Gestión regional/urbana apropiada en el nuevo siglo - siare

XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Gestión regional/urbana apropiada en el nuevo siglo:
el caso de las grandes aglomeraciones difusas
Luis Ainstein
______________________________
Segundo Premio (compartido)
1.
Marco de referencia
Aunque existen sobradas razones para referenciar las características regional/urbanas
contemporáneas en el marco histórico de muy largo plazo en que se ha concretado el proceso
mundial de urbanización, resulta también innegable que los rasgos de mayor trascendencia que
caracterizan su presente reconocen las incidencias filiatorias de dos eventos mayores definidamente
más cercanos en el tiempo: por una parte, la así denominada Revolución Industrial cfr. Wallerstein
(2006: 40, 105); por otra, el proceso genéricamente denominado de Globalización, ubicado a nivel
indiciario a partir de las postrimerías de la 2ª Guerra Mundial, y más nítidamente a partir del
denominado Consenso de Washington de mediados de los 1970s 1.
Caracterizamos sucesivamente las mencionadas circunstancias.
1.1.
El contexto thüneano
En relación a lo primero cabe recordar que, antes de la mencionada Revolución, más allá de las
(escasas) cabeceras imperiales existentes en cada período y comarca, el grueso de los procesos de
configuración regional/urbana se concretaba de acuerdo a las pautas sugeridas y explicadas por von
Thünen (1826). Tales pautas significaban la concreción de redes regionales extensas y
prácticamente homogéneas constituidas por lugares urbanos regularmente distribuidos,
poblacionalmente marginales, de muy baja jerarquía y área de influencia sólo local, asociados de
manera interactiva e intensiva a ámbitos rurales territorialmente exiguos y productivamente
estratificados. Es decir, configuraciones regionales con áreas de influencia repetitivas y
extraordinariamente restringidas, en las que los niveles globales de urbanización no alcanzaban sino
magnitudes ínfimas. Por lo demás, lo que resultaba fundamental, tales circunstancias configuraban
contextos de polarización unívoca local, de las que resultaban excluidas las relaciones de escala
siquiera micro-regional.
El tipo de circunstancias señaladas ha encontrado despliegue a lo largo de muy cuantiosos milenios:
en lo esencial, desde de los albores del Neolítico hasta fines del SXVIII, al menos en los contextos
transformados de Europa Occidental.
1.2.
El contexto christalleriano
La concreción de la Revolución Industrial, por su parte, vino a dislocar estructuralmente las
condiciones preexistentes señaladas, no menos en relación al campo regional/urbano. En efecto, tal
fenómeno se manifestó en términos sustantivos, tanto cualitativos como cuantitativos, y resultó
glosado por excelencia por Walter Christaller (1935). En relación al mismo, el elemento
fundamental emergente, tributario de la multiplicación generalizada del universo de actividades
humanas que comenzaron a desplegarse, y especialmente de las de carácter urbano, así como de la
profundización de la progresiva diferenciación de sus jerarquías relativas, ha sido el pasaje de
condiciones de polarización singular y local, como hemos señalado, al de unos sistemas de
1
Ver en relación a las implicancias urbanas de tales eventos: Ainstein 2012a:15-32.
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polarización jerárquicamente estratificados de carácter múltiple -local, subregional y regional-.
Como consecuencia, tal circunstancia encontró manifestación, no sólo a escala intraurbana -por
excelencia a través de configuraciones policéntricas-, sino regional, preservando sin embargo, aún
en relación a lo segundo, la centralidad de los vínculos locales y sub-regionales -es decir, de manera
prevