteamericana aparecía c o m o la m á s tecnocrática y la menos política11. H a y pues en este punto cierta dosis de coherencia. C o n todo, no podem o s estar seguros de si esas divergencias que caracterizan particularmente y de manera inesperada el caso estadounidense dimanan de factores situacionales a corto plazo o son el producto de influencias estructurales y culturales m á s profundas de los sistemas político-administrativos. Procuraremos atenuar tal incertidumbre conforme avancemos en nuestros futuros trabajos. Traducido del inglés Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas Agradecimientos. Queremos expresar nuestro reconocimiento por la ayuda prestada en el análisis de los datos a Hermann Gross (Bamberg), Joseph Seman y Kerry Manning (Pittsburgh) y Daniel B . Mezger (Universidad de California, Los Angeles, U C L A ) . Los proyectos de curso de donde se han tomado los datos están financiados con subvenciones de investigación de la Deutsche Forschungsgemeinschaft (De 353/2-1) y la U . S . National Science Foundation (Grant SES 85-17167). Joel D . Aberbach agradece el apoyo prestado por el Academic Senate y el Institute for Social Science Research de la U C L A y otro tanto hace Bert A . Rockman en relación con el University Center for International Studies de la Universidad de Pittsburgh. Notas 1. M a x Weber. «Politics as a Vocation», y «Bureaucracy», en H . H . Gerth y C . Wright Mills (eds.), de M a x Weber; Essays in sociology (Nueva York: Oxford University Press, 1985). págs. 77-128 y 196-244. 2. Pueden encontrarse materiales a este respecto en Joel D . Aberbach. Robert D . Putnam y Bert A . R o c k m a n . Bureaucrats and Politicians in Western Democracies (Cambridge. Mass.: Harvard University Press. 1981). capítulo 4. Sin embargo, por lo menos a comienzos de los años setenta los funcionarios de Estados Unidos mostraban en el desempeño de su cargo un mayor grado de partidismo que los políticos del Congreso. Este resultado era rasgo específico de Estados Unidos. 3. Aberbach, et al. pág. 259. 4. Estas son las consecuencias que pueden sacarse del examen crítico a que Robert Putnam somete la teoría de la tecnocracia en su artículo «Elite Transformation in Advanced Industrial Societies: An Empirical Assessment of the Theory of Technocracy». Comparative Political Studies 10 (Octubre de 1977): 383-412. 5. Véase, por ejemplo Renate Mayntz «German Federal Bureaucrats: A Functional Elite Between Politics and Aministration» en Ezra N . Suleiman (ed.) Bureaucrats & Policy-Making (Nueva York: Holes & Meier. 1984). págs. 174-205; Hans-Ulrich Dcrlien, «State and Bureaucracy in Prussia and Germany» en Metin Heper (ed.). The State and Public Bureaucracies: A Comparative Perspective (Nueva York: Greenwood Press. 1987). págs. 89-105; Joel D . Aberbach y Bert A . Rockman, The Administrative State in Industrialized Democracies (Washington: American Political Science Association, 1985): y Hugh Heclo. «In Search of a Role: America's Higher Civil Service» en Suleiman. Bureaucrats and Policymaking, págs. 8-34. 6. Hans-Ulrich Derlien, «Einstweiliger Ruhestand politischer Beamter des Bundes 1949-1983». Die oeffentliche Verwaltung 37 (1983): 689-699. 7. Hans-Ulrich Derlien, «Repercussions of Government Change on the Career Civil Service in West Germany: The cases of 1969 and 1982». Governance 1 (1988): 50-78. 8. M á s del 50 por ciento de los funcionarios de la muestra norteamericana manifestaron su preferencia por el partido gobernante, en comparación con algo menos del 50 por ciento en Alemania. Véase el cuadro 2. Sin embargo, en el caso de Estados Unidos la afiliación a un partido se mide por la preferencia de voto, mientras que en el caso alemán por la adhesión al partido. 9. Putnam. «Elite Transformation». 10. Sidney Verba. «Cross-National Survey Research: The Problem of Credibility» en Ivan Vallier (ed.) Comparative Methods in Sociology: Essays in Trends and Applications (Berkeley: University of California Press. 1971). 11. Putnam. «Elite Transformation». 12. Joel D . Aberbach y Bert A . R o c k m a n . «Clashing Beliefs Within the Executive Branch: The Nixon Administration Bureaucracy», American Political Science Review 70 (Junio de 1976): 456-468: y Joel D . Aberbach y Bert A . Rockman. «Ideological Change in the American Administrative Elite». Ponencia presentada en la reunión conjunta del E C P R celebrada del 5 al 10 de abril de 1988 en Rimini. Italia. 13. Joel D . Aberbach. Ellis S. Krauss. Michio Muramatsu y Bert A . R o c k m a n . «Comparing Japanese and American Bureaucratic Elites». Ponencia presentada en la reunión conjunta del E C P R celebrada del 5 al 10 de abril de 1988 en Rimini, Italia. 19 Burócratas y políticos en la política brasileña actual Elisa P . Reis «La política es una ardua y lenta tarea, sistemas políticos contemporáneos, que no que exige paciencia y perspectiva. E n pueden carecer de un marco jurídico-racional realidad, toda la experiencia histórica para asegurar el funcionamiento de la distribuconfirma la verdad según la cual el h o m - ción de poderes efectivamente establecida. bre no alcanzará lo posible a m e n o s que Según la tradición weberiana, en este artícuse esfuerce una y otra vez por lograr lo lo se examina la relación que guardan entre sí la imposible... Sólo tiene vocación política política y su ejercicio práctico consideradas quien sabe con certeza que no se dedesde la posición que ocupan dos actores caracrrumbará si el m u n d o , desde su punto de terísticos: los burócratas o administradores por vista, es demasiado necio o despreciable una parte, y los políticos o dirigentes represenpara lo que él le ofretativos por la otra. Naturalce. Sólo aquel que mente, la distinción entre Elisa P. Reis es profesora de ciencias ante esto es capaz de estas dos categorías de acpolíticas en el Instituto para la Investidecir "¡Pese a todo!" tores es puramente analítigación de la Universidad de Río de Janeiro (IUPER.I). Brasil. Actualmente es tiene vocación políca. Si se considera que ya m i e m b r o del Comité Ejecutivo de la 1 tica». M a x Weber . para W e b e r las fronteras Asociación Internacional de Ciencias entre lo político y la buroPolíticas. cracia sólo podían separar tipos ideales, esta circunsIntroducción tancia es aún m á s válida en nuestros días. Es decir, en En este artículo definirela sociedad contemporánea m o s «la política» c o m o el la confluencia de las funordenamiento instituciociones burocráticas y polínal de intereses sociales en ticas se ha acentuado tanto competencia desde el punque algunos han sugerido to de vista de los recursos que sería mejor razonar en términos de un nuede autoridad, independientemente de los revo tipo ideal, a saber, una categoría que combicursos específicos que se adopten para c o m p e tir y cualesquiera sean las fuentes de los intere- ne las características de los dos tipos tradicionales, a la que nos referiremos en lo que sigue2. ses materiales y/o ideales efectivamente invoSea c o m o fuere, nos parece pertinente reculucrados. Por su parte, las «medidas políticas» rrir a la clásica dualidad de administración o «programas políticos» son las particulares traducciones técnico-racionales de soluciones versus política para discutir el problema de la democracia en la sociedad brasileña actual. específicas al mencionado juego de intereses Afirmamos que las pautas de interacción entre que la política supone. el aparato administrativo estatal y los políticos Resulta trivial afirmar que las relaciones representantes constituye una de las dimensioentre esos dos conceptos desempeñan una funnes políticas del proceso de democratización, y ción capital en la definición del carácter de los RICS 123/Mar. 1990 ">? que esta noción nos permite comprender mejor acontecimientos y procesos que pueden parecer opacos o aun contradictorios en la política cotidiana. En este artículo nos proponemos discutir dos clases de cuestiones: a) los problemas con que tropieza la sociedad brasileña en su intento por consolidar un orden político democrático, problemas que hasta cierto punto son similares a los de otras naciones del Tercer M u n d o ; y b) los dilemas universales que afronta la democracia en lo que respecta a las relaciones entre la política y la burocracia. E n la primera sección se presenta una discusión de orden m á s genérico; un repaso de los textos nos permitirá establecer un marco teórico que refleje la actual experiencia política del Brasil. La sección siguiente ilustra la aplicación de dicha perspectiva teórica, mediante c o m e n tarios de algunos acontecimientos políticos recientes. Finalmente, en la tercera sección se discute brevemente la pertinencia de las críticas contemporáneas relativas a la burocratización del Estado benefactor para las sociedades que, c o m o la brasileña, no han podido aplicar medidas políticas públicas que aseguren los derechos sociales elementales. Elisa P. Reis pasión -ira et Studium- es el elemento de los políticos, y sobre todo el elemento del líder político. Sus actos responden a u n principio de responsabilidad diferente, en realidad exactamente opuesto, del principio que rige el desempeño del funcionario público. El honor de este último reside en su capacidad para ejecutar concienzudamente las instrucciones de las autoridades superiores, exactamente c o m o si estas instrucciones coincidieran con su propia convicción... E n cambio, el honor del líder político, del estadista, reside precisamente en una responsabilidad exclusivamente personal de sus actos, una responsabilidad que no puede ni debe rechazar o transferir»4. E n realidad, en la sociología de W e b e r es fácil identificar entre la administración y la libertad una tensión esencial de la cual deriva esa combinación de heroísmo y resignación que conforma la posición ética del autor. L a burocracia jurídico-racional constituye según él la forma superior de administración que defiende la racionalidad contra la arbitrariedad y la tiranía. A su vez, la superioridad técnica de la burocracia puede poner en peligro la libertad, ya que puede sancionar una nueva arbitrariedad, anónima y, c o m o dice W e b e r , «sin rostro». M u c h a tinta se ha vertido en los textos sobre la función «emancipatoria» atribuida por Política y administración W e b e r al dirigente político responsable que puede oponerse a la mediocre tiranía de las es¿ D e qué manera puede el enfoque tradicional de las relaciones entre la política y la adminis- tructuras burocráticas. E n cambio, se ha prestración ayudarnos a comprender los acuciantes tado m u c h o menos atención al hecho de que el razonamiento de W e b e r supone necesariamenproblemas que afronta el incipiente orden político en Brasil? Cabe también preguntarse si las te entender la interacción entre la política y la descripciones, claramente distintas, de buró- burocracia c o m o un frágil equilibrio siempre cratas y políticos, que Weber trazó de manera amenazado por distorsiones hacia uno u otro tan expresiva en La política como vocación, polo, y en ambos casos perjudiciales para la deconservan todavía algo de su valor heurístico mocracia. pese al arrollador progreso de la racionalizaPese a su carácter aparentemente digresivo, ción. ¿ N o fomentará este proceso una creciente estas referencias weberianas son de importanhomogeneización de estos actores característi- cia crítica para el debate de las ciencias políticos? Escribió Weber, en su descripción del tipo cas, aunque se las haya redefinido sustancialideal, que «de acuerdo con su vocación caractemente, c o m o lo ilustra por ejemplo la convinrística, el genuino funcionario... no participará cente argumentación de Etzioni-Halevy. en política; en cambio, procurará ejercer una Refiriéndose a las ambiguas y contradictorias "administración" imparcial ... sine ira et stu- relaciones que existen necesariamente entre la dio, "sin desprecio ni prejuicio", administrará democracia y la burocracia, la autora señala cósu oficina. Por lo tanto no hará precisamente lo m o estos dos fenómenos constituyen cada uno. que el político, tanto el líder c o m o su seguidor, intrínseca y simultáneamente, una amenaza y hacen siempre necesariamente, es decir, luuna garantía para la supervivencia del otro5. char»1. Añadió: «Para decirlo claramente, la Etzioni-Halevy aclara que una burocracia Bunk ranis y políticos en la politica brasileña actual 23 El Parlamento, on Brasilia, -v Kcicr/s>¡>mu. poderosa e independiente es no sólo una a m e naza potencial para el orden democrático, sino también una condición sine qua non para el funcionamiento adecuado de la democracia. Por una parte, no cabe duda de que constituye una amenaza ya que los burócratas pueden acumular poder suficiente para apartar las estructuras burocráticas del control del poder de las urnas. N o obstante, esta independencia respecto de los políticos electos es imprescindible para asegurar la supervivencia de la democracia pues contrarresta los peligros del oportunismo partidario y de la manipulación electoral. de la burocracia y la ambigüedad de las normas de la burocracia en los países democráticos tiene c o m o resultado no sólo un conflicto de funciones entre burócratas y políticos, sino que también es una fuente de verdaderas tensiones y luchas entre ellos»'1. D e los estudios empíricos de esta autora se desprende claramente que es precisamente esta permanente tensión, este conflicto potencial entre la burocracia y la política, lo que mantiene el frágil equilibrio d e m o crático7. En el contexto de las democracias maduras, los burócratas y los políticos continúan estampando sus respectivas improntas en la direcEn una obra m á s reciente, Etzioni-Havely ción de los asuntos públicos, c o m o lo demostró ha reiterado el m i s m o argumento relativo a la elocuentemente una vasta investigación c o m naturaleza intrínsecamente contradictoria de parada relativa precisamente al funcionamienlas relaciones entre la democracia y la burocrato de estos dos actores característicos en seis cia. Dice que «entre la burocracia y la democracia existe una relación compleja y problemática países europeos \ en los Estados Unidos de América*. Los autores del estudio concluyen pero simbiótica, que tiene importantes consecuencias en la relación entre las élites con p o - que, pese a una innegable tendencia a la fusión de las funciones en un tipo «híbrido», aún exisder: políticos y burócratas. Sostengo que la a m ten importantes diferencias en las respectivas bigüedad de las normas democráticas respecto 24 aportaciones de políticos y administradores a las cuestiones públicas. Los autores definen cuatro perfiles típicos o, según sus propios términos, «imágenes», que determinan la interacción entre los políticos y los burócratas en la escena pública. U n a primera imagen, m u y próxima a la tipificación weberiana, contrapone las decisiones normativas y su ejecución''. U n a representación menos rígida de la interacción entre a m b o s actores atribuye tanto a los burócratas c o m o a los políticos un activo papel en el manejo de los asuntos públicos, pero aportando diferentes recursos; la contribución de los políticos deriva fundamentalmente de intereses; en este sentido, los valores o las preferencias serán el elemento principal. La contribución de la burocracia, basada en el conocimiento especializado, suministra «hechos» a los postulados de los políticos. El tercer perfil es una escena en la que los actores hacen del juego m u t u o de intereses su leit motiv; sin embargo, en tanto que el representante político generalmente articula intereses amplios y difusos, el funcionario tiende a mediatizar intereses m á s específicos y definidos de clientelas organizadas. Finalmente, el estudio indica una tendencia a la fusión completa de las características burocráticas y políticas, que los autores llaman un «híbrido puro». Esta imagen, que se presenta en términos puramente descriptivos, constituye una sombría caracterización del Estado contemporáneo por sus críticos m á s pesimistas. En cualquier caso, se plantea que estos cuatro «perfiles» coexisten lógicamente, y que corresponden empíricamente a diferentes niveles del sistema político. Así, los autores piensan que las dos primeras «imágenes» se ajustan m á s bien a los niveles inferiores de las jerarquías gubernamentales, en tanto que las dos últimas corresponden a las altas esferas del poder y la administración. Observan también que, históricamente, es posible identificar una relativa predominancia de cada una de estas imágenes en el orden en que se han enumerado en este artículo. ¿ D e qué manera la consideración de estas pautas posibles de interacción entre política y burocracia puede ser útil a los fines de la discusión que proponemos? Para comenzar, nos interesan particularmente algunas de las consecuencias que sugieren los autores del estudio en Elisa P. Reis cuestión respecto de las últimas dos imágenes, que son las que m á s se ajustan al universo de la elaboración y ejecución de las medidas políticas públicas. E n este contexto, es importante recordar que la afirmación según la cual los políticos y los burócratas son activos articuladores de intereses no significa negar que cada uno de ellos contribuye de manera diferente al proceso, ni que estas diferencias hayan perdido su importancia. C o m o lo señalan Aberbach et al, si bien es verdad que tanto la burocracia c o m o los dirigentes políticos pueden incorporar intereses, también es verdad que el proceso administrativo de incorporación de intereses está severamente limitado. E n primer lugar, dicha incorporación tiende a excluir los intereses n o organizados. E n segundo término, tiende a limitarse al alcance de algunos sectores funcionales particulares, constituyendo una mediación fragmentaria de intereses, y al m i s m o tiempo incapaz de articular los intereses intersectoriales. Finalmente, la participación a d m i nistrativa en la elaboración de las medidas políticas concretas contribuye a un inevitable conservadurismo, no porque u n compromiso ideológico particular favorezca el mantenimiento del statu quo, sino simplemente porque la incorporación de intereses cristaliza las relaciones de poder existentes. Los políticos pueden, en algún grado, contrarrestar las limitaciones intrínsecas de los burócratas en la escena pública mientras su acción esté basada en parámetros que atenúen considerablemente las limitaciones impuestas a los burócratas por un determinado equilibrio de fuerzas políticas. D e la argumentación se puede deducir que, pese a la tendencia convergente, la especialización de los roles en los escalones superiores del sistema político es crucial para comprender adecuadamente el proceso de elaboración de medidas de acción pública. Así, desde u n punto de vista ideal, los burócratas aseguran la estabilidad en la formulación de las medidas públicas, y los políticos contribuyen con innovación y creatividad. Las circunstancias pueden eventualmente favorecer la predominancia de unos u otros pero, en cualquier caso, la divergencia de estilos es constante y benéfica. A d e m á s , es poco probable que los políticos y los burócratas tengan la posibilidad de enfrentarse en este terreno. M á s plausibles y fre- 25 Burócratas y politico* cu la politica brasileña actual cuentes son los conflictos, las alianzas y las coaliciones que atraviesan las fronteras de sus respectivos territorios. D e todas maneras, estas observaciones refuerzan la idea, ya expuesta, de que la convergencia de funciones es sólo una tendencia cuyas consecuencias a largo plazo no exploran los autores del estudio. La continuación del análisis exige pasar a nuevos espacios teóricos. E n primer lugar, recordaremos las dos vías posibles de análisis crítico de la eventual a m e naza que la combinación de funciones burocráticas y políticas significa para la democracia. U n a de ellas se refiere específicamente a los problemas que afrontan las sociedades que, emergiendo de las experiencias de modernización autoritarias, procuran consolidar las instituciones políticas democráticas. Pensamos particularmente en la perspectiva teórica elaborada en los años setenta y ochenta sobre las dictaduras modernizantes del Tercer M u n d o , particularmente la que llamó la atención sobre el carácter burocrático de los recientes regímenes autoritarios en América latina1". E n segundo lugar, quisiéramos llamar la atención sobre el pensamiento crítico contemporáneo que. reflejando bien las perspectivas del Estado benefactor o bien las funciones del Estado en el capitalismo tardío, considera que tanto la burocratización de los poderes públicos c o m o la politización del proceso de producción son cuestiones problemáticas". E n realid a d , en esta perspectiva crítica, a m b a s tendencias combinan en gran medida las dimensiones de un proceso único: por una parte, c o m o se ha venido observando desde hace tiempo, hay una creciente despolitización de la vida social que s u c u m b e cada vez m á s a las órdenes burocráticas. D e aquí la a m e n a z a latente de la burocracia neopatriarcal. que algunos han detectado en el Estado benefactor12. Al inhibir las iniciativas sociales, el Estado benefactor terminaría por conseguir la despolitización de la esfera pública, reduciéndola a prácticas administrativas oficiales. Por otra parte, este proceso de burocratización expresa en sí m i s m o la creciente subordinación de las decisiones y acciones del mercado al filtrado que se produce en los recursos de poder monopolizados por el Estado. E n este sentido, la auténtica «despolitización» que caracteriza la progresiva burocratización de la vida social podría interpretarse c o m o la expresión de la actual tendencia hacia la «repolitiza- ción» del proceso de producción. «En conjunto, las funciones de sustitución del mercado y compensatorias que ejerce el Estado capitalista tardío son expresiones de la alteración cualitativa de la función del poder político frente a la esfera de la producción y el intercambio de mercancías» 11 . Para concluir estas reflexiones teóricas, recordaremos los perspicaces comentarios de Wolin. quien, aunque desde una perspectiva teórica diferente, también critica agudamente la vida social contemporánea: «... con el descrédito del orden político y el repliegue a la sociedad, que manifiesta crecientes síntomas de b u rocratización, lo político ha reaparecido, pero disfrazado con los ropajes de la vida organizativa. L o que se ha negado al orden político ha sido asimilado al orden organizativo»14 La situación brasileña U n tema tan vasto y complejo c o m o el proyecto de democratización del Brasil, y particularmente los múltiples desafíos que plantea a la esfera de la acción pública, proporciona sin duda m u c h a s perspectivas interesantes a la investigación. Sin embargo, en el presente contexto sólo nos interesa ilustrar algunas posibles aplicaciones del marco teórico expuesto en la sección anterior. La perspectiva teórica en cuestión parece particularmente atractiva si se tiene en cuenta que el orden autoritario que la sociedad brasileña intenta superar procura legitimarse en argumentos tecnocráticos. Supuestamente, el régim e n militar estaba destinado a poner en práctica la expresión racional de la voluntad general; se argumentaba que, u n a vez abolido el juego de t o m a y daca de los políticos, los intereses particulares y disociadores desaparecerían naturalmente. Dejando de lado la retórica, las formas políticas tecnocráticas adoptadas tuvieron impactos decisivos sobre las prácticas y las instituciones, dejando al m i s m o tiempo profundas marcas sobre los valores, las actitudes y las creencias relativas a la esfera pública. E n otras palabras, la lógica del «autoritarismo burocrático» hasta hace poco vigente en Brasil tiene persistentes consecuencias para las pautas de interacción entre la administración y la política. D e esta manera, las normas de interacción 26 Elisa P. Ras características del régimen autoritario, así co- jores para los intereses de la sociedad en su conm o las expectativas de comportamientos a la junto. Así, la ideología del interés nacional, con sazón legítimos, dejaron huellas que deben su llamamiento al «gran país» se distinguía níconsiderarse de importantes dimensiones en la tidamente de los «intereses partidarios» atrirealidad política que. en mayor o m e n o r medibuidos a las actividades políticas clásicas, y de da, dan forma a las perspectivas de democraticualquier interés social específico que pudiera zación. N u n c a se repetirá demasiado que los poner en duda el proyecto nacional. restos vivos del autoritarismo no sólo consisten Naturalmente, estos argumentos se presenen formas jurídicas sino que también asumen taban siempre en términos m u y ambiguos. Paaspectos m á s sutiles. ra ciertos fines, desde los primeros días del régimen dictatorial estaban en pie de igualdad Así, por ejemplo, conferir un valor ético a la con la ritualización de las elecciones y de práceficacia tecnoburocrática del aparato del Estaticas parlamentarias m á s o m e n o s eficaces, pado o a la sensibilidad social de los políticos rera otros, se afirmaba agresivamente que la bupresentantes compromete también las perspecrocracia era u n instrumento superior a la tivas de democratización. Si la defensa de la política para lograr las metas sociales. La deci«neutralidad burocrática» era la mistificación sión política de origen burocrático era presentípica de la dictadura militar, la afirmación tada c o m o el camino m á s justo y eficaz para opuesta, es decir, «la política sobre la tecnocralograr esas metas. cia», no es de buen augurio para la democracia. Por el contrario, sólo la aceptación explícita de Se consideraba que la decisión tecnocrática la tensión permanente entre la administración era técnica y moralmente superior a cualquier y la política evitará perjuicios a la democracia. mecanismo político orientado hacia la representación de intereses específicos, c o m o si fueT a m b i é n resulta discutible contraponer la ra realmente posible tratar las dimensiones de eficacia y la participación o dicotomías similala política y la administración c o m o estrategias res, frecuentemente mencionadas por los socióde acción opcionales. Inviniendo nuestra óptilogos para describir (y a veces para justificar) ca, el m i s m o tipo de razonamiento ideológico opciones políticas concretas. L a racionalidad se encuentra entre quienes, alfinaldel régimen burocrática no garantiza necesariamente la efimilitar, creían románticamente en un reino de ciencia, ni existe una relación automática entre política pura, percibida c o m o un sinónimo de la representación política y la responsabilidad democracia. social L \ D e hecho, se pueden formular por lo m e n o s dos serias objeciones que ponen de m a En efecto, la revitalización de la política nifiesto la dudosa condición de estas supuestas electoral, el surgimiento de nuevos partidos, la polaridades «esto o aquello». E n primer lugar, proliferación de asociaciones voluntarias y de son precisamente las contradicciones y tensio- movimientos sociales, contribuyeron entonces nes inherentes entre estas dicotomías, antes a fomentar la ilusión de que para consolidar la que su jerarquización sistemática, lo que sos- democracia bastaba dar prioridad a la particitiene las reglas políticas democráticas. pación política. El antídoto al autoritarismo burocrático sería una sobrevaloración de las acE n segundo lugar, los límites entre lo «burotividades políticas; en esa argumentación se crático» y lo «político» son hasta cierto punto apoyaba la ola de movilizaciones sociales que meramente contingentes, no sólo debido a la caracterizó la transición al régimen civil en la inconfundible tendencia hacia la convergencia primera mitad de los años ochenta. entre las prácticas políticas y administrativas; igualmente importantes son las tácticas polítiEn este auge de la repolitización cobró imcas acl hoc de alianzas y coaliciones que atraviepulso un nuevo proyecto de construcción nasan las fronteras entre el poder político y la ad- cional, pues la sociedad civil procuraba reconministración. ciliarse con la esfera pública. Este fue el corto período caracterizado por una revalorización Para recapitular brevemente la experiencia de símbolos cívicos durante largo tiempo desbrasileña, recordemos que bajo el régimen m i deñados, tales c o m o la bandera y el h i m n o nalitar se realizó un esfuerzo oficial sistemático para identificar la «buena» política con una cional. En esta breve etapa de transición hubo una comprensible predominancia de los eleejecución tecnocráticamente neutra de medimentos participativos y simbólicos-expresivos das consideradas racionalmente c o m o las m e - Burócratas y políticos en la politica brasileña actual 27 U n a tradición en la burocracia brasileña: a fin de año, se vacían los despachos tirando los viejos papeles por las ventanas, l'h knhn/cosimis en la vida política. La democracia prometida se asociaba con la derrota de la predominancia burocrática en favor del liderazgo político auténtico o «de vocación». C o m o si se quisiera compensar dos decenios de autoritarismo burocrático, las pasiones políticas intentaron imponer la prioridad de la política sobre la administración. El período subsiguiente en Brasil se caracterizó por la experimentación y la vaguedad respecto de las normas de coexistencia entre los elementos políticos y burocráticos. Durante la llamada « N u e v a República», los burócratas y tecnocratas -ahora nostálgicos del ancien regime- se sintieron disgustados por lo que calificaron de típicos vicios políticos, a saber, el pop u l i s m o , el clientelismo y la ineficacia administrativa. A su vez, los políticos se quejaron amargamente de la supervivencia del autoritarismo y el elitismo que hallaron refugio en la administración pública. A u n q u e las mutuas acusaciones de burócratas y políticos ilustran auténticas disputas por el poder, no se pueden interpretar c o m o expresiones nítidas e inconfundibles de un juego de poder entre antagonistas definidos. Ni los burócratas ni los políticos tienen el monopolio de sus respectivos «vicios típicos». C o n m u c h a frecuencia, por ejemplo, un importante aspecto de sus querellas se refiere al derecho de atribuir el patronazgo y/o los recursos de clientelas. A d e m á s , la acumulación real de poder en el sistema político se realiza en su mayor parte de manera sectorial y no, c o m o ya se ha observado, siguiendo la línea de demarcación entre políticos y burócratas. Lo que es aún m á s importante, en las realidades cotidianas de la actual transición en Brasil, la caracterización de lo que es «político» en oposición a lo que es «burocrático» ha ido variando según las consideraciones políticas. En este contexto, es instructivo comprobar c ó m o los dos ministerios principales, el de Hacienda y el de Planeamiento, alternaban sus posiciones relativas en cuanto a la prioridad que concedían a los asuntos «políticos» o «tecnocráticos». 28 Desde marzo de 1985, la opinión pública comenzó a percibir en el Ministerio de Hacienda una orientación fundamentalmente «burocrática», en permanente antagonismo con las inclinaciones «políticas» del Ministerio de Planeamiento. Pronto quedó m u y claro que lo que dividía a estas dos ramas de la administración no era el estilo personal de sus respectivos m i nistros ni la lógica operacional de cada uno de ellos, pues a fines del m i s m o año el Ministro supuestamente «burocrático» fue sustituido. Desde entonces, se comenzó a acusar al Ministerio de Planeamiento de tecnocrático, en tanto que se identificaba al de Hacienda con un estilo predominantemente político, una identificación en gran parte estimulada por los rasgos carismáticos que le imprimió Funaro, el nuevo Ministro. E n la nueva composición de poderes del Gobierno, se estableció una interesante redefinición de los términos de la interacción entre políticos y burócratas. El feliz pero breve « m a trimonio» de los políticos y la administración a través de la política monetaria heterodoxa llegó a su fin en 1986. Incapaz de detener la inflación mediante medidas tradicionales, el Gobierno adoptó una estrategia similar a la que ya se había experimentado en otras economías con inflación elevada (Israel y Argentina), que c o m prendía la adopción de una nueva moneda, el fin de la ordenación de precios, mecanismo fuertemente anclado en la sociedad brasileña, y una congelación general de precios y salarios. El «Plan Cruzado» gozó durante casi un año de la mayor popularidad entre las medidas adoptadas por el nuevo régimen civil. En nuestra opinión, la asombrosa legitimidad alcanzada en ese entonces por el Gobierno correspondía a u n a breve reconciliación entre las fracciones «técnicas» y «políticas», a un m o mento de fusión entre dos actores típicos, los burócratas y los políticos; la historia confidencial de ese experimento abunda en incidentes y anécdotas que ilustran las vicisitudes de la fusión de las preocupaciones técnicas y las políticas. En cualquier caso, la ejecución de esas m e didas d e m o s t r ó e m p í r i c a m e n t e q u e la tecnocracia y la política están profundamente entrelazadas. Desde el comienzo, la fusión entre la política y la burocracia estaba destinada a una corta vida, pues se basaba en una ilusión. Precisamente, el olvido de las especificidades'de la bu- Elisa P. Reis rocracia por una parte y de la política por la otra, dio origen a la creencia de que era posible controlar la inflación sin que nadie pagara la factura, y de que el Gobierno podía imponer medidas económicas-monetarias heterodoxas sin afectar las pautas de desigualdad. La receta mágica propuesta consistía en una lucha antiinflacionaria en la que. según se aducía, todas las clases, sectores y grupos sociales serían vencedores. Tal fue el único y breve «consenso social» alcanzado hasta ahora en la transición brasileña: las soluciones técnicamente elaboradas eran sancionadas socialmente por el acuerdo simbólico nacional en torno a la ficción de una nueva unidad monetaria. La idea de que el mism o proyecto económico podía beneficiar por igual a todos los grupos, sectores y clases sociales no difería de la ideología tecnocrática anteriormente defendida por el régimen militar. La diferencia principal consistía en que, mientras que anteriormente había que excluir la política para permitir la ejecución eficaz de ciertas m e didas, ahora se suponía que las medidas correctas vigorizarían la política. N o entraremos en detalles sobre el veloz y arrollador movimiento que impidió el éxito de la heterodoxia económica. Basta con lecoidaí que las fuerzas del mercado pusieron rápidamente fin a las ilusiones, y que las medidas antiinflacionarias, al introducir graves distorsiones del mercado, no hicieron m á s que retrasar los efectos inflacionarios, contribuyendo así a profundizar la crisis económica y a c o m p r o m e ter aún m á s la transición a la democracia. En este contexto, también es importante tener en cuenta que las medidas económicas señaladas ilustran claramente las características propias de las medidas públicas: acentúan la responsabilidad política de los burócratas así c o m o la importancia estratégica de los recursos «técnicos» en los cálculos políticos. A u n q u e la experiencia del «Plan cruzado» pone de relieve la convergencia entre la política y la administración, muestra también los peligros de olvidar las peculiaridades que hacen de ellas dimensiones distintas de un orden político. Si hubiera que presentar un informe detallado sobre la actual transición política en Brasil, sería fácil demostrar que las constantes tensiones entre la política y la burocracia, simbólicamente condensadas en las luchas de poder entre Planeamiento y Hacienda, pueden Burócratas y políticos cu la política brasileña actual U n aspecto de la cultura brasileña. Scbasimo Saigado/Magnum 29 30 en realidad observarse en todas las ramas de la administración, aunque la ficción política aliente con frecuencia la idea de una especialización política o técnica de los diversos ministerios. A d e m á s , c o m o ya se señaló anteriorm e n t e , las tensiones entre los elementos burocráticos y políticos son precisamente i m portantes fuentes de vigor para la democracia. A nuestro juicio, uno de los problemas m á s graves es justamente la reticencia a aceptar las contradicciones entre la burocracia y la d e m o cracia, lo que lleva a los contendientes involucrados a insistir en eliminar las tensiones que caracterizan la interacción entre la política y la administración, ya que no están acostumbrados a vivir con conflictos abiertos. Corrobora esta situación, por ejemplo, la decisión gubernamental de nombrar ministros «burocráticos» en los Ministerios de Planeamiento y de Hacienda 16 . C u a n d o se intenta suprimir los conflictos políticos, la eliminación de la política de t o m a y daca en la conducción de los asuntos públicos contribuye principalmente a hacer m e n o s aparentes los intereses que están efectivamente enjuego. La incapacidad, tan acusada en el contexto político brasileño, de aceptar la legitimidad de la inevitable tensión entre políticos y administradores deriva en gran medida de la persistencia de características elitistas y autoritarias. L a cultura política predominante parece carecer de valores que apoyen la pertinencia y legitimidad de intereses específicos de segmentos sociales particulares que. sin embargo, no amenazan el núcleo de los intereses comunes. Es precisamente gracias a esta negación de legitimidad de los intereses específicos que los elementos burocráticos o políticos se presentan c o m o los m á s capaces de dirigir las medidas públicas destinadas a aumentar al m á x i m o el consenso social. Las actuales interacciones entre los poderes ejecutivos y legislativos constituyen otra ilustración de la resistencia a aceptar que la tensión entre los burócratas y los políticos es un c o m ponente del juego democrático. Después de dos décadas de dictadura, es comprensible que el sistema no tenga normas de interacción c o m patibles con la nueva realidad de la Asamblea Nacional, c o m o si las élites burocráticas y políticas carecieran temporalmente de mecanism o s institucionalizados para regular los conflictos entre ellas. Elisa P. Reis M á s allá de las complejidades que plantea la elaboración de u n nuevo pacto constitucional, pareciera que está en cuestión la concepción m i s m a del Estado. C o m o en otras sociedades en desarrollo tardío, en Brasil, los poderes públicos asumen funciones de producción, adem á s del clásico papel de regulador económico que ejercen normalmente en las sociedades capitalistas. E n u n «Estado productivo» surgen nuevas variables que complican aún m á s la ecuación del poder entre las fuerzas políticas y administrativas. Por ejemplo, la «balcanización» del Estado, c o m o se ha sugerido, parece dar un relieve aún m á s dramático a las s o m brías predicciones de Weber sobre la burocratización del poder. Es así c o m o , codo a codo con las empresas transnacionales (mucho m á s estudiadas), que plantean un desafío al Estado-nación, se hallan también poderosas empresas públicas. Son unidades económicas que por su tamaño, función, recursos, etc., ocupan posiciones críticas y que hacen uso ambiguo de su carácter mixto público y privado según las circunstancias, enfrentándose a m e n u d o con el Estado central que les dio origen. Estos factores se añaden a los m u c h o s dilem a s que plantea la democratización en Brasil, c o m o lo demuestra, por ejemplo, la reiterada incapacidad del Gobierno central para imponer las nuevas reglamentaciones del sector público. Las tentativas de reducir el elevado déficit público y de imponer n o r m a s salariales antiinflacionarias en el sector público han chocado con la vigorosa resistencia de los funcionarios públicos mejor situados, esto es, los de los órganos descentralizados, y particularmente de las empresas nacionales. Conclusión Las medidas públicas brasileñas soportan el peso de la supervivencia de las tradiciones burocrático-autoritarias, así c o m o el perturbador impacto de los intereses sociales repolitizados, que todavía no han hallado canales de expresión suficientemente institucionalizados. C o n la liberación de fuerzas anteriormente reprimidas por medios dictatoriales, el orden del día de los asuntos públicos ha tenido que soportar fuertes presiones. Los antiguos problemas sociales que buscan solución compiten con los Burócratas y políticos cu la política brasileña actual nuevos por las prioridades en un espacio de decisiones que se encuentra seriamente limitado por la gravedad de la crisis económica actual. Ante los altos niveles de incertidumbre, la competencia entre los diversos recursos políticos no expresa la aceptación ideológica de un frágil equilibrio entre los factores políticos y burocráticos en los términos descritos. Aparece, en cambio, un confuso cuadro que sugiere lo que podría denominarse una situación política «inflacionaria». La situación se asemeja a una devaluación de divisas políticas. Los competidores por el poder recurren aleatoriamente a diferentes recursos, introduciendo así un alto grado de imprevisibilidad en el juego político. Y el grave peligro de la inflación de los recursos políticos es que el proceso de decisiones pierda de vista el objetivo de democratización. Trátese de los fondos públicos utilizados por los políticos con fines electorales, de las redes burocráticas patrón-cliente, o de una c o m binación perversa de a m b o s , sus consecuencias antidemocráticas podrían contribuir decisivamente a liquidar la ya limitada autonomía de los actores políticos respecto del Estado. Cualquier reducción de la autonomía de la esfera pública con relación al Estado comprometería gravemente las perspectivas de democracia en Brasil. E n este sentido, los actuales signos de apatía política son síntomas tan graves c o m o la prioridad, m á s o menos elaborada, que se asigna a la racionalidad técnica sobre las preocupaciones políticas en lo que se refiere a las actividades de la esfera pública. En tanto que la mayor parte de estos factores plantean a la democratización problemas particulares del capitalismo tardío del Tercer M u n d o , existe también otra importante dimensión del problema democrático que es c o m ú n a otras sociedades capitalistas, independientemente de su nivel de desarrollo económico. E n a m b o s , la relación entre la política y las medidas públicas se percibe socialmente en términos problemáticos, parcialmente debido a que la coordinación de los intereses específicos del Estado por una parte y los intereses sociales en competencia, por la otra, desafía permanentemente el mantenimiento de las normas d e m o cráticas. C o m o lo sugieren las críticas al Estado 31 benefactor, las pautas de interacción entre la administración y la política continúan suscitando dilemas para la democracia. A u n q u e las características de los problemas de la democratización en Brasil son en cierta medida bastante primitivas, asociadas con un «capitalismo salvaje», muchas de las críticas elaboradas en el contexto del capitalismo benefactor m a d u r o pueden aplicarse al caso de Brasil. Así, la despolitización, la burocratización, la liquidación de la esfera pública y otras expresiones de descontento con la cultura política contemporánea apuntan en la m i s m a dirección, a saber, la conveniencia de repolitizar la vida social. Esta hipótesis se ve corroborada por el discurso liberal ejemplificado por Arendt o W o lin17, o las propuestas, no m u y coherentes, de comunalismos tales c o m o «lo pequeño es hermoso», «gobiernos locales» y otras formas de descentralización. Desde el punto de vista crítico, por ejemplo el de Habermas y Offe, las perspectivas emancipatorias también parecen determinadas por la posibilidad de repolitizar la sociedad civil11*. En resumen, fuera de la arena política no parece haber antídoto a la tendencia autoritaria del Estado. Por encima de las divergencias, las diferentes reflexiones sobre el problema llegan a una conclusión c o m ú n : de la no cristalización de las fuerzas sociales extrae la democracia los recursos ideológicos que le permiten contrarrestar las tendencias inmovilistas de la burocracia. Es la tarea de reconciliar intereses contradictorios lo que confiere a la política su carácter de recurso estratégico, una meta buscada por diferentes órganos institucionales, entre los reclamos contradictorios de los burócratas y los políticos, o en la compleja realidad de la administración de una normativa pública concreta. A u n cuando este crucial recurso se haya utilizado muchas veces para tratar de lograr lo imposible, vale la pena recordar nuevamente a W e ber. C o m o él diría, al llamamiento a participar en las decisiones sobre las normativas públicas y su aplicación, el auténtico político responderá «¡Pese a lodo!». Traducido del inglés 32 Elisa P. Reis Notas 1. M a x Weber. «Politics As a Vocation», en Gerth y Mills (Dirs. de la puhl.). Emm \la.\ II W w Essays in Sociology. ( 1946) Nueva York. Oxford I'mversitv Press, pag. 128. Comparative Politics. 20, 3, pags. 325-340. Vision (1961). Londres. Allen and Unwin. 8. J . D . Aberbach et al, op. cil. 15. Marshall W . Meyer (1987). «The Growth of Public and Private Bureaucracies». Theory and Society, vol. 16. n u m . 2 . 2. Joel D . Aberbach et al (14SI). Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge. Harvard University Press. 10. Guillermo O'DonncIl (1973). Modernization and Bureaucratic . lulhorilarianism. Berkeley. Universidad de California. Institute of International Studies. 9. Ibid. esp. capítulo l. 3. M a x Weber, op. cit. pág. 95. 4. Ibid. 5. Eva Etzioni-Halevy (1983). Bureaucracy and Democracy: A Political Dilemma. Londres. Routledge and Keagan Paul. 6. E . Etzioni-Halev v. «The Australian Broadcasting Corporation: Recent Attempts at De-Bureaucrati/ation». IPSA. XIII Conferencia Mundial. Paris, pág. 3. 7. Ibid. Véase también, del mismo amor ( 1988). «Inherent Contradictions of Democracy: Illustrations from National Broadcasting Corporations». 1 1. Jürgen Habermas, Legitimation Crisis ( 1975). Boston. Beacon Press. Claus Offe (1981). «Some Contradictions of the Modern Welfare State». Praxis International, 1. 3. John Keane (1984), Public Life in Late Capitalism. Cambridge University Press. 16. Después de varios cambios en los altos puestos de los Ministerios de Hacienda y Planeamiento, que se realizaron en función del perfil predominantemente «político», el Presidente optó por nombrar funcionarios públicos hasta entonces desconocidos por la opinión pública. En una clara alusión a la tendencia a un estilo de acción más burocrático y rutinario, la prensa calificó esta opción de «administración de pan y mantequilla». 12. Claus Offe. (1987) «Democracy Against the Welfare Stale? Structural Foundations of Neoconservative Political Opportunities», Political Theory, 15,4. 17. Melvin A . Hill (Dir. de Ia publ.) (1979). Hannah Arendt; Ehe Recovery ol the Public World. Nueva York. St. Martin's Press. Sheldon S. Wolin (1987). «Democracy and the Welfare Slate». Political Theory, vol. 15. 13. Keane, op. cit. págs. 86-87. num. 4. 14. Sheldon S. Wolin, Polities and 18. John Keane, op. cit. El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India Randhir B . Jain El papel y la acción de la burocracia en un país o no gubernamentales. Quizá no sean m á s de tan vasto y tan variado c o m o India es un tema un millar las personas que en los niveles supea la vez sumamente controvertido e importanriores de la burocracia india, tanto en el G o te. La creencia general es que en India el papel bierno central c o m o en los de los Estados, se de la burocracia no es sólo esencial en la ejecuocupan directamente de elaborar la política; en ción de la política formulada por los poderes cambio, la mayoría de los miembros de la buropúblicos sino que además se inmiscuye en la cracia tienen de uno u otro m o d o a su cargo la elaboración de esa política. Desde los tiempos ejecución de esa política. E n este artículo nos de la colonia británica, la burocracia ha desemproponemos hacer un análisis del papel de la peñado indudablemente un papel importante, burocracia india en los procesos de elaboraincluso decisivo, en el sisteción, desarrollo y ejecución m a administrativo, pero de la política. Ese análisis Randhir B . Jain es el Director del D e tras la independencia del exige que se examine pripartamento de Ciencias Políticas y el país ese papel y los resultaDecano de la Facultad de Ciencias Som e r o el legado histórico de ciales de la Universidad de Nueva Deldos reales de la burocracia la burocracia, su perfil gehi. India. H a pronunciado conferencias india experimentaron u n neral y el contexto político en varias universidades norteamericacambio considerable. en el que actúa y, después, nas y británicas y ha publicado numerosos libros, siendo el más reciente Buel papel que desempeña en En función de los objetireaucratic Politics in the Third World relación con los procesos vos de un Estado del bie(1988). políticos. nestar y de una administración abocada al desarrollo, la burocracia se ha impuesto manifiestamente c o m o El legado histórico uno de los factores clave de los procesos político-admiLa burocracia india es el nistrativos. Sin embargo, producto de dos factores es un error afirmar que la burocracia desempediferentes: las tradiciones británicas y el sisteña un papel predominante en la elaboración de m a del Estado asistencial democrático. Los brila política. Las dos posiciones extremas, a satánicos, que gobernaron India desde lejos duber, que la política es esencialmente tarea del rante casi una centuria, crearon un sistema de Gobierno, que es el poder ejecutivo el que la burocracia cuyos rasgos fundamentales eran el establece mientras que la burocracia se limita a elitismo y la firme lealtad a sus señores. El sisejecutarla, y que es la burocracia la que formula tema data del Northcote Trevelyan Report de la política que los ministros se limitan a articu1854, en el que se ponía de manifiesto la prolar, son erróneas. La política pública es el resulfunda creencia de Lord Macaulay en la educatado.de una interacción continua entre el poder ción liberal inglesa. Resultado de esa creencia ejecutivo, los escalones superiores de la burofue que se contrataran una serie de administracracia y otros muchos agentes gubernamentales dores para India entre los graduados de las RICS 123/Mar. 1990 34 universidades de Oxford y Cambridge; esc grupo de hombres constituyeron el llamado Indian Civil Service, o ICS; los campeones del sistema calificaban a esos hombres de «multifacéticos», mientras que sus críticos los tachaban de «aficionados». El segundo factor de influjo fue la consecución de la independencia, con el cambio que acarreó en el papel de los poderes públicos para que éstos pudieran desempeñar las funciones de u n Estado asistencial. C o m o resultado del rápido progreso tecnológico conseguido desde entonces han proliferado las organizaciones paraestatales tales c o m o las e m presas y corporaciones públicas, las industrias nacionalizadas y las organizaciones voluntarias apoyadas con fondos públicos. La ampliación y las nuevas tareas de la administración pública requieren un sistema administrativo capaz de hacer frente a los problemas sociales, económicos, políticos y científicos en el plano nacional e internacional. D e ahí que la burocracia se haya convertido en uno de los instrumentos principales en manos del Gobierno para hacer frente a las tareas del nuevo orden político y a los imperativos socioeconómicos. Sin embargo, pese a los cambios exteriores ocurridos tras la independencia, el modelo británico continúa dominando la escena india. El administrador ideal sigue siendo en el país «el individuo c o m petente que, cambiando frecuentemente de puesto dentro del servicio, puede hacerse una idea práctica de cada problema, independientemente de la cuestión de que se trate, gracias a su conocimiento y experiencia de los mecanism o s de la administración»1. En comparación con otros países en desarrollo, la burocracia india presentaba muchas ventajas en el m o m e n t o de la independencia. D u rante el período colonial se habían echado los cimientos de un sistema moderno de educación capaz de formar al personal que necesitaban la administración y las industrias en plena expansión. U n a red de comunicaciones, u n grupo de institucionesfinancierasy una prensa bien estructurada proporcionaban la base fundamental de relaciones propia de la infraestructura de un país moderno. L a burocracia que el Gobierno imperial británico había empleado para mantener el sistema colonial demostró ser un notable instrumento administrativo legado a la India independiente. El elemento esencial del sistema británico, c o m o ya dijimos antes, era el ICS, es decir la élite de los funcionarios del gobierno Randlür B. Jain colonial británico. Estos funcionarios se encargaban al m i s m o tiempo de elaborar la política y de ejecutarla. E n la época británica el poder político se hallaba fuertemente centralizado en la burocracia, que estaba dominada fundamentalmente por los miembros del ICS. Los rasgos estructurales de éste -sistema abierto de ingreso basado en los resultados académicos, métodos complejos de formación, permanencia en el cargo, atribución exclusiva de todos los puestos responsables de carácter general en la administración central, provincial y de distrito a los m i e m bros de esa élite, escala g r a d u a d a de remuneraciones con pensión y otros beneficios y sistemas de ascensos y traslados basados esencialmente en la antigüedad- se mantuvieron todos en el sistema actual tras la independencia, con sólo ligeras modificaciones de detalle. D u rante el período colonial la burocracia servía hasta cierto punto de instrumento de integración nacional. Entre sus principales resultados de la época deben señalarse la unidad administrativa del país, el mantenimiento de la ley y el orden, un nivel razonable de honradez y la canalización de las relaciones entre la administración y el pueblo en lugar del sistema arbitrario de tratos y negociaciones del pasado. E n menor grado la burocracia participó también en las tareas de construcción y mantenimiento de las obras públicas (carreteras, ferrocarriles, canales) y en el desarrollo de los servicios sociales (educación, hospitales)2. Sin embargo, desde el fin del período colonial persiste entre las masas populares la idea de que los administradores indios, al heredar algunos de los aspectos negativos del legado imperial tales c o m o el alejamiento y el sentimiento de superioridad de su grupo, carecen generalmente de adecuación y de dedicación al puesto y tienden a ser autoritarios en la nueva situación. Pone de relieve la incompatibilidad entre este «espíritu ICS» y las necesidades de la administración actual en contraste con el estilo de los nuevos empresarios que n o se someten tan rígidamente a las nociones de estatuto, jerarquía e imparcialidad burocrática1. Las esperanzas y aspiraciones del pueblo de la India independiente suscitaron nuevas tareas y responsabilidades a las que hubo de hacer frente el recién creado Indian Administrative Service (IAS, Servicio Administrativo Indio), que había sucedido al ICS británico, sin romper a fondo con las tradiciones de éste. l'A l'upel de la burocracia en la elaboración y la ejecución ele la política en India 35 Funcionarios indios en huelga, c. 1986. ï miwig/Sipa Gracias a la prudencia de Sardar Haverbhai Patcl, Viceprimer Ministro y Ministro del Interior en el m o m e n t o de la independencia, el proceso de transmisión pudo realizarse con suavidad porque Patel supo apreciar convenientem e n t e el patriotismo, la lealtad y las capacidades de la nueva élite administrativa. A los 40 años de la independencia, el IAS constituye hoy u n cuerpo selecto que ocupa los puestos clave en torno al Presidente y al Primer Ministro, así c o m o todos los demás cargos importantes que se ocupan de preparar las decisiones del gabinete, de controlar la contratación y la formación del personal, de mantener la disciplina en los otros niveles de la administración pública y de formular la política administrativa. Este sistema de jerarquización del IAS se repite también en los gobiernos de los Estados y en la administración local. E n nuestros días el IAS constituye el núcleo de la estructura administrativa del país que comparte sus tareas con una serie de servicios de todo el país, de la administración central y de la de los Estados y que establece una fuerte red administrativa extendida por todo el país, aunque las opiniones divergen en cuanto a la solidez de esa red. D e todos m o d o s , desde el punto de vista conceptual, puede decirse que la influencia británica ha contribuido sin lugar a dudas al desarrollo técnico y político de la burocracia india. Técnicamente, esa burocracia forma una organización administrativa corporativa, estructurada jerárquicamente tanto en su dimensión horizontal (entre los niveles superiores y los inferiores en el m i s m o sector general de actuación) c o m o vertical (entre las distintas competencias, profesiones o disciplinas), dando todo ello c o m o resultado u n sistema de clases en la administración pública, cada una con su propia estructura de carreras y, consiguientemente, de expectativas de ascenso. Políticamente, la burocracia aparece c o m o un gobierno de funcionarios designados que actúan ellos mismos com o gobernantes o bien c o m o élites del poder sometidas a un cuerpo independiente, capaz de 36 tomar decisiones políticas, organizado en función de principios electivos4. Perfil d e la burocracia india Aproximadamente hasta mediados del siglo xix, las burocracias de casi todos los países las formaban miembros de una clase superior numéricamente pequeña, independientemente del carácter de la sociedad o de la forma de su gobierno, fuera éste monárquico, democrático o aristocrático. Se daba por supuesto que los miembros de las clases superiores poseían ciertas capacidades innatas de dirección administrativa. A lo largo de los siglos, factores tales c o m o el Renacimiento en Europa, la reivindicación por la Revolución francesa de la tríada libertad, igualdad y fraternidad, la introducción de exámenes competitivos, la ampliación de los derechos políticos, el crecimiento de las instituciones representativas y el éxito de la democracia representativa en ciertos países aceleraron también el movimiento en favor de una democracia que fuera asimismo representativa5. E n lo que a India se refiere, T . B . Macaulay redactó la cláusula 87 de la East India Charte Act de 1833, lo que contribuyó a asentar el derecho de todas las razas a servir en la administración colonial. Macaulay se sentía sobremanera orgulloso de esta política, que en 1858 confirmó la Reina Victoria cuando la Corona Británica sucedió a la East India C o m p a n y com o Gobierno de India. Para poner en parte remedio a la ausencia de instituciones populares se pidió expresamente que los indios participaran en la burocracia. Pero incluso bajo el gobierno de la C o m p a ñ í a esta política se vio reducida a la nada ya que los reglamentos del Ministerio del Interior británico (redactados probablemente por otro gran n o m b r e del liberalismo clásico inglés, John Stuart Mill) no se aplicaron prácticamente. E n 1854 Benjamin Jowett reconocía abiertamente que. limitando la participación colonial en los niveles superiores de la administración, Inglaterra proporcionaría a sus graduados universitarios excelentes puestos clave. Por una ironía del destino, casi exactamente un siglo después, el deseo de alcanzar ese m i s m o estatuto por parte de los intelectuales coloniales - a m e n u d o formados por Harold Laski en la London School of Econo- Randhir B. Jain mics- fue uno de los factores principales que alimentaron el movimiento de independencia de India respecto de Gran Bretaña. Esos intelectuales eran perfectamente conscientes de la hipocresía con que los británicos insistían en el carácter abierto del sistema, mientras seguían aplicando continuamente prácticas tales c o m o disminuir la edad m á x i m a para poder ser funcionario, a fin de aprovechar las dificultades con que los nativos de la colonia tropezaban para adquirir una educación de tipo inglés. El control de la burocracia por una potencia exterior añadía una complicación m á s . Para perpetuar su dominio los gobernantes coloniales acudían a m e n u d o al sistema de oponer un grupo social a otro en las colonias. Según la opinión de muchos, los británicos eran maestros en este juego. E n varios países favorecieron a ciertas minorías con alto grado de instrucción pero escasa influencia social que se convertían así en leales servidores del poder imperial, tal c o m o había predicho M a x Weber. Así, en diversas regiones del Imperio Británico, los chinos, los parsis y otros grupos minoritarios pudieron entrar en número desproporcionado al servicio de Su Majestad Británica. Otros grupos provistos de influencia social trataron de modificar esta situación obteniendo garantías que protegieran sus derechos. D e este m o d o , en gran número de burocracias coloniales eran frecuentes la representación comunitaria y el sistema abierto o disfrazado de cuotas. ' Mientras esos países seguían siendo posesiones coloniales, tales cuestiones nutrían su lucha por la independencia. Obtenida ésta, adquirieron u n nuevo relieve las cuestiones relativas a una participación m á s amplia y a la satisfacción de las aspiraciones de los distintos grupos nacionales a entrar en la burocracia. Su pasada sensibilidad a la discriminación, la necesidad de dar empleo a las personas instruidas y la mayor autoconciencia de las distintas comunidades suscitada por la práctica de la m a yoría de las potencias imperiales confirieron una importancia sobresaliente al problema de la representación. D e esto se derivaron a su vez una amplia serie de problemas paralelos, problemas que en realidad se hallan estrechamente vinculados con el de la representación burocrática6. El carácter elitista del ICS en India es d e m a siado bien conocido para que nos d e m o r e m o s m u c h o en su análisis. Este grupo formaba una El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India sociedad sobremanera insólita, constituida por miembros de las clases media y superior inglesas y con diversos grados de educación. Aislado al m i s m o tiempo de la madre patria y de la sociedad india real, tenía que llevar a cabo c o m plejas tareas administrativas y tomar constantemente decisiones relativas a la vida y a las libertades del pueblo en general7. A esa clase de administradores se les ha reprochado esencialmente que su origen no les permitía ser el instrumento apropiado para poner en práctica ninguna actividad de desarrollo*. El IAS, formado después de la independencia según el modelo del ICS, ha sido y es también una administración de carácter elitista. Así lo ponen de relieve varios estudios sobre los orígenes socioeconómicos de los burócratas indios realizados por varios estudiosos c o m o V . Subramaniam, C . P . Bhambhri, D . N . Rao, y R . K . Trivedi1'. La conclusión general a que llegan es que los funcionarios superiores proceden en general de la clase media asalariada y profesional de las ciudades. Los hombres de negocios y los empleados comerciales están peor representados que los funcionarios y las profesiones liberales. E n la administración no hay prácticamente ningún hombre de negocios y sólo unos cuantos hijos de ejecutivos de grandes empresas. En cuanto a los procedentes del sector comercial, en su mayoría son hijos de comerciantes de pequeñas ciudades o de e m pleados de empresas. M á s allá de la clase m e dia, los labradores y peones agrícolas están en general mal representados en todas las administraciones, y la cosa es aún peor en lo que atañe a los artesanos y a los obreros industriales. Sin embargo, los propietarios agrícolas están razonablemente representados en los servicios de policía. La participación de la clase media inferior se halla en proporción inversa al prestigio del servicio correspondiente. U n alto porcentaje de miembros de esos servicios asistieron a las escuelas públicas y a los mejores colegios. Y en buena parte obtuvieron su graduación a la primera tentativa. Tal situación se da menos en los servicios dotados de menor prestigio, pero es sobremanera patente en los servicios administrativos y exteriores. D e este carácter poco representativo de la burocracia india se derivan dos discursos distintos. Los defensores del igualitarismo pueden criticar la situación basándose en que los funcionarios superiores proceden solamente de 37 la décima parte de la comunidad. Por otro lado, los realistas pueden replicar que esta situación no se diferencia de la que reina en la m a yoría de los países avanzados y desarrollados, excepto algunos países comunistas. Por ejemplo, se afirma que en Estados Unidos el 60 % de los burócratas proceden de la clase media, si bien en dicho país ésta es más numerosa que en India. D e ahí se deduce que el crecimiento natural de la clase media india, al producirse el desarrollo económico, habrá de corregir ese exceso de representación. Por otro lado, si el gobierno continúa garantizando una representación proporcional para todas las clases y reservando un sistema de cuotas para unos cuantos, c o m o ocurre actualmente, es de prever que el nivel de educación de los nuevos funcionarios disminuirá inmediatamente, ya que muchos de ellos procederían del reducido grupo de candidatos ajenos a la clase media que tienen un nivel de educación m u y bajo. Al m i s m o tiempo, c o m o señala Subramaniam. es dudoso que favorecer a una minúscula minoría de funcionarios procedentes de una clase m u y amplia vaya a suponer una ganancia social real para ésta"1. Por el contrario, podría suscitar un fuerte resentimiento y un agudo sentido de discriminación. D e ello son prueba la agitación, los disturbios y la inquietud en los estados de Gujurat y Bihar primero en 1978 y 1979 y después en 1985 y en 1986, originados por quienes defendían o criticaban el aumento propuesto del sistema de cuotas. El debate sigue todavía abierto y, pese a la reciente decisión de la Corte Suprem a de los Estados Unidos (dictada en el caso Bakke de discriminación inversa) en la que se condena el sistema de cuotas, la aspiración a la justicia social para las comunidades atrasadas y desprotegidas continúa activa en casi todos los países". Sin embargo, en los últimos años se ha producido una ampliación de la composición social de la administración india, en parte gracias al nombramiento de una cuota de candidatos procedentes de las capas inferiores de las llamadas Castas y Tribus Catalogadas, formadas generalmente por campesinos pobres, artesanos, maestros de escuela o funcionarios de categoría inferior, y en parte debido al aumento del número de funcionarios nombrados cada año. Este ensanchamiento de la base social de la administración va acompañada por otros factores tales c o m o la distribución m á s equilibrada de 38 los funcionarios nombrados entre los distintos Estados, las distintas lenguas y los diferentes establecimientos de enseñanza. A u n q u e se ha producido una disminución simultánea de porcentaje de graduados de alta categoría entre los nuevos funcionarios nombrados, un porcentaje mayor de éstos salen todavía de las escuelas públicas y de los mejores colegios. Pese a que la administración de India ha dejado últimamente de ser un coto cerrado de la pequeña clase acomodada, gracias al incremento de las becas para los grupos de ingresos inferiores12, los candidatos de las clases superiores siguen ingresando en la administración en un porcentaje superior. E n su mayoría los nombrados poseen una licenciatura en ciencias humanas, lo que origina un desequilibrio en lo que atañe a la representación de los licenciados en ciencias. A u n que con pruebas insuficientes, algunos autores han interpretado tal hecho c o m o manifestación de las escasas perspectivas científicas en el seno de la administración". Sin embargo, es difícil afirmar que exista una correlación directa entre la situación socioeconómica de los funcionarios y su orientación en el trabajo. Se ha puesto también en entredicho la afirmación de que los funcionarios simpatizan únicamente con los intereses de su clase de origen. Tal hipótesis no ha sido demostrada de manera concluyente. Se plantea, pues, la cuestión de si la representación excesiva de las clases medias urbanas en la administración no podría compensarse con una mejor comprensión por su parte de los problemas de las demás clases. A primera vista no existe razón para que no pueda fomentarse esa comprensión c o m o parte de la ética misma del funcionario. A juzgar por el estudio de S u m b r a m a niam, las actitudes sociales y políticas de los empleados gubernamentales no son m u y diferentes de las del resto de la sociedad. D e todos m o d o s , se requieren nuevos métodos m á s perfeccionados de formación basados en las investigaciones para mejorar la comprensión y los conocimientos de los funcionarios. Así lo demuestra el estudio que Richard Taub ha dedicado a la burocracia en el Estado de Orissa, según el cual una mayoría aplastante de los funcionarios parecían interesados por los programas de desarrollo relativos a la industrialización, la energía, el riego, la lucha contra las inundaciones, la tecnología de la construcción de embalses v los recursos minerales, mientras Ríuulhir B. Jain que sólo unos pocos se interesaban por la agricultura y la reforma agraria. Ciertamente, las actitudes iniciales de los funcionarios nombrados pueden experimentar cambios importantes durante el ejercicio de sus funciones si se les dedican programas de formación capaces de hacerles cobrar conciencia de la situación socioeconómica y de los sentimientos de la población en la que viven. También puede hacer cambiar esas actitudes la posibilidad de adquirir nuevas experiencias en el terreno14. La capacidad general de la burocracia para satisfacer las exigencias de una sociedad en desarrollo depende de las actitudes, competencias, valores y otras cualidades profesionales de sus miembros; quiere decirse que el sistema administrativo de India necesita pasar por una verdadera revolución a fin de que cambien las perspectivas del sistema de valores de sus élites. Elaboración d e la politica en India En India, la elaboración de las decisiones políticas es, quizá, m á s policéntrica que en ningún otro país, c o m o resultado de la existencia de un sistema federal, de la diversidad del país y del carácter pluralista de la sociedad, de la prensa libre y de las conflictivas exigencias que los distintos grupos formulan a través de una amplia red de comunicaciones creada en los cuarenta años transcurridos desde la independencia. Las entidades relacionadas con la formulación de la política pública en India van desde los distintos organismos en las diferentes ramas de los poderes ejecutivo, legislastivo y judicial hasta una multitud de instituciones no gubernamentales, asociaciones, grupos de intereses, partidos políticos, establecimientos educativos y académicos e individuos. El embrión de toda política está en el partido político que obtiene el poder gracias a su programa electoral, programa que naturalmente se modifica poco después de la toma del poder en función de su viabilidad y también com o respuesta a las críticas de la oposición tal c o m o se reflejan en los medios de comunicación. En la rama ejecutiva del Gobierno, el Primer Ministro y su gabinete se encargan de estructurar y de orientar la política general. E n esta función les asisten los diversos comités El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India permanentes dei gabinete y la secretaria del Primer Ministro formada por sus consejeros personales. A u n q u e la secretaría del Primer Ministro no formula propuestas originales en materia de política, ejerce una gran influencia a la hora de elaborarlas mediante la preparación de instrucciones y análisis y la selección de la información necesaria para que el Primer M i nistro tome sus decisiones. La interacción entre este último y sus colegas de gabinete, la utilización de un sistema de comités en el gabinete y las relaciones entre el personal de la secretaría de éste, la secretaría del Primer Ministro y las secretarías de los distintos ministerios determinan el resultado final de la elaboración de las decisiones políticas por la rama ejecutiva del gobierno; el carácter de esa interrelación depende en gran medida del estilo personal del Primer Ministro, de su personal en general y del vigor político de su partido. D e todos m o dos, pese a tales factores, el gabinete y sus comités desempeñan el papel capital en la elaboración de la política nacional y en gran número de decisiones fundamentales. Influyen también en la elaboración política las células o unidades de planificación política creadas en varios ministerios clave, por ejemplo, en los Ministerios de Agricultura, Defensa, Relaciones Exteriores, Interior, etc. E n la práctica, esas unidades han funcionado m á s bien c o m o células de investigación que c o m o unidades de elaboración política, tal c o m o se pretendía en un principio. Por otro lado, la institución fundamental en lo que atañe a la elaboración política es la C o m i s i ó n Nacional de Planeamiento, a la que incumbe la función permanente de formular los sucesivos planes de desarrollo. El primer Ministro crea de cuando en cuando una serie de comités consultivos para que lo asesoren en cuestiones de política nacional. El Comité Consultivo de Política Económica, formado por conocidos economistas, es u n o de los m á s influyentes entre esos organismos. E n efecto, sabido es que los primeros ministros han recabado, en relación con diversas cuestiones políticas, el asesoramiento del Comité de la m i s m a manera que el de otros grupos industriales. E n el sistema indio los partidos políticos son el teatro de la gran política; por desgracia, nunca han sido capaces de crear en su seno grupos de reflexión encargados de pensar su línea de acción. Los partidos políticos tienden a m o - 39 vilizarse en busca de una línea política sobre todo en el m o m e n t o de las elecciones. Ni el partido gobernante ni los otros han considerado oportuno adaptar sus estructuras internas con vistas a la elaboración de una línea política. Por consiguiente, el Primer Ministro y sus principales colegas de gabinete son en este punto los principales actores. Independientemente de los partidos políticos, los principales agentes de la acción política son: los diversos centros intelectuales, c o m o los establecimientos universitarios y de investigación que estudian las perspectivas políticas, los medios de comunicación, que desempeñan un papel importante en las grandes cuestiones políticas, y los distintos organismos de la burocracia, particularmente la Comisión de Planeamiento, en los que se lleva a cabo u n proceso continuo de debate sobre cuestiones de micropolítica y sobre las medidas para su aplicación. E n los procesos de formación de la política el papel de la burocracia varía según los niveles y las situaciones. E n ciertas fases de su actividad, la burocracia lleva a cabo funciones de vigilancia, mientras que en otras lo que predomina es la función de diagnóstico, es decir, la de descubrir las causas de lo que marcha mal. E n determinados niveles la burocracia desempeña lo que se ha llamado funciones de antena, a saber, detectar lo que el gobierno necesita en determinadas coyunturas. E n otras ocasiones su función puede consistir en proponer un marco político alternativo, la puesta en práctica de las políticas decididas y la formulación de orientaciones y perspectivas para la política futura. D e todos m o d o s , que se haga hincapié en una u otra de estas funciones de la burocracia depende de la dinámica política en la cual ésta opera. Desde el punto de vista constitucional, todas las cuestiones políticas deben obtener la aprobación final del Parlamento. Burocracia, dinámica política y elaboración política Es un error creer, c o m o les ocurre a algunos estudiosos, que el papel de la burocracia en m a teria de elaboración política es respaldar, legitim a r y poner en práctica la política decidida por las élites políticas salidas de las elecciones, m á s bien que tomar la iniciativa de una política'^. Creen esos estudiosos que, cuando la burocra- 40 cia desempeña un papel capital en una determinada cuestión política, ello se debe verosímilm e n t e a que existe u n vacío en esa materia, situación poco probable cuando se trata de las grandes cuestiones de la política exterior o de la política económica nacional. Sin embargo, reconocen que la burocracia ejerce en ocasiones un papel crítico en cuestiones de iniciativa política, principalmente gracias a sus conocimientos técnicos16. L a estrecha relación de la burocracia con los principales grupos d e intereses le permite asimismo recomendar y ejecutar las diversas políticas de los poderes públicos. Gracias a esta función operativa de aplicación de las políticas, la burocracia suele tener clara conciencia de cuando deben cambiarse los programas en curso. N o obstante, pese a la complicada tecnología de que dispone, es a m e n u d o erróneo pensar en el proceso de elaboración de la política c o m o u n proceso sobremanera racional caracterizado por la previsión y por el exam e n de gran n ú m e r o de alternativas. Por el contrario, los funcionarios de categoría superior tienen que dedicar gran parte de su tiempo a estudiar y resolver contingencias de todo tipo'7. L a participación de la burocracia en el proceso de elaboración de la política se ajusta a una serie de condiciones normativas y operacionales. A pesar del papel esencial que los m i nisterios tienen en las «grandes» decisiones, los funcionarios superiores gozan de cierto margen de libertad tanto a la hora de asesorar en materias políticas c o m o a la de ejecutar las decisiones. Ellos pueden evaluar u n a determinada propuesta política considerándola c o m o m u y conveniente, simplemente factible o imprudente. Pueden poner en práctica con toda convicción o con ciertas reservas la política ya decidida. E n la m e d i d a en q u e los valores políticos influyen en tales opciones, las preferencias ideológicas de los funcionarios de categoría superior constituyen una variable importante en el proceso de elaboración política. A esta faceta del comportamiento de los funcionarios de alto nivel n o se le ha dado la importancia que tiene simplemente por la dificultad de estudiar a fondo los valores políticos de esa capa de funcionarios. Varios estudios se han centrado en su origen socioeconómico, factor que algunos expertos consideran interesante ya que a su juicio está íntimamente relacionado con las «disposiciones» normativas 18 . Randhir B. Jain D e todos m o d o s , parece axiomático q u e no se p u e d e analizar inteligentemente el papel de la burocracia en cualquier sistema sin ponerlo en relación con su contexto político. L o m i s m o el «aparato» burocrático que el político, guardan estrecha relación con las pautas tecnológicas dominantes en cada sociedad, pero también con las pautas tecnológicas c o n t e m p o ráneas propias de los centros m á s avanzados del m u n d o . D e la m i s m a manera, las situaciones d e intranquilidad o agitación en el seno de la burocracia n o pueden diagnosticarse adecuadamente si se considera simplemente a la burocracia c o m o u n grupo aparte. C o m o ha indicad o u n estudioso indio, u n diagnóstico apropiado requeriría un grado m a y o r de reflexión sobre los valores y los objetivos del sistem a político; de otro m o d o , habría que concebir a la burocracia solamente en términos patológicos. Así, «allí donde la política n o se concibe c o m o una terapia colectiva, donde la reconstrucción política degenera en manipulación de m a s a , el fenómeno burocrático puede identificarse con exactitud c o m o algo patológico, inflexible o repetitivo, es decir fatalmente condenado a un sistema de comportamiento rutinario» '"'. E n materia de elaboración de la política, la administración pública m o d e r n a reconoce la intervención tanto de factores políticos c o m o administrativos. C o m o observa Cari Friedrich: «Dicho sencillamente, la política de los poderes públicos es u n proceso permanente cuya formación es inseparable de su ejecución [...] »Los políticos y la administración desempeñan u n papel permanente tanto en el proceso de formación c o m o en el de ejecución, aunque lo político está probablemente m á s presente en el primer proceso y lo administrativo en el seg u n d o . E n la m e d i d a en q u e unos individuos o unos grupos conquistan o pierden poder o influencia en u n a determinada área, existe política; y en la medida en que los funcionarios p o nen en práctica o p r o p o n e n ésta o la otra m e d i d a en n o m b r e del interés público, hay administración»20. U n a administración equitativa y responsable implica que los administradores n o sean simples peones inertes en el juego político, los resultados de cuya acción se hallan completam e n t e determinados por consideraciones de poder. U n a administración de este tipo supone que los administradores deben utilizar sus p o - El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India 'SViT'«.**.:;*.»' La Reina Victoria, emperatriz de las Indias en 1877. con su secretario indio. s>gma 41 42 deres - y en particular sus conocimientos especializados- para obtener unos resultados que corresponden al «interés público». Y , en efecto, gran número de leyes confieren a los a d m i nistradores el mandato, si no el talento, de obrar «en pro del interés público»21. Sin embargo, q u é sea ese «interés público» y quién pueda determinar en qué consiste, son puntos m u y controvertidos de la ciencia política y c a m p o de Agramante entre administradores y políticos. El administrador tiende a considerar los problemas administrativos, particularmente en relación con el desarrollo y con el interés público, desde un punto de vista particular. Censura a los dirigentes políticos por introducir criterios irracionales en la puesta en práctica de planes de desarrollo racional y por torcer las cuestiones administrativas para impedir q u e se t o m e n decisiones basadas exclusivamente en la competencia y el mérito. L o que el administrador califica de «injerencia política» es una a m e n a z a constante e irritante encaminada a desmoralizar a toda la burocracia. Esto equivale a lanzar un desafío al papel del político y a su capacidad para articular las aspiraciones socioeconómicas del pueblo en general, haciendo en cambio hincapié en la racionalidad e imparcialidad del administrador mismo—. Por su parte, el político parece estar haciendo siempre hincapié en su autoridad c o m o representante del pueblo, dando por sentado que él sabe m e jor que nadie lo que es el interés público. Las opiniones divergentes de administradores y políticos suelen dar lugar a tensiones e incluso a hostilidad en situaciones donde es obligada la colaboración entre unos y otros. Sin embargo, los estudiosos han observado que en India n o siempre ocurre así. Pese a esa predisposición de políticos y administradores, ha habido programas realizados con éxito. E n un estudio de casos sobre la administración en las zonas sometidas a sequías en Maharasthra entre 1970 y 1973. Kuldeep Mathur afirma que los papeles respectivos de burócratas y políticos se hallan determinados por las limitaciones estructurales y las exigencias tecnológicas y ecológicas de la situación. El nuevo carácter de las metas organizativas y las exigencias que imponen las situaciones de escasez obligan a administradores y políticos a adaptarse a las circunstancias cambiantes. Es posible que las conclusiones de Mathur sean válidas en lo que Ranil/iir B. Jain atañe a las nuevas situaciones y a las situaciones de crisis, pero raramente podrán aplicarse en situaciones normales 21 . V e m o s pues que la responsabilidad a d m i nistrativa del ejecutivo político se halla vinculada a la noción de un interés público q u e deben proteger los administradores actuando c o m o una especie de escudo de los ciudadanos no organizados. E n una moderna sociedad democrática las tareas administrativas se basan en dos criterios: conocimientos técnicos y apoyo popular. Es indudable que algunos problem a s complejos exigen soluciones técnicas, lo que no garantiza automáticamente la responsabilidad política. E n cuanto al apoyo popular, debe sopesarse mediante comunicaciones legislativas, encuestas de opinión y respuestas de los grupos afectados24. El ciudadano aparece así c o m o la fuente última del poder administrativo, n o en función de u n a simple teoría d e m o crática, sino porque él es el usuario racional de los objetivos y los servicios públicos. Las norm a s y disposiciones institucionales relacionadas con el modelo burocrático de administración se interfieren c o n el p o d e r d e los ciudadanos para expresar sus preferencias porque esas instituciones limitan las opciones públicas. Para dar satisfacción a las preferencias del público y evitar los fallos institucionales originados por una forma burocrática d o m i nante, el Gobierno tiene que dividir el poder administrativo y ofrecerlo al ciudadano en múltiples formas diversas. Se necesitan así toda una serie de disposiciones y mecanismos organizativos para facilitar a los ciudadanos distintos bienes y servicios. Esta es la esencia de la teoría de la opción pública25. Definiendo el papel de la burocracia en el proceso de elaboración política, Fritz Morstein M a r x introdujo el concepto de neutralidad responsable. Esta neutralidad responsable exige que los burócratas desempeñen un papel principal en la definición y elaboración de la política y en la ejecución de los programas. Morstein M a r x cree que «para que la burocracia obre en pro del interés público, debe estar impregnada de la conciencia de su situación tanto legal com o social dentro del sistema», pero al m i s m o tiempo no cree nuestro autor que la neutralidad de la burocracia suponga que ésta debe adoptar una actitud de avestruz retirándose y aislándose de los centros neurálgicos de la vida política2''. El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India Los servicios permanentes facilitan los conocimientos y la tecnología avanzadas, las respuestas a los clientes y el conocimiento m á s íntimo de las exigencias y actividades de los programas. Los políticos elegidos del primer y segundo nivel aportan nuevas ideas sobre las necesidades sociales, sensibilidad a lo político, capacidad para dirigir los partidos y, en distinto grado, un inquieto deseo de cuestionar, c a m biar y mejorar. Conseguir una combinación viable de unos y otros resulta difícil, pero es de todos m o d o s esencial para la formación de una administración eficaz sometida a una dirección y un control democráticos27. D a d o el sistema de relaciones político-administrativas dominante en India, cabría dar la razón a Satish Arora cuando afirma que: «no sería justo hablar de las presiones en favor de una mayor eficacia de la burocracia y de su capacidad decreciente para hacer frente a lo que de ella se espera en tal punto sin reconocer al m i s m o tiempo que la creación y reestructuración del instrumento burocrático es en lo esencial una tarea política. Concebir a la burocracia c o m o una entidad autónoma equivale a perder de vista los orígenes y el sistema de poder dominante. Es cierto que en sus niveles superiores la burocracia puede facilitar la creación de m e canismos de autoexamen y de reajuste a los grupos sociopolíticos en evolución, pero está también m á s que demostrado que su mandato es limitado y que es necesario estimular políticamente la transformación cualitativa. Las burocracias no son especialmente proclives a la innovación y al cambio; deben ser, y a m e n u d o son, las élites políticas las que se muestren m á s receptivas a las demandas de la sociedad. E n última instancia, el fracaso de la burocracia debe atribuirse al sistema político cuyas arterias se endurecen y cuyos mecanismos de prospección se muestran incapaces de funcionar»28. E n el cambiante medio sociopolítico de India un burócrata debe mostrarse innovador, combinando un talante futurista y una actitud positiva respecto del cambio. Factores tales com o la personalidad, el origen social, la educación, la experiencia y la motivación, aunque sólo se den en una minoría de burócratas, son requisitos necesarios para la innovación administrativa. Para que resulte operativamente eficaz hay que identificar, fomentar y utilizar adecuadamente a esa minoría. Y esto es en lo esencial tarea de los dirigentes políticos2". 43 Burocracia y ejecución d e la política E x a m i n e m o s ahora el papel de la burocracia en materia de formulación de decisiones y de ejecución de la política en India. Los estudiosos señalan en general cinco parámetros esenciales de la elaboración de la política y de las decisiones en el marco del ejecutivo10. E n primer lugar, y sobre todo, está la función fundamental de anticiparse a las necesidades políticas. A veces esto implica la necesidad de averiguar las exigencias del país en materia de política. E n segundo lugar, la burocracia tiene que elaborar sistemáticamente las diversas alternativas u opciones en función de los valores vigentes y evaluar lo que es posible; dicho de otro m o d o , tiene que identificar las diversas formas en que pueden satisfacerse las necesidades políticas del país. E n tercer lugar, a la burocracia se le exige que presente una determinada serie de alternativas de acuerdo con la idea que se haga sobre la mejor manera de alcanzar los objetivos propuestos. E n cuarto lugar, c o m o grupo de expertos directamente interesados por esta cuestión, a la burocracia se le exige que decida sobre los instrumentos de ejecución. Por último, la burocracia tiene que aplicar la política general a los casos concretos, es decir tomar una decisión en cada caso. Esta función, que le lleva la mayor parte de su tiempo, constituye el elemento esencial del proceso de puesta en práctica de una política. El papel efectivo de la burocracia en lo que toca a la elaboración de las decisiones y a su ejecución varía según los sistemas. Sin embargo, en la mayoría de los países la postura oficial consiste en que la burocracia sea simplemente un agente de los formadores de la política. C o m o señala m u y bien Wallace Sayre. la burocracia «no es un cerebro autónomo por su propio derecho sino m á s bien un ejecutor normal de planes elaborados por otros»11; pero esto, que puede ser cierto en un sistema, puede resultar un simple mito en otro. Prácticamente, en la mayoría de los países la burocracia es uno de los agentes importantes en la adopción de las decisiones gubernamentales. E n la mayoría de los sistemas contemporáneos su poder c o m o fuente de decisiones aumenta constantemente. En cualquier estudio comparativo de su papel en este punto lo esencial es examinar si toma iniciativas en materia de propuestas políticas o 44 simplemente espera a que sus patrones políticos formulen esas propuestas. ¿Es la burocracia protagonista de la política o simplemente u n consejero en materia de propuestas políticas? ¿ D e b e ser un factor de innovación y de impulsión en materia política o un guardián de la continuidad y la estabilidad? Sin embargo, otra cosa sería elucidar la relación entre el ejecutivo político en lo alto de la pirámide administrativa y los funcionarios de carrera a él subordinados. La interacción entre esos dos factores es fundamental para saber qué influencia tiene la burocracia en los procesos políticos. E n u n Estado democrático el ejecutivo político suele representar al partido que ha ganado las elecciones. E n las sociedades n o democráticas representa las normas imperantes que rigen los destinos del Estado. Y tanto en los Estados democráticos c o m o en los n o democráticos la tarea de preservar el equilibrio estable entre los funcionarios políticos y los de carrera plantea constantemente dificultades a la hora de elaborar la política pública12. S e g ú n Peter Self, en todos los sistemas «existen ciertas formas típicas de interacción que son el resultado de los distintos estilos e intereses de los dos grupos de participantes. Ciertas áreas de interacción importantes son la elaboración de la política, el arbitraje entre intereses distintos, la solución de las reclamaciones individuales y locales y el equilibrio entre la responsabilidad política y el arbitrio a d m i nistrativo. E n los dos primeros casos, oficialmente son los políticos los responsables, pero los administradores suministran los elementos que faltan a la hora de tomar las decisiones políticas. E n el tercer caso, los administradores defienden sus peculiares métodos de uniformidad e imparcialidad contra el interés que frecuentemente muestran los políticos por influir en determinadas decisiones. El cuarto caso representa un punto inevitable de conflicto entre las necesidades e intereses de a m b o s grupos» 33 . E n algunos sistemas c o m o el de G r a n Bretaña, la distinción entre uno y otro grupo -políticos y administradores- está clara y rígidamente marcada, diferenciándose tajantemente sus papeles. Sin embargo, c o m o afirma Lord Radcliffe M a u d , lo esencial de la tarea de u n funcionario superior es «coincidir con las ideas de su ministro, lo cual puede exigir largas horas de conversación entre a m b o s . Para ayudar a u n Randhir B. Jain ministro a hacerse u n a idea sobre ésta o la otra cuestión u n o no puede limitarse a las llamadas cuestiones técnicas o administrativas; hay que entrar de lleno en el pensamiento político del ministro, incluidas sus relaciones con el primer ministro y con sus d e m á s colegas de gobierno» , 4 . Está pues claro que la burocracia n o puede mantenerse ajena a las influencias de los dirigentes políticos. E n el sistema francés esa línea divisoria entre lo político y lo administrativo ha subido de nivel en favor de los funcionarios de carrera, de m o d o que incluso los puestos políticos se han burocratizado progresivamente. E n contraste con G r a n Bretaña, c o m o observa Self, «es m á s manifiesta la politización marginal, por ejemplo la capacidad de los políticos para obtener favores concretos de la administración»15. Los m i s m o s funcionarios ejercen a m e n u d o funciones políticas. P o d e m o s acoger con reservas tales afirmaciones, pero en ninguna parte es tan poco nítida la distinción entre lo político y lo administrativo c o m o en Estados Unidos. El sistema de gobierno norteamericano n o crea ni una clara diferenciación entre la política y la administración ni un coherente sistema separado de élites políticas y administrativas1''. A u n q u e basada en el modelo británico, la burocracia india presenta un perfil m á s bien nebuloso. El consenso general que reina en la India independiente, tal c o m o se refleja en la aceptación de la política de los gobiernos sucesivos, reza que la sociedad debe construirse según un modelo socialista de democracia basado en el laicismo y la justicia social. Tal política requiere una administración superior q u e simpatice intelectualmente con los objetivos políticos que han de ponerse en práctica. Esta tarea de ejecución requiere prudencia y entusiasmo por parte de los funcionarios. U n individuo puede subordinar sus deseos personales a la realización de los imperativos categóricos i m puestos por una autoridad superior, pero, com o observa u n funcionario superior, «cuando hay que recurrir a la elaboración intelectual y cuando interviene un factor de prudencia, es contrario a la naturaleza h u m a n a esperar que este individuo sea capaz de sustituir su propio pensamiento por el de los que gobiernan y hacer gala de una prudencia y una discreción perfectamente coherente con todos los matices de los objetivos políticos originales. Pero, para un El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India 45 funcionario que trabaja en los niveles superio- jado. El problema se deriva en parte de una deres, tal ejercicio de prudencia es esencial, ya fectuosa planificación y de una insuficiente que ninguna directriz política puede abarcar coordinación entre la planificación y la ejecutodas las circunstancias que pueden presentar- ción, que parece desarrollarse en un ambiente se de un día a otro y sobre cuya base han de de conflicto no declarado. H a y otros factores que contribuyen también a este «foso de la ejetomarse numerosas decisiones37. En un estudio reciente se señala que «la bu- cución», tales c o m o la falta de investigaciones rocracia india ha intervenido en la política de y de conocimientos pertinentes acerca del prodiversas maneras». «Los burócratas no sólo no ceso de desarrollo y, por consiguiente, la ausenson neutrales en política sino que en realidad cia de una política y una estrategia adecuadas ejercen m á s poderes de lo que permite la ley. orientadas hacia el desarrollo, la escasez de gesEn muchas ocasiones se ha demostrado que al- tores y administradores para las tareas del gunos ministros no controlaban efectivamente desarrollo, la inexistencia de nuevas formas la burocracia de su departamento»18. E n otro institucionales que puedan conectarse más adeestudio semejante sobre las reacciones entre cuadamente con los proyectos de desarrollo y políticos y administradores en los diversos dis- otras variables relacionadas con las fuerzas so41 tritos se señala que «la noción clásica de una ciales y políticas . clara y nítida división de funciones entre admiQuizás el m á s importante de esos factores nistradores y dirigentes políticos no se aplica sea la maquinaria burocrática, cuya función en la practica»39. Así lo afirma también un fun- consiste en convertir los objetivos proyectados cionario superior según el cual «la doctrina clá- en acción. Se ha afirmado que, pese a la relativa sica de la neutralidad de la administración se eficacia de la burocracia india a la hora de poha venido abajo en la época moderna, especial- ner en práctica la política pública, la estructura mente en India». La única forma de que esa y los procedimientos burocráticos tradicionadoctrina se mantenga es c o m o idea de impar- les son incompatibles con la ejecución de las cialidad y de no sometimiento a un partido; tareas de desarrollo42. imparcialidad en el sentido de que cuando los Antes de la independencia la burocracia en funcionarios aplican las leyes y reglamentos vi- India era el Gobierno. Dejando de lado algunas gentes deberán obrar con imparcialidad y no directrices políticas esenciales que venían de orientar esas actividades en función de consi- Londres, aquélla se ocupaba tanto de la política deraciones políticas ajenas a las leyes mismas. c o m o de su ejecución, pese a la existencia en las Sin embargo, en todo lo que se refiere a las acti- provincias de ministros populares durante los vidades no relativas a las leyes, habría que for- últimos tiempos. D e todos modos, se mantenía mular una nueva doctrina adaptada a los tiem- una rígida dicotomía en la estructura adminispos modernos. A falta de una expresión mejor, trativa de entonces, dejando las cuestiones pocabría afirmar que, en vez de la neutralidad, lo líticas en m a n o s de un cuerpo perfectamente que hay que fomentar o adoptar es una sensibi- definido de funcionarios superiores en niveles lidad política que podríamos calificar con la de secretaría tanto en el centro c o m o en las propalabra «dedicación»40. vincias y las tareas de ejecución en las de los funcionarios ejecutivos a nivel de distrito. D e hecho, el funcionario de distrito era un auténtico ejecutivo, que ejercía un papel predominanLos problemas de la ejecución te en materia de ejecución de las decisiones poEn India los políticos, los planificadores y el líticas. Sin embargo, a medida que se ha ido público en general han dado muestras de cre- desarrollando la democracia, se ha producido ciente preocupación acerca de lo que se ha da- un cambio considerable. Aunque, según ya vido en llamar el «foso de la ejecución», a saber, m o s antes, los ministros desempeñan hoy un la diferencia entre los objetivos y la política papel predominante en la elaboración de la poproyectados y su realización práctica. La cues- lítica, la distinción entre las funciones de los tión se ha planteado sobre todo respecto de la ministros y las de la burocracia, basada en una realización del plan, punto en el que el proble- dicotomía institucional entre política y ejecum a fundamental planteado ha sido el de c ó m o ción, es m á s bien ficticia. Ello se debe a que la alcanzar los objetivos propuestos en el plazo fi- línea divisoria entre política y administración 46 Randhir B. Jain se ha vuelto borrosa. El ministro es indudablemente el responsable de la política, pero en el proceso de su formulación le ayuda y le influye sobremanera la burocracia. Antes de que una política tome forma concreta hay que realizar una gran cantidad de trabajos preliminares y preparatorios. Los escalones superiores de la burocracia conciben y formulan recomendaciones respecto de las decisiones políticas que el Gobierno pueda anunciar. Elaboran una o m á s políticas alternativas en función de sus propios valores, juicios, experiencias y predilecciones y basándose en los datos acopiados y analizados. T o d o ello se lo presentan después al ministro en forma de asesoramiento con vistas a la adopción por él de una decisión adecuada. Sólo sobre la base de esos materiales puede el ministro hacerse una idea de la cuestión. Por consiguiente, la intervención de la burocracia en la formulación de las decisiones políticas es algo perfectamente real. E incluso cuando un gobernante formula directamente su política, la enunciación de los detalles de esa política en los distintos niveles y su ejecución real incumben a la burocracia. A su vez. los ministros tienen también que ver con la administración. A d e m á s de ser técnicamente responsables de lo que ocurre en su departamento, a los m i nistros les preocupa sobremanera que se aplique con éxito la política que ellos han formulado. A d e m á s , el aspecto político n o acaba con la formulación y enunciación de una política general. en su mayoría la burocracia y generalmente le es imposible a un ministro ejercer una función de supervisión o entrar en detalles sobre los casos en que han de adoptarse esas decisiones suplementarias. Hay pues que dejar a la burocracia un alto grado de arbitrio y de prudencia. Son muchos los casos en los que una buena política formulada por un gobernante fue mal ejecutada por la burocracia o bien en que una m a la política fue ejecutada c o n eficacia relativamente mayor. Es pues evidente que ni el gobernante ni la burocracia pueden adoptar una actitud aislacionista en los niveles superiores. Por desgracia, en el sistema indio la dicotomía entre tareas de planeamiento y tareas de ejecución y la idea de que las primeras son m á s brillantes y prestigiosas que las segundas han sido m u y a m e n u d o causa de ineficacia en el funcionamiento de la burocracia. E n los últim o s años no ha existido entre los encargados de las funciones de planeamiento y los responsables de las tareas de ejecución un vaivén de transferencias suficientemente importante para que se produzca una igualación del estatuto social de unos y otros, lo que es de suponer ha contribuido considerablemente a que la ejecución de la política se haya deteriorado. Para que la elaboración de la política y su ejecución sean eficaces es necesario que se establezca un clima de colaboración entre los responsables de una v otra44. E n todo proceso de formulación de decisiones se necesita siempre una detallada elaboración de programas estratégicos y de organizaciones y dispositivos administrativos adecuados. El planeamiento administrativo comienza allí donde termina el planeamiento económico. Aquél constituye un sistema de transmisión en el que no se da una dicotomía entre planeamiento y ejecución sino que ésta reacciona retroactivamente sobre aquél con el fin de perfeccionarlo. A veces ha ocurrido incluso que la burocracia se haya dedicado a suministrar mercancías y bienes en m o m e n t o s de crisis. Responsabilidad de ella es lograr que la política se conciba de m o d o que se ajuste a la situación imperante y se ponga en práctica con paciencia y con convicción43. Observaciones finales E n la fase de la ejecución se amontonan los problemas que exigen tomar decisiones, a veces francamente políticas. Esas decisiones las toma Del análisis anterior se desprende que cabe concebir tres fases distintas en la evolución del papel de la burocracia en India. En la primera, es decir en la época anterior a la independencia, cuando la burocracia era el gobierno y estaba investida de una autoridad casi soberana en materia de elaboración y de ejecución de la política, la burocracia c o m o instrumento del Estado era sumamente poderosa tanto en su papel de formuladora de la política c o m o en el de ejecutora de la m i s m a . Pese a la distinción neta que existía entre los funcionarios que se encargaban de una y otra función, entre ellos existía una especie de coherencia, solidaridad y coordinación c o m o resultado del fuerte sentimiento de lealtad, del espíritu de cuerpo, la integridad y la eficacia del ICS. E n la segunda fase, ya en el período posterior a la independencia, se produ- El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la politica en India cen ciertos cambios en ese papel tradicional de la burocracia. Hasta 1967, esto es, antes de que el sistema de monopolio del Partido del C o n greso sufriera un fuerte revés en las terceras elecciones generales, los dirigentes políticos dependían en gran medida del asesoramiento de la burocracia respecto de los sectores esenciales de la actividad política. Gracias a la solidez y a la estabilidad relativas del grupo dirigente, d o minaba en el país un sentido de orientación hacia el desarrollo y el progreso y podía aplicarse normalmente u n sistema de prioridades en m a teria de fomento y distribución de los recursos. La burocracia actuaba c o m o instrumento de asesoramiento, influencia y arbitraje en lo referente a la formulación de la política y además se ocupaba de la pesada tarea de su ejecución, aunque con m e n o r eficacia que en la fase anterior. Pese a la aparición de una segunda generación de dirigentes políticos, los procedimientos administrativos siguieron ajustándose en lo esencial a las tradiciones pasadas. Evidentemente se producían tensiones y dificultades, pero los dirigentes políticos tanto del centro com o de los Estados federados consideraban tarea suya dirigir la administración y el pueblo. C o n la ayuda tanto de los generalistas c o m o de los especialistas técnicos, los dirigentes determinaban la política que había que poner en práctica, la sometían a la aceptación del pueblo y ordenaban a la administración que la ejecutara. Pese a la inexistencia de organismos especializados de planeamiento político en la m a yoría de los niveles de la jerarquía administrativa y dentro de los partidos políticos y a la falta de un sistema de contratación de estudios con vistas al planeamiento político con los establecimientos universitarios y de investigación (según la práctica corriente en Estados U n i dos), los dirigentes políticos y los funcionarios superiores se esforzaban por crear y consolidar un sistema administrativo de dirección popular, por establecer instituciones de planeamiento económico y por elaborar y poner en práctica planes generales de desarrollo socioeconómico. La tercera fase, tras la muerte del Primer Ministro Lai Bahadur Shastri, representa el deterioro de la mayoría de las prácticas administrativas esenciales que se habían consolidado tras la independencia. C o n el gradual deterioro de las instituciones y los métodos políticos y la incapacidad progresiva para formular objeti- 47 vos y metas por parte de los dirigentes políticos, se puso de manifiesto que la voluntad política ya no conformaba ni dirigía el proceso de toma de decisiones en términos de política, sino que ordenaba simplemente a la administración que tomara medidas en las distintas situaciones. Esa voluntad parecía surgir y, una vez surgida, esperar a que aparecieran los impulsos populares, tratando después de ajustar la línea política a las limitaciones y posibilidades prácticas inmediatas45. Simultáneamente, en la medida en que no se comprendía el papel vital de los procesos de comunicación política en los niveles inferiores a la capital de los Estados, se tendía a esperar que la burocracia llevara a cabo el planeamiento de la política y a acusarla de los fracasos de esta política o, mejor dicho, ausencia de política. « N o cabe duda», c o m o dice u n destacado observador, «que el fracaso principal de la burocracia ha consistido en la falta de calidad con que ha concebido el alcance del planeamiento, la gestión y la administración de la política y en su incapacidad para hacer ver claramente a sus miembros y a los dirigentes políticos cuáles son sus funciones respectivas y sus limitaciones en un sistema democrático»46. Se esperaba m u c h o del liderazgo del joven Primer Ministro Rajiv Gandhi cuando t o m ó las riendas del gobierno en 1984 tras el asesinato de la Sra. Indira Gandhi, que hasta entonces había dominado la escena política. Desde luego, en la época de la Sra. Gandhi, pese a las elucubraciones sobre la «declaración de la burocracia», la dirección política y la burocracia se mezclaban tan íntimamente que todo el proceso de planeamiento y ejecución de la política dependía del resultado de los conflictos y la cooperación entre una y otra. C o n el eslogan de Rajiv Gandhi «Adelante hacia el siglo xxi», surgió la esperanza de que el nuevo ambiente consolidaría y estabilizaría el sistema institucional y de comportamientos de estos dos actores principales de la elaboración y la ejecución de la política. C o n la estructura m í n i m a de unas cuantas unidades de planeamiento que ya existían en algunos ministerios c o m o el de R e laciones Exteriores, el de Interior y el de Defensa y el proyecto de dar mayor realce a las reform a s administrativas y de renovar la burocracia, se daba por sentado que el pragmatismo particularista de los años anteriores concluiría y que en la nueva fase surgiría el espíritu nece- 48 sario para el planeamiento político a largo plazo y su ejecución gracias al esfuerzo combinado de políticos, administradores y tecnocratas. Sin embargo, la frecuente redistribución de las carteras ministeriales, la modificación arbitraria y a veces impulsiva de los niveles superiores de la burocracia y los traslados frecuentes de funcionarios tanto del gobierno central c o m o de los Estados han dado c o m o resultado el olvido total de la política y de su ejecución. E n los cuatro decenios últimos el personal del IAS, que se supone debe contribuir al planeamiento de la política en los niveles superiores, en lugar de recibir la formación necesaria para constituirse en gestor y especialista en formulación y planeamiento de la política, ha quedado reducido a simple personal de oficina, según apunta uno de los ministros del actual gabinete47. La razón principal del deterioro del IAS y de otros servicios ha sido la falta de una política en relación con las perspectivas de carrera y la idea básica de que un funcionario puede hacer toda clase de cosas y desempeñar con eficacia cualquier puesto, que desde el comienzo fue el principio dominante de su organización. La rapidez con que se traslada a los funcionarios, especialmente en los Estados de la Unión, y su acceso a los puestos superiores del gobierno sin tener en cuenta para nada su historial, su experiencia o sus conocimientos han creado la impresión de que los funcionarios son utilizados esencialmente c o m o jefes de personal m á s bien que com o consejeros y especialistas en elaboración de la política en sus niveles superiores. E n varias ocasiones se ha propuesto con argumentos m á s que suficientes la idea de transformar el IAS en una nueva reserva de especialistas m u y calificados en los diversos temas, pero todo ello ha sido en vano41*. Según u n conocido sociólogo, el administrador indio gasta una parte desproporcionada de su tiempo en tratar de hacer frente a las contingencias, en lugar de abordar las cuestiones políticas difíciles. Naturalmente, la administración debe estar alerta a las nuevas situaciones que sufren y enfrentarse con acontecimientos imprevistos. Esa es una tarea a la que no puede renunciar. Al m i s m o tiempo resulta cada vez m á s evidente que la terapia sintomática, el método que parece dominar hoy, no sirve realmente para curar; en todo caso, no ofrece un tratamiento satisfactorio a largo plazo. T o d o el territorio relativo a la elaboración de la política Randhir B. Jain sigue inexplorado y en numerosos sectores de la vida nacional resulta difícil saber si se aplica realmente una política concreta. Se necesitan, pues, un diagnóstico exacto de la situación actual y de las tendencias posibles, una definición clara de los objetivos de la política nacional y un conjunto de líneas de acción alternativas posibles, con una evaluación de sus costes y beneficios. La administración no sólo debe averiguar las necesidades actuales y las tendencias futuras y anticiparse a ellas, sino también contribuir a la reestructuración del medio ambiente. Esto debe realizarse en u n marco político determinado, cuestión que hasta ahora se ha menospreciado gravemente. U n a política, por correcta que sea, n o resuelve los problemas. L a solución de éstos exige una gran capacidad de planeamiento y de gestión, una facultad de comunicación eficaz y u n alto grado de elasticidad y pragmatismo en la dirección de los asuntos públicos. Sin estos factores, la política n o irá m u c h o m á s allá de la fase de la simple concepción teórica. L a administración debe reorientarse en función tanto del planeamiento de la política c o m o de su ejecución. Su tarea es buscar constantemente m o d o s de gestión alternativos cada vez m á s eficaces41'. Por consiguiente, en última instancia debe proclamarse que una elaboración y ejecución eficaces a largo plazo de la política requiere un esfuerzo constructivo y cooperativo por parte de los dirigentes políticos y de los altos funcionarios para crear el mecanismo institucional necesario y conseguir la debida especialización del personal tanto dentro de los partidos políticos c o m o de los organismos gubernamentales para elaborar la política. Sería también conveniente utilizar los conocimientos especializados que poseen las organizaciones universitarias y profesionales de investigación para anticiparse a las necesidades de la política y lograr que ésta se explique y se ejecute de una manera clara. Considerando que la elaboración de la política tiene m u c h o que ver con la fase que una sociedad determinada ha alcanzado en el camino del progreso, la conciencia que la gente tiene de sus derechos y sus responsabilidades y el papel que la opinión pública desempeña en la formulación de la política son factores importantes en ese proceso de elaboración. E n un país c o m o la India, las dos áreas principales que parecen exigir atención urgente en lo que atañe a El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India la formación de las decisiones políticas son: 1) el mejoramiento del proceso de adquisición y asimilación de los conocimientos y las informaciones; y 2) la formación y el perfeccionamiento del personal relacionado con la elaboración de la política. En lo que atañe a esta elaboración, la finalidad de los saberes es mejorar los componentes racionales de ésta. Para mejorarla son esenciales la producción, el acopio y la armonización de saberes útiles. Ello entraña también que se amplíe la base de conocimientos o, dicho de otro m o d o , que se integren debidamente los conocimientos obtenidos de las distintas disciplinas. En el sistema de administración indio, son muchos los aspectos de la elaboración política en los que apenas existe interrelación de conocimientos procedentes de las distintas fuentes. N o son muchos los establecimientos de investigaciones que se especialicen en la elaboración de proyecciones alternativas de política y tampoco existe en el sistema administrativo dispositivo alguno mediante el cual los conocimientos acumulados por esos centros especializados se acopien regularmente y se utilicen c o m o contribuciones a la elaboración política. Quizá sería útil que las universidades y los establecimientos profesionales de todo el país organizaran seminarios y conferencias especiales en los que los ministros, los legisladores, los funcionarios y los estudiosos se reunieran para reexaminar los problemas de la política y de la administración. Impartir los conocimientos especializados en materia de elaboración de la política pública sería un elemento esencial de esas reuniones. N o hay más remedio que cons- 49 tatar que, pese al aumento del número de centros de estudios superiores en distintas disciplinas, apenas existen instituciones dedicadas a investigar los problemas de la política pública c o m o el Centre for Policy Research (Centro de Investigaciones sobre Política) y el Institute of Defense Analysis (Instituto de Estudios sobre la Defensa) de Nueva Delhi. Los conocimientos que hoy se imparten en los establecimientos profesionales son terriblemente insuficientes. Esta disciplina tiene aún que integrarse en los planes de estudios universitarios. Para poder satisfacer las necesidades crecientes, además de reforzar las instituciones existentes, habrá que crear otros centros encargados de impartir a los funcionarios conocimientos en materia de política y de llevar a cabo investigaciones. Habría que establecer además un sistema de evaluación y análisis constante de la política nacional, lo que exigiría que los agentes locales mantuvieran una relación constante con los del centro y viceversa. Por encima de todo, es absolutamente indispensable crear un sistema de información eficaz en cada organización gubernamental y pública que sea capaz de facilitar los datos y la infraestructura básicos para la elaboración y la ejecución de la política. Por desgracia, en la situación actual son pocos los indicios de que el sistema administrativo esté pasando de su postura actual de pragmatismo a la madurez, la estabilidad y el dinamismo necesarios en las áreas esenciales de la política nacional. Traducido del inglés 50 Randhir IS. .lain Notas 1. Reino Unido, Report of lhe Fulton Committee on the Civil Service. Londres. H M S O . 1968, vol. I, pág. I I. C o m o excelente introducción al desarrollo de la burocracia india durante el dominio británico, véase B . B . Misra, The Bureaucracy in India: An Historical Analysis ol Development Up to 194?. Delhi, Oxford University Press. 1977. 2. B . S . Khanna. «Bureaucracy and Development in India», en Edward W . Weidner (ed.). Development Administration in Asia. D u r h a m . N . C . , D u k e University Press. 1973, pág. 223. 3. Joseph La Palombara, « A n Overview» en Bureaucracy and Political Development. Princeton. Princeton University Press. 1963. pág. 12. 4. Véase Misra. op cit.. págs. 385-386. Véase también R . B . Jain, Contemporary Issues in Indian Administration. Delhi. Vikas Publishing C o . . 1976. cap. II y III. 5. Véase Donald J. Kángsday. Representative Bureaucracy. Yellow Springs. Ohio Antioch Press. 1944: R.K.. Kelsall. Higher Civil.Servants in Britain Irom 1S~0 to the Present Day. Londres, Roulledge and Kegal Paul. 1955. y Samuel Krislov. Representative Bureaucracy, Englewood. Cliff's. N.J.. Prentice Hall. 1974. págs. 10-20. 6. Samuel Krislov. Representative Bureaucracy. Englewood Cliffs. Prentice Hall. 1974. págs. I6-18. 7. Bernard S. Conn, «Recruitment and Training of British Civil Servants in India. 1600-1860». en Ralph Braibanti (ed.). Asian Bureaucratic Systems Emergent Irom the British Imperial Tradition. D u r h a m , D u k e L'niversity Press, 1966. págs. 139. 8. Ralph Braibanti y Joseph J. Spengler, Tradition. I alues and Socio-Economic Development. D u r h a m . Duke University Press. 1966. 9. V . Subramaniam, Social Background ol India's Administrators. Nueva Delhi. Publications Division. Ministry of Information and Broadcasting. 1971. pág. 3-. C P . Bhambhri. «The Administrative Elite and Political Modernization in India». The Indian Journal oj Public Administration, vol. 1 7. enero-marzo de 1971, págs. 47-64; D . N . R a o . «Disparities of Representation A m o n g the Direct Recruits to the IAS». The Indian Journal of Public Administration. vol. 11, enero-marzo de 1963, págs. 88-89; R . N . Trivedi y D . N . R a o , «Regular Recruits to the IAS. A Study». Journal ol the National. icademy ol Administration, vol. 5. 1960. págs. 50-80. hl estudio de Subramaniam se refiere a los candidatos a ingreso en la administración superior durante el período 1947-1963. mientras el de Bhambhri examina los de 1966-1967 y el de R a o y Trivedi los de 1948 a 1962. U n resumen de estos estudios puede verse en G . B . Sharma, «Social Composition of Indian Bureaucracy: S o m e Reflections on its Representativeness» en R a m e s h K . Arora y otros, (ed.). 'The Indian Administrative System. Nueva Delhi, Associated Publishing House, 1978, págs. 200-223. Véase también Hardward Rai y Shaklendra Prasad Singh, «Indian Bureaucracy: A Case for Representativeness» The Indian Journal ol Public . tdminisirulion, vol. 19. 1973. pág. 73. 10. Subramaniam. op. cil . pág. 128. 1 1. Véase «Bakke: S o m e Changes» en Xewsweek. 17 de julio de 1978. págs. 29-30. 12. En un estudio recientemente publicado en un importante diario de Delhi se informaba de que casi el 60 % de los funcionarios pertenecen a las zonas rurales. Sin embargo, sólo la mitad de ellos han vivido en ellas hasta los 18 años. En la clase I es m u y alta la proporción de los que han pasado sus años «más sensibles» en las zonas urbanas. Otro estudio anterior daba cuenta de que el 77 por ciento de los funcionarios del IAS procedían de las ciudades. Los de las clases I y II se caracterizaban por ser hijos de funcionarios del Gobierno, mientras la mayoría de los de la clase III eran hijos de agricultores. Los hijos de médicos, abogados y profesores se encontraban m á s en las clases superiores que en la clase III. Otro estudio también anterior mostraba una situación similar: funcionarios del Gobierno 32.7 %; hombres de negocios 18,9 %; agricultores 13,6 %: otras profesiones 4.6 %. 13. S.P. Aiyer. Modernization of Traditional Society and Other Essays. Delhi, Macmillan. 1973. 14. Richard P . Taub. Bureaucrats Under Stress. Berkeley. University of California Press, 1969. 15. Robert Preslhus. Public Administration. Nueva York, T h e Ronald Press. 1975. págs. 32-33. 16. Ibid.. pág. 37. 17. Ibid. págs. 39-40. 18. Ibid.. pág. 53. 19. Satish K . Arora. «Political Policy and the Future of Bureaucracy», en Indian Journal ol Public Administration, vol. 17, 1971, págs. 354-355. 20. Carl J. Friedrich. «Public Policy and the Nature of Administrative Responsability». en Carl J. Friedrich y E.S. Mason (eds.). Public Policy. Cambridge, /;'/ papel de la burocracia cu la elaboración y la ejecución de la politica en India Mass., Harvard University Press, 1940. reproducido en Francis E . Rourke (ed.). Bureaucratie Power m National Politics. Boston, Little Brown and C o . , 1972, pág. 318. 21. Fried A . Kramer. Dynamics of Public Bureaucracy An Introduction to Public Administration, Cambridge, Mass.. Winthrop Publishers. Inc.. 1977. pág. 264. 22. Kuldeep Mathur, Bureaucratic Response to Development. Delhi, National Publishing House. 1972. 23. Kuldeep Mathur, «Conflict or Cooperation: Administrators and Politicians in a Crisis Situation», Indian Journal of Public Administrai/on. vol. 20. 1974. págs. 844-845. 24. Kramer, op. cit.. pág. 270. 25. Howard E . McCurdy. Public Administration: A Synthesis. Menlo Park, Benjamin C u m m i n g s , 1977. pág. 365. 26. Joseph La Palombara (ed.). Bureaucracy and Political Development. Princeton, N . J . . Princeton University Press, 1963. págs. 16-I7. University Press, 1973, págs. 129-330. 30. V . A . Pai Panandiker, «Bureaucracy and Policy-making». Documentos presentados al seminario sobre «Public Services and Social Responsability» celebrado en el Indian Institute of Adavanced Styd. Simla, 6-11 de octubre de 1973. 31. Wallace S. Sayre, «Bureaucracies: S o m e Contrasts in Systems», Indian Journal of Public Administration, n u m . 10, 1964, pág. 224. 32. Francis E . Rourke, Bureaucracy, Politics and Public Policy, Boston, Little. Brown and C o m p a n y , 1969, pág. 91. 33. Peter Self. Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and U n w i n . 1972. pág. 153. and Administrators at the District Level. Nueva Delhi. Indian Institute of Public Administration. 1969, pág. 160. 40. M . K . Chaturvedi, « C o m m i t m e n t in Civil service», Indian Journal of Public Administration, vol. 18. 1971, págs. 44-45. 41. K a m l a Chowdhry, «Bureaucracy and Development Tasks» en S.C. Dube (ed.). Public Services and Social Responsibility Nueva Delhi, Vikas Publishing House. 1979, págs. 11-121. 42. Ibid. 43. R . N . Haldipur. «Bureaucracy's Response to N e w Challenges» en Dube, op. cit.. pág. 216. 44. Nitsh R . D e . «Bureaucracy: Obsolence and Innovation» en Dube. op cit.. pág. 102. 34. Lord Radcliffe M a u d . «Government in Theory and Practice». Political Studies, vol. 13. 1955. págs. 15-2I. 45. E . N . Mangat Rai, Patterns of Administrative Development in Independent India. Londres. Athelone Press, 1976. pág. 5. 35. Self. op. cil. 46. Subrahmanyam, «Policy Planning in India: Need for Specialised Service». Times of India. Nueva Delhi. 29 de septiembre de 1986. 36. Ibid. 27. Frederick C . Moshcr. Democracy and the Public Service. Nueva York, Oxford University Press. 1968, págs. 17-25. 37. R . C . Dutt, «Committee Civil Service: T h e Problem». Seminar (Nueva Delhi). 1973. n u m . 168, agosto, pág. 13. 28. Arora. op cit.. pág. 366. 38. C P . Bhambhri. «The Administrative Elite A n d Political Modernization in India». Indian Journal of Public Administration. vol. 17, 1971. 267. 29. Hahn-Been Lee. «The Role of the Higher Civil Service Under Rapid Social and Political Change», en Edward W . Weidner (ed.). Development Administration in Asia. D u r h a m , Duke 51 39. Shanti Kothari y Ramahra> Roy. Relation between Politicians 47. Ibid. 48. Para m á s detalles, ver R . B . Jain. n u m . 4 . cap. 3. 49. S . C . D u b e . «Public Services and the N e w Environment» en S.C. D u b c (ed.). Public Services and Social Responsibility, Nueva Delhi, Vikas Publishing House. 1979, págs. 4-5. U n perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria Robert F. Ola La emergencia de la administración pública ¿Qué es la burocracia? moderna ha impuesto nuevas y mayores responsabilidades a los Estados y a las burocracias El concepto de burocracia acude fácilmente a nacionales. C o n la desaparición gradual de las los labios de los sociólogos, de los expertos en administraciones de orden público y el adveni- ciencias políticas y de los administradores, H a miento de las administraciones del bienestar sido frecuente utilizarlo con un sentido peyorasocial, las burocracias de todo el m u n d o han tivo para connotar infiexibilidad, empleo poco heredado ingentes responsabilidades que n o razonable y excesivo de los poderes y de la rutisólo son superiores a las que anteriormente ha- na administrativa4. bían asumido, sino que, ciertamente, sobrepaGournay y Mili fueron quienes primero utisan sus previsiones'. Sea lizaron el término burocraun sistema político sociacia en otro sentido para reRobert F. Ola es profesor de ciencias lista o capitalista, dinámiferirse al «gobierno de los políticas y administración pública en la co o inmóvil o una socieUniversidad de Benin, Benin City, N i funcionarios». Así lo utiligeria. Es autor de numerosos libros y ardad adaptable y creadora o za Harold Laski al definir tículos, entre ellos Local Administration estática y lenta, no hay dula burocracia en la Encicloin Nigeria (1984). da de que la moderna adpedia de Ciencias Sociales: ministración pública ha «... el término suele aplicarimpuesto a la burocracia se a un sistema de gobierno una función m u c h o m á s tan enteramente controlado importante que la previapor funcionarios que el pomente asumida en la admider de éstos restringe las linistración de los asuntos bertades de los ciudadanos económicos, sociales y poordinarios»5. H e r m a n Fi2 líticos . La mayor responner pertenece también a la sabilidad que ha recaído misma escuela. sobre la burocracia tal vez haya sido sentida Benito Mussolini consideraba que burocracon m á s intensidad por los altos funcionarios cia era equivalente a administración pública. que por cualquier otro grupo del servicio públi- Se trataba para él de la sustancia misma del Esco. tado. En otros casos se han considerado los térPermítasenos, ante todo, esclarecer nuestra minos organización y burocracia c o m o sinóniterminología. ¿Qué es la burocracia y quiénes m o s . Las ideas de Weber han sido el punto de son los burócratas o los altos funcionarios a los partida de esta orientación. En efecto, en el haque aquí nos referimos? ¿Qué es lo que consti- bla c o m ú n es frecuente referirse a las grandes tuye los Estados y los gobiernos nacionales y organizaciones c o m o burocracias. cuáles son las competencias de los órganos cenEn el estricto sentido weberiano, el término trales de control del gobierno, según aquí nos burocracia se ha empleado para referirse a una referimos a ellos? organización racional. Según Weber, ese tipo RICS 123/Mar. 1990 54 de organización tiene idealmente las siguientes características: i) U n alto grado de especialización. ii) U n a estructura jerárquica de autoridad. iii) U n período identificable y limitado de mandato. iv) El reclutamiento de funcionarios por sus méritos. v) Los funcionarios consideran sus puestos c o m o una carrera y los desempeñan por contrato. vi) Los funcionarios reciben una remuneración fija y otras compensaciones. vii) Los funcionarios consideran sus puestos o sus funciones c o m o una ocupación primordial, viii) Los funcionarios distinguen los recursos de la organización de sus recursos personales y no pueden adquirir los primeros. ix) Los funcionarios tienen funciones y responsabilidades específicas. x) Existe un sistema aceptado de disciplina6. N o nos referimos en este artículo a la burocracia en ningún sentido peyorativo, sino con toda la típica complejidad ideal que W c b c r le confirió. La burocracia está compuesta por un amplio grupo de funcionarios que desempeñan funciones precisas en pro del interés público y que figuran en la nómina oficial. Los miembros de ese grupo constituyen una fuerza importante en la adopción y en la ejecución de decisiones y políticas públicas y son burócratas de carrera. H e m o s escogido para los fines del presente trabajo a los altos funcionarios de Nigeria que ocupan puestos en el Gobierno federal (nacional) y en los gobiernos de los Estados (provinciales, regionales o cantonales). El grupo escogido está f o r m a d o por funcionarios de servicios administrativos, ejecutivos, técnicos y de gestión general, cuyos grados se sitúan entre 08 y 17 y que se manifestaron dispuestos a facilitar información. Corresponde el grado 08 al nivel inferior y suele ser el punto de ingreso de un nuevo contratado con título universitario que se incorpora a cualquiera de los grupos de gestión. El grado 17 corresponde al nivel superior y es el tope que los funcionarios con las carreras m á s brillantes esperan alcanzar. Robert F. Ola La clasificación de los miembros de los servicios públicos n o es un hecho nuevo en Nigeria. E n 1954, el informe Gorsuch había establecifo ya cuatro grandes categorías, a saber: i) ii) iii) iv) Auxiliares de oficina y ujieres. Oficinistas y técnicos, Ejecutivos y técnicos superiores. Administrativos y profesionales7. En ese m o m e n t o , el último grupo había sido considerado, con plena razón, c o m o el de los altos funcionarios, por estar sus miembros directamente implicados en el proceso de formulación y aplicación de las políticas generales: los otros constituirían, sobre todo, grupos de apoyo. Sin embargo, la Comisión de E x a m e n de la Función Pública, que preparó un informe veinte años m á s tarde*, armonizó las diferentes clases y grupos. Estableció una estructura única de sueldos y clasificó a los funcionarios de los grados 01 a 07 en el grupo de personal subalterno, los de los grados 08 a 12 en el grupo directivo intermedio y a los de los grados 13 a 17 en el grupo de funcionarios superiores. En su trabajo sobre la minoría burocrática canadiense. John Porter limitó sus investigaciones a los ministros adjuntos y asociados, a los viceministros adjuntos y a los directores y a algunos ejecutivos de los servicios de administración de la magistratura". Por no ignorar la considerable contribución que los jóvenes funcionarios administrativos (y ejecutivos) aportan a la aplicación de las políticas y al proceso de su adopción y habida cuenta de la manifiesta interrelación entre la clase administrativa y la clase ejecutiva general, h e m o s aplicado en el presente estudio el concepto de alto funcionario a todos los funcionarios de grado 08 y grados superiores. Se coincide así con la principal clasificación de Gorsuch en servicios subalternos y superiores, pero se incluye el grupo directivo intermedio en nuestro alto nivel de la administración. El trabajo práctico inicial que dio origen al presente estudio se efectuó en seis Estados de la Federación en 1982"'. Sin embargo, nuestro trabajo se limita a la información recibida de cuatro de esos seis Estados, a saber: I m o y A n a m b r a , por una parte, y O y ó y Lagos, por otra. A m b o s pares de Estados son étnica y lingüísticamente homogéneos. E n I m o y A n a m - Un ihr IH del alto luncionario en el gobierno de Si«cna 55 Procesión de jueces \ abogados ante el edificio de los tribunales en Lagos. D Moovc ( .imou bra se habla sobre todo ibo y en O y ó y Lagos no se habla prácticamente m á s que yoruba. E n uno y otro caso, los dos Estados escogidos son geográficamente contiguos y existe entre ellos una considerable interacción social y económica. Estudiamos en nuestro trabajo a los burócratas de esos cuatro Estados; en el Estado de Lagos nos ocupamos asimismo de la burocracia federal (Lagos es la Sede del Gobierno Federal y acoge también el Gobierno del Estado de Lagos e Ikeja). Nigeria es una sociedad compleja y heterogénea. Étnicamente el estudio se extiende solamente a los dos principales pueblos de Nigeria: los ibos y los yorubas. Los Estados Hausa-Fulani y muchos otros Estados habitados por minorías todavia no han sido objeto de estudio. Por consiguiente, la imagen obtenida sólo habrá de considerarse provisional. Quienes creen que en Nigeria es válida la dicotomía Norte-Sur pueden objetar que mientras no se precise la imagen del Norte este cuadro provisional es de aplicación dudosa al conjunto del país. Por otra parte, quienes creen en los tres principales grupos étnicos de Nigeria pueden considerar que el cuadro obtenido es bastante representativo. Cualquiera que sea el punto de vista adoptado, entendemos que la imagen aquí obtenida es provisional y que sigue siendo necesario realizar nuevos trabajos en algunos o en la totalidad de los 17 Estados restantes. Los burócratas de los organismos centrales C o m o ya se ha indicado, los altos funcionarios que desempeñan puestos de gestión han tenido 56 que asumir responsabilidades m u c h o mayores que con anterioridad. Pero incluso entre los altos funcionarios, los que ocupan puestos superiores en los organismos centrales de control de los gobiernos han tenido que hacerse cargo de funciones de importancia todavía mayor. E n Nigeria, según se observa en otros lugares", desde el establecimiento del gobierno militar y sobre todo desde la era de Muríala M u hammed-Olusegun Obasanjo, se ha establecido una orientación (no ya una simple tendencia) según la cual ciertos organismos centrales sobrepasan el área de acción federal y se convierten en órganos nacionales, que dan instrucciones, órdenes y directrices a todos los gobiernos de la federación en un estilo puramente militar. Los organismos centrales han existido siempre, pero su poder y su influencia nunca habían llegado a los niveles alcanzados desde 1975. Los organismos centrales en el Gobierno federal son el despacho del Presidente, el del jefe del Estado Mayor, el Ministerio de Finanzas, la Comisión de la Función Pública, el Ministerio de Instituciones Públicas y el Ministerio de Planificación Económica. Aunque las designaciones hayan cambiado de un tiempo a otro, esos organismos son de fácil identificación. C o n ligeras variantes, los equivalentes de esos organismos existen en los Estados y trabajan en estrecha colaboración con los organismos federales. Los burócratas asignados a esos órganos centrales de control (sobre todo los federales) ejercen una influencia y tienen una autoridad m u c h o mayores que sus análogos en otros departamentos de los servicios públicos. Ejercen una función de control sobre el resto de los servicios y, mediante circulares, instrucciones y m e m o r a n d u m s , dictan las decisiones y las políticas del gobierno a los demás funcionarios. A u n q u e nuestro estudio no se limitó exclusivamente a esos privilegiados «príncipes de la corona», importa señalar que ese grupo constituye u n bloque sólido y una importante proporción de la minoría burocrática de Nigeria. John Porter ha sugerido que «las élites pueden ser exclusivas» y que la mayoría de ellas lo son en general12. Puede haber en ellas vínculos de parentesco o similaridad de antecedentes sociales, c o m o experiencias educacionales c o m u nes, pertenencia a clubes y hermandades, afinidades religiosas y étnicas, etc. Porter observa Robert F. Ola que las minorías operan con frecuencia m e diante principios de colegialidad, es decir, c o m o grupos de personas que actúan por responsabilidad colectiva, m á s que c o m o individualidades que ejercen un poder. Dicho autor mostró la existencia de esa analogía de antecedentes sociales, educación, pertenencia a los mismos clubes y hermandades, afinidades de religión y de etnia al examinar la minoría burocrática de los servicios públicos federales de Ottawa, Canadá. Trataremos aquí de verificar si esas características se dan también entre los altos funcionarios de Nigeria. El estudio de la minoría burocrática o de los altos niveles de la función pública ha interesado m u c h o tanto en los países en desarrollo com o en los desarrollados. H u g h y Mabel Smythe han tratado de determinar qué tipo de personas componen ese grupo minoritario, c ó m o consiguen situarse en él y qué tendencias son discernibles en su desarrollo actual. En su libro New Nigerian Elite, examinan los antecedentes históricos, la diversidad cultural, las pautas de empleo, las rivalidades y hostilidades tribales y los efectos de la educación y de la cultura occidentales en ese grupo13. Richard L . Harris ha estudiado también la minoría burócrata de Nigeria mediante entrevistas personales y cuestionarios enviados por correo, en Lagos y en todas las regiones (salvo la región occidental que estaba en plena crisis por entonces). El interés de este autor se centró en las expectativas del grupo respecto de sus funciones y en las expectativas que con respecto al grupo tenían los titulares de puestos extremadamente afines. ¿Percibían c o m o estos últim o s los altos funcionarios sus propias funciones?14 En otras palabras, Harris no examinó en su trabajo las pautas y efectos de las relaciones no oficiales ni investigó la orientación histórica o cultural ni el estilo de vida. Víctor Olorunsola trató de esclarecer el tipo de relaciones existentes en la comunicación no oficial entre las minorías burocráticas y políticas. C o m p r o b ó que la analogía de sentimientos políticos, la homogeneidad cultural y la c o m p a tibilidad étnica eran elementos extremadamente importantes para promover la comunicación no oficial entre los dos tipos de minorías15. Después de la implantación del gobierno militar, el estudio titulado Soldier and Oil: The Transformation of Nigeria ha explorado las relaciones existentes entre los militares y sus co- 57 Un perfil del alio funcionario en el gobierno de Nigeria misarios civiles en el Estado Occidental y en Lagos. Pudo comprobarse en ese estudio el aumento del poder ejercido durante el régimen militar por los altos funcionarios, cuyo asesoramiento ha determinado fuertemente la adopción de decisiones de política general16. Es nuestro propósito trazar la imagen de ese alto funcionario a partir del conocimiento de sus antecedentes, su educación, sus sentimientos religiosos, sus interacciones y comportamientos sociales y sus contactos. N o s será posible así determinar si esa minoría se constituye con características internacionales o si tiene ciertas pecularidades de carácter claramente local. Los burócratas Antecedentes educacionales: Nuestra encuesta identificó en todos los lugares un grupo de personas relativamente bien instruidas. En Imo y Anambra de las 44 personas de muestra que respondieron al cuestionario y constituían la minoría burocrática ninguna tenía titulación inferior al West African School Certificate (o su equivalente, el Cambridge School Certificate o el London General Certificate of Education). Es más, de ese total de 44, 34 (alrededor del 78 %) estaban en posesión de una licenciatura. Los licenciados se distribuían entre las artes liberales, las ciencias sociales, la ingeniería y el derecho. Diez de ellos habían obtenido diplomas de postgrado, sobre todo en artes, ciencias sociales y derecho, y uno en teología. U n dato notable a propósito de los antecedentes educacionales de la minoría burocrática fue la influencia manifiesta de los vínculos entre antiguos alumnos. Parecía deducirse que la fuerte influencia de los graduados de las escuelas favorecidas había atraído a sus condiscípulos y colegas a la minoría burocrática. Los vínculos resultaron particularmente sólidos en el nivel de la escuela secundaria. C o m o lo muestran las 44 respuestas de personas que facilitaron voluntariamente información en Imo y Anambra y que se detallan en el siguiente cuadro 1. C U A D R O 1. Vínculos entre antiguos alumnos en Imo y Anambra Nombre de la escuela secundaria 1. Dennis Memorial G r a m m a r School Onitsha 2. Holy Ghosl College Owerri 3. Uzuakoli Methodist College 4. Christ the King College Onitsha 5. Otras escuelas Total Número de antiguos m inoria burocrática Porcentaje de antiguos alumnos 15 34 8 18 7 15 4 10 8 25 44 100 Ese vínculo resultó menos perceptible en el nivel institucional superior. Las minorías burocráticas procedían con una distribución pareja de las universidades de Ibadam, Nsukka, Benin, Ife y del Instituto de Gestión y Tecnología, Enugu 17 . Cuarenta y dos personas facilitaron voluntariamente información en Lagos y O y ó . D e ese total, 20 % eran titulares de un diploma superior de Cambridge o de un diploma equivalente; 7 % habían recibido el certificado general de educación a nivel avanzado; 53 % eran licenciados. A d e m á s , tres personas señalaron que tenían el título de maestría y otras tres el de doctorado (7 % cada grupo). D o s habían obtenido el certificado de administración pública. Si añadimos el 1 4 % que tenía títulos de postgrado, el 67 % de la minoría burocrática de O y ó y Lagos había recibido instrucción universitaria, por comparación con el 78 % en Imo y Anambra. La relación entre antiguos alumnos es m e nos perceptible en O y ó y Lagos que en Imo y Anambra. N o parecía haber predominado ninguna escuela secundaria particular, pero c o m probamos que los alumnos del Colegio de Personal Administrativo de Nigeria y los del Real Instituto de Administración Pública de Londres acudían a las universidades de Ife, Ibadan y Lagos. Afinidades religiosas: Resultó notable comprobar que la totalidad de la minoría burocrática de I m o y A n a m b r a representada en nuestra muestra se autodesignaba c o m o cristiana. R e sulta claro en este caso el influjo de los primeros misioneros y el aislamiento de la mayoría 58 de las provincias orientales de los invasores islámicos procedentes del norte a fines del siglo Rohen I- Ola dos. La mayoría de ellos viven juntos y actúan juntos. Suelen habitar en las zonas de reserva del gobierno o en su entorno. La mitad, exactaXIX. mente, de los componentes de nuestra muestra N o obstante su identificación c o m o cristiavivían en dichas zonas o a m e n o s de dos kilónos, la mayoría de los miembros de la minoría metros de ellas. D e la mitad restante, 72 % viburocrática se consideran sólo moderadamente religiosos, según se indica en el siguiente cua- vían a cinco kilómetros de las zonas de reservas. dro. U n 60 % reconoció que buena parte de los C u M3RO : Intensidad de los sentimientos religiosos contactos y las interacciones se producían con en las minorías burocráticas de Imo y \nambra los colegas en el club. La frecuencia de los contactos se distribuía uniformemente en el caso Categoría Número Porcentaje de los superiores y los colegas, y resultaba un 9 IX M u \ religiosos poco m á s alta en el caso de los subordinados. 72 Moderadamente religiosos 36 Cabría deducir de ahí que las minorías jóvenes h 3 N o religiosos aprovechan los encuentros en el club para desaSin opinión 2 4 hogar y discutir o solucionar en este plano so50 100 Total cial cuestiones pendientes en el plano oficial. Los miembros de la minoría burocrática tieE n los Estados de O y ó y Lagos el cuadro es nen otros intereses a los que dedican su tiempo: bastante diferente. D e los 42 burócratas de la trabajos en el campo, actividades comunitarias muestra 36 eran cristianos y seis musulmanes. locales y participación en comités y organizaEs esta una zona de Nigeria en la que el cristia- ciones de los núcleos urbanos o rurales. Rara nismo y el islam se han extendido a la gran m a vez disponen de tiempo para juegos y deportes, sa de la población. C o m o las influencias de la pero se interesan por las diversiones, especialcristianización fueron asociadas con la tempramente por la televisión en el hogarlx. na educación occidental, la población cristianiEn O v o y Lagos el cuadro presenta diferenzada obtuvo primero m á s ventajas de índole tes características por m u y diversas razones. educativa que la musulmana (sobre todo en las D e los 42 burócratas solamente tres vivían en escuelas de los misioneros del período colozonas de reserva gubernamental. 12 vivían a nial). D e ahí que en la minoría burocrática el menos de dos kilómetros de distancia y seis vinúmero de los cristianos haya de seguir siendo vían a menos de cinco kilómetros de las zonas durante algún tiempo superior al de los musul- reservadas y de las oficinas; las viviendas de los manes. restantes se situaban a 35 kilómetros. Dicho Interrogados sobre el m i s m o t e m a , los cuadro se explica por los complejos problemas urbanos de Lagos e Ibadan. miembros de las minorías burocráticas de O v o y Lagos se manifestaron con mayor seriedad En a m b o s Estados la minoría burocrática acerca de sus sentimientos religiosos que los de tiene sus clubes preferidos, donde los superiolas minorías de I m o y A n a m b r a : res, los subordinados y los colegas tienen oportunidad de intercambiar oficiosamente opinioC U A D R O 3 Intensidad de los sentimientos religiosos nes tanto sobre asuntos oficiales c o m o n o ofien las minorías burocráticas de 0>o > Lagos ciales. Por lo que se refiere a las prácticas religioCategoría N ú m e ro Porcentaje sas, las minorías burocráticas se congregan 13 M u \ religiosos 3 1.0 también en iglesias particulares. 27 M o d e r a d a m e n t e lehgn.isus 64,5 Los deportes y los juegos son menos imporN o religiosos tantes que los clubes sociales y las iglesias para Sin opinión 4.5 -) reunir a las minorías burocráticas. Entre los de42 100 Tota! portes y juegos predilectos figuran el tenis de mesa, el tenis, el balón volea y los juegos caseros c o m o el ludo y el ayo. Comportamiento social: E n I m o y A n a m b r a comprobamos que los miembros de la minoría La utilización del tiempo libre presenta burocrática están considerablemente agrupa- también muchas características comunes. Las i'n perfil del alio funcionario en el «ohienio de \iwria La elite nigeriana. B Barb.n'Magnum 59 60 señoras suelen dedicarse a los hijos y a la familia, al cuidado del hogar y a la cocina, a las c o m pras o a los asuntos familiares y «ensayan nuevas recetas», según la expresión de una de las señoras interrogadas, o se dedican a actividades religiosas en la vecindad; por su parte, los hombres prosiguen el trabajo oficial en el hogar, duermen y descansan, leen y escriben, viajan y efectúan visitas al lugar de origen o dentro de la comunidad. La participación en trabajos agrícolas y en comités locales y rurales es m e nor que en Imo y A n a m b r a a causa de la mayor y más rápida urbanización del entorno de Lagos e Ibadan. Adopción de decisiones y políticas generales ¿Qué imagen tienen de sí mismas las minorías burocráticas? ¿ C ó m o conciben sus propias funciones? E n su calidad de miembros de los altos niveles del servicio público, los miembros de esas minorías participan estrechamente en el asesoramiento de las minorías políticas y en la formulación y ejecución de las decisiones y de las políticas generales, en sus respectivos marcos institucionales. Sin embargo, las minorías tienen sus propias ideas acerca de la función y de la importancia de los organismos centrales de los gobiernos. El despacho del Gobernador, el despacho del Jefe de los servicios, la Comisión de la Función Pública, el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Instituciones Públicas se consideran unánimemente c o m o los organism o s centrales de los gobiernos de los Estados. H u b o quienes opinaron que el Ministerio de Información y el Ministerio de Obras Públicas desempeñan funciones centrales de control19. Se coincidió en asignar la m á x i m a importancia a la función consultiva de los organismos centrales. Inmediatamente después se situó la prestación de asistencia y servicios técnicos, administrativos o informativos. Las funciones de control en virtud de las cuales dichos organismos expiden circulares, reglamentos y órdenes restrictivas se consideran c o m o las menos apreciables. En consecuencia, los funcionarios de los servicios centrales de control suscitan cierta reacción de celos en otras minorías burocráticas. Se los considera, por lo general, c o m o más poderosos que los otros burócratas, ya que sue- Robert F. Ola len participar en decisiones de gran alcance, que tienen carácter obligatorio para todos los miembros de la función pública. También se considera que tienen acceso a las minorías políticas m á s poderosas y, en consecuencia, tienden a ser más considerados y respetados. La mayoría de los burócratas de nuestra muestra han reconocido que en los organismos centrales de control la comunicación oficial (al igual que en la mayoría de los servicios públicos) es estrictamente jerárquica. Por lo general, dicha comunicación se produce en forma escrita. Algunos sostuvieron que las comunicaciones pueden ser verbales y que la institucionalización de las reuniones periódicas en el interior de los departamentos o de los organismos, en las que se estimula la libre expresión de opiniones y se suscitan francos debates, permite con frecuencia aportar nuevas ideas al proceso de adopción de decisiones y de políticas. A u n q u e los informes, las preguntas, las cuestiones delicadas, las comunicaciones oficiales y las «asignaciones especiales» pueden formularse por escrito, el criterio informal estaba en armonía con las nuevas actitudes democráticas y tendía a añadir vivacidad y confianza al rígido sistem a al que los burócratas habían estado acostumbrados. Movilidad C o m o la economía de Nigeria ha experimentado una rápida expansión desde comienzos del decenio de 1970, se ha producido una notable movilidad entre la minoría burocrática. E n Imo y A n a m b r a el período de servicio de m á s de la mitad de esa minoría no llegaba todavía a 10 años. E n el Estado de O y ó , alrededor del 50 % había estado en funciones por un período superior a 10 años, mientras que en Lagos la proporción correspondiente llega a un 60 %. Es interesante señalar que la mitad de las personas incluidas en ese porcentaje habían servido en el gobierno federal por un período superior a 20 años. Sin embargo, se registró una tendencia general entre los funcionarios a abandonar el servicio poco después de haberse incorporado a él (en el curso de los cinco primeros años). Sin duda alguna la purga de M u h a m m e d en 1975 tuvo un efecto negativo y probablemente sea la causa de la elevada movilidad registrada desde entonces. Un perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria La movilidad puede deberse asimismo a la reciente atracción ejercida por el sector privado, el sistema de gobierno local y las corporaciones públicas. E n Imo y Anambra, nuestra encuesta reveló que el 22 % de la minoría burocrática había permanecido en servicio menos de 5 años, el 33 % había servido entre 5 y 10 años y el 45 % m á s de 10 años, es decir, había aceptado una carrera en los niveles superiores del servicio público. La situación no es m u y distinta en O y ó y en Lagos, aunque la cifra correspondiente a los funcionarios en servicio durante m á s de 10 años es m á s elevada. 61 tirarse con el gobierno en funciones cuando éste lo hiciese, viii) Cada Ministerio y cada Ministro serían responsables de la contratación de su personal, ix) La Comisión Federal de la Función Pública sería responsable de los funcionarios de los grados 07 a 10 20 . En relación con la minoría burocrática y la totalidad del servicio público hemos de formular las siguientes cuestiones: ¿hacen esos cambios que el servicio sea m á s racional, m á s c o m petitivo y m á s abierto? ¿ H a n facilitado la emergencia de un alto funcionariado m á s reLa reorganización administrativa presentativo y m á s reactivo? de Babangida Difícilmente puede haber un consenso acerca de esas cuestiones esenciales. Desde el punto En Nigeria, al igual que en numerosas adminis- de vista de la racionalidad, nada específico patraciones en desarrollo, se ha discutido abun- rece haber en el cambio de título. Sin embargo, dantemente acerca de la necesidad de una bu- el nombramiento de personas ajenas al servicio rocracia representativa y reactiva. La herencia puede afectar las perspectivas de carrera de los colonial no se preocupó prácticamente de ese pertenecientes a éste. C o m o medida compensaproblema. Se ha argüido que el alto nivel de la toria, se han establecido Direcciones y cada administración ha de ser representativo de la Ministerio cuenta con un sistema de direcciodistribución étnica del país y que, en vez de un nes múltiples. E n cuanto al desarrollo de la caalto funcionario políticamente neutral, se nece- rrera en un solo Ministerio, cabe argüir que esa sita un alto funcionario comprometido y reacti- medida contribuye a la falta de movilidad y, en vo. Tal es la perspectiva en la que incorpora- consecuencia, de experiencia en otras esferas. m o s aquí una dimensión vital y decisiva de Esas desventajas estarían compensadas por la posibilidad que ahora tiene cada minoría de esnuestro perfil de alto funcionario nigeriano. En su discurso de presentación del pre- pecializarse y llegar a dominar su propia esfera supuesto para 1988, el Presidente, General de actuación. Ibrahim Babangida, anunció nuevas medidas La posibilidad de que los miembros de la administrativas que iban a afectar profunda- minoría política lleguen a ser jefes ejecutivos y mente a la minoría burocrática: responsables de los servicios contables tal vez constituya un motivo de frustración para los i) Los Secretarios Permanentes se llamarían administradores de carrera que han ocupado tradicionalmente esos puestos. E n realidad, esa en adelante Directores Generales. ii) Podrían nombrarse para ese puesto perso- medida parece sustituir el sistema de dirección múltiple de las instituciones por el de una sola nas ajenas al servicio. iii) Cada Ministerio estaría compuesto de Di- cabeza rectora. La función de las minorías democráticas de la Comisión Federal de la recciones a cargo de Directores. iv) Cada funcionario público desarrollaría su Función Pública (que solían ser plenamente responsables de los nombramientos, la contracarrera en un Ministerio determinado. v) El Ministro o jefe político sería en adelan- tación, la promoción y la disciplina del persote el funcionario responsable de los pre- nal de nivel superior al grado 06) ha quedado supuestos (jefe ejecutivo) de un Minis- disminuida. En esa medida favorece la autonomía de cada Departamento o Ministerio y quiterio. vi) Los Secretarios Permanentes podrían de- zá permita a dichas minorías regentar mejor las clinar, si así lo deseasen, el puesto de escasas competencias que se les dejan. Director General. Los cambios mencionados no podrán, a corvii) Los que aceptasen ese puesto deberían re- to plazo, hacer que el servicio público sea m á s 62 competitivo, aunque sí tal vez m á s sospechoso de parcialidad, pero en cualquier caso abrirán nuevas perspectivas y crearán m á s oportunidades para las minorías burocráticas y para otros nigerianos capacitados. Conclusión John Porter a propósito de la minoría burocrática canadiense, hizo notar lo que sigue: «... H a y numerosas zonas de interacción formal e informal que son comunes a la minoría burocrática y a veces exclusivas de ella. En primer lugar, viven en un medio relativamente pequeño y profesionalmente uniforme. En el ejercicio de sus funciones oficiales se reúnen en un gran n ú m e r o de comités y conferencias interdepartamentales en el país y en el extranjero. Informalmente, se reúnen en una gran variedad de contextos»21. Mitchell Sharp se ha referido a «... la interrelación de personalidades y al intercambio constante de opiniones entre los altos funcionarios que constituían un elemento tan característico y estimulante de la escena de Ottawa cuando yo m e encontraba allí...»22. También se ha hecho referencia al «ambiente informal de las cenas... al club de pesca - u n lugar de retiro exclusivo para altos funcionarios y sus familias en las colonias Gatineau, al norte de Ottawa... Esta interacción de los planos oficial e informal no conduce necesariamente a la adopción de opiniones idénticas... Supone, sin embargo, que la alta burocracia tiene cierta coherencia c o m o grupo y una orientación hacia los valores intelectuales»21. Las características mencionadas tal vez se encuentran también en Whitehall, Londres, en otras capitales de Europa o en Washington D.C. ¿Cuál es el perfil del alto funcionario nigeriano que emerge de nuestro estudio? E n primer lugar, en una proporción que supera bastante la media, es un varón, cristiano y m u y bien educado, que ha recibido formación universitaria. A s u m e la religión desde su punto de vista personal y no mantiene opiniones d o g m á ticas ni fanáticas. Se agrupa con sus colegas de Robert F. Olu la minoría burocrática para elegir la ubicación de su vivienda, situada por lo general en las proximidades de su oficina. Asiste a los mism o s clubes sociales que la mayoría de sus colegas y mantiene allí un volumen considerable de contactos con sus iguales y sus subordinados. Es un líder comunitario que se interesa no sólo por su comunidad inmediata de la capital, sino que viaja con frecuencia a su lugar de origen para demostrar su interés por la acción de los grupos locales. Puede tener movilidad y c a m biar de trabajo en los primeros 10 años de servicio. Puede tener cierta parcialidad en la m e dida en que sus sentimientos de antiguo alumno siguen latiendo en él. Sin embargo, no le falta la fe en su país y en el futuro de la burocracia. H a absorbido el modelo participatorio y democrático de la burocracia y no se atiene a la pauta rígidamente jerárquica del modelo típicamente weberiano. Es, sin embargo, suspicaz respecto del cambio en el interior de la burocracia y ve a sus colegas de los organismos centrales demasiado poderosos y a la minoría política con ciertos celos. ¿Concuerda este retrato con el dibujado por John Porter y otros autores que han estudiado el tema en diferentes capitales del m u n d o ? ¿Es homogénea la minoría burocrática internacional?24 Por lo que se refiere a la coherencia y a los criterios aplicables a los problemas socieconómicos en una democracia moderna, nuestro estudio parece oponerse a la idea de una m i n o ría burocrática internacional de carácter h o m o géneo. Existen, ciertamente, algunas analogías de comportamiento social. Son, sin duda, frecuentes las tendencias obvias al agrupamiento, a la exclusividad, a la obtención de un elevado nivel académico y al intelectualismo. Sin e m bargo, existen también diferencias en lo que se refiere a los objetivos, las motivaciones y los deseos. Difieren también los criterios con que se abordan los distintos objetivos y prioridades y los medios y las expectativas existentes. Cabe concluir, por consiguiente, que, no obstante algunas semejanzas, la minoría burocrática de los diferentes países seguirá siendo nacional e incluso local m á s bien que internacional. Traducido del ingles 63 Un perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria Notas 1. Para un examen completo de la moderna administración pública, véase mi libro Introduction lo Nigerian Administration. Ibadan. 1988, Capítulo 1. 2. Porter J.. The Vertical Mosaic. Toronto 1975. pág. 417. 3. Esta breve sección procede en su mayor parte de mi trabajo precedente «The role of the bureaucracy in the Transition Programme». Documento presentado en el seminario sobre el Programa de la Transición Política. 6-7 de noviembre de 1987, Ciudad de Benin. Nigeria. Lagos. Agradezco al Comité de Investigaciones y Publicaciones de la Universidad de Benin la subvención que hizo posible el trabajo de campo. Agradezco asimismo al director de la publicación de las actas de la Conferencia de la Asociación de Ciencia Política de Nigeria ( N P S A ) 1984 que m e haya permitido utilizar libremente materiales presentados a la Conferencia en mi trabajo sobre Imo y Anambra. 1 1. Ola R . F . , «The emergence of national control agencies...» I le Social Sciences Review, vol. 1, n u m . 1, 1978. págs. 31-42. 4. Albrovv M . , Bureaucracy, Londres, 1970, capítulo 5. 12. Porter John. op. cit.. pág. 218. 5. Ibid., pág. 92. 13. H . H . Smythe & Mabel 6. Mouzelis N . P . , Organisation anil Bureaucracy, Chicago. 1972. capítulo 2. 7. Ola R . K . . op. al , capítulo 3. 8. Public Service Review Commission Report. Lagos. Government Printer. 1974. 9. Porter J.. op. cil . pág. 433. 10. Lsos Estados son I m o . Anambra. Bendel. O n d o . O v o \ Smythe, The New Nigerian Elite. Stanford, Stanford University Press, I960. 14. Cita tomada de Godson O . N w a n k w o . «The Bureaucratic Elite in Nigeria», Philippine Journal of Public Admin., vol. X X I V . n u m . 3. julio de 1980. 1 5. Víctor Olorunsola. Patterns of Interaction between Bureaucratic and Political Leaders...» Journal ol Developing Areas, vol. II. octubre de 1968. 16. Trabajo preparado por Henry Bienen y Martin Filton. 17. La información sobre I m o y Anambra está tomada de la ponencia que presenté a la N P S A en 1984 (véase la nota 10). 18. Ibid. 19. Tukur, M. Administrative and Political Development Prospects tor Nigeria Zaria. Institute of Administration. 1970. 20. Daily Sketch. 16 de abril de 1988. 21. John Porter, op. cit.. págs. 447-448. 22. Mitchell Sharp fue un funcionario de carrera que llegó al puesto de Ministro Adjunto (Secretario Permanente) antes de dedicarse a la política. Posteriormente, fue Ministro de Asuntos Exteriores de Canadá. 23. Porter, op. cit.. pág. 448. 24. W . D . Kernaghan. Bureaucracy in Canadian (¡overnment. Toronto. 1969. págs. 9-15. La experiencia es aquí distinta de la indicada por John Porter. La pluma, la espada y el Estado-nación* Michael Keren Introducción dencia política no consigue reducir la opresión, el hambre o la corrupción. «... E n los rostros que m e rodean», dice el M e propongo examinar en este artículo la inquietud manifestada por muchos intelectuales escritor Umashankar Joshi, «no alcanzo a ver 5 de los nuevos Estados. M e refiero especialmen- el brillo de la libertad» . En la otra parte de ese subcontinente dividido, Faiz A h m e d Faiz, de te a los que han desempeñado un papel importante en los movimientos nacionales y en su lu- Pakistán, comprueba que «estafloraciónde escha por la independencia política. Cuando el peranzas sonrientes está una vez más condena6 movimiento nacional acaba por alcanzar su da al fracaso» . E n el continente africano, los poetas expresan su frustración por el hecho de principal objetivo, la constitución del Estado, que el esplendor de la liberlos intelectuales manifiestad no disipe ni «la ambitan su inquietud y se sienMichael Keren es catedrático en el Deción sombría ni las nubes ten traicionados1, lo que partamento de Ciencias Políticas, Unide la refriega»7. T a m p o c o versidad de Tel Aviv, Israel, y director resulta paradójico. Hasta del Instituto de Investigación y Archise cumple con la indepenque el movimiento naciovos Ben Gurion en Sde Boker, Israel. dencia la anunciada pronal alcanza sus objetivos, Está especializado en teoría política y mesa de prosperidad, por liderazgo político. Es autor de las obras, los intelectuales aparecen entre otras, Ben Gurion and the Intello que hay intelectuales que c o m o sus principales inslectuals- Power, Knowledge and Charis2 se refugian en el cinismo: piradores , pero, una vez ma (1983) v The Pen and the Sword conquistada la indepen(1989). « H e m o s pasado tanta dencia política, los intelechambre c o m o los esclavos, tuales (considerados c o m o el hambre hizo presa de nolas personas que producen sotros en nuestra propia y difunden los símbolos tierra colonizada, y volveculturales de una socieremos a pasar m á s hambre dad 3 ) manifiestan su desaen nombre de la unidad»8. sosiego. Esa inquietud no se produce de repente, siEsa inquietud se observa en los artículos no gradualmente, y es el reflejo de la relación universitarios, en las novelas y en los lamentos que los intelectuales mantienen con las autoridel profesorado en simposios y reuniones4. Pe- dades políticas. Por lo general las cosas ocurren ro será la poesía el género literario en que su así: al principio, los líderes políticos proclaman expresión alcanzará m á s relevancia. Si se anali- que aún no ha 9terminado la lucha nacional (etaza la poesía de los nuevos Estados se observará pa romántica) : después los intelectuales percia la que hay un tema que es común a todas las cul- ben que la realidad ha dejado de ajustarse 10 turas y continentes: la desilusión provocada retórica nacionalista (etapa realista) ; por últipor el foso que separa visión y realidad. La rea- m o , son numerosos los intelectuales que abanlidad del nuevo Estado no corresponde a las donan por completo los criterios nacionalistas expectativas de los intelectuales; la indepen- para adoptar los valores cosmopolitas del renR I C S 123/Mar. 1990 Michael Keren 66 dimiento y critican violentamente a quienes siguen ateniéndose a los valores locales (la etapa modernista)". Charles y Barbara Jelavich han trabajado en torno a este modelo en su estudio sobre la evolución cultural de los Balcanes. Cuando se crearon los estados balcánicos, los intelectuales siguieron respaldando la idea de «nación», actitud distinta de la de los líderes políticos que apoyaron los sistemas culturales y educativos con objeto de fortalecer el nuevo orden nacional. Sin embargo, a lo largo del desarrollo económico, empezó a tomar cuerpo entre los intelectuales una preocupación creciente por los problemas sociales y una visión m á s realista que romántica del Estado-nación. E n la etapa siguiente se pudo observar la incorporación de valores culturales de signo universal en lugar de los viejos valores locales y nacionales, rindiéndose tributo a corrientes dominantes en Europa tales c o m o el impresionismo, el neorromanticismo y el simbolismo12. La evolución fue análoga en varios países africanos a partir de su acceso a la independencia. También en ellos el concepto romántico de «africanidad», que había desempeñado un papel ideológico en la lucha de liberación contra el poder colonial, fue dejando paso, una vez conquistada la independencia, a preocupaciones sociales m á s realistas a las que irían adhiriéndose posteriormente los artistas, los escritores y otros intelectuales que se sumaron a los valores universales del rendimiento. El poeta en particular llegó a considerarse c o m o «un ciudadano del m u n d o , el heredero de la tradición universal de las artes y las letras y no el m e r o receptor de un patrimonio autóctono13. M e propongo examinar aquí una fase m e nos conocida de esta dinámica, la inquietud de los intelectuales por el abandono de los dogmas nacionalistas en favor de observaciones críticas y realistas y de normas universales de rendimiento. Llegar a convertirse en ciudadano del m u n d o no es un proceso fácil ni directo, sino que implica conflictos internos y externos. Espero demostrar que los conflictos, las vacilaciones y las frustraciones relacionadas con el abandono de lo nacional en favor de lo universal no sólo ha sido un factor dominante de la vida intelectual de los nuevos estados, sino que constituye además una causa determinante de la conducta política del intelectual. Procuraré demostrar esta tesis en lo que ata- ñe a los intelectuales de Israel, ya que constituyen un ejemplo representativo por la adhesión entusiasta que tantos de ellos prestaron a la causa nacionalista y por el gran debate a que dio lugar su renuncia a esa causa una vez creado el Estado de Israel. E n las secciones que siguen examinaré la dinámica de este caso específico y m e referiré a sus consecuencias políticas. Los intelectuales y el Estado Al proclamarse el Estado de Israel en 1948, los intelectuales lo acogieron con entusiasmo, entre otras cosas, en tanto que intelectuales. D u rante dos mil años, los intelectuales habían desarrollado sus actividades al margen de la sociedad política, pero a partir de entonces disponían de marco político de referencia c o m o sus colegas de cualquier país del m u n d o . U n poeta expresó este sentimiento del m o d o siguiente: «La tragedia es un alma sin cuerpo, la comedia un cuerpo sin alma ... Hasta ahora habíamos sido tragedia, alma abstracta e incorpórea. El Estado es la forma, el cuerpo que h e m o s asumido» 14 . El sentimiento de que, al disponer de un Estado, el intelectual se ve investido de una m i sión y dignidad nuevas fue firmemente alentado por el artífice de Israel y su primer ministro en los m o m e n t o s iniciales de su existencia. D a vid Ben-Gurión'\ Su combate por crear un Estado arrastrando tantas y tan graves dificultades y careciendo de recursos naturales, económicos y materiales, llevó a Ben-Gurión a creer que la movilización de los científicos constituiría la fuente de los nuevos recursos. Consideró asimismo que no bastaría con recabar la ayuda de los científicos para determinados proyectos, sino que era toda la comunidad intelectual la que debía contribuir en cuerpo y alma a la creación del Estado. Al igual que otros líderes de nuevos Estados, Ben-Gurión cultivaba también, aunque con matices, una ideología en virtud de la cual se magnificaba la dimensión mesiánica de la construcción del Estado y se presentaba la dura realidad cotidiana c o m o la culminación del destino mesiánico del pueblo judío y la restauración del glorioso pasado bíblico"1. La ideología mesiánica fue m u y útil a una sociedad integrada por miles de inmigrantes de nuevo cuño La pluma, la espada y cl Estado-nación 67 Intelectuales, la guerra y el nacimiento de un Estado-nación: una partida de ajedrez, mientras se desembarcan armas en la playa de Tel-A\ iv, en 1948, en vísperas de la creación del Estado de Israel. Roben capa/Magnum 68 Michael Keren m a político diferenciado permitía ampliar el alcance, las políticas y los servicios administrativos proporcionados a los diversos grupos de la sociedad». Así, escribirá que «el n ú m e r o de exigencias políticas que puede absorber u n sistema se incrementa con la diferenciación burocrática»; y que es necesario un marco político unitario para mantener una burocracia proveedora de servicios11*. N o quiere ello decir que la sociología o cualquier otra disciplina desempeñaron en Israel en sus primeros años u n papel explícitamente ideológico. Sin embargo, esa orientación de las ciencias sociales se convirtió en un aliado natural de la política estatista de Ben-Gurión, consistente en fortalecer el control burocrático de unas funciones que con anterioridad estaban en m a n o s de las asociaciones políticas o de voluntarios. A d e m á s , m u c h a s actividades científicas que hasta ese m o m e n t o se realizaban a título benévolo pasaron a ocupar u n lugar prominente al ser consideradas c o m o parte de la difusión de la ideología mesiánica. Los estudiosos de la Biblia tuvieron en este sentido un papel importante; por ejemplo, el libro de Josué relativo a la conquista de Canaán se convirY los intelectuales así lo hicieron. El princi- tió en objeto de atención preferencial, en respal sociólogo de Israel, S . N . Eisenstadt, ha es- puesta a la inspiración de B e n - G u r i ó n . Se crito en Israeli Society que «el Estado, conside- escribieron m u c h a s obras de ficción sobre la rado al principio c o m o la plasmación de viejas guerra de la independencia y sobre otros temas aspiraciones históricas se convertiría en 1948 nacionalistas, y los maestros procuraron prom o v e r en las escuelas «la conciencia judía». en la manifestación m á s plena de los valores del sionismo y los sentimientos de identificaEn este contexto, la inquietud de los intelección centrados en los movimientos pasarían a tuales con respecto al Estado sólo se manifestaser patrimonio del Estado. E n m u c h o s cenácuría u n decenio después. A u n q u e la realidad de los literarios, periodísticos, artísticos y científi- los años que siguieron a 1950 n o pareciera cos, la constitución del Estado era considerada siempre brillante, cabía enjuiciarla c o m o parte c o m o un jalón histórico y, dejando de lado aldel esfuerzo global de construcción del Estado, gunos sicofantes bizantinos, esa actitud encarinterpretándola en términos mesiánicos. N o naba un esfuerzo sincero de comprensión de un eran m u c h o s los motivos que tenían los intelecgran acontecimiento histórico y de participa- tuales para sentirse alienados cuando el líder ción en el m i s m o , así c o m o también de definir- legendario de su país reconocía su aportación y lo y expresarlo»17. los incluía en la órbita del poder. Buena parte de la sociología israelí puede Sin embargo, aun en este contexto de coopecontemplarse con esa perspectiva; el Estado ración, los intelectuales abandonaron la actitud burocrático constituye el núcleo del concepto romántica y adoptaron otra m á s realista. Se de modernización enunciado por el propio Eis- convirtieron en críticos acerbos del estilo autoenstadt. Mientras que m u c h o s de los grupos so- ritario de Ben-Gurión, del enfoque militante ciales que habían actuado antes de la constituque imponía a las relaciones exteriores y, sobre ción del Estado tropezaron con dificultades patodo, de la aplicación de los ideales mesiánicos ra ajustarse al n u e v o leviatán, Eisenstadt a la política. La ideología mesiánica fue siendo elogiaba la modernización a cargo de una burosocavada poco a poco por la perspectiva unicracia fuerte y sabia y afirmaba que «un sisteversalista de los intelectuales, ya que éstos, a para los que nada significaba la ideología sionista laica, principal fuerza motriz hasta entonces, mientras que la promesa mesiánica que decía «y que nuestros ojos puedan contemplar tu regreso misericordioso a Sión» lo significaba todo. Esta ideología entrañaba la cooperación de los intelectuales. Ben-Gurión n o sólo esperaba que los científicos aplicaran su talento a la exploración de los recursos ocultos, sino también que los estudiosos establecieran vínculos entre el pueblo y su pasado, los profesores difundieran los ideales nacionales y los escritores plasmaran por escrito la epopeya de su tiempo. Para Ben-Gurión, estos enunciados n o fueron en ningún m o m e n to simple retórica. E n marzo de 1949, poco después del fin de la guerra de independencia y el comienzo de la construcción del Estado, BenGurión reunió en su despacho a las principales figuras literarias del país y anunció que la contribución de los intelectuales al esfuerzo nacional, lejos de haber terminado, estaba sólo en sus inicios. E n sus intervenciones públicas invitaba repetidamente a los intelectuales del país a que no cesaran en su visión mesiánica y siguieran colaborando con el Estado. 69 La pluma, la espada y el Estado-nación pesar de su actitud cooperativa, comprendieron que el enfoque mesiánico de la realidad constituía una justificación demasiado fácil para cualquier política estatal. D e ese m o d o , no pudieron hacer suyas las justificaciones de las represalias tomadas poco después de 1950 y tampoco aceptaron que se inspiraran en una visión mesiánica. Y si algunos poetas describieron la guerra del Sinaí de 1956 c o m o un retorno al Monte Sinaí, otros contemplaban con sospecha una mitología de esa índole. Algunos estudiosos examinaron la realidad en el marco de esquemas referenciales, empíricos o analíticos, y señalaron la naturaleza ahistórica de la ideología de Ben-Gurión. Sostuvieron que ninguna ideología podía limitarse a la creación de vínculos entre el presente y el pasado lejano, ignorando hechos más recientes. Si Ben-Gurión había hallado en el pasado bíblico el modelo del Estado de Israel (las conquistas de Josué, el reino de David o la ética de los profetas), los intelectuales le hicieron saber que lo que olvidaba era dos mil años de historia judía en la diáspora. Los intelectuales percibieron el foso que separaba la retórica mesiánica de la acción política. Y en 1961 u n estudioso hizo notar a Ben-Gurión que habría que seguir el ejemplo del profeta Isaías, en cuyo libro la visión mesiánica deja paso a la crítica social19. Esta evolución de los intelectuales del m e sianismo romántico al realismo crítico puede vincularse a lo que puede haber sido una de sus fuentes, es decir, la importante modificación de la economía, la política y la cultura que tuvieron lugar en Israel a lo largo de la segunda década de su existencia. E n efecto, el período anterior a la guerra de 1967 se caracterizó por la relativa paz y prosperidad reinantes y, al m i s m o tiempo, por la atenuación del estilo m e siánico de la nueva actitud política de Levi Eshkol, sucesor de Ben-Gurión en 1963. D u rante el mandato de Eshkol se abolió el «régim e n militar» que se había aplicado a la c o m u nidad árabe después de la guerra de la independencia, se atenuó el control estatal de los medios de comunicación, se construyeron universidades y museos y se estableció una atmósfera de libre debate en los clubes y foros, conferencias y radio de Israel. N o debe sorprender que, dado ese clima, dominara una actitud modernista en la vida cultural, en las artes, en lafilosofíay, sobre to- do, en las letras, donde se había trazado ese camino. Pasado el primer decenio de la construcción nacional (en que lo natural fue movilizar a los intelectuales para tareas patrióticas definidas por un líder legendario y en que la literatura hebrea se refería casi exclusivamente a la guerra de independencia), la nueva generación de escritores comprendió que una literatura movilizada (ya fuera romántica o realista) no podía alcanzar los valores literarios universales o, al menos, los que dominaban en esa época en el m u n d o occidental. En una sociedad que llegaba a sazón tanto económica c o m o políticamente, la exigencia de una ética nacional o de una poesía proestatal parecía ridicula; incluso la idea de una literatura que expresara ideas políticas, aunque fuera de manera crítica, parecía fruto de un error. U n número creciente de escritores estimó que la literatura debía desarrollarse a su propio ritmo, respondiendo a la pluralidad de las tendencias sociales y étnicas, y que no debía reflejar unos ideales previos. L a tendencia modernista se manifestó también en otros ámbitos de la cultura. A principios de la década de 1960, la filosofía israelí abordó temas universales «El eterno silencio de los espacios infinitos de Pascal, el existencialismo religioso de Kierkegaard y la esencia del mal en Rich N e u m a n n » 2 0 , y los maestros se interesaron por los métodos pedagógicos dominantes en Occidente, lo que les permitió cuestionar el papel del maestro c o m o difusor obligado de ciertos valores nacionales21. Pero c o m o ya se indicó, la tendencia m o dernista no se deslizó sin dificultades sino rodeada de la gran inquietud reinante en la comunidad intelectual. La inquietud de los intelectuales A la adopción de valores modernistas y cosmopolitas vino a sumarse el cuestionamiento. Este se debió en parte a que la tradición del intelectual, confirmada en los límites de u n movimiento nacional, rechazó el hecho de que la acción cultural pudiera justificarse por sí m i s m a . E n realidad, se esperó siempre que los intelectuales judíos contribuirían a la comunidad, considerándola c o m o el eje de su labor22. A partir del siglo xix, la comunidad nacional se había convertido en u n punto de mira, y fueron muchos los intelectuales a los que les pareció difícil renunciar a ese criterio, una vez creado 70 Michael Keren el Estado de Israel. Sin una misión social defiCuanto m á s se modernizaba la sociedad isnida, se sentían perdidos. raelí y progresaba el modernismo en la literatura y las artes, m á s fuerte se hacía la exigencia de La década de 1960 se caracterizó así por el un «alto voltaje» en la vida social y cultural. En conflicto entre modernistas y tradicionalistas. el ámbito cultural se procuraba reintroducir los Entre estos últimos estaba la vieja guardia fiel a la idea según la cual el intelectual está investido temas nacionalistas en vez de los temas cosmopolitas a los que se calificaba de ligeros y superde una misión nacional21. Este grupo encontró ficiales. El teatro debía ser la expresión de una aliados en la «generación de la guerra de la inveta nacionalista, aunque su contenido fuera dependencia», es decir, en los escritores que se hicieron célebres durante ese período heroico y universal. Se afirmaba que la música moderna de Israel no llegaba al «reino místico de los sono podían aceptar el tedio y la pequenez que, a nidos»26 y todos los aspectos de la cultura de su juicio, les amenazaba después de la creación masas fueron objeto de crítica desde el m o m e n del Estado. E n 1960. S. Yizhar, el exponente m á s desta- to en que tenían lugar en el Estado judío: las comedias musicales, los desfiles, las novelas cado de ese grupo, pronunció en el Centro del policiales, el fútbol y hasta las expresiones huPartido Laborista una conferencia en la que calificó a los nuevos israelíes de «generación ex- morísticas. preso». La expresión, tomada de Arthur KoesCabría decir que muchos intelectuales istler, se refiere a las cosas baratas, improvisadas raelíes respondieron a una pauta habitual sey superficiales. Yizhar la utilizó para describir gún la cual los revolucionarios de ayer se cona los jóvenes animados por el deseo burgués de vierten en los conservadores de hoy. N o había adquirir una propiedad y constituir una famimuchos elementos objetivos para afirmar que lia, a los que consideraba prisioneros de los bie- la realidad social fuese tediosa y la vida cultural nes materiales. Para él había algo de pecaminosuperficial. so en la actitud dominante de consumismo y E n Israel, la década de 1960 n o fue de ninescapismo. La nostalgia de un pasado de grangún m o d o un período de «bajo voltaje», sino de des ideas y acciones en que se había formado palpitantes cambios sociales y de modernizac o m o escritor lo llevó a expresar el deseo de ción cultural ante el cual la minoría literaria que viniera alguien «dotado de autoridad para que había participado en la revolución sionista trazar el camino, decir lo que corresponde ha- permaneció ciega. cer y establecer una escala de valores»24. Esta falta de percepción obedeció tal vez en Aharon Meged, perteneciente también a esa parte a la dificultad de ajustarse a la revolución generación, hizo en 1964 observaciones análo- tecnológica que empezaba a perfilarse en la vigas acerca de la realidad que le rodeaba. Consida de Israel. Frente al m u n d o tecnológico que deró que todos, adolescentes y adultos, experiestaba surgiendo, era evidente el desasosiego mentaban un sentimiento de hastío al que de los intelectuales, tal c o m o puede verse en las trataban de escapar. Aceptaba que esos sentiactas de las asociaciones de maestros y escritomientos habían existido también en el pasado, res. L a ciencia y la tecnología se asociaban inpero que habían ido acompañados de una idea variablemente a la imagen de u n monstruo de central y dominante que daba u n sentido a la Frankenstein correspondiente al siglo xix. La vida del individuo. Para Meged, lo que faltaba ciencia era comparada al «ángel de la muerte era la exaltación, el Estado no era m á s que un dotado de mil ojos»27, y se pensaba que la inpobre sustituto de los valores que el hombre fluencia creciente del científico en la sociedad moderno había perdido: Dios, el Mesías, la reera inmoral28. E n Moznayim, el órgano de la dención nacional. asociación de escritores, se expresaba con frecuencia la idea de que la revolución tecnológica Pero a diferencia de Yizhar. Meged no confiaba en la autoridad política, sino en la litera- destruye la civilización h u m a n a y el intelectual debe oponerse a esa revolución. C o n motivo de tura. A su juicio, en la literatura de su tiempo la traducción al hebreo del libro de Norbert faltaba «el grito de dolor, de horror, de desespeWiener Cibernética2'', Moznayim subrayó la ración o de guerra»; expresó el deseo de que las idea de entropía, considerándola c o m o el resulletras volvieran a asumir su papel de vanguartado de la modernización. Los intelectuales se dia e introdujeran «un tono de alto voltaje en sentían en estado de guerra contra la tecnología un m u n d o de voltaje bajo»2-1. 71 Lu pluma, la espada y cl Estado-nación Tanques israélien, cerca de la puerta de Damasco, en Jerusalem, en el año I 968. d moderna, las comunicaciones mundiales y la cultura de masas, elementos que debían ser controlados por los valores tradicionales para evitar la entropía1". Naturalmente, quienes así se expresaban consideraban que los valores tradicionales habían dominado durante los años gloriosos del renacimiento sionista. Muchos intelectuales, juzgando que la realidad del moderno Estado de Israel amenazaba esos valores, aludieron a la necesidad de una redención espiritual11. Por ejemplo, en 1962, Yeshurun Keshet se representó ocupando las caballerizas de Augías mientras los demagogos sometían a los dirigentes espirituales de la comunidad. Siguiendo la imagen del mito griego, afirmó que se necesitaba una intervención hercúlea para corregir esa situación12. Conclusión Al término de este breve análisis de la reacción de los intelectuales ante el nuevo Estado de Israel, deseo sugerir que su inquietud y su posición no se circunscribieron a la esfera cultural, sino que tuvieron consecuencias políticas. Por una parte, esas actitudes contribuyeron en grado s u m o a la interpretación mesiánica de la Guerra de los Seis Días de 1967 11 . La respuesta de los intelectuales a la sorprendente victoria consistió por lo general en el rechazo de las dimensiones espaciales y temporales de la realidad. Fueron pocos los análisis críticos o empíricos de la realidad, y dominaron las metáforas donde la victoria aparecía c o m o un milagro. U n a fórmula típica evocaba la frase bíblica: «seremos c o m o los que sueñan». 72 Michael Keren N o son raros en la historia los casos en que la victoria lleva al abandono de las dimensiones temporales y espaciales de la realidad. Desde tiempos inmemoriales la victoria ha despertado sentimientos trascendentales; la modernidad no ha hecho mella en el papel del escritor que trasciende la sangre y las lágrimas de la guerra (o las dificultades postbélicas) y entona loas al Señor. En diversos estudios la modificación de la actitud de los intelectuales durante la guerra se ha relacionado con el sentimiento de participación en un poderoso drama histórico 34 . Por ejemplo, describiendo su entrada en R o m a con el ejército norteamericano durante la Segunda Guerra Mundial, Glenn Gray dice que «la Ciudad Eterna daba la bienvenida a un nuevo conquistador ... Y o era c o m o uno de los soldados que habían tomado la ciudad hace mil años»35. La R o m a de junio de 1944 deja de ser sencillamente una ciudad turbulenta y conquistada; se establece un puente por encima de las generaciones y la ciudad se convierte en un mito. Sabemos que los intelectuales y especial- mente los escritores y poetas desempeñan un papel importante en la creación y difusión de los mitos, ya que ello forma parte de su «sensibilidad especial para lo sagrado»36. Pero cuando los mitos ocupan el lugar de otras formas de diálogo intelectual, las consecuencias políticas son mayores. E n Israel los intelectuales adquirieron una importancia mayor de lo que puede pensarse por la participación de muchos escritores en la guerra de 1967 c o m o corresponsales de guerra, y las noticias de la victoria en los diversos frentes se difundieron en términos mesiánicos. A m i juicio, el enfoque mesiánico de los intelectuales retrasó la instauración del diálogo indispensable acerca de la prudencia necesaria de las decisiones políticas que se tomaron para mantener la ocupación de los territorios ocupados c o m o el elemento de trueque a utilizar en una futura negociación de paz. Entonces, lo que se imponía era un análisis racional, mientras que lo que los intelectuales hicieron fue dedicarse a perpetuar los mitos. Traducido del inglés Notas *. Este artículo se basa en la ponencia presentada en el XIV Congreso Mundial de la Asociación Internacional de Ciencias Políticas, que tuvo lugar en Washington D . C . , del 28 de agosto al 1,° de septiembre de 1988. Forma parte de un estudio más amplio que, con el título de The pen and the sword, será publicado por Westview Press. 2. El papel de los intelectuales polacos después de la insurrección de 1831 constituye un ejemplo notable. Véase: Wiktor Weintraub, « A d a m Mickiewicz the Mystic-Politician». Harvard Slavic S7KûfeçI(1953):pags. 137-178. 1. Cabe consultar: A . M . Dharmalingham ( D H A R M U ) (1951) Blasted Hopes of Democracy In India (Bangalore: The Kural Nilayam); P.J. Vatikiotis ( 1968), Egypt Since the Revolution (Londres: Allen & U n w i n [1977]): Shatto Arthur Gakwandi, The Novel and Contemporary Experience in Africa (Londres, Heinemann). 4. Ver, por ejemplo. Bruce Robson ( 1976), The Drum Beats Nightly (Tokyo): The Center for East Asian 8. Poema de Lernie Peters citado Cultural Studies; K . R . Srinivasa en R . N . Egudu (1978), Modern Iyengar compil., ( 1983), Indian African Poetry and the African Literature Since Independence: A Predicament (Londres: Symposium (Nueva Delhi: Sahitya Macmillan), pág. 87. Akademi); y Lewis Nkosi (1981), Tasks and Masks: Themes and 9. Ver los siguientes discursos: Styles of African Literature (Essex: Julius K . Nyerere ( 1974), «The Longman). Intellectual Needs Society». En 3. Ver: Seymour Martin Lipset (1963), Political Man (Nueva York, Doubleday), pág. 333. 5. Citado en Yyengar compil. op. cit., pág. X L 6. Faiz A h m e d Faiz ( 1971), «This Harvest of Hopes». En Poems de Faiz, traducidos por V . G . Kierman (Londres: Allen & Unwin) (1978), pág. 213. 7. Poema de Michael Dei-Anang citado en Claude Wauthier (1978), The Literature and Thought of Modern Africa (Londres: Heinemann), pág. 152. 73 La pluma, la espada y el Estado-nación Man and Development, a cargo de Binadamu N a Maendeleo (Londres: Oxford University Press); T o m M b o y a (1970) «Kenya Intellectuals and the K . A . N . U . Government». E n The Challenge of Nationhood: A collection of speeches and writings by Tom Mboya (Nueva York: Praeger); y J o m o Kenyatta (1968). «University Ceremony - 1965». En Suffering Without Bitterness: The founding of the Kenya Nation, discursos de Jomo Kenyatta (Nairobi: East African Publishing House). 10. Se encontrará un análisis brillante de esta etapa en Ali A . (1972), Cultural Engineering and Nation-Building in East Africa (Evanston. 111.: Northwestern University Press). Ver también: Ali A . Maz(1978), Political Values and the Educated Class in Africa (Londres, Heinemann); y Syed Hussein Alatas (1971), Intellectuals in Developing Societies (Londres: Cass). 11. Cabe consultar los excelentes estudios compilados por Chris L . Wanjala (1973) en: Standpoints on African Literature: A Critical Anthology (Nairobi: East African Literature Bureau). 12. Charles y Barbara Jelavich (1977), The Establishment of the Balkan National Slates, 1804-1920 (Seattle: University of Washington Press). 17. S . N . Eisenstadt (1967), Israeli Society (Londres: Weidenfeld & Nicolson), pág. 388. 25. Aharon Meged, «Hassifrut Beyn Hazemanim», Daf 24 (mayo de 1964): págs. 9-12. 18. S . N . Eisenstadt (1963) «Bureaucracy and Political Development» en Bureaucracy and Political Development, compilado' por Joseph Lapalombara (Princeton, N.J.: Princeton University Press) pág. 118. 26. Joachim Stuschewsky, «Musica Bat Zemanenu Al Parashat Derachim», Moznayim 16 (abril-mayo de 1963): págs. 436-439. 19. Ver: David Ben-Gurión y Nathan Rotenstreich, «Israel and Zionism: A Discussion», Jewish Frontier 24 (diciembre 1957); y Shlomo Avinery, «Israel in the Post Ben-Gurion Era: T h e nemesis of Messianism», Midstream XI (septiembre 1965): págs. 16-32. 20. Nurith Gerth (1980), Amos Oz (Tel-Aviv: Sifriyat Poalim), pág. 3 (en hebreo). 21. Acerca de la situación de Israel en la década de 1960 ver: Charles Liebman y Eliezer D o n Yehiya (1984). The Civil Religion of Israel (Berkeley, University of California Press); y Michael Keren (1987) «Intellectuals and the O p e n Society in Israel». En Intellectuals in Liberal Democracies: Political Influence and Social Involvement, compilado por Alain G . Gagnon (Nueva York: Praeger). 27. Shalom Levin en «Hakeness Hapedagogi» (Conferencia pedagógica de la Asociación de Maestros), 1960, actas Archives of Jewish Education, 10. 25/738, pág. 1. 28. Cabe consultar otros enfoques similares: Jacques Ellul (1954) La technique, ou l'enjeu du siècle (París. A . Colin); y Ralph Lapp (1965) The New Priesthood: The Scientific Elite and the Uses of Power (Nueva York: Harper & Row). 29. Norbert Wiener (1948) Cybernetics: Or Control and Communication in the Animal and the Machine (Cambridge, Mass.: M I T Press). 30. Joseph Schechter. «Bizman Shel Hesster Panim», Moznayim 12 (febrero de 1961): págs. 177-181. 31. Yeshurun Keshet, «Al Habikoret Umissaviv La», Moznayim 14 (enero de 1962): pág. 86. 22. Ver: Simon Halkin (1950), Modern Hebrew Literature: Trends and Values (Nueva York: Schoken); William D . Rubinstein. «Jewish Intellectuals in Liberal Democracies», en Gagnor, compil., op. cit. 32. Ibid. 15. Ver: Michael Keren (1983), Ben-Gurion and the IntellectualsPower, Knowledge and Charisma (Dekalb, 111.: Northern Illinois University Press). 23. Sobre las generaciones de intelectuales israelíes, ver: Meir Mindlin, «Israel's Intellectuals: Young Writers and Middle-Aged Critics», Commentary X X V (marzo 1958): págs. 217-225. 16. Ver: David Ben-Gurión (1972), Ben-Gurion Looks at the Bible, traducido por Jonathan Kolatch (Londres: W . H . Allen). 24. Actas de una reunión en el Centro del Partido Laborista. 30 de junio de 1960 (Archivos Ben-Gurión). 34. Ver: Ronald Stromberg (1982) Redemption by War: The Intellectuals and 1914 (Lawrence, Kansas: Regents Press of Kansas); Carol Gruber (1975). Mars and Minerva: World War I and the Uses of Higher Learning in America (Baton Rouge, Louisiana University Press) y George Frederickson (1965), The Inner Civil War: Northern 13. Wanjala, compilada, op. cit. pág. 4. 14. Avigdor Hameiri en Divrey Sofrim (actas de una reunión de Ben-Gurión y los escritores. 27 de marzo de 1949), pág. 21, Archivos Ben-Gurión. 33. Este punto ha sido desarrollado en: Michael Keren, «Intellectuals and the O p e n Society in Israel» en compil. Gagnon. op. cit. 74 Michael Keren Intellectuals and the Crisis of the Union (Nueva York: Harper & R o w ) . Warriors: Relied ions on men in battle (Nueva York: Harper & R o w . 1975). 35. Glenn J. Gray (1975) The 36. Edward Shils (1970) «The Intellectuals and the Powers». En On Intellectuals, compilado por Philip Rieff (Garden City. N . Y . : Doubleday) pág. 27. El papel social del economista en Bangladesh Rehman Sobhan El papel histórico de los economistas pública c ó m o algunos economistas se vieron directa y m á s o menos intensamente implicados en los movimientos políticos de la época, desempeñando diversas funciones. Cuando esta tendencia derivó hacia una situación de enfrentamiento con la élite gobernante de Pakistán, los economistas difícilmente podían limitar su compromiso político a los seminarios y las publicaciones. Desde el punto de vista histórico los economistas de Bangladesh han tenido una función de vanguardia en la fundamentación de algunas de las bases principales del nacionalismo bengali y otras cuestiones capitales de la época. Ellos fueron los portavoces de la protesta del pueblo de Bangladesh por haberse visto privado de su participación en Valor y abundancia los recursos nacionales en de las investigaciones R e h m a n Sobhan es economista, direcel marco de la organización tor general del Bangladesh Institute of económicas política de Pakistán y conDevelopment Studies, G P O Box 3854, Dacca, Bangladesh. tribuyeron a los debates Si tratamos de caracterizar constitucionales que precela profesión de economista dieron la creación de Banen Bangladesh de acuerdo gladesh. Las relaciones con esta perspectiva históentre economistas y diririca, resulta evidente que gentes políticos del movilos economistas desempemiento nacionalista eran ñan hoy un papel m u c h o sólidas. A los economistas m e n o s visible que antes. se les escuchaba con respeN o cabe duda de que acto en todo Bangladesh, tualmente el n ú m e r o de donde personas relativaeconomistas con formamente modestas gozaban ción universitaria superior de una notoriedad pública desproporcionada es m u c h o mayor que en los años cincuenta y para su edad o sus títulos académicos. Algunos sesenta. A juzgar por el número de graduados de esos economistas que de otro m o d o hubie- en las facultades o en los institutos de investigaran pasado su vida universitaria en debatir ción, se ha producido una ampliación considecuestiones académicas en las páginas de oscu- rable de la base universitaria de la profesión. ras revistas y en seminarios casi desiertos se Incluso en los servicios gubernamentales es imvieron envueltos en discusiones públicas con la portante el número de titulados universitarios burocracia gobernante, con portavoces minis- en economía. Y hasta si aplicamos criterios teriales y en ocasiones incluso con el presidente cualitativos, la generación actual resiste favoradel país. blemente la comparación, en lo que antañe a su Así, pues, fue sólo en virtud de una amplia- capacidad técnica, con los mejores economisción lógica de su importante papel en la vida tas de los años pasados. RICS 123/Mar. 1990 76 E n lo que se refiere al volumen de trabajo de investigación realizado, no hay comparación posible entre ayer y hoy. Actualmente, la cantidad y la variedad de las investigaciones sobre todos los aspectos de la economía de Bangladesh son el reflejo del importante aumento de las inversiones en materia de investigaciones en ciencias sociales durante el período posterior a la liberación. Y , efectivamente, es poco frecuente que los economistas de cierta importancia y dedicados a cualquier tipo de tareas no lleven a cabo uno u otro tipo de trabajo de investigación. Antes de la liberación, si se exceptúan quizá las investigaciones que se realizaban en el Instituto de Economía del Desarrollo de Pakistán, con sede entonces en Karachi, y ciertos trabajos efectuados en el Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Dacca, las investigaciones en la materia eran realmente m u y escasas. Desde entonces, se ha generado un volumen enorme de información sobre la situación de la economía de Bangladesh, en gran parte basada en investigaciones primarias. Tan abundantes son las vetas de datos primarios explotados por los economistas que se necesitarán cinco veces más especialistas trabajando durante años para sacar pleno provecho a esos datos. El volumen de informes y de documentos escritos por los economistas es tal que los usuarios habrán de dedicar buena parte de su vida a digerir tal producción. Reliman Sobhan en los archivos de los patrocinadores externos. M u y pocos de estos informes son publicados por quienes los patrocinan y m u y pocos son también los mismos investigadores que toman la iniciativa de publicarlos o de darlos a conocer. L a iniciativa de los investigadores se encuentra hasta cierto punto limitada por las obligaciones contractuales que han contraído con sus patrocinadores, pero la mayoría de ellos saben que tales contratos raramente son tan estrictos que impidan totalmente la publicación de sus trabajos. Esta actitud de renuncia de los investigadores es en gran parte resultado de una aceptación deliberada de su «invisibilidad» tanto en lo que antañe a su persona mism a c o m o al resultado de su labor. Lo normal es que quienes se dedican a la investigación busquen sin contemplaciones salidas para sus trabajos y foros donde poder presentarlos y discutirlos. Actualmente se conforman en su mayoría con cumplir sus obligaciones para con el patrocinador, desentendiéndose de si el fruto de su trabajo ve o no la luz. Tal actitud de inhibición puede deberse en parte a la idea de que estos trabajos de investigación auspiciados por iniciativas procedentes de un mercado hermético no responden a las normas profesionales m á s rigurosas que cabe esperar de la investigación universitaria orientada hacia las publicaciones intelectuales o eruditas de calidad. Resultado de ello es que los investigadores tiendan a devaluar las normas profesionales pensando que los patrocinadores El economista invisible carecen por su parte del tiempo y de la capacidad profesional necesarios para prestar una Y , sin embargo, cuando meditamos sobre la atención crítica rigurosa a su trabajo. Y no cabe abundancia de esta producción y de los recur- duda de que en los departamentos y organissos de que dispone el economista, no hay más m o s ministeriales que hoy se ven inundados remedio que preguntarse c ó m o es posible que por tales informes son pocos los que reciben la éste ejerza tan escasa influencia no ya en los atención que merecen. Toda vez que esos tracorredores del poder sino en la conciencia mis- bajos de investigación no tienen en su mayoría m a del pueblo. La respuesta viene en parte da- c o m o base las necesidades expresadas por quieda por la estructura de la demanda de investi- nes se encargan de elaborar las diversas polítigaciones. E n su mayoría éstas responden a cas sino que se llevan a cabo simplemente porpeticiones de los organismos gubernamentales, que existen unos fondos exteriores disponibles, de donantes externos y de organismos de las los usuarios oficiales no se sienten en m o d o alNaciones Unidas. Las investigaciones patroci- guno obligados a utilizar o a dar a conocer esos nadas por el gobierno lo son también en gran trabajos, sobre todo si pueden resultar poco haparte por donantes externos. Y la mayoría de lagüeños para ciertos aspectos de la política gulas realizadas para satisfacer esta d e m a n d a de bernamental. D e ahí que la iniciativa de dar origen externo quedan encerradas en los archi- publicidad a este tipo de trabajos corresponda vos y en las salas de depósito de los diversos generalmente al investigador m i s m o o, en casos ministerios u organismos gubernamentales o poco frecuentes, al patrocinador externo. El papel social del economista en Bangladesh 11 | ¿ * ^ -.•ÍWÉP r ^ La Universidad du Dacca. Bangladesh. Rogc El hecho de que los trabajos de investigación patrocinados no se sometan a un examen crítico hace que los investigadores no se sientan ya compelidos a producir un trabajo de alto nivel profesional, aunque en realidad son perfectamente capaces de hacerlo. Sabiendo c o m o saben que el trabajo que realizan es de un nivel inferior a sus posibilidades, es comprensible que se refugien en la invisibilidad. Naturalmente, el carácter de la demanda de investigaciones no garantiza que todas las que se realicen sean de un nivel intelectual adecuado. Muchas de ellas se limitan al acopio de información, sin preocuparse m u c h o por la conceptualización y el análisis, lo que ha dado lugar a una abrumadora cantidad de información sobre los m á s diversos aspectos de la eco- nomía de Bangladesh, a m e n u d o marcada por un carácter repetitivo. Casi nunca se intenta sacar conclusiones de esa información acumulada, de manera que se puedan reinterpretar las teorías o contextos predominantes o incluso fijar las bases para introducir innovaciones importantes en el sector de la política gubernamental. N o s v e m o s así abrumados por u n enorme volumen de información sobre la economía que apenas se lee, se utiliza, se analiza o se discute públicamente. Esos trabajos, parte de los cuales son de considerable interés para los investigadores y para los políticos, se hallan a efectos prácticos virtualmente congelados y, por consiguiente, el tiempo, la energía y la dedicación que exigieron de los investigadores totalmente desperdiciados. 78 Pocas son las tentativas de desenterrar ese tesoro de conocimientos y de someterlo al exam e n crítico. U n a de esas tentativas, realizada en el Bangladesh Institute of Development Studies (BIDS), consiste en sacar a la luz todas las investigaciones disponibles, hayanse o no publicado, sobre el desarrollo rural en Bangladesh y determinar lo que hasta ahora se ha realizado en ese sector con el fin de saber qué conclusiones deben extraerse de esos datos acerca del funcionamiento de la economía rural, su orientación futura y las lagunas que presentan nuestros conocimientos y que habría que colmar con futuras investigaciones (Analytical Bibliography on Rural Development in Bangladesh, proyecto de investigaciones del B I D S en curso de realización). H e m o s sacado ya a la luz unos 5.000 documentos escritos desde 1972 y esperamos que ese n ú m e r o se habrá duplicado cuando hayamos terminado el proyecto. Dar a conocer los trabajos de investigación H e m o s podido observar que la investigación es de escasa utilidad si no pueden darse a conocer sus resultados por medio de los debates públicos o las publicaciones. Los seminarios o los cursillos son el foro ideal para dar publicidad a los trabajos de investigación con el fin de poner a prueba su utilidad en el intercambio de los debates críticos. Sin embargo, son m u y escasos los foros de carácter regular en los que tenga lugar ese tipo de intercambios. En el B I D S viene funcionando desde hace nueve años un seminario semanal cuyafinalidades servir de foro para examinar las investigaciones que se realizan dentro de la Organización; en él pueden intervenir todos los investigadores que se afanan por dar a conocer sus trabajos ante una audiencia profesional de economistas, políticos y especialistas en desarrollo. Pero ese seminario se limita esencialmente a los trabajos de investigación del B I D S y su éxito ha sido m u cho menor a la hora de persuadir a otros investigadores de Bangladesh para que presenten sus trabajos. Los demás foros en los que se intenta dar a conocer los trabajos de investigación tienen un carácter esencialmente episódico. El Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Dacca organiza de cuando en cuando un se- Reliman Sobhan minario. Se trata de tres a cuatro reuniones entre las conferencias bienales del Centro. E n cuanto a las universidades, raramente organizan este tipo de seminarios. Las instituciones públicas sólo ocasionalmente dan acogida a reuniones de esta especie cuya finalidad suele ser presentar los resultados de un proyecto de investigación patrocinado. La respuesta de la profesión a estos seminarios o foros dedicados a discutir cuestiones económicas es menos clara. U n a parte de los asistentes proceden de las instituciones encargadas de organizar tales foros. Pero no es en m o d o alguno seguro que, dejados a sí mismos, los profesionales se preocupen gran cosa por discutir periódicamente cuestiones de investigación o puntos importantes de la política actual. Prueba de ello es la relativamente escasa asistencia de economistas a tales seminarios. Por lo que antañe a las publicaciones, hay varias revistas que permiten dar a conocer los trabajos de investigación. Pero son m u y escasas las que aparecen regularmente y que m a n tienen un nivel aceptable en cuanto a su contenido. A decir verdad, son pocos los estudios que contienen investigaciones patrocinadas y que aparecen con el formato propio de una revista profesional seria. Divulgar los trabajos de investigación En cambio, los seminarios y las revistas donde se realiza un auténtico trabajo de investigación de dirigen exclusivamente a un reducido público profesional. Son incluso m u y pocas las investigaciones publicadas cuyo eco llegue hasta el público en general a través de la publicidad dada a los resultados de los seminarios o por conductos de los medios de comunicación local. E n los últimos años, el B I D S ha intentado dar a conocer algunos de los resultados de sus investigaciones a través de los medios de c o m u nicación nacionales. Pero esto no suele ocurrir normalmente. Los problemas tanto de presentación c o m o de lenguaje alejan a los economistas de una posible capa popular de lectores. Las publicaciones en lengua bangla amplían sin la menor duda el alcance de las investigaciones. Pero si la información es de nivel excesivamente alto, salpicada de jerga técnica o escrita en un estilo denso, se crea una barrera entre aquélla y el pú- 79 El papel social del economista en Bangladesh blico lector que no puede salvarse simplemente con la utilización de la lengua nacional. Si los economistas de Bangladesh desean ser escuchados, tendrán que dirigirse deliberadamente al público en general. Será preciso que den a conocer sus trabajos de investigación en los medios de comunicación y en los foros públicos, organizados periódicamente por una serie de entidades de todo el país. Ese público al que hay que dirigirse no debe limitarse a los centros metropolitanos sino alcanzar también a los centros provinciales para exponer en ellos los trabajos de investigación de los economistas y las instituciones principales y, de ser posible, establecer un intercambio de ideas. H a llegado también la hora de fundar un semanario popular serio a imagen y semejanza del Economic and Political Weekly que se publica en B o m b a y y que es hoy seguramente la mejor publicación del m u n d o en cuestiones de desarrollo. Nuestro objetivo debería ser publicar una versión en bangla de esta revista para dar a conocer la gran cantidad de investigaciones ya realizadas o en curso de realización. Pero, aunque pueda publicarse este semanario, los grandes medios de comunicación siguen siendo el foro principal para dar a conocer el trabajo de investigación realizado. La prensa debería concretar acuerdos con los centros de investigaciones y con los investigadores individualmente con vistas a redactar periódicamente artículos que arrojen luz sobre determinados aspectos de la investigación para el desarrollo. Por su parte, la radio y la televisión nacionales deben difundir regularmente emisiones en las que al menos una vez por semana se presenten los resultados de algunos programas importantes de investigaciones con vistas al desarrollo. Al dirigirse al gran público los economistas de Bangladesh tendrán que adquirir la capacidad profesional de simplificar los resultados de unos trabajos de investigación complejos o detallados exponiéndolos en un lenguaje que sea asequible al hombre de la calle. Los ciudadanos tienen sed de conocimientos y poseen la capacidad de analizar los hechos; de ahí que para interpretar las realidades de su vida diaria tal com o se recogen en las investigaciones haya que aprender a comunicar con ellos de la misma manera que se aprende a realizar la investigación m i s m a . Semejante tarea se verá facilitada en gran medida si se presentan los resultados de la investigación ante el público interesado. A los campesinos y trabajadores que suelen ser el objeto de las investigaciones se les deben exponer los resultados de éstas en un lenguaje c o m prensible de m o d o que puedan conferir un sentido a lo que se dice de su vida y a las normas que se intenta inculcarles con vista al mejoramiento de su situación. Este cambio de perspectiva que pone de realce la necesidad de dar a conocer los resultados de las investigaciones en lugar de dejarlos encerrados en oficinas o archivos requerirá naturalmente un cambio fundamental en la m a nera de ver de la mayoría de los economistas. Tal cambio no debe cifrarse simplemente en el compromiso profesional de hacer visibles los resultados de la investigación sino que debe considerarse c o m o un deber para con el pueblo. La investigación patrocinada no es simplemente u n servicio para economistas. Negar al pueblo los frutos de aquélla no es sólo una irresponsabilidad profesional sino además algo m o ral y políticamente rechazable. Para los economistas se trata de compartir con la gente los conocimientos que han adquirido, educándola de m o d o que comprendan los resultados de la investigación y puedan utilizarlos para resolver sus problemas o para organizar su presión política en función de la nueva conciencia adquirida respecto del carácter de su situación y de las posibilidades de cambio. El economista y la política Esto nos lleva a examinar el papel del economista en la vida política. En última instancia es en la arena política donde las ideas y los program a s políticos se presentan ante el pueblo. Los gobernantes coloniales británicos se esforzaron en despolitizar a las clases profesionales emergentes de las colonias persuadiendo a sus miembros de que sus capacidades profesionales debían permanecer al servicio del gobierno o bien ellos quedarían excluidos de la vida política. Trataban así de neutralizar políticamente a esas clases haciendo comprender a sus m i e m bros que cualquier tipo de compromiso político les amenazaría inevitablemente en sus puestos y en sus posibilidades de ascenso. Semejante táctica colonial constrastaba drásticamente con la práctica de las clases profesionales de la metrópoli donde los economistas, los ingenieros, los médicos y los profesores de- 80 Rehman Sobhan sempeñan un papel activo en el marco de los denciales de Estados Unidos cada candidato partidos políticos. cuenta para asesorarle con una escuadra de economistas que proceden de la vida universiEsta tradición colonial no impidió a todos taria y profesional y que se muestranfielesa su los profesionales unirse a la lucha contra el copartido, a su persona o a su causa. G r a n n ú m e lonizador, aunque fueron sobre todo los profero de economistas del Reino Unido están afiliasionales del derecho los que intervinieron en dos a los principales partidos políticos. Lord ella, mientras que las otras profesiones, entre Keynes fue unafiguradestacada del Partido Liellas los economistas, se quedaban generalmenberal. Por su parte, Lord Kaldor y Lord Balogh te al margen. Ello se debió tal vez al hecho de trabajaron c o m o principales asesores políticos que los profesionales del derecho se mantenían de los dirigentes laboristas, mientras P . T . en general independientes respecto del gobierBauer es consejero de la señora Thatcher y Jano, mientras que la mayoría de los demás profesionales tendían, de uno u otro m o d o , a po- m e s M e a d e fue u n o de los ideólogos del recién formado Partido Socialdemócrata. L a lista ponerse al servicio de éste y a depender de él para dría alargarse con casos tomados de la expesu subsistencia. riencia de otros países. Por ejemplo, Andreas La práctica colonial pasó a la estructura política de Pakistán donde en los años de 1960 un Papandreu. Primer Ministro de Grecia, fue profesor de economía en la universidad norteaprofesor de la Universidad de Dacca hubo de mericana de Berkeley y después en la York recabar la protección de los tribunales para haUniversity de Canadá. E n los países europeos cer valer su derecho fundamental a intervenir esta práctica tradicional de que los profesores y en la vida política. Por aquella época, cuando el poder judicial conservaba todavía una parte de los profesionales intervengan en política está quizás aún m á s desarrollada en los países de su independencia, el Tribunal S u p r e m o de lengua inglesa. Dacca ratificó tal derecho. Sin embargo, la m a yoría de los profesionales de Bangladesh, entre Se trata pues de una tradición ya antigua y ellos los economistas, tendían a mantenerse sumamente provechosa que impulsa a los ecoalejados de la política, bien en virtud de una nomistas universitarios a intervenir en cuestiocierta sensiblidad heredada de la tradición cones políticas y a relacionar su trabajo de inveslonial, bien por preservar sus perspectivas de tigación con cuestiones importantes de interés carrera. público. D e ese m o d o han de ponerse en contacto con personas que mantienen una relación Pero fue por entonces cuando algunos ecoestrecha con las capas populares, lo que les pernomistas bengalies se decidieron a rechazar esmite poner a prueba la viabilidad de sus teorías ta división del trabajo impuesta en la época coy de sus propuestas. A su vez, los dirigentes polonial y se lanzaron a defender algunas causas políticas que eran de s u m a importancia para el líticos pueden contar con un asesoramiento profesional cuando hacen declaraciones públipueblo. Y fue este compromiso con los interecas o adoptan determinadas posiciones en ses políticos del día lo que les confirió esa gran cuestiones políticas. T o d o lo cual no puede sivisibilidad de la que ya hemos hablado. Ello no contribuir a realzar la calidad del discurso motivó que los dirigentes del movimiento napolítico. N o m e n o s importante es, en una culcionalista les llamaran para que les prestaran tura política de carácter democrático, que la ayuda en sus consejos y reuniones políticas. oposición esté profesionalmente bien asesoraA u n q u e poco usual, no era pues extraño enconda en materia de política económica, al igual trar al director de un instituto de investigacioque ocurre con el gobierno. Después de todo, a nes semioficial c o m o el Institute of Developla oposición le cabe la legítima esperanza de ment Economics de Pakistán o a profesores de formar un gobierno algún día, por lo que debe diversas universidades aconsejando en mateestar plenamente preparada para la tarea grarias constitucionales o de política económica a cias a la intervención de los economistas en los los dirigentes políticos de la oposición durante el apogeo del movimiento nacionalista en los foros de discusión política o incluso gracias a los servicios profesionales de economistas sin años de 1969 a 1971. afiliación política, de la m i s m a manera que el Naturalmente, esta implicación directa de los economistas en la política es algo normal en gobierno trata de conseguir el asesoramiento la mayoría de los países. En las elecciones presi- profesional de consultores o de comisiones na- El papel social del economista en Bangladesh 81 que intervenir en política suponga crear facciones de este carácter allí donde se trabaja. L o esencial es tener en cuenta algo evidente, a saber, que la economía es una disciplina que interfiere constantemente en la vida pública y el debate político. Pedir a un economista profesional que se mantenga apartado de la actividad política tiene tan poco sentido c o m o pedirFormas de compromiso político le a un ingeniero que se quede en el aula y que no se dedique a diseñar puentes. Quienes realHabida cuenta de estas razones que empujan a mente necesitan a la economía y a sus profesiolos economistas a intervenir en la vida política nales son el pueblo y sus representantes, estén o de Bangladesh, nos toca a nosotros los profesio- no en el gobierno. H a y que tener siempre prenales de la economía renunciar a la aséptica sente que en nuestra vida política quienes hoy existencia que hasta ahora hemos llevado en están en la oposición pueden estar m a ñ a n a en nuestros puestos en las universidades, los cen- el gobierno y viceversa, de m o d o que la idea de tros de investigación e incluso los organismos que unos profesionales deban estar al servicio gubernamentales y a asumir cierto grado de únicamente del gobierno m á s bien que del pueresponsabilidad política proporcionado a los blo y de sus portavoces sería incompatible con conocimientos técnicos con que contamos. El los principios de una sociedad plural. simple hecho de recibir un salario del erario púPor todas estas razones, el examen responblico no debe impulsar a nadie a desentenderse sable e inteligente de las formas en que las cuesde la vida pública. Ciertos profesionales pue- tiones económicas interfieren en la política deden legítimamente apoyar la política y la filoso- be ser legítimamente un tema central para ser fía del gobierno, prestando su colaboración ge- debatido no sólo entre los profesionales sino neral a esa política no ya c o m o parte de sus entre todos aquellos a quienes la cuestión intedeberes profesionales sino en los foros profe- rese particularmente, tanto en los foros de dissionales. Otros pueden integrarse sin vacilar en cusión c o m o en el marco de los partidos polítiel partido gobernante. N o debe temerse que ta- cos dentro o fuera del gobierno. Por desgracia, les actos sean tachados de oportunismo si se ese tipo de iniciativas son para el futuro. Por el basan en una creencia firme en la valía del go- m o m e n t o , los economistas están m á s alejados bierno. que nunca de la arena de la vida política. Son Por otro lado, los economistas, libres de to- m u y pocos los que tienen una actividad polítido temor a perder sus puestos o, aún peor, a ser ca e incluso ésta se integra difícilmente en los objeto de intimidación o encarcelamiento, de- debates políticos de los diversos partidos. ben asociarse libremente a una causa política, invitar a los dirigentes y miembros de la clase Orientación de las investigaciones política de cualquier tendencia que sean a asistir a sus seminarios y afiliarse a los partidos U n a vez que el economista ha asumido un políticos, trabajando en ellos c o m o expertos, si compromiso de carácter social, ha de mostrar lo consideran necesario. Otros, para los que una mayor sensibilidad para los problemas claquizá la vida política no presenta un conjunto ve de la época y orientar sus investigaciones de aceptable de opciones, pueden colaborar con m o d o que de ellas puedan extraerse un diaglas numerosas organizaciones sociales y volun- nóstico y unas soluciones alternativas para los tarias en las que les será posible aplicar sus co- políticos y para el pueblo. nocimientos en interés del servicio público. Gran parte de las investigaciones tienden a N o debe pensarse que esta forma de c o m - centrarse en problemas de alcance reducido promiso político entraña que todos los econo- mal relacionados con el contexto sociopolítico mistas deben intervenir en política ya que a en el que se originan la mayoría de ellos. N o se muchos no les atrae tal perspectiva o bien tra- trata de menospreciar la necesidad de un análibajan en puestos o en determinadas ramas de sis microeconómico meticuloso y del impressu disciplina en los que esa participación no es cindible acopio de datos que proporcione una adecuada ni importante. T a m p o c o significa sólida base sobre la que construir la política cionales. E n última instancia, los profesionales formados a costa del erario público e incluso en los servicios públicos no son clientes o servidores de un determinado régimen sino que su cometido es servir al pueblo y a sus representantes, sean quienes sean. 82 económica y la estrategia general. T a m p o c o deben las declaraciones retóricas generales de carácter político desplazar el rigor analítico propio de la disciplina de la economía. M á s bien al contrario, las técnicas de análisis propias del trabajo profesional deben utilizarse para analizar los fenómenos políticos. Pero hay que reconocer que la incapacidad de integrar adecuadam e n t e la microinvestigación en u n a perspectiva macroeconómica y política m á s general ha contribuido por su parte al aislamiento de los profesionales respecto de las realidades de la vida pública. Mientras los resultados de esa investigación se quedan acumulando polvo en los archivos, el debate público sobre las cuestiones generales de la pobreza, de la dependencia externa y de la movilización de los recursos sigue inmerso en una serie de generalidades e insuficientemente orientado hacia la proposición de soluciones políticas concretas basadas en las realidades de la vida política. Ello n o puede sino rebajar la calidad del debate público que por su carácter m i s m o se interesa sobre todo por los problemas de la macroeconomia. Quiere decirse que la nueva orientación de la mentalidad de los investigadores hacia la vida del pueblo de Bangladesh influirá a su vez en la orientación y el carácter del programa de investigaciones. Al dirigirme en estos términos a los economistas de Bangladesh, no pretendo ser original; mi intención es simplemente dar una articulación a los intereses y preocupaciones m á s profundos de todos nosotros c o m o profesión y com o parte de una clase social m á s amplia. Vivimos hoy en una sociedad que está polarizándose a un ritmo sin precedentes en la historia. Las crecientes disparidades que separan a unas clases de otras y crean incluso contradicciones dentro de las clases y las profesiones son el umbral de una crisis social y de un desastre de alcance nacional. Esas divisiones no proceden de una dinámica social interna sino que son el resultado directo de un sistema de ayudas que ha nutrido el explosivo crecimiento de una nueva clase opulenta y creado en todas las d e m á s clases grupos dependientes de esas ayudas. Sin embargo, esta polarización basada en la ayuda se realiza por conducto del Estado que distribuye todos los recursos derivados de esa ayuda. D e ahí que. tanto desde el punto de vista objetivo c o m o a los ojos del gran público, el Reliman Sobhaii Estado aparezca c o m o el principal instrumento que contribuye al proceso de diferenciación social y económica dentro de la sociedad. E n consecuencia, las disparidades se ven c o m o algo que n o guarda relación con el trabajo intenso, los conocimientos especializados, la capacidad empresarial o incluso los privilegios heredados, sino c o m o el resultado de un sistema de mercado sumamente imperfecto regido en gran parte por los accidentes del poder y, en consecuencia, por la posibilidad de tener acceso a la distribución de los recursos públicos. El ingreso en esta nueva clase y el éxito dentro de ella dependen ahora en alto grado de la posibilidad de disfrutar del patrocinio del Estado. U n proceso c o m o este difícilmente puede contribuir a fomentar la reproducción ampliada de la economía en la que históricamente residía la causa de las disparidades sociales. Así, pues, la reproducción del orden social sigue siendo algo exógeno respecto del sistema y se origina en la voluntad de los donantes de ayuda de sostener la estructura social de Bangladesh. Tal distribución n o puede conferir ni legitimidad ni aceptación social a las clases opulentas; en realidad, de ese m o d o la riqueza de tales clases se identifica con la posibilidad de disponer del patrocinio del Estado. Lo que hace que se sientan inseguras acerca de su futuro, inseguridad que se transmite a las tácticas inversionistas y al comportamiento empresarial. U n orden social tan inestable no puede sino suscitar inquietud en la medida en que cada clase, subclase, profesión o facción maniobra c o m o puede para tener acceso a esas generosas fuentes de la ayuda y conseguir así una parte mayor del pastel. D e tal m o d o , la pretensión de beneficiarse de los recursos públicos resulta cada vez m á s ajena al hecho de prestar servicios recíprocos a la economía o al pueblo. La multiplicación de las pretensiones rivales con vistas a disponer de unos recursos finitos y de origen externo agrava pues aún m á s las contradicciones dentro de la fragmentada estructura social y envuelve en un halo de inestabilidad el orden social dominante. En su situación social m á s opulenta y asim i s m o m á s polarizada, los economistas de Bangladesh no se muestran m á s inmunes que los inversionistas, los comerciantes, los burócratas o los ingenieros a esa tendencia a disfrutar de los beneficios de un orden social dependiente de la ayuda. El papel social del economista en Bangladesh N o es m i pretensión pararme a examinar el futuro de esta clase y del orden social en que se apoya. Tan trascendente tema debería ser parte de un debate nacional más amplio. Pero lo que sí debemos saber es que las cosas evolucionan: vivimos en una sociedad que va a exigir cuentas a todos aquellos que han prosperado en nombre de los pobres que sufren en Bangladesh. Si al m e n o s pudiéramos empeñarnos en la tarea de ser útiles dentro de nuestras diversas profesiones y en el límite de nuestras capacidades, c o m o educadores, pensadores, portavoces ocasionales o incluso tecnocratas, quizá no prolonguemos necesariamente este orden social ni impidamos este ajuste de cuentas. Por lo m e nos habremos demostrado nuestra importancia práctica para el pueblo de Bangladesh que así podrá reconocer que los economistas son de al- 83 guna manera útiles para él. Tal vez ello no nos garantice la situación privilegiada de que gozam o s hoy, pero al menos será una razón para que alberguemos una esperanza de sobrevivir c o m o parte del sector de servicios de un orden futuro. Al reevaluar de este m o d o nuestra función, deberemos sin duda alguna reconocer nuestra responsabilidad individual y colectiva, c o m o comunidad profesional, sin refugiarnos en la necesidad de una sociedad ideal que sea digna de nuestros servicios. D e todos m o d o s , debem o s meditar sobre el carácter de un orden social que permite que una profesión de importancia social se mantenga en su situación actual de alienación y de subemplco. Traducido del inglés Nota * Este arlículo es una versión abreviada y re\ isada del discurso inaugural pronunciado en la VIII Conferencia Bienal de la Bangladesh Economie Association, Dacca, 15 de julio de 1988. Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional Peter Waterman ca universitaria y política ha consistido en aumentar el control nacional. U n reconocimiento tardío del hecho de que el control nacional significa el control estatal o de la élite, y que esto podría dar lugar a una reproducción, a nivel del estado, de los problemas que se producen en el plano internacional, dio lugar a la exigencia de que la democratización acompañase a la nacionalización. N o obstante, esto supone implícitamente una exigencia de democratización del estado (Halloran 1987, M e dia Development 1988, Peter Waterman es profesor de política White 1988). El estado sidel Programa de Estrategias Alternatigue siendo la unidad funvas para el Desarrollo del Instituto de Estudios Sociales de La Haya (Países Una laguna en la damental de análisis y la Bajos). Participa en un proyecto de inesfera de la acción política. teoría de las vestigación sobre democratización de la Entre tanto, se ha procomunicación laboral internacional comunicaciones (Proyecto Demintercom). Desde 1978 ducido un espectacular creinternacionales es editor del Boletín de Estudios Intercimiento en todo el m u n d o nacionales de Trabajo (Newsletter of Inde la comunicación «demoternational Labour Studies). Existe el problema, genecrática» o «alternativa», coralmente reconocido, del m o resultado de las necesiincremento de la concendades sentidas por las catetración relativa de la c o m u gorías sociales o los grupos nicación en las categorías de interés que tienden a crisociales de la élite y en el ticar tanto el capitalismo núcleo central de los países capitalistas. Esta concentración implica la cre- c o m o el estatismo. Nuevos movimientos a m ciente pobreza relativa de las comunicaciones bientales, de la paz, feministas, de consumidoentre las clases y categorías sociales domina- res, de ayuda al Tercer M u n d o , de los derechos das, sobre todo en los países más periféricos. El humanos y laborales han ido estructurando crereconocimiento de este problema es corriente cientemente sus propios medios de comunicaen los trabajos críticos de investigación y las ción. Estos nuevos movimientos, que se han políticas de comunicación, a nivel nacional e creado de manera idéntica o análoga en Occiinternacional, y ha sido objeto de considerables dente y en Oriente, así c o m o en el Sur, suelen ser debates en el contexto del Nuevo Orden M u n - de carácter internacional y frecuentemente indial de la Información y la Comunicación, so- ternacionalistas. Por ello, muchas veces particibre todo con respecto al Tercer M u n d o . La so- pan activamente en el desarrollo de medios balución implícita o explícita ofrecida por la críti- ratos y directos de comunicación internacional. El presente documento es un resumen de u n documento de trabajo del Instituto de Estudios Sociales de La Haya, presentado al Grupo de Trabajo sobre Democratización de la Comunicación en la Conferencia de la Asociación Internacional de Investigaciones sobre Información Pública celebrada en Barcelona en julio de 1988 (véase Waterman, 1988d). D e b o expresar mi reconocimiento a H a m i d Mowlana, la lectura de cuyo trabajo (Mowlana, 1986) influyó en mi conceptualización, que es algo distinta. R I C S 123/Mar. 1990 86 D a d a la ausencia en este c a m p o de una teoría o estrategia, los medios alternativos de comunicación internacional se han desarrollado al azar, con m u c h o derroche y duplicación de actividades, pero también dejando importantes lagunas de comunicación. U n a de ellas es la comunicación internacional entre los grupos del Tercer M u n d o . Los proyectos de ayuda al desarrollo y de solidaridad no invierten necesariamente la corriente de información dirigida al Norte, e incluso pueden aumentarla. Otra laguna es. sorprendentemente, la comunicación laboral. Mientras que muchos de los restantes intereses y movimientos mencionados han establecido, en dos o m á s decenios, amplios m e dios de comunicación internacional, el m u n d o del trabajo ha dependido en alto grado de los sindicatos o de los partidos políticos que reproducen en gran parte las estructuras y prácticas dominantes de la comunicación. Los movimientos laborales de la fábrica, el c a m p o o las comunidades carecen de las informaciones internacionales y los servicios de comunicación de que disponen los movimientos feministas, de consumidores o ambientales. E n este artículo m e propongo defender la utilidad de desarrollar el nuevo concepto de «comunicación inteniacional/.Wt/», paia dai r u m b o y dinamismo a la lucha contra los m e dios y culturas predominantes de la comunicación internacional. Si bien m i argumentación atañe concretamente al internacionalismo laboral (NILS 1988. Waterman. 1988, b.c. 1989) y la comunicación laboral internacional (NILS 1988, Waterman 1988a), tiene también consecuencias para el desarrollo m á s general de comunicaciones internacionales alternativas. La comunicación y la cultura predominante en el plano internacional T e n e m o s que establecer por lo m e n o s algunas de las características m á s importantes del contexto en el cual se desarrollan los intentos de crear una comunicación internacional alternativa. M e ocuparé por consiguiente de las consecuencias de los procesos fundamentales: 1 ) transformación del capitalismo internacional en « m o d o de desarrollo informativo» (Castells 1983:312); y 2) el hecho de que las relacio- Pcler U 'aterman nes interestatales tengan cada vez m a y o r relación con la comunicación o la cultura. Podemos empezar con los procesos identificados por M o w l a n a (1986), aunque mi evaluación de ellos no es la misma. Tanto si consideramos los periódicos, la radiodifusión, las industrias culturales, las corrientes de datos transfronterizas o el turismo, o la cultura y la comunicación, no podemos m e n o s que percatarnos del grado de crecimiento de la importancia económica de todos estos medios, que se están concentrando en las transnacionales y los estados dominantes. Esto es cierto si consideram o s la comunicación c o m o el transporte técnico de mensajes, o bien c o m o una corriente hum a n a a través d e las fronteras. P o d e m o s identificar numerosos tipos de corrientes de este tipo: emigrantes y refugiados; trabajadores manuales y profesionales; turistas; militares, espías y diplomáticos; estudiantes y profesores; hombres de negocios; profesionales de los m e dios de comunicación y deportistas, y m i e m bros de organizaciones de voluntarios (Mowlana 1986:124). El análisis de estas corrientes revelará que están directamente controladas por las empresas transnacionales (¿turistas, hombres de negocios y profesionales de los m e dios de comunicación?) o los estados (¿militares, espías y diplomáticos?). Asimismo, se verá qué tipos de corrientes son consecuencia m e nos directa de la actividad del capital y el estado (¿migrantes y refugiados?), y cuáles están m á s autodeterminadas colectivamente (¿miembros de organizaciones de voluntarios, incluidas las dedicadas a los deportes, actividades académicas y turismo?). El análisis podría apuntar también a interesantes contradicciones, incluso dentro de las prácticas controladas o dominadas por el capital y el estado -la autoorganización de los trabajadores migrantes, el turismo social, los estudiantes de tendencias democráticas, los profesores universitarios, los profesionales de los medios de comunicación, y otros. E n segundo lugar, conviene reconocer la complejidad del término «cultura», aunque su uso sea bastante c o m ú n . Este término puede significar: 1) el proceso histórico del desarrollo intelectual, espiritual y estético; 2) el m o d o de vida de un pueblo, lugar o período, o de la humanidad en general; 3) la actividad de artistas e intelectuales (Williams 1983:90-91). Tenem o s que reconocer en qué medida estos tres Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional significados tienen hoy día una referencia mundial. La cultura se ha convertido también en un objeto de producción e industrialización, monopolio, transnacionalización y estatización: esto es hoy día un lugar c o m ú n . Pero de nuevo merece la pena reflexionar sobre lo que se está difundiendo exactamente, y cuáles son sus consecuencias precisas. Donald Hörne ( 1986:76) se refiere a una serie de «mitos» (creencias que dan un significado transcendente) y recalca que estos mitos dominan la «cultura pública» de las sociedades industrializadas o en vías de industrialización. Estos mitos se refieren al industrialismo y la modernidad (el poder del h o m b r e sobre el m e dio ambiente, la inevitabilidad del progreso): el sectarismo de sexo o de raza: el carácter, la identidad y la imaginación estratégica nacional (en términos generales, la política exterior), y las formas de control económico y político. Según Horne, estos mitos universales ocultan importantes intereses y reprimen los de las minorías y las mayorías, a nivel nacional e internacional. Su argumento sobre la universalidad de estos mitos en las tres áreas mundiales nos ayuda a entender c ó m o el m u n d o comunista, antes aislado, ha podido adaptarse con tanta facilidad y rapidez y absorber prácticas y artificios culturales que antes se consideraban esencialmente burgueses o específicamente norteamericanos. E n un argumento conexo, un grupo de universitarios indios indica que el m u n d o del conocimiento está dominado hoy día por un discurso monolítico coercitivo «secular, científico, empresarial y basado en el estado» ( A h m e d y colaboradores, 1988:65). Estos estudiosos creen que la idea ilustrada del progreso ha perdido gran parte de su potencial creador. Critican el nacionalismo por haber ocultado y suprimido otras realidades vivas, la ciencia por haber monopolizado la verdad, y el laicismo por haber provocado cl fundamentalismo religioso y obstruido el diálogo fructífero de la política con la religión. Y o no considero que estas dos posiciones impliquen necesariamente un rechazo de la industria, la ciencia, el progreso, el nacionalismo o el laicismo, sino que m á s bien son una crítica del industrialismo, el cienticismo, el progresism o , el estatismo y el laicismo antirreligioso. Observo, además, la posición central que a m bos atribuyen al nacionalismo. Queda por añadir algo sobre la cultura internacional, que per- 87 tenece a un m u n d o de estados. E n otro trabajo indiqué que el término dieciochesco «cosmopolitismo» encaja en este concepto (Waterman. 1988b). El cosmopolitismo se refería a la imposición al m u n d o de normas y prácticas liberales de la burguesía europea. El cosmopolitismo tiene hoy sus versiones eurosocialistas y soviéticas, pero su expresión predominante se encuentra en la doctrina estadounidense de la «interdependencia» -adoptada creciente y acríticamente por los comunistas soviéticos y los eurosocialistas. El reconocimiento de ello nos obliga a añadir tres elementos cruciales, ausentes de los argumentos de Horne y A h m e d y colaboradores: el dominio de la cultura de las comunicaciones mundiales por: 1) Estados Unidos de América; 2) las empresas transnacionales; y 3) las empresas transnacionales de Estados Unidos. E n otras palabras, una crítica de los elementos de la cultura dominante debe ir acompañada por el reconocimiento de sus fuentes m á s dinámicas y poderosas. E n una crítica de la «interdependencia». Mattelart ( 1983: 55-8) utiliza significativamente un texto de hace casi 20 años de Zbigniew Brzezinski: «Es la novedad de la relación de los Estados Unidos con el m u n d o -compleja. íntima y porosa- lo que los análisis m á s ortodoxos, especialmente los marxistas, no consiguen entender... Los Estados Unidos han surgido c o m o la primera sociedad mundial de la historia. Es una sociedad cada vez más difícil de definir en lo relativo a sus límites culturales y económicos (...) Alrededor del 65 % de las comunicaciones mundiales se originan en este país...» (Brzezinski 1970). U n último punto de importancia antes de que pasemos a examinar las comunicaciones alternativas se refiere a las contradicciones de la comunicación y la cultura internacional predominante. Las nociones de dominio o incorporación total deben entenderse c o m o expresiones de ira o frustración, m á s que c o m o elementos de orientación en la realidad: evidentemente, no contribuyen a la resistencia ni a la contraafirmación. P o d e m o s ver estas contradicciones incluso en los lugares m á s improbables. La « L o w Intensity Warfare» ( L I W ) (Guerra de baja intensidad) es la estrategia m á s reciente del Pentágono para hacer frente tanto a la rebelión de los pueblos del Tercer M u n d o c o m o al «síndrome de Vietnam» entre el público estadounidense. L a L I W está destinada, no simplemente a la eliminación física del enemi- 88 go, sino también a su deslegítimación. La guerra parece centrarse menos en el ejército del enemigo (período preindustrial) que en la economía del enemigo (período capitalista industrial) y en su base popular (¿período capitalista de la información?). Howard Frederick ( 1988a, b) muestra la importancia fundamental de la comunicación para la L I W y afirma que esta comunicación va dirigida no sólo a la sociedad enemiga (como en el caso de Nicaragua) sino también a los propios Estados Unidos. Y o pienso que esta nueva forma o frente de batalla representa menos una poderosa estrategia nueva que un reconocimiento de debilidad. Frederick cita a Gaspar Weinberger en el sentido de que la L I W está «dirigida a la destrucción de la propia esperanza» (1988b: 12). Ahora bien, aunque en los antiguos tipos de guerra siempre fue difícil para las fuerzas populares combatir sin asumir en gran parte la conducta del opresor, el terreno de la moral y la esperanza m e parece que les sería propio. La deslegitimación es un juego en el que los pueblos subordinados tienen buenas bazas - c o m o evidencia la legitimidad continua del régimen sandinista y el problema de legitimidad del régimen de Reagan. Seth Siegelaub (1983:15) atribuye un significado más amplio a este punto. Hoy en día, «incluso las dictaduras militares de la clase dominante... están obligadas a "explicarse", en el Tercer M u n d o , en el Segundo o en el m u n d o de la N A T O » . Si ocurre esto con los militares y con la comunicación política, aún ha de ocurrir más con los productores de cultura liberal-democrática, cuyos productos y procesos siguen dominando el m u n d o . Las ambigüedades de los medios internacionales de comunicación de masas nunca quedaron más visibles que en la campaña televisada mundial de los músicos de rock destinada a aliviar el hambre en Africa (Geldof, 1987). Por difícil que pueda ser para las fuerzas populares entender y emplear estas contradicciones, a nivel nacional e internacional, es evidente que tienen que hacerlo. Peter Waterman tento de crear u n a cultura internacional socialista o de los trabajadores durante una fase inicial del desarrollo capitalista. En la medida en que las comunidades religiosas fuesen (o son) independientes de los estados, no jerárquicas y no autoritarias, podrían proporcionarnos una referencia adecuada. La Society of Friends (Quakers) podría ser u n ejemplo de ello (Young, 1986). En cuanto a la actividad específicamente cultural de los movimientos obreros y socialistas tradicionales, ésta constituye evidentemente una herencia ambigua (Bouvier, 1988, Korff, 1979, 1984, Steinberg, 1988). Por una parte había símbolos y rituales comunes (banderas rojas, el primero de mayo) e incluso actividades compartidas (películas, fotografías, deportes y movimientos esperantistas internacionales). Por otra parte, había el problema de que el movimiento, para ser popular, tenía que ser nacionalista, localista o - e n el caso extrem o - racista (algunos mineros blancos del Rand en 1922 tenían el lema: «Trabajadores de todo el m u n d o , unios para una Sudáfrica blanca»). Mencionar esto es olvidar el problema de la cultura obrera y socialista internacional que se convirtió en jerárquica, autoritaria y dependiente del estado. U n ejemplo de la pérdida del contenido internacionalista de los símbolos y los rituales es el aniversario del primero de m a yo en Perú en 1986, que se celebró c o m o un aniversario laboral peruano, con la mínima referencia al m u n d o exterior (Waterman y Arellano, 1986:24). La comunicación y la cultura internacional democrática parece algo que está aún por inventar. Varias fuerzas favorecen esta posibilidad. U n a es la creación de una cultura comercial transnacional de masa. La mundialización de los pantalones «téjanos» no debe entenderse únicamente (a pesar de lo que diga Haug, 1987) c o m o una extensión de un producto y del dominio cultural estadounidense. Es un proceso que confluye simultáneamente y crea un m u n do c o m ú n de experiencia y deseo. Si el símbolo arquetípico del dominio comercial y cultural de los E E . U U . es la Coca Cola (de ahí la «CocaLa comunicación y la cultura colonización»), su lema internacional de que la Coca Cola es «lo real» es también un reconociinternacional alternativa miento de la búsqueda por los jóvenes de una Hay m u y pocos trabajos contemporáneos, o autenticidad y una autonomía que la Coca Cola ninguno, sobre este tema. Históricamente, po- difícilmente podría proporcionar. U n segundo dríamos remitirnos a la experiencia de las co- factor importante se ha indicado anteriormenmunidades religiosas internacionales o al in- te: el hecho de que el estatismo sea cada vez Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional menos capaz de cumplir sus promesas de liberación y demostrar su capacidad tradicional de protección. La protesta popular en Europa occidental en la época del accidente de Chernobyl iba dirigida al estado local, que inspiraba poca confianza, y no a la incompetencia soviética. La defensa y el progreso de las culturas locales, lingüísticas y nacionales frente a la transnacionalización y el centralismo estatal (rusificación, sanscritización, tacherización) va a necesitar una ética internacional complementaria de pluralismo, intercambio, diálogo y solidaridad. En ausencia de una teorización m á s general de la comunicación y la cultura internacional alternativa, tenemos que recurrir a Michael Goldhaber (1987), que se dirige específicamente a los trabajadores, el internacionalismo y una forma particular de posible comunicación alternativa internacional. Goldhaber reconoce naturalmente las consecuencias centralizadoras y manipuladoras de la informatización, pero afirma que las redes de microordenadoras son «intrínsecamente interactivas e igualitarias» (p. 10) si se establecen sin una jerarquía de control. Este autor observa en el m u n d o capitalista industrializado: 1 ) el paso problemático de la sociedad industrial a una sociedad de información: «Ninguno de los principales dirigentes empresariales o políticos que defienden este progreso tiene ideas claras o coherentes sobre c ó m o funcionará esta fase siguiente de la vida económica» (p. 10): 2) que los directores de empresa se ven cada vez más obligados a permitir el uso de computadoras personales, con lo que permiten la creatividad y la constitución de redes, aunque esto conlleve la pérdida de control; y 3) que a medida que la creación cultural se convierte en la principal actividad de Occidente, el valor de la empresa, c o m o form a organizativa típica del período industrial, se va poniendo en tela de juicio. E n cuanto al Tercer M u n d o , este autor afirma que revela a m e n u d o un tipo primitivo de cultura industrial de los trabajadores. N o obstante, la autonomía de la clase obrera está limitada por la dispersión mundial de la industria y la rapidez del movimiento y el cambio industrial. Por consiguiente, afirma, «una cultura del trabajo verdaderamente autónoma tiene que ser hoy día internacional» (p. 10). D a d a la sujeción del trabajador del Tercer M u n d o a la cultura dominante (por ejemplo, la televisión) que ni siquie- 89 ra está producida localmente, y sobre la cual, por consiguiente, no ejerce una influencia ni tan sólo indirecta, el tipo de contactos e información que puede proporcionar una red limitada de microordenadoras podría ser importante. Golhaber considera que: «Puesto que los trabajadores industriales de todo el m u n d o tienen un acervo c o m ú n de experiencias y problem a s , los trabajadores de diferentes países podrían comunicarse entre sí m á s fácilmente que, por ejemplo, los campesinos de estos mismos países. »Cuando los trabajadores sean capaces de formar estos vínculos, podrán facilitar unas interconexiones culturales m á s amplias, incluyendo en ellas a los campesinos y otros grupos. U n a cultura autónoma de amplia base de este tipo aumentaría enormemente las posibilidades de libertad de acción y expresión, permitiendo al propio tiempo una nueva flexibilidad en la utilización y conservación de recursos materiales escasos » (p. 11). Goldhaber reconoce, y trata de superar, tres obstáculos: 1 ) el costo; 2) los intereses creados de los gerentes y los dirigentes locales; y 3) el peligro de «Babel, caos o cacofonía en vez de significados convenidos». Este autor afirma: l)que los costos están disminuyendo espectacularmente; 2) que si las élites existentes quisieran resistir a la nueva tecnología, tendrían que pagar c o m o precio el atraso; 3) que la cultura de masas comercializada ha creado ya una «conciencia común», y que por consiguiente una «cultura m u y altamente multicéntrica basada en un diálogo interactivo» es una posibilidad real (ibid). Q u e este argumento sea especulativo o incluso utópico no le priva de validez necesariamente. Cuando nuestras categorías de pensamiento y acción están dominadas por los factores histórica y presentemente dominantes, el pensamiento utópico es una necesidad práctica. H a y que reconocer a Goldhaber el mérito de haber contrarrestado implícitamente el utopismo electrónico de los hombres de empresa (Naisbitt, 1984) al revelar sus incertidumbres, y por haber incorporado de nuevo a los trabajadores en la construcción de un futuro, del cual otras personas de la izquierda los excluían (por ejemplo. Mies, 1986). M i crítica se dirige a cuestiones m á s concretas. En primer lugar, a la ausencia de fundamento de las experiencias realizadas de comunicación laboral internacio- 90 nal alternativa. En segundo lugar, a que no se ha insertado la constitución de redes internacionales informáticas en el contexto de otras formas existentes o posibles de comunicación. En tercer lugar, a la repetición de la noción de preeminencia proletaria que casa mal con un reconocimiento del final gradual de la era industrial. E n cuarto lugar, a que no se haya considerado el contenido o reestructuración de la información transmitida o de los intercambios efectuados y sus consecuencias para la conservación o la transformación de las relaciones tradicionales de poder. Conviene hacer un breve comentario sobre cada uno de estos cuatro puntos: 1 ) las experiencias internacionales alternativas de los medios de comunicación de los trabajadores han sido concebidas, y están siendo administradas, principalmente por intelectuales universitarios, y no por trabajadores; 2) el establecimiento de redes informáticas debe valorarse, con toda seguridad, por el hecho de que facilita el contacto cara a cara, la actividad c o m ú n de los sentidos y la creatividad conjunta de los que participan en ellas; 3) dados los intereses particulares, los privilegios relativos y el número limitado o en disminución de trabajadores industriales, no debemos asumir simplemente un papel de mediación o articulación en su favor; 4) es necesario desarrollar formas de información o diálogo informatizadas y humanísticas que confieran poder, c o m o las propuestas para las «noticias» (Hamelink. 1976) y «la información hablada» (Thorne, Kramarae y Henley, 1984). Parece necesario tomar nota de las necesidades, capacidades y posibilidades específicas de los campesinos, los ocupantes sin título y las mujeres, y promover simultáneamente sus posibilidades de conseguir una comunicación internacional sin mediadores. U n a cultura democrática multicéntrica basada en una interacción biológica es una necesidad nacional e internacional. Dadas las limitaciones de la argumentación, no obstante interesante, de Goldhaber. m e referiré ahora a Fred Stangelaar ( 1986), cuyos argumentos he empleado en anteriores artículos. El texto de Stangelaar no va dirigido a los trabajadores, ni al nivel internacional, ni a cualquier forma particular de comunicación. Sin embargo, al considerar la comunicación alternativa basándose en la experiencia latinoamericana en relación con el vídeo, propone criterios útiles para la comunicación interna- Pclcr Waterman cional alternativa en general. Stangelaar estima que la principal fuente de comunicación alternativa es la resistencia práctica al capitalismo internacional, lo que supone también una lucha contra el racismo, el sexismo, el estado y la guerra. Distingue cuatro tipos diferentes de comunicación n o dominante: 1) comunicación marginal -que no está vinculada a las masas ni a los movimientos sociales y políticos; 2) comunicación horizontal -intercambio entre grupos dominados; 3) anticomunicación -subversión de la forma o contenido de la comunicación dominante sin establecer una conexión con las luchas de masas; y 4) comunicación alternativa (CA). Las cuatro características fundamentales e interdependientes de esta última son: a) contenido, lenguaje, imágenes y simbolismos que proceden directamente del pueblo y se oponen a los del opresor; b) orientación hacia la transformación social total; c) papel movilizador y de organización, que supera a la vez las corrientes verticales y horizontales de información mediante un modelo de c o m u nicación «en espiral»; el) papel activo en la producción y distribución por el sector pertinente del pueblo o las organizaciones populares. Esta participación activa requiere, entre otras cosas: 1 ) la interacción entre el transmisor y el receptor; 2) mensajes que promuevan la interacción de la población y los comunicadores profesionales; 3) accesibilidad de forma y contenido para las masas, a un nivel m í n i m o de educación (la educación forma parle de la comunicación); 4) acceso público a los canales de producción y distribución; 5) participación en las estructuras de educación en materia de c o m u nicación; 6) organización de u n público capaz de criticar y en último término corregir a los medios de comunicación. La distinción de Stangelaar entre la forma alternativa y otras formas de comunicación no dominante es fundamental para nuestra materia. La mayor parte de los nuevos medios internacionales que han aparecido por todo el m u n do durante los 5 o 10 últimos años deben caracterizarse probablemente c o m o «anti», m á s que c o m o alternativos. Esto se ve aún m á s claramente si consideramos las cuatro características de la comunicación alternativa. Porque incluso cuando estos nuevos medios de c o m u nicación pueden afirmar que ejercen un papel orientado hacia la movilización y la transformación social, pocos afirmarían que tienen un Hacia an nuera concepta de la democratización de la comunicación internacional contenido y una forma populares, o que en ellos participan las masas o las organizaciones de masas. L a existencia de este modelo nos permite juzgar los productos o proyectos actuales y explicar -cuando haga falta- las razones de que se reúnan estos criterios. Diez propuestas para una «comunicación internacionalista» Hasta ahora este artículo ha sido de carácter m á s bien expositivo. Es necesario pues agrupar ahora sus diversas posiciones. L o haré en forma de una serie de propuestas para una «comunicación internacionalista». 1. Es necesario desarrollar un concepto de comunicación internacionalista (CI), si querem o s construir una cultura mundial pacífica, compartida, igualitaria, democrática y pluralista. Este concepto debe ir acompañado de valores explícitos, estar orientado hacia el futuro y ser de carácter normativo para prever la crítica de la situación existente y facilitar su transformación. El concepto debe desarrollarse a partir de un análisis de la crisis actual de la información mundial, de los experimentos para superarla y de la identificación de la insatisfacción y las aspiraciones populares frente a la cultura mundial dominante. 2. C o m o definición preliminar podríamos considerar lo siguiente. La CI significa la creación de relaciones de solidaridad transterritoriales que enriquezcan y confieran poder a las comunidades o colectividades populares y democráticas mediante el intercambio, la diversificación y la síntesis de sus ideas, técnicas y artes. Este concepto se construye mediante la articulación de otros dos: el «internacionalism o » (Waterman 1988b) y la «comunicación alternativa». La base negativa de esta empresa es el reconocimiento de la creciente interrelación e interpenetración de las «relaciones interestatales» y la «información mundial» - u n a confluencia que implica de por sí una creciente explotación y dominio concentrados de los recursos mundiales, los pueblos y sus comunidades territoriales y n o territoriales. El valor de esta empresa procede, en sentido positivo, del grado en que se reconozca que la comunicación internacional alternativa es el medio y 91 el fin del internacionalismo. La fuerza de la estructura dominante de las relaciones y las comunicaciones internacionales estriba en las finanzas, la maquinaria, las instituciones, las armas, el territorio y su tendencia a estratificar, segmentar, oponer, oprimir y destruir. L a información en este contexto es un recurso que debe atesorarse, venderse, controlarse y emplearse para reforzar la concentración de la riqueza y la influencia. L a fuerza del desarrollo de una estructura alternativa de las relaciones internacionalistas es asimétrica. Radica precisamente en su capacidad de utilizar y promover la comunicación y la cultura internacionales c o m o una relación entre los pueblos. La diferencia entre las dos puede verse en el m o d o en que la nueva tecnología de la comunicación es entendida y utilizada internacionalmente por el capital y el estado por una parte, y en los primeros experimentos de comunicación de los movimientos sociales internacionalistas y los comunicadores democráticos por otra. 3. La fuerza política para el desarrollo de la comunicación internacionalista la proporcionan los nuevos movimientos sociales ( N M S ) y su entendimiento de la estructura y la transformación social del m u n d o . Los N M S , que se han desarrollado en una situación caracterizada por un capitalismo m a d u r o , el estatismo y el socialismo estatal, se ven enfrentados a la necesidad de superar sus limitaciones. Obligados a buscar alternativas a cada una de estas soluciones parciales, unilaterales e insatisfactorias de los problemas h u m a n o s , tenemos por primera vez la posibilidad de considerar sus aspectos comunes, y superarlos. Mientras que M a r x predijo los efectos mundiales del desarrollo capitalista y afirmó la existencia de una sola clase liberadora e internacionalista, los nuevos sujetos sociales experimentan estos efectos y asumen su papel. E n la medida en que los N M S (y los movimientos y organizaciones étnicas y laborales) rechazan las soluciones capitalistas, cstatistas, racistas, de bloques, etc., están abiertos al diálogo y la cooperación internacional de una manera que era imposible para los antiguos. 4. El terreno m á s favorable para los nuevos movimientos sociales internacionalistas es precisamente el de la comunicación. M o v i - 92 mientos c o m o los feministas, de derechos humanos, de solidaridad con el Tercer M u n d o - y los nuevos movimientos laborales- reconocen crecientemente este hecho, aunque participen activamente en las tradicionales actividades políticas, de grupos de presión y de organización y financiación. Peter Waterman jetivo concreto. El lenguaje ha de considerarse un problema y no una barrera, porque no hem o s empezado todavía a explorar las posibilidades de CI entre los grupos idiomáticos de diferentes estados (no solamente inglés y español sino también holandés, armenio, hausa o quechua). Podemos utilizar las técnicas lingüísticas y los conocimientos culturales de los inmi5. Hasta ahora, las actividades de comunica- grantes y de los emigrantes que han vuelto a ción internacional tienden a clasificarse en sus países de origen. Hay que promover el cotres categorías no dominantes (marginales, ho- nocimiento de idiomas extranjeros entre las rizontales y «anti»), más que en la de C A en masas y los activistas. La experiencia del m o su definición m á s estricta. Las tres primeras vimiento internacional esperantista obrero (un categorías no pueden, sin embargo, condenar- capítulo olvidado de la actividad cultural del se o ignorarse, ni tampoco hay que subestimar Comintern) debe reconsiderarse cuidadosala dificultad de crear una comunicación inter- mente. Hay que atribuir nueva importancia a nacional alternativa. La comunicación in- las comunicaciones y la cultura no verbal, internacional marginal, por ejemplo entre los cluidos los símbolos y los rituales (recuérdese feministas universitarios, podría desarrollar el atractivo internacional de los carteles del canales, estilos, contenidos e ideas, así c o m o Che Guevara, y c ó m o éstos se inspiraban en una base de recursos potencialmente útil para imágenes de Jesucristo). La reactivación del la actividad orientada hacia la masa. La c o m u - Primero de M a y o c o m o «Día de la Solidaridad nicación internacional horizontal, por ejemplo Internacional» en general, en el que se articule entre los sindicatos ideológicamente subordi- explícitamente el internacionalismo democránados al orden existente, proporciona un te- tico y de clase, a nivel nacional e internaciorreno más fácilmente contestable que el de los nal, podría ser un interesante experimento. medios dominantes. La anticomunicación, por ejemplo los escritos académicos o populares 7. El orden dominante de las comunicaciones de críticos que sean especialistas de la comuni- internacionales es evidentemente capaz de cocación internacional, puede ilegitimar la es- mercializar, despolitizar e incorporar elementructura dominante o identificar sus contra- tos de la cultura popular o de la oposición a dicciones internas. escala nacional e internacional (como la industria de las camisetas con la imagen del Che 6. Las dificultades específicas de crear un m o - Guevara). Por otra parte, los grupos internadelo de comunicación internacional alternati- cionalistas son capaces ya de utilizar para sus va son principalmente las relativas a la moti- propios fines los canales y símbolos internavación, los recursos y el lenguaje. Podemos cionales dominantes. N o se trata simplemente suponer que la motivación va en aumento. Los de crear un Superbarrio, un Superman protecrecursos han de encontrarse principalmente tor de la vecindad en México, D . F . ( T O S M 1987:3-4). Se trata también de la «estrategia entre los propios grupos interesados, sin e m bargo, podemos aprovechar también las insti- del tren sellado» largo tiempo utilizada por los tuciones (por ejemplo, la radiodifusión públi- disidentes de Europa oriental para transmitir ca o comunitaria) y lafinanciación(fondo de sus mensajes a sus poblaciones utilizando los ayuda al desarrollo) de los estados liberales, las medios dominantes de Occidente. Esta estrateiglesias, las fundaciones y los organismos in- gia es la utilizada implícitamente por Greenternacionales que tratan de mostrar sus cre- peace, que tiende a explotar los medios de codenciales democráticas o humanitarias. Reco- municación de masas para transmitir su nociendo la interpenetración o la coincidencia mensaje minoritario a un público internacioentre el internacionalismo por una parte y el nal masivo. Pero hay que ser consciente de lo universalismo religioso y el cosmopolitismo que se está haciendo, no sea que, creyendo uno burgués (Waterman 1988b) por otra, los inter- que conduce su propio tren, sea en realidad nacionalistas podrían recurrir a estas facilida- conducido (véase Kuczkiewicz 1986, Núñez 1986, Waterman 1987). des, sin abandonar sus principios y con un ob- Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional 8. Si existe un modelo de CI del trabajo, está aún en gran medida oculto a la vista del público. Podrá haber casos o prácticas que contengan algunas de las cuatro características fundamentales e interdependientes de C A antes indicadas, pero difícilmente podemos esperar que estos casos o prácticas particulares hagan frente al opresor, estén orientadas hacia una transformación social total y reúnan las características educativas, críticas y de participación necesarias. El desarrollo de un modelo de este tipo exige la identificación y el análisis de toda una serie de prácticas internacionales de c o m u nicación laboral, bien sean de naturaleza no dominante o de índole específicamente alternativa. Necesitamos pues examinar la comunicación laboral internacional tradicional, así c o m o la masa de actividades laborales individuales, tales c o m o la migración, las vacaciones, los viajes de trabajo o de estudio, la interpretación de las imágenes dominantes de los trabajadores en los medios de comunicación extranjeros, la comunicación informática y radiofónica de los aficionados, la correspondencia, etc. H e m o s de ser conscientes también de la importante participación de los trabajadores asalariados o del movimiento laboral en el trabajo de CI de actividades internacionalistas iniciadas o dominadas por la «clase media», c o m o las iglesias o los movimientos de derechos humanos. Tenemos que ser sensibles a los trabajos y técnicas de comunicación de un número creciente de trabajadores capacitados o semicapacitados, así c o m o de las crecientes categorías de profesionales o técnicos «proletarizados» de la educación, la cultura, las comunicaciones y la información. Estos, y sus organizaciones, no sólo son capaces de actuar por su cuenta a nivel internacional, sino que también pueden actuar c o m o agentes (educadores, especialistas técnicos) de otros. 9. Conscientes de su posición económica y educativa privilegiada -pero sin sentimiento de culpabilidad- la «clase media» profesional, técnica, administrativa y cultural progresista tendrá que promover el proceso antes indicado, c o m o ya han empezado a hacer sus elementos democráticos e internacionalistas. U n papel dirigente podrían desempeñarlo los especialistas en comunicación de ideas izquierdistas, aburridos de proporcionar ideologías, teorías y estrategias a los tecnocratas naciona- 93 listas o a las contraélites, y que quieren una nueva parte del viejo pastel de la información mundial. Los trabajadores y otros, cada vez m á s resentidos contra los tecnocratas elitistas y los manipuladores políticos, responderán positivamente, incluso a los especialistas extranjeros, si éstos les ayudan a descubrir de nuevo su historia internacional, desarrollar técnicas ahogadas por un trabajo alienante y ampliar sus propios conocimientos y contactos internacionales - y están dispuestos tanto a aprender c o m o a enseñar. 10. Los medios adecuados para la CI deben adaptarse al lugar, la categoría y el nivel y las condiciones políticas. Lugar: el vídeo podría adquirir una importancia cada vez m á s decisiva en los E E . U U . donde existe ahora la posibilidad de la transmisión por satélite a los particulares y los canales públicos por cable en toda la nación (Deep Dish 1986); en cambio, para Africa no creo que tenga mucha utilidad todavía. Categoría: la mayoría de los miembros de los movimientos pacifistas pueden leer y preparar materiales impresos, lo que no ocurre con la mayor parte de los miembros de los sindicatos rurales. Nivel: el costo y la complejidad técnica de las computadoras hace que sean útiles inicialmente para los organizadores y los comunicadores, pero no para la mayoría de los miembros de los movimientos sociales. Condiciones políticas: hay medios y m o d o s de expresión con un perfil político elevado, y por consiguiente provocador (lo que explica por qué la clásica película soviética «El Acorazado Potemkin» fue prohibida por muchas d e m o cracias liberales en el período de entre guerras), y hay otros con un bajo perfil político (materiales de información y educación). El caso del servicio de noticias radiofónicas Chasquihuasi Es hora de tratar de cobrar nuestros talones conceptuales. Aquí esto podemos hacerlo en un solo caso, el del Informativo Tercer Mundo (ITM), Boletín de noticias radiofónicas quincenal producido por Comunicaciones Chasquihuasi, en Santiago de Chile (Chasquihuasi es quechua -idioma internacional pero reprim i d o - y significa «La casa del mensajero» [los 94 mensajeros eran los corredores de relevos del sistema altamente perfeccionado de comunicaciones de los imperios andinos]). Si bien hay otras características especiales de I T M . la m á s importante es que se trata de u n proyecto de comunicaciones alternativas internacionales, m á s que de u n movimiento social internacional que utiliza o promueve la comunicación. El proyecto Chasquihuasi no sólo es un caso especial sino también posiblemente único. Esta singularidad estriba en varias características. La primera es el suministro de un servicio continental a las radios populares (en relación con las «radios populares» en América latina, véase White, 1980. 1983). La segunda es su reflexión sistemática acerca de su propia práctica en materia de comunicaciones. La tercera es el hecho de que está siempre dispuesto a hablar públicamente acerca de sus realizaciones y problemas, o a proporcionar gratuitamente el material existente acerca de los mismos. Este material constituye m i base de análisis. Consiste en lo siguiente: l)un artículo publicado (Salinas y G ó m e z . 1987); 2) una conferencia no publicada (Salinas, 1987): 3) una carta personal; 4) u n ejemplar de la publicación de Chasquihuasi, Informativo Internacional Tercer Mundo ( H T M . 1987). boletín impreso distribuido principalmente a los medios y organizaciones populares de Chile; 5) una colección de documentos, que incluye: a) una lista de direcciones de los clientes de I T M ; b) modelos de cartas de las estaciones receptoras; c) documentos laborales chilenos que utilizan el I I T M ; el) una serie completa de guiones de I T M . de julio a diciembre de 1987. Programas 103-128; d dos cassettes de I T M . Peler Waterman de ello, son los medios peor informados de América latina. I T M se creó a partir de una organización católica de estaciones radiofónicas y de televisión educativas orientadas hacia el desarrollo en América latina ( U n d a - A L ) , que constituye una de las dos redes de radio popular del continente. Objeto: El objeto de I T M es proporcionar información internacional, en particular a un elevado número de radios populares pequeñas, pobres, provinciales o rurales. M á s concretamente, se dedica a: 1) proporcionar información acerca del desarrollo del Tercer M u n d o , en particular al sector rural; 2) estimular la conciencia y la identidad latinoamericanas; 3) establecer un canal de información entre las organizaciones nacionales e internacionales, las O N G , los organismos religiosos, etc.. que se interesan en el desarrollo democrático y autosuficiente. Meelio: Chasquihuasi decidió adaptar c o m o medio una cassette quincenal, enviada por correo certificado, que contiene un programa de noticias de forma y contenido especiales. C a d a cassette contiene dos programas de noticias de media hora, consistentes cada uno en 7 u 8 noticias, en su m a y o r parte de 2 o 3 minutos de duración, una de las cuales es u n comentario especial de carácter m á s analítico. C a d a cassette va acompañada de un índice de títulos y temas, lo que permite su fácil utilización por las estaciones clientes, bien c o m o programas completos o c o m o parte de otros. Criterios y conténtelos: Las noticias seleccionadas son de tres tipos básicos: 1 ) acerca de las estructuras internacionales que causan la dependencia y el subdesarrollo; 2) acerca de la acción nacional e internacional que favorece el desarrollo autogestionado, particularmente mediante la cooperación Sur-Sur; 3) acerca de las actividades emprendidas por las poblaciones para satisfacer sus propias necesidades. Base: La base sobre la que opera I T M son las I T M atribuye prioridad a las noticias acerca m á s de 4.200 emisoras de radio existentes en de la mayoría de la población -mujeres, c a m América latina, que sirven de fuente única o pesinos, indios, trabajadores, etc. L a m a y o r principal de información para el 9 0 % de la parte del material hace referencia a las necesipoblación. D e estas 4.200 emisoras existentes, sólo un 5 % son «emisoras importantes» que dades directas y básicas de los sectores populares -nutrición, sanidad, empleo, cultura, m e pueden pagar los servicios de información codio ambiente- y su propia actividad en merciales. Las restantes dependen de las granrelación con estas cuestiones. Las noticias ecodes emisoras o de la prensa diaria. D e resultas Pasemos ahora al análisis y el comentario estructurado, refiriéndonos sucesivamente a la base, el objeto, el medio, los criterios y el contenido, el tratamiento de los temas y las categorías sociales, el lenguaje y el estilo, la distribución, la organización y la financiación. Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional nómicas se centran en los recursos del Tercer M u n d o , su posición en el mercado internacional, las empresas transnacionales y la acción estatal o popular contra ellas. I T M evita las noticias políticas convencionales que separan la lucha por el poder político de las fuerzas fundamentales que influyen en la distribución de los recursos. Asimismo, evita la personalización de las políticas, del tipo «revelaciones sobre la nariz del Presidente Reagan» (Salinas y G ó m e z 1987:10). Las noticias de política nacional e internacional se transmiten solamente cuando atañen a cuestiones que afectan a la población en general. Sólo se alude a la cooperación internacional cuando se trata de noticias que ponen en duda su utilidad. Por diversos conceptos, la fórmula de I T M se ajusta al concepto de «noticias alternativas» de Cees Hamelink (1976). 95 música popular que precede a las noticias es adecuada para la localidad. Tratamiento de los temas y las categorias sociales: Según su propio análisis, las noticias de I T M se dividen en las siguientes categorías, a veces coincidentes: sectores populares (incluidos los trabajadores y los sindicatos) 27 %; necesidades básicas, 30 %; economía, 20 %; política nacional, regional e internacional, 23 %. Sin embargo, una muestra breve y limitada que hice yo m i s m o puso de manifiesto importantes informaciones que estas categorías ocultan. Sobre la base de 10 programas consecutivos (números 103-112, a partir de julio de 1987), el 31 % de las noticias mencionaba directamente a los trabajadores, en relación con la industria, el empleo, las condiciones de trabajo, la organización y la protesta laboral. Otras muchas noticias estaban relacionadas con los trabajadores, en el sentido de ocuparse de las políticas de las empresas transnacionales, la vivienda, la sanidad, la democracia, etc. Otra característica revelada por m í indica que I T M es de un alcance geográfico m á s limitado de lo que sugiere su nombre. M á s del 90 % de las noticias se referían únicamente a América latina y el Caribe, o al impacto del Norte en estas regiones. La mayor parte del 10 % restante trataba del Tercer M u n d o en general (incluyendo por tanto América latina). Sólo una noticia se refería a acontecimientos internos ajenos al Tercer M u n d o , al mencionar las transgresiones de los derechos de los trabajadores en los países comunistas y en los demás países. E n este breve análisis no p o d e m o s transmitir plenamente el estilo propio de las cintas de I T M , ni tampoco pueden hacerlo los materiales del proyecto Chasquihuasi. de los cuales puede deducirse que I T M tiene una orientación tercermundista. desarrollista y populista, probablemente de conformidad con la naturaleza de sus patrocinadores, clientes y financieros, así c o m o con la limitada política existente hoy en América latina. Sin embargo, mi impresión de los guiones es que Chasquihuasi utiliza sus servicios para promover o imprimir un rumbo movimienlista (que coincida con los nuevos movimientos sociales). Lenguaje y estilo: Chasquihuasi ha desarrollado un considerable esfuerzo con el fin de crear un lenguaje y un estilo adecuados para el auditorio destinatario: «Desde el punto de vista periodístico, la producción de Tercer Mundo ha sido un verdadero desafío. H e m o s tenido que dar forma de noticias a temas que el público no suele reconocer c o m o tales, porque los medios convencionales no las consideran noticias. Y hemos tenido que publicar por primera vez, con un m á x i m o de claridad y sencillez, temas complejos que, considerando su importancia, no se habían explicado a la mayoría» (Salinas y G ó m e z 1987:11). La dificultad se ha visto complicada por el hecho de que las escuelas de periodistas no han podido formar profesionales capaces de producir noticias pertinentes y comprensibles para los auditorios populares. Chasquihuasi estimó necesario abandonar el estilo de noticias tradicionales en favor de un estilo pedagógico, simplificar las cifras sin prescindir de los hechos pertinentes, traducir la jerga técnica en términos que pueda entender el auditorio. Su estilo ha podido mejorarse gracias en parte a los comentarios críticos de las estaciones clientes. Es difícil para alguien que no esté familiarizado con el lenguaje y el auditorio dar una opinión sobre el éxito de I T M . T o d o lo que puede decir alguien que está aprendiendo español es que el vocabulario es sencillo. A d e Fuentes: La principal fuente de información m á s , en las cintas de muestra se habla con lende I T M es la agencia de noticias orientada hatitud y claridad, la presentación es viva, y la cia las Naciones Unidas y el Tercer M u n d o , 96 Inter Press Service (véase Hall, 1983). Asimism o , utiliza diversos boletines y revistas de noticias «alternativas», latinoamericanas y del Tercer M u n d o , así como otras muchas especializadas referentes a la mujer, los derechos humanos, etc. Aunque I T M no es una red y «la participación por sí misma no es un objetivo del programa» (Salinas y G ó m e z , 1987:11), ha tratado de obtener materiales grabados de estaciones clientes. Sin embargo, éstas no tienen experiencia en los intercambios internacionales y tienden a considerar -equívocamenteque sus materiales no pueden tener interés para I T M . N o obstante, el servicio ha obtenido contribuciones ocasionales de informantes individuales u organizaciones. Peter Waterman cuenta con un estudio propio, sino que emplea unas instalaciones de la iglesia en Santiago. Su personal permanente se compone sólo de 4 personas, una de las cuales trabaja a jornada parcial. Sus dos presentadores son profesionales y trabajan con una tarifa horaria. Gran parte de la razón de la originalidad del proyecto se debe a que uno de sus cuatro empleados, Raquel Salinas, era investigadora de comunicaciones internacionales. La organización ha tratado de obtener contribuciones de sus clientes. Entre m a y o de 1985 y junio de 1987, el número de abonados, que pagaban de 5 a 20 dólares de los E E . U U . por mes, aumentó de 24 a 67. Otros han declarado que no pueden pagar por ser demasiado pobres. E n un plazo de poco más de 2 años, Chasquihuasi consiguió Distribución: Chasquihuasi ha enviado el I T M recaudar un total de 9.310 dólares de sus cliena más de 100 emisoras de 19 países latinoame- tes. N o obstante, los ingresos totales obtenidos ricanos. Constituye la única fuente de noticias de los usuarios de los servicios Chasquihuasi extranjeras para la mayor parte de estas emiso- cubren solamente alrededor del 10 % de su ras, la mayoría de las cuales a su vez atienden costos. En momentos distintos, el 90 % restana los pobres de los sectores urbanos y rurales y te se ha cubierto con contribuciones de orgaa las comunidades indias de zonas aisladas. nismos de desarrollofinanciadospor el estado M á s de 70 emisoras adicionales reciben cintas o las iglesias de Suécia, Reino Unido, Canadá con reproducciones hechas por otros. Unas 20 y los Países Bajos. En la hipótesis (que podrá emisoras e instituciones utilizan las grabacio- ser errónea) de que el 10 % corresponde a los nes con fines de formación, incluidos progra- 9.310 dólares, diríase que la financiación de la mas de alfabetización, fomento de debates y ayuda para el desarrollo asciende aproximadareuniones de trabajo para periodistas de los mente a unos 40-50.000 dólares al año. Esta medios populares. M á s de 50 órganos utilizan suma anual hipotética parece razonable en la versión escrita de I T M , entre ellos 11 publi- comparación con el sueldo de un investigador caciones sindicales. N o debe suponerse que es- en un proyecto de «comunicaciones alternatitas emisoras u organizaciones están domina- vas» financiado por el extranjero en América das necesariamente por la iglesia ya que, latina durante este período. incluso si lo están, son de orientación «benévola». U n a carta dirigida a Chasquihuasi des- Actividades conexas: N o hay que olvidar que, de Bolivia informó de la destrucción violenta además del I T M , Chasquihuasi lleva a cabo de una emisora asociada. Otro cliente de I T M varias otras actividades, orientadas en su m a perdió su contrato con una empresa de radio- yor parte a Chile. Entre ellas figuran un prodifusión particular de Perú, por objeciones grama de formación en comunicación y orgapresidenciales a sus programas (ADEC/ATC nización, y la administración de un centro de 1988). La respuesta de los receptores ha sido documentación popular. El programa de forabrumadoramente positiva, con expresiones mación organizó 37 reuniones de trabajo para de aprecio por el contenido, el estilo y la cali- miembros de 89 organizaciones durante un pedad técnica de las cintas. Unos pocos usuarios ríodo de 18 meses, diez de estas organizaciohicieron críticas constructivas, mientras que nes eran sindicatos: «De este m o d o . . . la Confe17 se declararon no interesados. U n reducido deración Solidaridad y Trabajo, que abarca a número, particularmente de Chile mismo, ob- más de 30 sindicatos de todo el país, todos jetaron contra el carácter extremista de los constituidos por personas desempleadas o subprogramas. empleadas, produjo su propio programa y lo distribuyó a sus sindicatos afiliados, mediante Organización y financiación: Chasquihuasi no cassettes... Esta fue la primera vez que un sin- Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional dicato de trabajadores chilenos produjo su propio programa de radio, por sí solo, tras participar en nuestro programa de formación» (Salinas, 1987:6). El centro de documentación comprende materiales docentes impresos y audiovisuales, recogidos mediante contactos con 100 instituciones latinoamericanas. H a producido también sus propios materiales docentes, y en 1987 preparó folletos sobre métodos de análisis y evaluación del contenido destinados a los comunicadores populares para el análisis de sus propios medios de comunicación. La presión sobre sus escasos recursos de personal hizo que Chasquihuasi redujese los cursos de formación en Chile, pero tenía el propósito de preparar un segundo programa de radio de carácter cultural que se alimentaría con el material de las estaciones participantes. Tras describir el proyecto en la medida en que los participantes disponibles lo permiten, podríamos considerarlo a la luz de las propuestas sobre la comunicación internacionalista. Las examinaremos una a una, según la secuencia en que las hemos expuesto anteriormente. 97 Desde luego, incluso a ese nivel no sabemos hasta qué punto se ha for lentado entre los escuchas los sentimientos de solidaridad respecto de las actividades (sol-) sabemos que a comienzos de 1988 el clien e de I T M proscrito en Lima, Radio Jornada, era escuchado por la respetable cifra de 40.000 personas, y que 7 de los 35 programas radio jnicos peruanos se emiten entre las 6 y las 7 de la mañana). M u chos de los problemas identificados por I T M en América latina no sólo existen en otras partes del Tercer M u n d o , s;no incluso en otros países. El endeudamiento afecta gravemente a Polonia y Rumania. La dipendencia y el subdesarrollo afectan a Esco ia. El desempleo, el hambre, la discriminació ; racial y sexual y la denegación de los derech >s laborales y h u m a nos subsisten en los E E U U . Sería relativamente fácil ampliar la distribución y la cobertura de I T M , por lo menof a las zonas de habla castellana de España y los E E . U U . Esta cobertura aumentaría sin duda alguna la conciencia de todos los radiooyentes interesados. 3. La fuerza de la CI estriba en los NMS: dada la cantidad de tiempo y énfasis que I T M atribuye al medio ambiente, a las cuestiones de la 1. Necesidad de conceptualizar la CI: el pro- mujer, a la cultura popular y a las organizacioyecto I T M se concibió en términos no sólo del nes autónomas de base er, torno a éstas y otras internacionalismo sino también del desarrollo cuestiones, diríase que se inspira específicaautocentrado, las necesidades básicas, la au- mente en una orientador movimientista que tenticidad cultural y las actividades de las ca- se ha desarrollado en Ami rica latina en el últitegorías sociales de masas del Tercer M u n d o . m o decenio (véase Slater, 1986). Sin apartarse necesariamente de estos valores u objetivos, podría decirse que un concepto de 4. La comunicación con,o impórtame activiCI aumentaría la necesidad de ampliar la co- dad de los NMS: podrá pensarse que I T M es bertura de I T M . pasando de ser exclusivamen- la encarnación de esta propuesta. Sin embarte latinoamericano (con arreglo al contenido go, c o m o proyecto de los medios de comunide los materiales) a una perspectiva auténtica- cación también puede considerarse un sustimente tercermundista (que figura en los obje- tuto de esta actividad en ".mérica latina. C o n tivos pero apenas expresada) e internacional una o dos notables exc aciones (los movi(inexistente). Sin un concepto y una norma ex- mientos feministas, y de ducación popular y plícitos de este tipo, una identidad latinoame- de cultura), las actividades de CI de los N M S ricana o tercermundista podría entenderse co- parecen m á s bien subde3arrolladas en Amérim o un factor de cierre, y no de apertura, y ca latina. Así pues, no existe un servicio inder n m n un rechazo de las experiencias de otras pendiente Int¡nn3rnf'ri'^ o de noticias sobre regiones mundiales, en vez de un entendi- el m u n d o del trabajo. Los comunicadores inmiento local de las mismas. teresados en ese m u n d o en el Perú, por ejemplo, tienen poco o ningún acceso a la informa2. La CI como solidaridad, intercambio y sín-ción laboral, de fuera o de dentro de América latina (Waterman y Arellano. 1986:13-21). tesis Iranslerritorial: el proyecto parece incorporar una idea explicativa de la CI. pero sólo Esto hace pensar en la necesidad o la posibiliimplícita y sólo comprendida en la región. dad de que los movimientos sociales de A m é - V8 rica latina utilicen el modelo I T M para sus propias finalidades. Peter Waterman 1980:8-9); asimismo, forma parte del modelo clásico de la radio alternativa (Brecht 1983). 7. Pueden utilizarse los medios dominantes para la C'l: también es posible utilizar los medios no dominantes que representan las radios p o pulares. Tradicionalmente, la izquierda latinoamericana parece haberlo considerado irrelevante, prefiriendo según la época atacar u 6. . Idemás de las otras características de la L'.-/,ocupar las emisoras de radio dominantes el lenguaje y la financiación son problemas (¿guerrilla radiofónica?) o utilizar estrategias «clandestinas» o de «liberación nacional» concretos de la CI: consideremos ante todo las (véase Mattelart y Siegelaub. 1983:190-220). soluciones dadas por I T M a los problemas del I T M muestra la posibilidad y utilidad de la inlenguaje y la obtención de recursos. Lenguaje: tervención alternativa en el sector de los m e la comunidad lingüística continental es un dios n o dominantes. motivo que justifica la existencia de I T M . N o obstante, el proyecto n o acepta este límite, sino que proporciona guiones que pueden tradu9. Papel de iniciación de los especialistas en cirse a los idiomas indios. Las dos formas pue- comunicaciones de tendencia política radical: den utilizarse también fuera de América esta posibilidad está demostrada por la expelatina, para su radiodifusión directa a la c o m u riencia de I T M . Poca duda cabe de que la prenidad de habla española o para ser traducidas sencia de estas personas en el proyecto es lo y utilizadas en el Tercer M u n d o o en los pro- que lo ha elevado por encima del pragmatismo gramas internacionales de las emisoras intere- que caracteriza otros m u c h o s provectos dignos sadas. Linanciación: la financiación de la ayude encomio. da para el desarrollo es otro motivo de la existencia de I T M . El propio proyecto se pro10. Los medios deben diferenciarse en función pone llegar a ser a u t ó n o m o desde el punto de del limar, la ctilcuoría y el nivel- I T M p u d o vista financiero, pero éste es un objetivo dis- crearse gracias a la existencia en América latitante. N o obstante, podría promover su inna del modelo de emisoras de radio pequeñas, dependencia tratando de obtener también privadas y locales (¿por influencia de los «financiación de solidaridad» de las c o m u n i E E . U U . ? ) y la aparición de una iglesia de m a dades religiosas, los comunicadores izquierdissas, orientada hacia el cambio (una novedad tas y los sindicatos de trabajadores de las colatinoamericana). Incluso en el caso de q u e el municaciones, y dirigiendo llamamientos a modelo fuera copiado por las florecientes ratra\és de las estaciones de radio alternativas. dios comunitarias \ de los servicios públicos Otra posibilidad sería vender servicios a las es- de los países capitalistas industrializados, o en taciones interesadas de América del Norte y otros países del Tercer M u n d o , no es probable Europa. Tras haber considerado estos probleque tuviese la m i s m a red de distribución y aum a s , examinemos ahora las características de ditorio potenciales. A d e m á s , incluso con el auC A q u e se han expuesto anteriormente: a) ditorio actual, los programas radiofónicos tiecontenido, lenguaje, imagen: los de I T M parenen sus limitaciones c o m o medio de C I . cen adecuados: h) orientación hacia la transfor- Algunas de ellas pueden superarse mediante la mación total: está implícita en los guiones de distribución de cintas, c o m o en el caso del I T M : ej modelo en espiral: aún son escasas la programa de formación chileno antes menciocontribución o ¡y re-transforrn''0'':'H. " ;iún rad° S l n . c.y.^jrro n a r a Kin^/r* ^."¡tiii'i'Vi \ m a s la compleja dialéctica que sugiere este organización, estos medios tendrán que c o m modelo; d) participación en la producción y la pletarse probablemente con otros que tengan distribución: I T M afirma que no es una red; un m e n o r perfil público pero que transmitan sin embargo, la posibilidad de establecer una m á s información, sean m á s interactivos o perparticipación de este tipo está presente en sus mitan una mayor atención. actividades de formación en Chile y en la experiencia de radio popular en general (While Traducido del inglés 5. La mayoría de la comunicación internacional de los N.XÍS es más «no dominante» que «alternativa»: la m a y o r parte, pero no el I T M , que ofrece un buen ejemplo de comunicación alternativa. Hacia un nuevo concepto c/c la democratización de la comunicación internacional 99 Bibliografía A D E C / A T C . 19X8. «La Censura y Cierre de Nuestro Programa Radial Laboral "La Jornada"'». Lima: Asociación de Defensa y Capacitación Legal/Asociación Trabajo y Cultura. 14 de mai ¿o. A I I M I D . I M I I \ / > colaboradores. 1988. «India: Committee for Cultural Choices and Global Futures». II DA Bulletin, n u m . 64. págs. 65-68. B O U V I F R . Bi \ I R I V 1988. «Die Marseillaise in der Deutschen Arbeiterbewegung \or 1914». en F. v. Holthoon > M . v.d. Linden (eds.h Internationalism in the Labour Movement 1*3(1-1940 (2 vols.). Brill: Leiden, págs. 137-162. BRUIII. BIRIOI ! . 1983 (1930). «Radio as a M e a n s of C o m m u n i c a t i o n : A Talk o n the Function of Radio», en A . Mattelart y S. Siegelaub (eds.l. Communication ami Class Struggle. 2 Liberation. Socialism. N u e v a \ ork: International General, pags. 169-171. Bk/I /INSkl. Z H K . 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II r,áa< IXS-T I 7 De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales ífei,-7 Erwin K . Scheuch El Zentralarchiv c o m o servicio fundamental Antecedentes. Desarrollo inicial en Estados Unidos El Zentralarchiv de la Universidad de Colonia El Zentralarchiv no sería lo que es hoy día sin es el banco de datos de ciencias sociales m á s un antecedente: el Roper Archive del Williams antiguo de Europa, habiendo tardado más de College de Massachusetts. Debido a u n azar 29 años en adquirir la forma que tiene en la biográfico nos fue posible observar el desarroactualidad. C o m o consecuencia de esta larga llo de este archivo de datos, el más antiguo de existencia -larga en todo caso para las ciencias todos, ya en los años cincuenta. Sobre la base sociales empíricas- el Zentralarchiv ha desade esta experiencia llegamos a la conclusión de rrollado diferentes servique un servicio para la incios. El m o d o más obvio de vestigación social empírica Erwin K . Scheuch es director del Instidefinirlo sería decir que en debería seguir, por lo m e tuto de investigación social aplicada. su forma orgánica actual es nos en parte, un derrotero Universidad de Colonia, Greinlrasse. 2. 5000 Köln 41, R F A . En su calidad de un conjunto de funciones. distinto. sociólogo especializado en la investigaLa planificación del R o Sin embargo, si consición empírica, participa en la cooperación internacional de las ciencias sociaper Center e m p e z ó en derásemos las opciones pales, en especial a través del Consejo in1945, de resultas de una ra el desarrollo de recursos ternacional de las ciencias sociales. costumbre académica trainfraestructurales en otros dicional en Estados Unidos lugares, esta descripción de que consiste en legar imla organización formal y de portantes documentos a la las funciones del Zentralbiblioteca de una universiarchiv no sería de gran utidad. U n o de los adelantalidad. El Zentralarchiv dos de la investigación cenevolucionó hasta su forma sal, E l m o Roper. siguió esactual c o m o combinación de un plan concreto de desarrollo y de las reac- ta tradición en memoria de su hijo, muerto en ciones a las circunstancias concretas de un de- la Segunda Guerra Mundial. Elmo Roper había acumulado datos censales - q u e en esa etapa terminado país. tecnológica eran cajas de tarjetas I B M - duranPor consiguiente, si se quiere proyectar un servicio equivalente en otro país, será más útil te un período de 10 años, y era consciente de que estos datos no se utilizaban suficientemenexaminar las opciones por las que se decidió el te. Es posible que en épocas posteriores los uniZentralarchiv a lo largo de su historia. Es m u y versitarios tropiecen con problemas algo disprobable que en otros países se planteen estas mismas opciones, aunque las situaciones reales tintos de los que se planteaban cuando se recodiferirán ciertamente, y por consiguiente las so- gieron aquellos datos. Teniendo en cuenta esta luciones tendrán que adaptarse al país de que perspectiva, Elmo Roper hizo donación de su archivo de fichas I B M a la universidad se trate. RICS 123/Mar. 1990 102 Erwin K. Scheuch Datos Servicios Adquisición - Transformación Documentación Etiquetas de recupei.ción Recuperación y sum :iistro descries de datos Instrucción - Centro de intercambio de informaciones sobre las investigaciones en curso - Información sobre los investigadores - Información sobre los resultados - Información sobre las técnicas y los programas de análisis Información Códigos mecanolegibles Infirmación Z A (periódica) Ser- : de libios editados en las uni' ersidades Conferencias Invcsligació)/ viciai e histórica - Adquisición > rol o n iil.ieión de series de dalos históricos - Suministro de senes Je dalos - Investigación social íislórica (periódica) Cursos basados en los datos, en centros universitarios Seminarios de cotejo de datos «Hsludios clásicos» c o m o instrumentos de enseñanza - Seminarios de primavera para los investigadores adelantados Reuniones de trabajo Investigación • Creación de series de datos - Problemas metodológicos de la investigación censal - Experimentos de recuperación de datos - Series complejas de datos Investigación sobre las técnicas de análisis Proyectos conjuntos - ( C o n 71 I M A ! Al 1 RI ISe ISSP - El ZA es un banco de datos G R Á T I C O 1: Servicio del Zentralarchiv en que había estudi; io su hijo. Posteriormente, animó a sus colegas estadounidenses de la investigación censal, en particular a George Gallup, a seguir su t ,emplo. U n amigo de a m bos. Handley Cant il. de la Universidad de Princeton, propuso • o m o primer director a un estudiante de los ci .sos de doctorado. Philip Hastings, que durai te m u c h o tiempo fue el único universitario < edicado exclusivamente a esta tarea. El desarrollo de 1> s archivos censales en Estados Unidos e m p e ; , pues c o m o parte de una biblioteca universita ia -la parte de la biblioteca que no contiene libros sino «documentos». U n a división de documentos almacena cualquier cosa que se le cfrezea, y la clasifica después. E n este caso, ;cs cajas de fichas I B M se consideraron estudi-s. c o m o si fueran libros. Se estimó que los usuarios de estos «documentos» serían la posteridad, y no principalmente los investigadores del m o m e n t o . Hasta 1957 no se transformó formalmente esta división de una biblioteca universitaria en una institución propiamente dicha, el «Roper Public Opinion Research Center» (Centro Roper de Investigación de la opinión pública). E n el Centro se almacenaron m á s de 2.000 estudios, en m á s de 6 millones de fichas I B M . Sin embargo, para encontrar los datos no había m á s que un inventario aproximado de las cajas, c o m o si fuese una lista de libros, por años y títulos. Al propio tiempo, se disponía de m u y poco dinero para hacer funcionar el archivo Roper. U n investigador se hubiese dado cuenta de inmediato de que el problema de este sistema consistía en descuidar la recuperación en favor De Ins archivos tic datos a una infraestructura para las ciencias sociales Concepto de biblioteca (El R o p e r Center) Acepte lo que se le dé A l m a c e n e y conserve Archive los d o c u m e n t o s complementarios La unidad d e almacenamiento es el «estudio» La unidad de recuperación es el «estudio», c o m o si fuera un libro El recurso de recuperación es u n sistema de catálogo jerárquico 103 Concepto de servicio de datos (El Zentralarchiv) Investigue y seleccione series de davos C o m p r u e b e inmediatamente («limpieza»); c a m b i e el formato D o c u m e n t e y prepare la recuperación L a unidad de almacenamiento es la variable d e u n estudio - u n estudio es u n a serie d e variables La unidad de recuperación es la variable -independientemente del estudio El recurso de recuperación es un tesauro, c o m p l e m e n t a d o por otros recursos, incluidas las técnicas automatizadas de b ú s q u e d a basadas en ficheros. G R Á F I C O 2 : Diversas posibilidades de desarrollo de u n depósito de datos de la acumulación. C o m o reacción a esta situación aparecieron las ideas q u e inspiraron la evolución inicial del Zentralarchiv, antes incluso de q u e existiera c o m o institución1. A ú n h o y . estas diferencias en el planteamiento de los centros de datos pueden observarse c o m p a r a n d o los archivos de Estados U n i dos y de Europa occidental. L a evolución d e estos servicios en E u r o p a se vio influida principalmente por las opciones de política del Zentralarchiv, y en Estados U n i d o s por las características del R o p c r Center. L o que se ha den o m i n a d o la «librificación» de los archivos d e Estados U n i d o s se remonta ya a m u c h o tiempo. Evolución inicial del Zentralarchiv hasta 1971 El Zentralarchiv se fundó en 1960. c o m o instituto universitario. El economista Günther Schmölders había propuesto repetidamente esta fundación a las autoridades de Colonia. Ser instituto universitario significaba disponer de presupuestos anuales y de un personal sufragado por el presupuesto ordinario de la universidad. Por consiguiente, un instituto de este tipo no necesitaba obtener ingresos continuamente cobrando derechos por sus servicios, ni buscar constantemente apoyo externo, c o m o ocurría con el Roper Center. El equivalente de un instituto universitario alemán en Estados Unidos sería un centro dependiente de una fundación. Inmediatamente después, Erwin K . Scheuch se s u m ó a Günther Schmölders en la dirección del archivo. La evolución inicial del Zentralarchiv estuvo determinada, pues, pollos d o s enfoques complementarios de Schmölders y Scheuch: a) Schmölders pensaba q u e el archivo de datos censales era un recurso q u e haría q u e los análisis censales fueran m u c h o m á s económicos q u e si se utilizaban las encuestas solam e n t e en las investigaciones primarias, fina determinada encuesta q u e . en el m o m e n t o en q u e se lleva a cabo sólo es objeto de u n análisis limitado, permite m á s adelante m u chas utilizaciones distintas. b) L a transferencia de las encuestas de los organismos censales comerciales a u n instituto universitario confirmaría q u e una investigación censal comercial es u n a empresa científicamente respetable. c) Para Scheuch, el Zentralarchiv haría q u e u n a encuesta particular, en vez de ser u n m e r o reflejo pasajero de la realidad, se convirtiese en una observación continua. d) L a compilación en el Zentralarchiv haría que las encuestas fueran accesibles a los principiantes y reduciría el nivel exigido a los sociólogos empíricos, a p o y a n d o así el empiricismo en la práctica. D e estas cuatro consideraciones, hoy día la importancia de b) y d) para el Zentralarchiv es solamente histórica, pero a ú n pueden ser pertinentes para otros archivos de datos que se esta- 104 blezcan en otros país ;s. Sin e m b a r g o , las consideraciones a) y c) siguen siendo pertinentes para todos. El principal p r o b . e m a del Zentralarchiv era la dificultad d e acceso a los datos. E n aquella época los investigadores universitarios d e la República Federal d e A l e m a n i a estaban a veces dispuestos a d e p o s ; ai los datos después d e completar sus análk. s, pero los institutos c o merciales n o parecía ; m u y interesados, por ser conscientes d e q u e os trabajos d e encuesta prácticos n o alcanze jan los niveles definidos en los textos universitarios de metodología. L a s series d e datos conte; ían errores y eran parcialm e n t e incompletos, y las muestras tendían a d e s c o m p o n e r s e en oocgloses c o n m á s de tres variables a la vez. Si bien los especialistas lo sabían sobradamente, los clientes n o lo sabían tan bien. P o r consi ;uiente, los institutos c o merciales temían q u : los usuarios del material procedente de las u iversidades pudieran h a cer comentarios des' ivorables sobre la calidad de su trabajo. P o r < e m p l o . las entidades c o merciales reaccionar n en parte negativamente a u n a tesis sobre la i iportancia d e las faltas d e respuesta a las ene aestas-. Estas entidades acostumbraron a su; clientes a considerar q u e u n n ú m e r o reducide de faltas d e respuesta era u n índice de calidad, lo q u e evidentemente n o lo es. D u r a n t e los 10 o 12 primeros años, obtener la confianza d e las ntidades d e encuesta c o merciales siguió siei.do u n a tarea difícil para los institutos universitarios d e E u r o p a occidental, mientras q u e , en la financiación del R o p e r Archive la iniciativ procedió de las propias agencias comerciales. Mientras q u e el R o p e r Center se veía i n u n d a d o d e datos, en c o m p a r a ción c o n sus recurso;, el Zentralarchiv adoleció de escasez de datos, hasta c o m i e n z o s de los setenta. Sin e m b a r g o , d hecho d e q u e el Zentralarchiv dispusiera p;.<"a su funcionamiento d e fondos m á s abundar-tes q u e el R o p e r Archive, a pesar d e contar cor; m e n o s datos, le ofreció la oportunidad de c o n r m t r a r los recursos en tres aspectos decisivos de todo servicio de investigación: a) técnicas d e a l m a c e n a m i e n t o masivo; b) d o c u m e n t a c i ó n ck los datos almacenados; c) políticas con resp.cto a las técnicas de recuperación. A m e d i a d o s de los anos sesenta, los archivos d e datos mecanolegiblcs (no solamente, pero sí Erwin K. Scheuch principalmente, datos censales) e m p e z a r o n a atraer la atención c o m o recurso potencial d e investigación. E n 1 9 7 5 , el Zentralarchiv recibió u n a generosa donación d e la F u n d a c i ó n V o l k s w a g e n . Se fijaron dos prioridades: 1. Desarrollar y poner en práctica sistemas de recuperación informatizados: un importante esfuerzo fue la adaptación de un sistema automatizado de análisis del contenido para que funcionase c o m o sistema de recuperación. El sistema de análisis del contenido fue el «General Inquirer» de Philip Stone1. La lógica de este sistema era la traducción de un idioma narrativo a conceptos4, lo que podía invertirse para actuar c o m o instrumento de recuperación, con una serie de conceptos que identificasen el idioma pertinente del cuestionario. Este sistema «inverso» fue denominado Z A R 5 . 2. Ampliar el depósito de datos con adquisiciones sistemáticas, dando prioridad a las encuestas de entidades comerciales, por considerar que en este sector era donde el peligro de pérdidas de datos era m á s acusado. A d e m á s , se atribuyó elevada prioridad a la tarea de convencer a la comunidad de sociólogos empíricos de que un archivo de datos no era un depósito de datos usados, sino un servicio de investigación, lo que significaba la promoción del análisis secundario c o m o procedimiento que permitiera conclusiones de igual interés que las de la investigación primaria. D e resultas de ello, el Zentralarchiv llevó a cabo por su cuenta investigaciones sustantivas de carácter prototípico. U n volumen limitado de investigación interna demostró la utilidad del servicio c o m o fuente para importantes conclusiones sustantivas. Crecimiento internacional de los archivos de datos Hacia m e d i a d o s de los años sesenta se establecieron en E u r o p a otros varios servicios d e d a tos, en particular el Steinmetz Archive en A m s terdam y el Christian Michelsen Institute en Bergen 6 . E n a m b o s casos, los servicios d e datos eran departamentos de anteriores servicios de investigación y archivos bien acreditados, por lo q u e la importancia q u e atribuían a los diversos elementos dependía del carácter de sus organizaciones d e origen. El Christian Michelsen De los archivos de dalos a una infraestructura para las ciencias sociales Institute representaba la preferencia de Steil Rokkan por utilizar datos administrativos de nivel nacional y regional (los llamados «datos producidos por procesamiento»), en vez de simples datos censales. Este énfasis ha sido una característica del servicio noruego. E n cambio, el Steinmetz Stichting mantuvo la tradición establecida por Steinmetz c o m o fundador de la sociografía en los Países Bajos. C o m o en el caso del servicio de Noruega, el que después fue Steinmetz Stichting había formado parte de una institución ya establecida, el Instituut voor Perswetenschap (Instituto de la Prensa) - q u e editó un periódico, World Polls (que dejó de publicarse en los años setenta), con el apoyo de la Asociación Mundial para el Estudio de la Opinión Pública ( W A P O R ) - que consideró útil un suministro regular de datos censales. E n el Reino Unido, las universidades dependen de comisiones nacionales para todo lo que sea iniciar nuevas actividades. D e acuerdo con esta tradición, en 1965 se fundó un comité de archivos sociales y económicos ( S E A C ) . Si bien este comité no llegó a convertirse en un órgano capaz de funcionar verdaderamente, ayudó al Centro de Sociología de la recién creada universidad de Essex, en Colchester, que hizo hincapié en la enseñanza de las técnicas modernas de análisis de datos y desarrolló un servicio de archivo de datos que ofrecía formación superior para el empleo de datos de archivos en todas las universidades británicas. U n quinto archivo de este período inicial de crecimiento en Europa fue el Archivo Danés de Datos, de Copenhague, que tuvo su origen en un instituto de investigación ya existente, orientado hacia las estadísticas censales. En todos estos intentos, el Zentralarchiv trató de hacer de «comadrona», en el entendimiento de que cada archivo o banco de datos aumentaría su utilidad c o m o servicio de investigación si se creaban órganos similares. A condición de que hubiera cooperación (así c o m o intercambio de datos), la apertura de nuevos archivos de datos representaba m á s material para los bancos de datos existentes, sin ningún compromiso financiero por su parte, siendo siempre los últimos llegados los que m á s salían ganando. La función de «comadrona» significaba ofrecer experiencia, especialmente acerca de los errores pasados, además de información técnica sobre el almacenamiento y la recupera- 105 ción de los datos. Era impensable proponer una imitación de la organización y la concepción del Zentralarchiv, ya que cada instituto formaba parte de un entorno de investigación distinto. Así, pues, la cooperación internacional sólo podía tomar la forma de intercambio y acuerdo entre los copartícipes, cada uno de los cuales retenía su propia identidad. N o todos estos esfuerzos de constitución de nuevos archivos de datos en los países europeos tuvieron un éxito duradero. Ejemplo de ello son los esfuerzos repetidos para establecer un archivo de datos en Francia. Las relaciones entre los institutos de encuestas comerciales de Francia eran m u c h o m á s tensas que en Estados Unidos en 1945. A d e m á s , los institutos universitarios tendían a trabajar por su cuenta. Sin embargo, fue posible establecer un nuevo servicio, aunque a la larga no pudo mantenerse. M á s adelante, una universidad provincial en plena expansión, la de Grenoble, se convirtió en el centro de estas actividades después de iniciada la descentralización favorecida afinalesde los años setenta por los gobiernos nacionales de Francia. Entre tanto, en Estados Unidos, el Roper Center ya no era el único servicio público de datos. E n 1964. el Centro de Investigación y Encuestas de la Universidad de California, en Berkeley, estableció un banco de datos censales, trabajosamente denominado «Biblioteca Internacional de Datos y Servicio de Referencia» (IDL & R S ) . El desarrollo de los instrumentos operativos se hizo en estrecha colaboración con los archivos europeos, empleándose también personal capacitado en Europa. U n tercer centro de datos se estableció en la Universidad de Michigan, en A n n Arbor. El Centro de Investigación Censal allí existente era ya un importante productor de datos censales que, junto con el Centro de Investigación de la Opinión Nacional, de la Universidad de Chicago, era el principal productor de estudios académicos sufragados con fondos públicos. E n 1964, veinticuatro universidades, en la época todas ellas de E E . U U . . constituyeron el «Consorcio Interuniversitário de Investigación Política» con la finalidad de utilizar sistemáticamente los datos censales y otros datos producidos por procesamiento (por ejemplo, los llamados datos sobre las votaciones nominales en el Congreso de E E . U U . ) para fines docentes. El Consorcio operó c o m o archivo de los datos m e - 106 Urniii K. Sc/wiich dencia, y al propio tiempo el término de una evolución importante de las técnicas de recuperación y análisis, ya que el Roper Center y los ancianos dirigentes de la investigación censal de Estados Unidos que lo apoyaban no tenían ningún conocimiento técnico de ellas v ni siquiera estaban interesados al respecto. En esta encrucijada, el movimiento archivista ya había adquirido carácter internacional. El Consejo Internacional de Ciencias Sociales (CICS) - u n a organización no gubernamental asociada con la Unesco-, asesorada y estimulada por Stein Rokkan, t o m ó la delantera decisivamente en la internacionalizado!!. En 1962 se celebró en La Napoule una primera reunión internacional sobre los archivos de datos que iría seguida por otras reuniones, en 1964 en París y en 1966 en Londres". Entre tanto, el C I C S había convocado una reunión de los archivos de Europa occidental exclusivamente, en la Universidad de Colonia, en junio de 1963, con lo que contribuyó a crear un sentimiento colectivo entre las organizaciones de La posición del Roper Center empeoró aún datos de Europa 1 ". m á s cuando los otros servicios de datos de E E . U U . fundaron el «American Council of SoLa reunión m á s importante fue la Confecial Science Dala Archives» (Consejo Estadourencia del C I C S celebrada en Londres en 1966. nidense de Archivos de Datos de Ciencias Soen el curso de la cual los archivos europeos y los ciales). E n leacción a esta medida, el Roper instilutos del Consejo estadounidense rechazaCenter pensó en internacionalizar sus servicios ron por unanimidad los intentos del Roper v suministros c o m o medio decisivo de impoCenter de establecer un m o n o p o l i o m u n nerse a la competencia. dial". E n cambio, el C I C S n o m b r ó un comité permanente de los archivos de datos de cienE n su proyección internacional, el Roper cias sociales-, encargado de desarrollar medios Center promovió el establecimiento de filiales alternativos de internacionalizar el acopio, la regionales c o m o instrumento de organización, distribución y el uso de datos mecanolegibles con lo que ofreció a las instituciones europeas de ciencias sociales11. La reunión de 1966, celede m e n o r tamaño datos sobre Europa occidenbrada en Londres, supuso el comienzo de la tal, que en la actualidad eslán almacenados en cooperación internacional, en la forma que aún Williamstown (en 1964. casi 1.000 encuestas o existe. Se llegó a un acuerdo inmediato en el m á s de 2 millones de fichas I B M ) , y un sumisentido de que cualquier archivo mundial de nistro continuo de datos ulteriores, a cambio de una parle de los derechos pagados por los datos sería inaccesible, quizá físicamente pero desde luego económicamente, a los investigasociólogos europeos. En esta época, las encuesdores de las universidades. La alternativa tenía tas internacionales solían correr a cargo de caque ser una cooperación mundial entre las insdenas internacionales dirigidas por instilutos tituciones independientes. estadounidenses cuyos asociados en Europa eran instilutos de encuesta de gran importancia U n centro mundial habría sido completaen sus mercados nacionales*. Roper, Gallup y mente antieconómico. La gran mayoría de daotros de Estados Unidos pidieron a sus asociatos de cualquier país se utiliza en el propio país. dos europeos que proporcionasen datos al R o El acceso a los datos de m u c h o s países podría per Center solamente (y a su supuesta filial eu- lograrse de un m o d o m á s económico transporropea) y que boicoteasen los archivos europeos tando los datos de un archivo a otro, previa soexistentes. Para los archivos europeos esta m e licitud. Esta alternativa a una centralización dida suponía una amenaza contra su indepeningobernable requería procedimientos de nor- canolegibles de todas sus instituciones m i e m bros. Esta evolución - a d e m á s de los dos centros de Berkeley y A n n Arbor se crearon otros varios archivos de datos más pequeños- redujo el potencial del Roper Center de financiarse m e diante la percepción de derechos a precios m o nopolísticos. Paralelamente a la Universidad de Michigan, el Roper Center trató de establecer una lista de suscriptores, pero no dio resultado. C o m o el Roper Center está situado en una universidad pequeña, su única posibilidad era concentrar el apoyo de las empresas comerciales de E E . U U . E n cambio, el Consorcio podía aprovechar los servicios de un abundante grupo de expertos de la Universidad de Michigan. C o m o que en Estados Unidos había un considerable volumen de trabajo de encuestas para los clientes de las universidades, el apoyo de las empresas comerciales resultó menos importante que la combinación de datos y servicios de expertos de que disponía el Consorcio. De los archivos de dalos a ana iníracsiructitra para las ciencias sociales 107 chiv» por cada país o «mercado» de encuestas. D e este m o d o , los posibles donantes de datos no serían molestados, o incluso hostilizados, por las gestiones de varios depositarios de unos mismos datos, lo que reduciría los costos de limpieza, documentación y distribución de datos duplicados. El «acuerdo de no depredación» - u n sólo archivo por cada sector de recolección de datos mecanolegibles- no era únicamente un acuerdo definitivo contra los intentos, primero del Roper Center y después del consorcio, de crear monopolios mundiales, sino que también reflejaba la prioridad atribuida por los institutos del C E S S D A a la recolección de material destinado a los investigadores que lo utilizasen inmediatamente, y no para la posteridad remota. La fundación del C E S S D A allanó el camino hacia un nuevo esfuerzo de cooperación m u n En los años siguientes, las relaciones entre dial. C o n la ayuda del Comité Permanente de las organizaciones de datos europeos y el C o n Archivos de Datos de Ciencias Sociales del sorcio Interuniversitário empeoraron paulatiCICS, en m a y o de 1977 se celebró otra reunión, namente. Las condiciones de participación en en Louvain-la-Neuve, en la que participaron toel Consorcio tenían sentido en un contexto esdos los archivos europeos y las principales orgatadounidense, pero no en el plano internacionizaciones estadounidenses de datos, con excepnal. Debido a la financiación, habitualmente ción del Roper Center. Se decidió formalizar las insuficiente, de los servicios de ciencias sociaprácticas que se habían ido estableciendo con el les en E E . U U . el Consorcio dependía de los intiempo e incorporarlas a una organización ofigresos adicionales procedentes de Europa, y escial. Stein Rokkan propuso el nombre de la nueperaba aumentarlos ofreciendo a los miembros va federación: «Federación Internacional de Orestadounidenses interesantes datos de Europa. ganizaciones de Datos» ( I F D O ) . Durante los Aunque el Consorcio no había sido creado años siguientes, la I F D O asumió la mayoría de c o m o recolector y distribuidor mundial de dalas funciones del Comité Permanente y se conlos, ahora parecia tomar este rumbo. Si bien las virtió en miembro asociado del CICS. Entonces relaciones personales entre Michigan y algunas organizaciones europeas de datos eran m u y se decidió suprimir el Comité Permanente, ya que la I F D O y el C E S S D A llevaban a cabo todas cordiales, finalmente se produjo un conflicto las funciones necesarias para una cooperación abierto. N o obstante, después de la confrontación se estableció un modas vivendi, pero no sin internacional sostenida. que antes se fundase una asociación de organiEsta es la composición actual de la I F D O v zaciones europeas de datos. el CESSDA: En junio de 1976 se celebró en Amsterdam Miembros del CESSDA una reunión decisiva, con una finalidad: estaBASS. Bélgica blecer normas para la cooperación con objeto D D A . Dinamarca de defender los archivos europeos contra los ZA, RFA depredadores de datos, y fomentar la cooperaZHSF, RFA ción práctica con objeto de demostrar la eficaESRC, Reino Unido cia de la colaboración regular frente a los esBDSP/CERAT. Francia quemas centralizados. Esta nueva organización ADPSS, Italia recibió un nombre algo complicado: «Comité STAR. Países Bajos de Archivos Europeos de Datos de Ciencias SoNSD. Noruega ciales» ( C E S S D A ) 1 4 . SSD, Suécia malización para el intercambio de datos entre los archivos. E n los años que siguieron a la reunión de Londres y el establecimiento del Comité Permanente de Archivos de Datos de Ciencias Sociales, los problemas de la cooperación internacional entre las organizaciones de datos cambiaron de carácter. El Roper Center e m p e zó a reconsiderar su función entre los restantes archivos, y la cooperación mejoró visiblemente. Sin embargo, apareció un nuevo problema, de nuevo en E E . U U . El Consorcio Interuniversitário, con sede en la Universidad de Michigan, había empezado a contratar a personal europeo para adquirir series de datos. Esta práctica, si se hacía en grandes proporciones, podía interferir obviamente en las necesidades operativas de los archivos nacionales. La base de esta federación era el entendimiento de que sólo iba a existir un «Zentralar- TARKI, Hungría W I S D O M , Austria 108 Erwin K. Scheuch Miembros de la IFDO a) Europa BASS, Bélgica D D A , Dinamarca ZA, RFA ZHSF, RFA ESRC, Reino Unido BDSP/CERAT, Francia Data Archive, Israel A D P S S , Italia S T A R . Países Bajos N S D , Noruega W I S D O M , Austria S S D , Suécia T A R K I , Hungría h) Ultramar Social Science Date Archives, Australia Indian Council of Social Science Research, India S S D L C U , Canadá L S D B , Canadá Archivos Públicos del Canadá, Canadá D L - U B C . Canadá N O R C , EE.UU. ICPSR. EE.UU. SSDL-UNC, EE.UU. The Roper Center, EE.UU. DPLS. EE.UU. La distinción entre la IFDO y el CESSDA no está m u y clara, ya que su composición es en gran parte igual. En términos funcionales, la I F D O puede considerarse una organización que define políticas, mientras que el C E S S D A se concentra en asuntos sustantivos del funcionamiento de los archivos de datos y la cooperación. Importantes realizaciones han sido el desarrollo de esquemas comunes de descripción de los estudios y el acuerdo sobre los códigos m e canolegibles. Todas estas organizaciones son federaciones de institutos cuyos miembros no lo son a título personal. IASSIST. que se fundó después en E E . U U . , es una asociación de personas que trabajan en las organizaciones de datos. La gran mayoría de sus miembros son de nacionalidad estadounidense y bibliotecarios de profesión. Así. IASSIST tiende a hablar con acento estadounidense, mientras que el C E S S D A es una organización europea. La cooperación entre las instituciones europeas y los E E . U U . se vio facilitada cuando el Roper Center cambió de ubicación y al propio tiempo se reformó. En la actualidad es una e m presa conjunta de la Universidad de Yale (New Haven) y de la Universidad de Connecticut (Stors), con oficinas operativas en esta última. Por desgracia, el Centro está aún poco financiado en relación con su vasto volumen de datos y, por consiguiente, la mayor parte de los datos más antiguos aún no pueden recuperarse. Los intercambios de personal con el Zentralarchiv han dado lugar a una difusión de técnicas, y en la actualidad el Roper Center es un miembro bien considerado de la I F D O . En retrospectiva, los 15 años de conflictos entre el Roper Center y después entre el C o n sorcio por una parte y las organizaciones universitarias de datos de Europa por otra, pueden verse c o m o una ilustración de los límites financieros y los requisitos previos para explotar servicios públicos de datos. El Roper Center empezó c o m o una creación de las organizaciones comerciales. C o m o es lógico, los donantes esperaban que obtuviese la m a y o r parte de sus ingresos del «capital» de una vasta colección de estudios. Esta era una esperanza errónea, incluso para la situación de Estados Unidos. Los donantes confundieron las cajas de fichas I B M con un producto que una asociación de servicios podía comercializar. M á s importante aún fue un segundo error de los donantes que. acostumbrados a un entorno comercial, estimaron equivocadamente la base financiera necesaria para sostener los servicios académicos. Los conflictos con el Consorcio de Michigan se originaron también c o m o consecuencia de una deficiencia estructural de la financiación de los recursos académicos en E E . U U . , donde los derechos percibidos de los usuarios nunca pudieron sostener, ni siquiera en parle considerable, un recurso de investigación. Esto sigue siendo cierto incluso para instituciones que. medidos por las normas europeas, perciben derechos elevadísimos, c o m o la Universidad de Harvard. Incluso en este caso, los sueldos del personal académico permanente, que constituyen la mayor parte de los gastos, son financiados por ingresos obtenidos de una fundación. Estos ingresos son superiores al presupuesto total de muchos estados, c o m o por ejemplo Liberia. La estructura de los derechos nunca fue una base satisfactoria para el funcionamiento del Consorcio. De los archivos tie Julos a una infraestructura para las ciencias sociales IFDO (Federación Internacional de Organizaciones de Datos de Ciencias Sociales) Mundial 109 Otros organismos En EE. L'U. En Europa IASSIST más IFDO CESSDA más IFDO CESSDA (Comité de Archivos Europeos de Datos de Ciencias Sociales) Institutos europeos IASSIST Personal de archivos G R Á F I C O 3: Marco de la cooperación internacional A d e m á s , existía la diferencia sociopolítica entre E E . U U . y Europa continental en lo que se refiere al suministro de servicios públicos. E n Europa, estos servicios reciben cuantiosas subvenciones, c o m o en el caso de las instituciones académicas, que son en gran parte gratuitas para el usuario. E n E E . U U . - c o n unas pocas excepciones c o m o la de Nueva Y o r k - se espera que los servicios públicos recuperen una parte considerable de sus costos con los derechos cobrados a los usuarios. Si ello resulta imposible, a veces simplemente no hay servicio, c o m o en el caso de algunas ciudades estadounidenses de tamaño medio que no tienen un sistema de transporte público"'. Podría alegarse que este sistema europeo de suministro de servicios tiene que cambiarse, y en la República Federal de Alemania se intenta que los servicios públicos de información aumenten considerablemente los ingresos obtenidos de los derechos de uso. Hasta ahora, esto sólo ha causado problemas sin aumentar m u cho los ingresos. Pero aunque esta situación cambiara, la historia del Consorcio Interuniversitário demuestra claramente que los servicios de datos para las universidades necesitan Fi ti 'i r w i 'i/^i A«-» senta se financió con una donación y con los fondos de un proyecto. Estas bases financieras inestables han sido también bastante características de los archivos de datos de otros países europeos durante su período inicial de crecimiento. La institución era nueva y había que convencer a los posibles contribuyentes de que merecía un apoyo continuo. E n 1971. el Zentralarchiv entró a formar parte del presupuesto del Ministerio federal de Investigación y Tecnología ( B M F T ) . C o n esta garantía pudo llevarse adelante una rápida expansión, sobre la base de la tecnología desarrollada en los años de vacas flacas. El núcleo central del sistema del Zentralarchiv es un sistema rutinario de almacenamiento y recuperación. Los datos se identifican de dos maneras: c o m o parte de un todo (un estudio, un proyecto) o c o m o respuesta a un estímulo (una pregunta). Nosotros llamamos al todo «descripción de estudio», y a las respuestas a las diversas preguntas, «las variables». La búsqueda en el archivo de una descripción de estudio nos dice si el m o m e n t o de la recolección de datos, la población muestreada y los principales temas incluidos responden a la pe- r\>'i Vvl i r>'i Ulterior crecimiento del Zentralarchiv La expansión del Zentralarchiv en los años se- importante es un registro de preguntas = variables17. La recuperación se hace a m a n o y en terminal 1S. A la larga, este último procedimiento es m á s importante. C u a n d o , m á s adelante, los sistemas de recuperación de los diversos archivos Erwin K. Scheuch no se conecten c o m o u n a red, u n archivo m e c a n o legible de variables y de descripciones d e estudio n o s permitirá investigar fuera del país de origen. Para facilitar este proceso, el Zentralarchiv h a desarrollado ulteriormente su sistema de recuperación Z A R . A m e d i d a que el Zentralarchiv iba a c u m u lando rápidamente estudios, fue necesario formular u n a política en materia de d o c u m e n t a ción. C o m o se ha m e n c i o n a d o anteriormente, el material que recibe el Zentralarchiv n o puede simplemente almacenarse sino q u e tiene que dársele un formato: recuento de acotaciones, verificaciones de plausibilidad. datos o m i tidos, perforaciones dobles y dispersas, almacen a m i e n t o en un formato estándar e n cintas (más u n a segunda copia para el depósito), verificación y corrección de la clave que a c o m p a ñ a a los dalos, preparación de códigos. Esto resultó u n trabajo excesivo para todos los estudios depositados. Por consiguiente, fue necesario formular una política d e documentación del nivel d e tratamiento: A 7 V Í 7 de procesamiento I: series seguras para el usuario no profesional, incluidos códigos mecanolegibles' 1 '. A7vt7 de procesamiento 2: series para investigadores experimentados. Nivel de procesamiento 3: material reservado para la posteridad. A d e m á s de estos procedimientos rutinarios de elaboración, el Zentralarchiv crea por su cuenta unidades de datos. L a m á s importante quizá sea la llamada «estudios clásicos», investigaciones cuyos resultados se registran en u n formato mecanolegible q u e son bases empíricas d e libros importantes. Ejemplos d e ellos son: Lipset: Union Democracy, Lazarsfeld: The Academic Mind. Burgess: Engagement and Marriage. Szalai: The Use of Time. Nosotros p e n s a m o s que estos «estudios clásicos» tienen q u e utilizarse en la enseñanza superior, análogamente a c o m o se utilizan las grandes obras de arte c o m o m é t o d o de enseñanza de la pintura. Así c o m o los estudiantes de pintura copian obras maestras para entenderlas mejor, los estudiantes de ciencias sociales pueden reanalizar los datos de los estudios clásicos, al tiempo q u e leen los textos -lo q u e les permitirá quizás u n a comprensión mejor d e obras importantes y m o d o s de análisis. Sin e m bargo, según nuestras experiencias, hace falta disponer de los servicios de u n sociólogo c o m petente c o m o instructor: el texto de los libros, incluso los «clásicos», y los datos n o coinciden en la m e d i d a q u e cabría esperar. C o n u n ins- 1 ) ¿Cuántas veces c o m e usted carne durante el día'.' 2) ¿Es usted un postmaterialista'.' 3) ¿ Q u é opina usted de cuestiones lales c o m o : Demografía Archivo de preguntas a) Pregunta tal c o m o figura en el cuestionario b) Etiquetas variables D ó n d e encontrar a) frecuencia d e comidas -i) peso ¿Dispone usted de una muestra que incluya a las personas jubiladas? USUARIO G R Á F I C O 4: Almacenamiento y recuperación en el Zentralarchiv Archivo de descripción del estudio De lus aiiliivos de llallis a una uilraestniclura para las ciencias sacíales Tratamiento Categoria Grupo destinatario 1.1. Verificación de la integridad 1.2. Placibilidad 1.3. Acuerdo entre el plan del código y las frecuencias 2.1. Código mecanolegible: redacción de preguntas, categoría de respuestas y frecuencias (porcentaje de frecuencia, frecuencias ajustadas); ajuste a las secuencias del cuestionario 1.1. 1.2. c o m o antes 1.3. # 3 2.1. Fotocopia del plan codificado 1.1. c o m o antes 1.3. ausente 2.1. ausente 111 N o profesionales: estudiantes de estudios superiores (postgraduados/Hauptstudium) Universitarios con poca experiencia en trabajos cuantitativos Profesionales y semiprofesionales, por ejemplo, estudiantes que preparan tesis de doctorado Preservar los datos para la posteridad o hasta que los difunda el instituto depositario G R Á H O O 5: Niveles de procesamiento en el almacenamiento y la recuperación tructor poco experimentado, el reanálisis de los estudios clásicos podría provocar reacciones de cinismo entre los estudiantes. El segundo tipo de «producción» es la preparación de series cronológicas en reacción contra el amplio volumen de investigación descriptiva. Limitarse a informar acerca de una conclusión determinada no suele ser m u y instructivo. Es necesaria una dimensión compai altiva, ya sea en el tiempo o entre diferentes países. Nosotros esperamos que en el futuro esta oportunidad de hacer comparaciones se con vertirá en uno de los elementos especiales mas importantes de los archivos de datos, sin limitarse al suministro de estudios particulares com o hasta ahora. Las actividades antes descritas fueron acompañadas de un estudio anual de las investigaciones en curso, que constituyó la base para una poliiica aciiva uC adquisiciones, /-vuemas. también constituyó la base para las funciones de intercambio que empezaron a representar una parte creciente de las actividades del Zentralarchiv. El material recogido mediante la encuesta anual podía evitar también la duplicación no planeada de las investigaciones, bas- tante frecuente en un c a m p o tan influido por las m o d a s c o m o el de las ciencias sociales. Desarrollo d e una infraestructura d e investigación C o n el tiempo, la función de centro de intercambio de datos e m p e z ó a interferirse en las funciones centrales de! Zenlralarchiv. A d e m á s , esta multiplicación de servicios requería una centralización de las funciones v los conocimientos técnicos, lo que podría dar lugar, casi seguramente, a celos profesionales. Por consiguiente, en 1969 el Zentralarchiv decidió desfijarse de la mayor parte de funciones de cent'.> de intercambio de datos y promovió la creación de un n u e v o instituto destinado específicamente a este fin. La «Asociación de Institutos de investigación en Ciencias sociales» de la República Federal de Alemania (ASI) acordó establecer lo que entonces fue denominado «Informationszentrum für Sozialvvissenschaften» (IZ) (Centro de Información de Ciencias Sociales)2". Esta fue una decisión oportuna, ya que ha- 112 bía habido diversas iniciativas completamente descoordinadas de estudio de las investigaciones en curso. La coordinación de estas iniciativas llevó bastantes años, pero ahora los proveedores de información de la República Federal de Alemania son encuestados sólo una vez al año por una organización, a saber, el Centro de Información. A continuación, el Centro de Información pudo pasar a consolidar otra situación bastante anárquica. Varios institutos especializados en ciencias sociales habían empezado a compilar bibliografías anuales utilizando sistemas m u y distintos. Así, por ejemplo, la «Leitstelle Politische Dokumentation» compiló bibliografías anotadas de ciencias políticas, preparadas por una red de corresponsales, mientras que el Instituto de Psicología de la Universidad de Tréveris recogía títulos de psicología sin anotaciones. E n cambio, para la disciplina central de la sociología no había ninguna actividad bibliográfica. Después de muchos años de insistir, el Centro de Información consiguió desarrollar actividades en el c a m p o de la documentación consolidada y sistematizada. Hoy en día, el IZ ofrece información en línea sobre las obras publicadas, las investigaciones en curso y los especialistas en ciencias sociales de la República Federal de Alemania, Austria y Suiza. U n hecho característico de la investigación en las universidades alemanas es el elevado número de institutos relativamente pequeños. En el c a m p o de las ciencias sociales, la mayor parte de la investigación empírica corre a cargo de estas pequeñas unidades situadas en las universidades, a cargo de uno o unos pocos profesores, con un personal compuesto principalmente de estudiantes titulados y postgraduados. El Deutsche Forschungsgemeinschaft (el equivalente alemán de la British University Grants Commission, la American National Science Foundation y la Japan Society for the Promotion of Science) estableció en 1968 un comité encargado de informar sobre la organización de la investigación social empírica. Este comité llepó a la conclusión He one en relación çnn cl número de disciplinas comprendidas, la situación actual era bastante aceptable. N o obstante, la competencia tecnicometodológica y la experiencia en la realización de trabajos empíricos eran deficientes. Los nuevos progresos de la metodología podrían reducir aún más la idoneidad de la actual base organizativa. Erwin K. Scheuch Si se quiere ayudar al elevado n ú m e r o de pequeños institutos afiliados a las universidades a ampliar su c a m p o de actividad, será necesario proporcionarles una infraestructura en los aspectos técnicos de la investigación. Esto no es infrecuente en otras disciplinas, pero en la actualidad la noción se ha hecho extensiva también a las ciencias sociales. Después de muchos años de deliberaciones, en 1974 el Deutsche Forschungsgemeinschaft fundó el Z U M A (siglas alemanas de «Centro de Encuestas, Metodología y Análisis), en M a n n heim, donde su iniciador, Rudolf Wildenm a n n , enseñaba ciencias políticas. El grupo destinatario del Z U M A es el constituido por los investigadores m e n o s experimentados, con buenas ideas yfinanciación.El Z U M A contribuye al diseño de estudios empíricos, verifica que se contrate a una agencia de encuestas fiable y ayuda también si es necesario en el análisis de los datos. El Z U M A espera que los datos queden depositados en el Zentralarchiv. M á s adelante el Z U M A añadió funciones de formación y sectores destinados a los problemas metodológicos en la investigación censal, pero la parte esencial de su mandato sigue consistiendo en la oferta de servicios a los investigadores que necesitan ayuda técnica durante un plazo limitado. Esta combinación, durante un período breve, de una institución de servicios de infraestructura y un pequeño instituto universitario, se considera m u y económica. U n instituto tendría que crecer m u y considerablemente para disponer de los servicios exclusivos de muchos especialistas de los que dispone el Z U M A y que en la actualidad trabajan todo el tiempo. Pero institutos de este tam a ñ o tienen problemas propios, y de ordinario sufren las fricciones existentes entre los departamentos y los niveles. El Zentralarchiv, el Centro de Información y el Z U M A se financiaron de m o d o s m u y distintos, y todos ellos tienen una condición jurídica diferente. Sin embargo, la cooperación entre ellos ha sido bastante estrecha por dos razone*;' en cu mavnr narle el nersnnal Hel 71 1 M A v del Centro de Información procedía originalmente de Colonia, era adepto de la m i s m a filosofía de la investigación, denominada erróneamente neopositivismo, y mantenía intercambios personales m u t u o s . A s i m i s m o , los consejos supervisores tenían varios miembros comunes. Sobre todo, su labor era complemen- De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales taria, y ello hacía obligatoria la cooperación continua. D e lo contrario, hubiera habido una interferencia mutua en su labor. D e esta cooperación surgió la idea de formar una federación, que incluyese la financiación conjunta. Para materializar la idea de una federación de unidades de infraestructura, tenían que resolverse antes varios problemas jurídicos. Alemania es una Federación cuyos länder tienen gran apego a lo que se llama soberanía cultural, que a su juicio incluye las universidades. L a financiación federal de las iniciativas universitarias es, por consiguiente, un problema, sobre todo si toma la forma de apoyo sin un límite cronológico preciso. A lo largo de los años se creó un instrumento para resolver esta dificultad: la «lista azul». Se trata de una lista de institutos que el gobierno federal y los 11 länder acordaron financiar conjuntamente, en cada caso especificando también el porcentaje de la contribución de cada asociado. Es sumamente difícil que las autoridades de los 11 länder y el Gobierno federal lleguen a un acuerdo sobre una financiación conjunta en u n c a m p o tan controvertido c o m o el de las ciencias sociales, tanto m á s por cuanto que los funcionarios saben que, una vez que un institutofiguraen la «lista azul», aún es m á s difícil obtener el consentimiento de los länder y del Gobierno federal para excluirlo de la lista m á s adelante. E n 1982, el Consejo Científico A l e m á n (Wissenschaftsrat) recomendó una federación entre el Z A , el IZ y el Z U M A c o m o unidades de una infraestructura de la investigación de las ciencias sociales. El Deutsche Forschungsgemeinschaft llevó aún más adelante esta recomendación en 1983, designando un comité. E n este m i s m o año se presentó u n informe en el que se proponía la actual infraestructura, y 3 años después se fundaba la federación de infraestructura de las ciencias sociales, llamada G E S I S (Gesellschaft für sozialwissenschaftliche Infrastruktur Einrichtungen)21. G E S I S es la empresa matriz y la unidad que determina las políticas de los tres órganos operativos independientes, Zentralarchiv, Z U M A y Centro de Información. G E S I S recibe fondos del gobierno federal y de los 11 länder y los distribuye a los órganos operativos, cada uno de los cuales tiene un estatuto jurídico distinto. A d e m á s de las funciones nucleares específicas de los tres componentes de G E S I S , se llevan a cabo varias acciones conjuntas. Muchos años 113 antes de que se fundase G E S I S , el Zentralarchiv y el Z U M A acordaron realizar una encuesta anual parecida a la «Encuesta social general» (GS) de los Estados Unidos, que lleva a cabo la organización homologa del Z U M A , llamada NORC22. Inmediatamente después de la codificación, se proporcionan los datos en cinta de la G S a la comunidad universitaria para su análisis. El personal de N O R C no tiene acceso preferente. El sistema alemán A L L B U S se distribuye también con estafinalidad.El Zentralarchiv y el Z U M A tienen un grupo de trabajo conjunto que prepara los temas de la encuesta. El Z U M A redacta el cuestionario y supervisa la realización de los trabajos sobre el terreno. A continuación, el Zentralarchiv prepara los datos para su distribución a los especialistas en ciencias sociales. A L L B U S -actualmente una encuesta semestral- se concibió con arreglo a lo siguiente: 1) Pone gratuitamente a disposición de la comunidad de sociólogos datos corrientes con objeto de fomentar los trabajos basados en pruebas empíricas. 2) El cuestionario caracteriza a los informantes con gran profundidad demográfica. La mayor parte de las encuestas realizadas en la República Federal de Alemania son algo deficientes a este respecto, porque las largas secciones demográficas reducen el tiempo disponible para la encuesta propiamente dicha. Sin e m bargo, para un análisis a fondo las habituales secciones demográficas no permiten un desglose suficiente de la muestra en subgrupos m á s pequeños y teóricamente m á s significativos. 3) Repitiendo las secciones de los cuestionarios a intervalos, se crean series cronológicas. E n la actualidad A L L B U S desempeña otra función, al formar la base de la participación alemana en el Programa Internacional de E n cuestas Sociales (ISSP). Este programa se inició cuando diversos universitarios de los Estados Unidos y la República Federal se percataron de que se llevaban a cabo encuestas anuales o semestrales del tipo «General Social Survey» (Encuesta Social General). E n los contactos iniciales se reservaron unos quince minutos de preguntas para u n programa internacional. E n tre tanto, la Planificación Social y Comunitaria, con sede en Londres, había empezado en 1983 a hacer una encuesta regular c o m o parte Erwin K. Scheuch 114 Länder Gobierno Federal 80% Universidad de Colonia 20% GESIS Asociación de investigaciones sociales de Colonia 5 millones 5,1 millones 3,3 millones 0,5 millones DM DM DM DM ZUMA Datos micro indicadores sociales: Allbus ZA IZ Zentralarchiv Informations7cntrum: servicios bibliográficos; archivo en línea de proyectos de investigación ZHSF Allbus ASI Asociación de Institutos de Investigación de Ciencias Sociales G R Á F I C O 6: Infraestructura de la federación G E S I S de u n a serie de indicadores sociales: esta encuesta se denominaba British Social Attitudes Survey (Encuesta sobre las actitudes sociales en el Reino Unido [BSAS]). Los encargados de esta encuesta obtuvieron fondos para una reunión en Londres, en junio de 1984. E n esta época la escuela de investigaciones de ciencias sociales de la Universidad Nacional de Australia se había interesado también en el proyecto. Esos cuatro países decidieron crear el Program a Internacional de Encuestas Sociales c o m o parte de una encuesta anual. El Zentralarchiv fue elegido más tarde c o m o archivo del ISSP. A u n q u e esto supone un costo para el Zentralar- chiv de alrededor de 50.000 marcos al año. esos fondos están bien invertidos: después de lodo, esa s u m a es m á s bien modesta si se tiene en cuenta el material internacional comparado que permite obtener. Ulterior evolución de G E S I S A d e m á s de sus funciones de servicios, tanto el Z U M A c o m o el Zentralarchiv observaron que había una considerable d e m a n d a de enseñanza de análisis por computadora. El Z U M A ofrece todos los años varias reuniones de trabajo de /)c las archivas (le datos a una infracstnn tura para las ciencias sociales unos pocos días de duración. El Zcntralarchiv organiza el seminario de primavera (desde ! 972) que dura varias semanas y está dedicado a técnicas estadísticas avanzadas. A d e m á s , jóvenes universitarios de la República Federal de Alemania asisten a seminarios de formación superior del Consorcio, en la Universidad de Michigan (Ann Arbor) y en Essex (Colchester). A d e m á s de la adquisición de nuevas técnicas, estas reuniones de trabajo y seminarios contribuyen a crear redes de relaciones personales entre jóvenes investigadores. Alrededor de una vez al año. una de las unidades de G E S I S organiza una conferencia internacional. E n noviembre de 1988 fue la conferencia informática de Colonia, preparada con ayuda del Zentralarchiv. En los últimos 10 años ha aumentado el interés de los historiadores por las técnicas de las ciencias sociales para el análisis de grandes cantidades de datos. La investigación social histórica cuantitativa es un terreno que ha ido en rápido crecimiento, sobre todo en E E . U U , Reino Unido, Francia y República Federal. E n 1987, el Zentralarchiv incorporó a su organización un archivo de datos sociales cuantitativos c o m o unidad operativa independiente, con el nombre de «Zentrum für historische Sozialforschung» ( Z H S F ) , que trabaja en estrecho contacto con los investigadores de los países mencionados. Actualmente, el Zentralarchiv está considerando la posibilidad de establecer una sección separada de estudios urbanos. En parte, esto es una reacción al aumento de la utilización de análisis y proyectos cuantitativos por los m u n i cipios de las grandes áreas metropolitanas de todo el m u n d o , que ofrecen mayores oportunidades de hacer comparaciones internacionales. H a y m á s estudios de zonas urbanas en las diversas partes del m u n d o que encuestas verdaderamente nacionales. Ejemplos de ello son la Unión Soviética, donde en la actualidad se hacen encuestas telefónicas regulares en M o s c ú , aunque hasta ahora no exista una sola encuesta representativa ni siquiera de la República R u sa, o Nigeria, país en el que se conoce m á s acerca de Lagos que acerca de todo el resto del país. Se está preparando una tercera iniciativa en el Zentralarchiv: un servicio de resultados de las encuestas, el cual atendería la mayoría de los intereses de la investigación social de los 115 políticos y los medios de comunicación, y en m u c h o s casos también de las administraciones. Técnicamente no es difícil recuperar un resultado o un cuadro; este último es, desde el punto de vista técnico, el producto lógico de las variables. El Zentralarchiv duda, por cuanto la recuperación de cuadros de los informes grabados en cinta es demasiado costosa para hacerla a m a n o . Por consiguiente, se están estudiando detenidamente los progresos de la tecnología de los scaners. La competencia en materia de series de datos almacenados se está difundiendo rápidamente. La situación de la investigación social empírica es hoy día m u y distinta de lo que era antes. Anteriormente, una simple descripción podía representar ya una información valiosa, pero hoy día el material descriptivo abunda. Actualmente, los investigadores buscan datos comparados para evaluar mejor la importancia de una observación en su propio proyecto. U n a quinta novedad merece mención. Por nuestras vidas particulares sabemos que los comportamientos y las opiniones son «contingentes». Lo que hacemos depende en parte de las situaciones y las oportunidades, y lo que creemos es en parte resultado de las circunstancias. Si se desean añadir las circunstancias y las oportunidades a la información obtenida en las encuestas, hacen falta senes de datos refundidas. El Zentralarchiv está adquiriendo experiencia en el manejo de series de datos complejos. U n ejemplo es un estudio de la Deutschlandfunk (radio alemana) en el que hubo que c o m binar series de datos para entrevistas con los periodistas, análisis del contenido de las cartas enviadas a la estación de radio, los resultados de una encuesta de la correspondencia enviada a los periodistas y un análisis de la reacción de los periodistas a las cartas. Todas estas series tienen longitudes m u y distintas, que llevan a matrices de datos no rectangulares. Otro ejemplo es una serie de encuestas realizadas en 1987 por el Zentralarchiv sobre las actitudes cambiantes respecto del censo. Se incluía u n panel con tres ondas, y cinco encuestas paralelas. A d e m á s , el panel estaba compuesto de dos muestras distintas, una de las cuales era una muestra de oponentes al censo: en todos estos casos no había una sola serie de datos generalmente representativos, sino diferentes series según el problema en estudio. Para el Zen- 116 Erwin K. Scheuch tralarchiv, las series de datos complejas serán uno de los principales servicios en el futuro. La disponibilidad de datos de encuestas en la República Federal de Alemania se remonta al año 1949, al estudio de Darmstadt: los informes censales del Zentralarchiv se remontan a 1945. M á s adelante se crearán series cronológicas sobre la base de estos datos. La cooperación internacional aumentará mediante un mejor uso de la tecnología existente. Los archivos de datos de Europa occidental tienen en general las mismas normas para la descripción de datos, lo que permitirá en principio -tras una reticulación adecuada- buscar directamente en los archivos de los demás, en vez de enviar por correo peticiones de información. Al fomentar la investigación histórica cuantitativa, estamos ampliando nuestro espacio de observación c o m o sociólogos, remontándonos a m á s de 100 años en el pasado y cubriendo toda la evolución de la industrialización. Sin duda, muchas de nuestras opiniones acerca de este proceso, basadas en la historiografía del pasado, son incorrectas. N o sólo hay que criticar la historiografía por la información errónea acerca del pasado: los sociólogos han contribuido en alto grado a proporcionar información equivocada. Al reanalizar antiguos estudios, observamos que en muchos casos las conclusiones que se incorporaban a los libros de texto eran meros artificios de investigación. Servicios de datos c o m o los agrupados en G E S I S pueden contribuir a eliminar gradualmente estos artificios de los textos de las ciencias sociales. Pero quizás uno de los usos m á s importantes sea c o m o recursos de información en los debates actuales. H o y día, incluso los pobres pueden informarse acerca de los hechos verdaderos, gracias a las controversias públicas. ¿Existe realmente una hostilidad contra las nuevas tecnologías c o m o mantienen los círculos intelectuales? ¿Es la ética del trabajo una virtud del pasado? ¿Existe una hostilidad creciente hacia los extranjeros? ¿Está en descomposición la institución familiar, c o m o sugieren las cifras de los divorcios? Las mejoras que registra la infraestructura destinada a la determinación de los hechos sociales hace innecesario imaginar las respuestas. Traducido del inglés Notas 1. Los primeros años del Zentralarchiv representaron un intento deliberado de evitar las deficiencias del Roper Center. Véase Erwin K.. Scheuch e Iris Brüning: «The Zentralarchiv of the University of Cologne». E n : International Social Science Journal, vol. X V I . n u m . 1 (1964). págs. 77-85. 2. Iris Briining-Leverkus: «Die Meinungslosen». En: Günther Schmölders (ed) Beiträge zur l'erhaltensforshung, n u m . 6, Berlín 1966. 3. Erwin K . Scheuch y Philip P. Stone: «The General Inquirer Approach to an International Retrieval System for Survey Archives». En: The American Behavioral Scientist, vol. 6, (junio 1964). págs, 23-28. 4. Erwin K . Scheuch y colaboradores: «Retrieval Systems for Data Archives - The General Inquirer». En: Richard Merrik y Stein Rokkan (eds) Comparing Nations. Londres. 1966. págs. 441-463. 5. Erwin K . Scheuch y Hans D . KJingemann: «Recent Developments at the Zentralarchiv für empirische Sozialforschung -the Z A R - System». Social Sciences Information, vol. 8. n u m . 2(1969). págs. 149-151. 6. U n a descripción de la situación en aquella época figura en International Social Science Journal, vol. X I V , n u m . 1 (1964), parte II. 7. Cifras facilitadas por Philip K . Hastings en «The Roper Public Opinion Research Center-International Archive of Survey data». En: International Social Science Journal, vol. X V I , n u m . 1 (1964), pág. 91. 8. E n la República Federal de Alemania, la cadena Gallup está asociada con el Instituí für Demoskopie, y en Francia con el líder del mercado, I F O P . International Research Associates (INRA) tiene un socio en la República Federal de Alemania, el importante EMMID-Institute. 9. Véase Social Sciences Information, vol. 1, n ú m . 3 (1962) págs. 32-38. 10. Stein Rokkan y Erwin K . Scheuch: «Conference on Data Archives in the Social Sciences», Social Sciences Information, Band De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales : n u m . 4 (1963) págs. 109-114. Esta reunión inició también los seminarios europeos de formación de técnicas de encuesta, el primero de los cuales se celebró en 1964, en Colonia. Equivalían en parte a las actividades de formación realizadas en América del Norte por el Consorcio Interuniversitário, que m á s adelante proseguirían en Essex y Colonia. 11. La primera oposición se dio a conocer en la American Association for Public Opinion Research ( A A P O R ) . durante su reunión anual de 1963 en Lake George. U n panel presidido por Erwin K . Scheuch rechazó la propuesta de Burns W . Roper de crear un archivo mundial con filiales extranjeras. Véase Public Opinion Quarterly, vol. X X V I (1963). págs. 641-643. 12. Presidente Stein Rokkan, vicepresidentes Marten Brouwer (Amsterdam) y Erwin K . Scheuch (Colonia). 13. Erwin K . Scheuch: « N e w Developments in Data Archives for the Social Sciences». Informe al Consejo Internacional de Ciencias Sociales (ISSC), París. 1966. 14. El homólogo estadounidense del C E S S D A , el American Council of Social Science Data Archives, se opuso a las tendencias entonces monopolísticas del Roper Center. Con posterioridad se ha hecho menos beligerante, a medida que disminuía el peligro. Véase una descripción del C E S S D A en Zentralarchiv Information, n ú m . 10 (mayo de 1982) págs. 37 y siguientes. 15. En abril de 1966 presentaron tres planes de este tipo durante la conferencia: el Steinmetz Stichting, el Zentralarchiv y el S E A C de Londres (Social and Economic Archives Committee). Hicieron falta varios años para llegar a un esquema unificado. Véase la evolución posterior en Ekkehard M o c h m a n n : «Information access at the data item level - approaches to indicator retrieval from survey archive data base». En: SIGSOC Bulletin, vol. 6, n u m . 283 (otoño/invierno 1974/75): Per Nielsen: «Information access at the datafilelevel data base inquiry process». En: SIGSOC Bulletin, vol.6, n u m . 283 (otoño/invierno 1974/75). 16. Los propios estadounidenses tienden a sobreestimar el papel del cobro de derechos para el mantenimiento de las instituciones culturales. Los museos y las orquestas sinfónicas de los Estados Unidos recogen solamente sumas marginales de las entradas vendidas, y la gran mayoría de las instituciones académicas reciben cuantiosos subsidios. Si se toman en consideración las deducciones fiscales c o m o forma indirecta de subvención pública, la parte de los dineros públicos que se destina al mantenimiento de las instituciones culturales y científicas ya no se diferencia tanto de la que se asigna en los países europeos más ricos. 17. Para m á s detalles, compárense Ekkehard M o c h m a n n y Paul de Guchteneire: «Data Services for the Social Sciences». En: Liparit Kiuzadjan, Kirsti Thesen Saelen, Georgy Soloviev (ed.): «Information Needs Problems and Possibilities». Centro Europeo de Coordinación de Investigación y Documentación en las Ciencias Sociales. Viena. 1988. 18. Esta hipótesis fue confirmada 117 por un estudio empírico: Erwin K . Scheuch y colaboradores: «Experiments in Retrieval from Survey Questionnaires by M a n and Machine». En: Social Sciences Information, vol. 6, n u m . 283 (1967), págs. 137-167. 19. Actualmente estamos examinando una diferenciación de estos códigos mecanolegibles. que variarán entre un formato que pueda distribuirse a través de editoriales y un formato m á s manual para uso interno de las investigaciones. Ejemplos de los primeros, que deberían operar c o m o estímulo para los investigadores que no sean analistas experimentados de las encuestas, son cuatro códigos para los estudios comparados internacionales, encargados por ISSC: Herbert A . Asher, Bradley M . Richardson, y Herbert Ewisberg Political Participation. C a m p u s . Frankfurt. 1984; Andrew S. Haroey, Alexander Szalai y colaboradores (Eds): Time Budget Research. C a m p u s . Frankfurt, 1984; T h o m a s A . Herz: Social Mobility. C a m p u s , Frankfurt, 1986; Stein Rokkan y colaboradores: Centre-Periphery Structures in Europe. C a m p u s , Frankfurt. 1987. 20. Erwin K . Scheuch: «Die Arbeitsgemeinschaft Sozial wissenschaftlicher Institute und ihr Informations-zentrum für sozialwissenschaftliche Forschung». ASI, Bonn, 1972. 21. Ekkehard M o c h m a n n y Erwin K . Scheuch: Infrastruktur für die Sozialforschunf;. Colonia. 1987. 22. E n realidad deberíamos definir el Z U M A c o m o una variante del N O R C , con funciones similares a las de la sede de Chicago, pero sin personal sobre el terreno. 118 Erwin K Scheuch Anexo El Programa Internacional de Encuestas Sociales (ISSP) es un programa permanente anual de colaboración entre diversas naciones que agrupa los proyectos nacionales de ciencias sociales y coordina los proyectos de investigación, añadiendo una perspectiva multinacional a los estudios nacionales particulares. El ISSP se creó a partir de la colaboración bilateral entre la Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften ( A L L B U S ) administrada por el Zentrum für Umfragen, Methoden, und Analysen ( Z U M A ) de Mannheim, República Federal de Alemania, y el General Social Survey (GSS) del National Opinion Research Center ( N O R C ) de la Universidad de Chicago. Tanto el A L L B U S -proyecto conjunto del Z U M A y el Zentralarchiv- c o m o el G S S son encuestas de series cronológicas repetidas. Durante una reunión en Londres, en junio de 1984, representantes de Z U M A , N O R C , Social and Community Planning Research ( S C P R ) de Londres y la Escuela de Investigación de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Australia fundaron el ISSP. Se acordó lo siguiente: 1. desarrollar conjuntamente módulos temáticos que tratasen de sectores importantes de las ciencias sociales, 2. que estos módulos fuesen un complemento de 15 minutos de duración de las encuestas nacionales regulares (o una encuesta especial, de ser necesario). 3. incluir un amplio núcleo c o m ú n de variables de base, 4. poner datos a disposición de la comunidad de ciencias sociales, lo antes posible, 5. que cada institución nacional financiara sus propias actividades de recolección de datos y sufragara los gastos mediante la participación en el esfuerzo cooperativo. Desde su reunión inicial en 1984. el ISSP ha aumentado el número de miembros, y en la actualidad comprende las siguientes instituciones participantes: RSSS IS ZUMA SCPR TARKI EURISKO SSUC ISRAEL NSD SCP NORC ZA Research School of Social Sciences. Australian National University Australia. Institut für Soziologie, Universidad de Graz. Austria. Zentrum für Umfragen, Methoden und Analysen, Mannheim, R F A . Social and Community Planning Research, Londres. Reino Unido. Tarsadalomkutatasi Informatikai Tarsulas. Budapest, Hungría. Ricerca Sociale e di Marketing. Milán, Italia. Department of Social Science. University College. Dublin. Irlanda. Tel Aviv University, Depl. of Sociology and Anthropology, Ramat Aviv, Israel. Norwegian Social Science Data Archives. Bergen. Noruega. Sociaal en Cultured Planbureau. Rijkswijk. Países Bajos. National Opinion Research Center, University of Chicago. E E . U U . Zentralarchiv für empirische Sozialforschung an der Universität, Köln. R F A . El primer tema del ISSP fue el «Papel del gobierno» ( 1985). Se trataba de examinar las actitudes acerca de las libertades civiles, la aplicación de la le\. la educación, la dirección de la economía, y el bienestar y la igualdad social. El segundo tema ( 1986) fue «Redes sociales y sistemas de apoyo». Este tema incluía una relación detallada del contacto de las personas con diversos familiares y amigos, y una scie de preguntas acerca de a quién se pediría ayuda en diversas situaciones, c o m o una necesidad financiera, una enfermedad leve, asesoramiento sobre la carrera o angustia emocional. El tercer módulo (1987), titulado «Igualdad social», contenía preguntas sobre la igualdad de los ingresos, la propiedad y la movilidad. Se pidió a los informantes que expusieran sus ideas sobre el grado de desigualdad actual, y explicaciones de la desigualdad y el apoyo a los programas gubernamentales para reducirla. El cuarto módulo ( 1988) trataba de «Las trabajadoras y sus familias», y el quinto ( I 989) se titulará «Trabajo y tiempo libre». /)c los archivos de t/aios a una iníraeslriiclura para las ciencia*; sociales 1 19 En 1990. el ISSP repetirá el tema sobre el papel del gobierno, y en 1991 distribuirá una serie de preguntas sobre el papel de la religión. Al repetir partes sustanciales de anteriores módulos, el ISSP dispondrá pues no sólo de una perspectiva plurinacional, sino también de una perspectiva cronológica. Seremos capaces no sólo de establecer comparaciones entre las naciones sino de comprobar si modelos similares de ciencias sociales son válidos para diferentes sociedades. Asim i s m o , podremos ver si existen tendencias internacionales comparables, y si modelos equivalentes de cambios sociales son válidos para diferentes naciones. En una conferencia celebrada en 1985 en Cambridge (Mass), se acordó que el Zenlralarchiv funcionase c o m o archivo central del ISSP, mientras que cada participante seguiría enviando los datos del ISSP a los archivos nacionales. Al Zentralarchiv se le proporcionarían datos de todos los países que producen grabaciones en cinta, con archivos del tipo SPSS. El Zentralarchiv produce un archivo combinado para el módulo ISSP. m á s las variables demográficas convenidas, y un libro de claves «del núcleo c o m ú n » , con lo que proporciona series de datos y documentación para comparaciones entre los diversos países. U n grupo de trabajo del ISSP desarrolló el núcleo c o m ú n de las variables de base, con inclusión de esquemas para combinar las variables de base en la grabación internacional, según el principio de «equivalencia funcional» (por ejemplo, para categorías educativas). Durante la conferencia del ISSP celebrada en 1987 en Budapest se decidió que cada país enviaría al Zentralarchiv la siguiente información, en inglés: a. b. c. d. e. f. g. h. i. k. 1. tamaño de la muestra, planeada y completada; tipo de muestra -procedimientos detallados de muestreo, factores de estratificación, información sobre los conglomerados: índices de respuesta y m o d o de cálculo; propiedades sistémicas conocidas de la muestra: sesgo, desgaste diferencial, eficiencia de muestreo e información sobre los efectos de diseño; ponderación -detalles de la ponderación y sus efectos; fechas de los trabajos sobre el terreno; métodos de los trabajos sobre el terreno -entrega directa, entrega postal; respuesta autónoma o entrevista personal; contexto -otros temas del cuestionario, su situación en relación con el módulo del ISSP; las desviaciones conocidas de la relación tipo de la pregunta del ISSP, que deben indicarse claramente; una nota sobre los procedimientos de codificación y edición y un cuestionario en blanco: nombres de los principales investigadores de cada institución. La falta de uno cualquiera de estos detalles haría que la serie de datos fuese incompleta, lo que significaría que no podría incluirse en la serie de datos combinada en tanto no se proporcione información al archivo. El procesamiento del módulo de 1985, «Papel del gobierno», y del módulo de 1986, «Redes sociales y sistemas de apoyo», demostró que no es fácil que lo que se ha acordado coincida con la práctica. Salieron mal. sobre todo, las cuestiones de tiempo. La primera serie de datos del módulo de 1985 llegaron al Zentralarchiv en abril de 1986, y la última en septiembre de 1987. La cantidad de información enviada con las series de datos varió desde unas pocas notas en una hoja de papel a un libro de claves completo. Los idiomas comprendían desde lenguas vernáculas hasta un inglés Pastante correcto, pasando por versiones en un ingles aproximaao. Casi tocas las senes crearon problemas de documentación. C o m o el cuestionario autónomo del ISSP formó parte de las «encuestas sociales generales» en algunos países, y en otros se llevó a cabo con restricciones financieras, las preguntas de base empleadas tendieron a seguir la tradición de los diferentes países, en vez de ajustarse al acuerdo sobre el núcleo c o m ú n . En algunos países faltaban preguntas de los m ó d u los ISSP, y variaba la definición de los datos omitidos. Datos del ISSP en el Zentralarchiv (julio de 1988), listos para la distribución: 120 Erwin K. Scheuch Módulo de 1985: «Papel del gobierno» Estudio del Z A n ú m . Realizado en: Australia 1496 Austria 1495 República Federal de Alemania 1491 Italia 1493 Reino U n i d o 1492 1494 EE.UU. Código integrado 1490 Código integrado y serie de datos disponibles. Módulo de 1986: «Redes sociales» Realizado en: Australia Austria República Federal de Alemania Hungría Italia Reino U n i d o EE.UU. Estudio del Z A n ú m . 1622 1495 1500 1498 1640 1623 1563 Código integrado 1620 Código integrado y serie de datos disponibles. Módulo de 1987: «Desigualdad social.» Realizado en: Estudio Australia Austria República Federal de Alemania Hungría Italia Países Bajos Suiza Reino U n i d o EE.UU. del Z A n ú m . 1682 1679 1641 1497 1640 1673 1672 1668 1636 Código integrado 1680 Código integrado y serie de datos disponibles. Módulo Módulo Módulo Módulo de de de de Tamaño de la muestra 1528 987 1048 1580 1530 677 7350 Tamaño de la muestra 1250 1027 2809 1747 1027 1416 1470 10746 Tamaño de la muestra 1574 980 1397 2606 1027 1638 987 1212 1564 12985 1988: «La familia y la función del sexo» (en proceso de producción); 1989: «Orientación laboral»; 1990: «Papel del gobierno»; 1991 : «Religión». La base de datos del ISSP podrá organizarse en último término con arreglo a un sistema de gestión de las bases de datos ( D B M S ) dejando opciones para las diferentes necesidades, por ejemplo, los análisis en línea, la recuperación en línea, las soluciones de P C ajustadas al cliente y los conjuntos didácticos. Así pues, el ISSP puede servir c o m o prototipo para los estudios multinacionales también en lo relativo a la gestión de datos. Constituye ya u n ejemplo de cooperación y coordinación entre los grupos de investigación nacionales e internacionales. Servicios profesionales y documentales Calendario de reuniones internacionales La redacción de la Revista no puede facilitar ninguna información complementaria sobre estas reuniones. 1990 Marrakech (Marruecos) Consejo Internacional de Acción Social: X X V Conferencia Internacional CIAS, Koestlergasse 1/29, A-1060 Viena (Austria) Clearwater Beach (Florida, EE.UU.) Eastern Educational Research Association: Reunión anual Eastern Educational Res. Association, 529 East Maple Lane, 59092 Wisconsin (EE.UU.) 5 marzo -27 abril La Haya (Holanda) Unión Internacional de las Ciudades y los Poderes Locales: Seminario (Tema: Gestión del gobierno local). 1UV, P.O. Box 9046, 2509 LP La Haya (Holanda) 29 marzo -1 abril Anaheim (California EE.UU.) Comparative and International Education Society: Conferencia sobre la reforma de la educación en perspectiva internacional. CÍES, the University of Akron, College of Education, Akron. OH 44325 (EE.UU.) 14-17 febrero 7-12 abril Mequon, International Society for lntercultural Education, Training and R e search: X V I Congreso SIETAR A T 7 Office. Newpark Mews, Casllecomer Rd, Kilkenny (Irlanda) 10-14 abril Washington (EE. UU.) Asociación de estudios Internacionales: X X I Convención - Perspectivas y seguridad global ISA, James F. Byrnes International Center, The University of South Carolina, Columbia. SC 29208 (EE.UU.). 24-28 abril Leeuwarden (Holanda) Fryske Academy: Conferencia sobre las personas sin empleo y su entorno regional Fryske Academy, CURE, c/o Kees Verhaar, Doelestrjitte 8, 8911 DX Leeuwarden (Holanda) 3-5 m a y o Toronto (Canadá) Population Association of America: Reunión PAA 1429 Duke Street. Alexandria. VA 22314-3402 Dubrovntk (?) (Yugoslavia) Grupo de estudio de la Asociación Internacional de Investigación sobre la Paz: conferencia sobre los movimientos por la paz. la opinión pública y los medios de comunicación de masas IPR-4 Study Group on Peace Movements. Prof. Nigel Young. Peace Studies Program, Colgate University. Hamilton, NY 13346 (EE.UU.) Junio (EE.UU.) Servicios profesionales y documentales 122 12-14 junio Porloroz (Yugoslavia) Centro Internacional de Investigaciones e Información sobre la economía pública, social y cooperativa: XVIII Congreso Internacional Secretariu C1RITC, Rompas Jugoslavija. Congress Depl. I'razakova 4, fiJOOÜ l.jttbliunti (Yugoslavia) 27-30 junio Oslo (Noruega) Asociación Europea de Institutos de Investigación y de Formación en materia de desarrollo: VI Conferencia General EADI. e/o Development Research Centre. Uogeslioollaan 225, 5000 LE 777hurg (Holanda) 4-7 julio Limerick (Irlanda) Asociación Internacional de Ciencia Política; Comisión de investigación sobre la política y la tecnicidad: mesa redonda John Coack/ey. College ol Humanities. University of Limerick, Limerick (Irlanda) 5-9 julio (ironingeii (Holanda) Asociación Internacional de la Investigación sobre la paz: Conferencia del X X V Aniversario II'RA Secretariat, l'iiiversiiy of Colorado, P . O . Box 32?. Boulder. C O 30309 (EE.VV.j. 9-13 julio Sydney /Australia) Conferencia Mundial sobre la utilización de ordenadores en la enseñanza: V Conferencia Mundial U C C E / 90. P O Box 319, Darliiighursl, XSIV 2010 (Australia) 9-13 julio Madrid (España) Asociación Internacional de Sociología: XII Congreso Mundial ( T e m a : Sociología para un m u n d o . U n i d a d \ diversidad) AIS, Pinar, 25. 2S006 Madrid (España) 15-20 septiembre Egliam (Reino Unido) Conferencias Pugwash sobre la ciencia > los problemas internacionales: X L Conferencia Pugwash Conlerenees. Flat A. (i4A Ureal Russell Street. landres WC1 B.l (Remo Unido) 2-4 octubre Trier I REA) Association for Terminology and Knowledge Transfer; Centro Internacional para la Terminología: II Congreso Internacional - La terminología \ la ingeniería del conocimiento INEOTERM. P . O . Box 130. A-1021 Viena /Austria) I lena I lustrín) Centro Internacional de Información para la terminología: III Coloquio I N F O T E R M - L a tcrminolotiía para la transferencia de conocimientos 1SEOTERM, P . O . Box 13IK 1-1021 Mena ( lustrín) 1991 21-23 m a r z o Washington (EEUU) 17 m a \ o - 3 junio septiembre Honolulu, Hawai IEE UU I l-'uronn Population Association of America: Reunion /Jl.l, 1429 Duke Street. l/exandria, VI 22314-3403 IKE UU ) Asociación Científica del Pacífico: X V I I Congreso ( T e m a : Hacia el siglo del Pacífico: los retos del cambio) l'S i. Bishop Museum. P . O . Box rSOl, Honolulu. Hawai 96<S 1 ~ IEE.UU I Trihinvil Int^nvu'tmr;! ili'l <\aii'i- R e u n i ó n occidental Tribunal Internacional del Agua. Damark (Holanda) S3-!. 1012 L\ Denver (EE UU.) Population Association of America: Reunión PAA. 1429 Duke Street. Alexandria, I'.I 22314-3402 1992 30 abril-2 mavo (ET U U . ) Amsterdam Libros recibidos Generalidades, documentación dren and Women in Indonesia. Jakarta. Government of Indonesia, 1989. 98 pp. il. mapas cuadros. Nations Unies. Department des afErnste, Huib; Jaeger, Carlo (eds). 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Informât ¡on and Documentation * Como obtener estas publicaciones: a) Las publicaciones de la Unesco que lleven precio pueden obtenerse en la Oficina de Prensa de la Unesco, Servicio Comercial ( P U B / C ) . 7, place de Fonlenoy, 75700 París, o en los distribuidores nacionales; b) Las publicaciones de la Llnesco que no lleven precio pueden obtenerse gratuitamente en la Unesco, División de Documentos ( C O L - D ) : c) Las co-publicaciones de la Unesco pueden obtenerse en las principales librerías o en la Oficina de Prensa citada. 128 Publicaciones recientes de la Unesco Services, 1988. 3rd cd. /Inventaire 1st ed. / Répertoire mondial des ins- les de información sobre ciencias sélectif des services d'information et titutions de recherche et de forma- sociales). Encuadernado 150 F F . de documentation en sciences socia- tion sur les droits de l'homme / Reles / Inventario de servicios de infor-pertorio mundial de instituciones de U 'orld Directory of Social Science Insmación y documentación en cieninvestigación y deformación en ma- titutions. 1985, 4th ed. rev. /Répertoicias sociales. Paris, Unesco; teria de derechos humanos. París, re mondial des institutions de sciences Oxford, Berg, 1988. 680 pp. (World Unesco; Oxford, Berg Publishers sociales / Repertorio mundial de instiSocial Science Information DirecLtd., 1988. 216 pp. (World Social tuciones de ciencias sociales. Paris, tories/Repertoires mondiaux d'inScience Information Directories / Unesco, 1985. 920 pp. (World Social formation en sciences sociales / R e - Repertoires mondiaux d'informaScience Information Services, II / Serpertorios mundiales de tion en sciences sociales / Repertovices mondiaux d'information en información sobre las ciencias sorios mundiales de información sosciences sociales, II / Servicios m u n ciales). Encuadernado 150 F F . bre las ciencias sociales). diales de información sobre ciencias Encuadernado 125 F F . sociales, II). 100 F F . Unesco Yearbook on Peace and Conflict Studies. 1987. Paris, Unes- World Directory of Peace Research World List of Social Science Perioco: N e w York. Greenwood Press. and Training Institutions. 6th ed. / dicals. 1986, 7th ed. / Liste mondia1989. 327 pp. bibl. index. 280 F F . Répertoire mondial des institutions le des périodiques spécialisés dans de recherche et de formation sur la les sciences sociales / Lista mundial Un nuevo proceso de referencia al paix / Repertorio mundial de insti- de revistas especializadas en cientuciones de investigación y de for- cias sociales París. Unesco, 1986. servicio de los científicos sociales. mación sobre la paz. París, Unesco; 818 pp. indice (World Social Scienpor Fred Riggs. París. Unesco. Oxford. Berg Publishers Ltd., 1988. ce Information Services, I / Servi1988. 68 pp. (Informes y documences mondiaux d'information en tos de ciencias sociales, 57). 20 F F . 271 pp. (World Social Science Information Directories / Répertoires sciences sociales. I / Servicios m u n mondiaux d'information en sciendiales de información sobre cienWorld Directory of Human Rights cias sociales. I). 100 F F . Teaching and Research Institutions. ces sociales / Repertorios mundia- Números aparecidos Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se publicó con el título de International Social Science Bulletin/Bulletin international des sciences .sociales Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en español y, en 1987, ha reiniciado su edición española con el número 114. Todos los números de la Revista están publicados en francés y en inglés. Los ejemplares anteriores pueden comprarse en la Unesco. División de publicaciones periódicas. 7. Place de Fontenoy. 75700 París (Francia). Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a través de la University Microfilms Inc., 300 N Zeeb Road, Ann Arbor. M l 48106 (USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation. 16 East 46th Street. Nueva York, N Y 10017 (USA). Las microfichas también están disponibles en la Unesco. División de publicaciones periódicas. Vol. XI, 1959 Vol. XVIII. 1966 Num. Num. N u m . 1 H u m a n rights in perspective* N u m . 2 M o d e r n methods in criminology* N u m . 3 Science and technology as development factors* N u m . 4 Social science in physical planning* Num. Num. 1 Social aspects of mental health* 2 Teaching of the social sciences in the USSR* 3 The study and practice of planning* 4 N o m a d s and nomadism in the arid zone* Vol. XII. 1960 Vol. XIX. 1967 N u m . 1 Citizen participation in political life* N u m . 2 T h e social sciences and peaceful co-operation* N u m . 3 Technical change and political decision* N u m . 4 Sociological aspects of leisure* Num. Num. Num. Num. Vol. XIII. 1961 N u m . 1 Theory, training and practice in management* N u m . 2 Multi-disciplinary problem-focused research* N u m . 3 Motivational patterns for modernization* N u m . 4 T h e arts in society* Num. Num. Num. Num. 1 2 3 4 Post-war democratization in Japan* Recent research on racial relations* The Yugoslav c o m m u n e * The parliamentary profession* Vol. XIV. 1962 Num. Num. Num. Num. I 2 3 4 Images of w o m e n in society* Communication and information* Changes in the family* Economics of education* Vol. XV 1963 Num. Num. Num. Num. 1 2 3 4 Opinion surveys in developing countries* Compromise and conflict resolution* Old age* Sociology of development in Latin America* 1 2 3 4 Linguistics and communication* T h e social science press* Social functions of education* Sociology of literary creativity Vol. XX. 1968 loi. XXI. 1969 Num. Num. Num. Num. 1 2 3 4 Innovation in public administration Approaches to rural problems* Social science in the Third World* Futurology* Vol. XXII, 1970 Num. Num. Num. Num. 1 2 3 4 Sociology of science* Towards a policy for social research* Trends in legal learning* Controlling the h u m a n environment* Vol. XVI. 1964 Vol. XXIII. 1971 N u m . 1 Data in comparative research* N u m . 2 Leadership and economic growth* N u m . 3 Social aspects of African resource development* N u m . 4 Problems of surveying the social science and humanities* N u m . 1 Understanding aggression N u m . 2 Computers and documentation in the social sciences* N u m . 3 Regional variations in nation-building* N u m . 4 Dimensions of the racial situation* Vol XVII. 1965 N u m . 1 M a x W e b e r today/Biological aspects of race* N u m . 2 Population studies* Num. 3 Peace research* N u m . 4 History and social science* Vol. XXIV. 1972 Num. Num. Num. Num. 1 2 3 4 Development studies* Youth: a social force?* T h e protection of privacy* Ethics and institutionalization in social science* Números aparecidos 130 Vol. XXV, 1973 Vol. XXXIII. 1981 N u m . 1/2 Autobiographical portraits* N u m . 3 The social assessment of technology* N u m . 4 Psychology and psychiatry at the crossroads N ú m . 1 La información socioeconómica: sistemas, usos y necesidades N ú m . 2 En las fronteras de la sociología N ú m . 3 La tecnología y los valores culturales N ú m . 4 La historiografía moderna Vol. XXVI, 1974 N u m . 1 Challenged paradigms in international relations* N u m . 2 Contributions to population policy* N u m . 3 Communicating and diffusing social science* N u m . 4 The sciences of life and of society* Vol. XXXIV 1982 Núm. Núm. Núm. Núm. 91 92 93 94 Imágenes de la sociedad mundial El deporte El hombre en los ecosistemas Los componentes de la música Vol. XXVII. 1975 Vol. XXXV. 1983 N u m . 1 Socio-economic indicators: theories and applications* N u m . 2 The uses of geography N u m . 3 Quantified analyses of social phenomena N u m . 4 Professionalism in flux Núm. Núm. Núm. Núm. Vol. XXVIII. 1976 Vol. XXXVI, 1984 N u m . 1 Science in policy and policy for science* N u m . 2 The infernal cycle of armament* N u m . 3 Economics of information and information for economists* N u m . 4 Towards a new international economic and social order* Núm. 95 96 97 98 El peso de la militarización Dimensiones políticas de la psicología La economía mundial: teoría y realidad La mujer y las esferas de poder 99 La interacción por medio del lenguaje N ú m . 100 La democracia en el trabajo N ú m . 101 Las migraciones N ú m . 102 Epistemología de las ciencias sociales Vol. XXXVI1, 1985 Vol. XXIX. 1977 N u m . I Approaches to the study of international organizations N u m . 2 Social dimensions of religion N u m . 3 The health of nations N u m . 4 Facets of interdisciplinary Vol. XXX, 197Ü N ú m . I La territorialidad: parámetro político N ú m . 2 Percepciones de la interdependencia m u n dial N u m . 3 Viviendas humanas: de la tradición al modernismo N u m . 4 La violencia Vol. XXXI. 1979 N u m . 1 La pedagogía de las ciencias sociales: algunas experiencias N u m . 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales N ú m . 3 Modos de socialización del niño N ú m . 4 En busca de una organización racional Vol. XXXII. 19X0 N ú m . I Anatomía del turismo N ú m . 2 Dilemas de la comunicación: ¿tecnología contra comunidades? N ú m . 3 El trabajo N ú m . 4 Acerca del Estado *Número agotados Num. Núm. Núm. Núm. 103 International comparisons 104 Social sciences of education 105 Food systems 106 Youth' Vol XXXVIII, ¡986 Num. Num. Num. Num. 107 Time and society 108 The study of public policy 109 Environmental awareness 110 Collective violence and security Vol. XXXIX, 198 7 Num. Num. Num. Num. 1 1 1 Ethnic phenomena 112 Regional science 113 Economic analysis and interdisciplinarity I 14 Los procesos de transición Vol. XL. 1988 Núm. Num. Num. Núm. 115 Las ciencias cognoscitivas 116 Tendencias de la antropología 117 Las relaciones locales-mundiales 1 18 Modernidad e identidad: un simposio Vol. XU, I989 N ú m . 119 El impacto mundial de la Revolución francesa N ú m . 120 Políticas de crecimiento económico N ú m . 121 Reconciliar la biosfera y la sociosfera VOLUME-1 NÚMERO-2 ISSN 0102-6801 JAN./JUN. 1987 EDUCAÇÃO E FILOSOFIA REVISTA SEMESTRAL DO DEPARTAMENTO DE PEDAGOGIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA Algumas Observações à Antropologia Filosófica Mareio Chaves-Tannús A l g u m a s Reflexões Sobre o N o v o Currículo dos Cursos de Ciências Económicas José Adalberto Mourão Dantas Da Ausência à Presença da Filosofia: o Desafio da Iniciação à Reflexão Filosófica Lídia Mana Rodrigo "Educação Integral: Esboço de Análise a Partir de u m E s q u e m a Mareio Chaves-Tannús O mito da Caverna: Segundo a O r d e m das Razões e da Sensibilidade Leosmo Bizinoto Macedo O Retorno à Linguagem: Husserl e Merleau-Ponty Renato Oliva Geografia e Ensino: a Necessidade de u m Contra-Discurso Vânia Rúbia Farias Vlach Interdisciplinaridade: u m Conceito ainda mal definido Maria de Lourdes Almada Prestes Vigilância, Punição e Depredação Escolar Áurea Maria Guimarães Algumas Reflexões Sobre o Sistema de Avaliação Fernando Antonio Leite de Oliveira Avaliação: u m a questão filosófica Osvaldo Dalbério Filosofar: para qué? Reinaldo Matias Fleuri A Filosofia e Sua Motivação Equipe de Professores de Filosofia da F A Fl de Ar aguan Métodos e Técnicas de Pesquisa (social) ou Muito T e m p o Perdido? (resposta à "provocação geraldina" ou "ao corpo discente"?) Cícero José Alves Soares Neto Nota: para qué? Reinaldo Matias Fleuri O s Procedimentos Idealista e Materialista do Investigador no Trabalho de C a m p o Cícero José Alves Soares Neto A Questão da Avaliação na Pré-Escola Ana Maria Costa de Sousa A Alfabetização de Adultos. In: Acção Cultural Para a Liberdade e Outros Escritos - Paulo Freire Mareio Chaves-Tannús Vigilância, Punição e Depredação Escolar - Áurea Maria Guimarães Nelson Carvalho Marcellíno O s Apareihos Ideológicos do Estado - Louis Althusser Roberto Akira Goto EL TRIMESTRE ECONÓMICO Convoca a participar en el primer Certamen Internacional "DANIEL COSÍO VILLEGAS" de ensayos sobre economía latinoamerica Bases* 1. Los artículos premiados se seleccionarán entre aquellos que se hayan publicado en El Trimestre Económico en los años 1989 y 1990. 2. Los autores podrán ser de cualquier nacionalidad y escribir en cualquier idioma, pero deberán tener menos de 40 años de edad en el momento de recibirse sus trabajos. 3. El tema es libre, siempre que se trate de economía latinoamericana (en general o de algún país en particular). También se admitirán estudios teóricos de especial importancia para la región. 4. La extensión máxima de los ensayos será de 40 cuartillas (a doble espacio) o con 12 000 palabras. 5. El jurado estará formado por miembros del Consejo Editorial de El Trimestre Económico, que dará a conocer su fallo el 15 de abril de 1991. • PRIMER PREMIO: 4,000 DOLARES • S E G U N D O PREMIO: 2,000 DOLARES • D O S MENCIONES HONORÍFICAS: 500 DOLARES * Bases modificadas por acuerdo del Comité Dictaminador de El Trimestre Económico del día 24 de abril de 1989 Mexico and Latin America are changing day by day. What do you know about these changes? Voices of Mexico is a space for current opinion and reflection. ** ,<* AAAAA **e ¡i* & *«* e« ^ voices! f Mexico: What Lies Ahead? W O \ * * " ,4* & \<* * t^ * * * ^ A C o n v o m a o n witfi H>a Press an th# cJôCí«©«* ^ ^ ** * .^ \*° .d s¿e * CO» (c* *<* Quarterly magazine of the Mexican National Autonomous University All publicity or subscriptions should b e sent to: Hispanic Books Distributors, INC 1665 West Grant Road Tucson, Arizona 85745 P h o n e (602) 882-9484 Revista Voices of Mexico filosofía y Letras N o . 88 Colonia Copilco-Universidad C P . 04360 México. D.F. Tels; (905) 6-68-58-53 6-58-72-79 PASOS 6 Zafana ** REVISTA PUJßßg Una publicación del Departamento Ecuménico de Investigaciones ( DEI) «f.íL }}Pfl5D5 1-ttELt" SAN JOSE - COSTA RICA SUSCRIPCIÓN* (6 números al año) América Latina . . U S S 12 Otros países U S S 18 * Esto« precio« incluyen d envfo por vfa aérea. Cheques a nombre de: EDITORIAL Departamento Ecuménico de Investigaciones Apartado Postal 390-2070 © Sabanilla San José - Costa Rica Teléfono 53 02 29 rt 5c < rz a. U o UJ >, û c rz CL. LO < u t/1 LT. < 2 D¿ •Li rZ E . C 3 TD C — c 066 Du O r-1 fN o <>«> V* O O E T3 E O o </» CL. E O T3 o -o -O E C -O "O "O a u c bfi 3 o < T3 c nn iro CL. -0 ^i ^ D 2 i—i CTJ oo *n o ;ribir UJ oc U r^ CC us Sírvase U 5 X LON ecios p; u riper 3 oí UJ E n v i a r la sub EVISTA INTERNACIÓN 037 BA allorca, heq ALUN YA ESCO ENTRE ION BSC OJAD La Revista internacional de ciencias sociales se publica en marzo, junio, septiembre y diciembre. Precio y condiciones de subscripción en 1990 Países industrializados: 5.000 ptas. o 45 $. Países en desarrollo: 3.000 ptas. o 27 $. Precio del número: 1.500 ptas. o 15 $. Se ruega dirigir los pedidos de subscripción, compra de un número, así c o m o los pagos y reclamaciones al Centre Unesco de Catalunya: Mallorca, 285. 08037 Barcelona Toda la correspondencia relativa a la presente debe dirigirse al Redactor jefe de la Revue internationale des seiendes sociales Unesco, 7 place de Fontenoy, 75700 Paris. Los autores son responsables de la elección y presentación de los hechos que figuran en esta revista, del mismo m o d o las opiniones que expresan no son necesariamente las de la Unesco y no comprometen a la Organización. Edición inglesa: International Social Science Journal (ISSN 0020-8701) Basil Blackwell Ltd. 108 Cowley Road, Oxford O X 4 1JF ( R . U . ) Edición francesa: Revue internationale des sciences sociales (ISSN 0304-3037) Editions Eres 19, rue Gustave-Courbet 31400 Toulouse (Francia) Edición china: Giioji shehui kexue zazhi Gulouxidajie Jia 158, Beijing (China) Edición árabe: Al-Majaila Addawlya lil Ulum al Ijtimaiya Unesco Publications Centre 1, Talant Harb Street, El Cairo (Egipto) Hogar del Libro, S . A . Ramelleres, 17,08001 Barcelona Imprime: Grinver, S.A. A v . Generalität, 39. 08970 Sant Joan Despi Depósito legal, B . 37.323-1987 Printed in Catalonia ISSN 0379-0762 © Unesco 1990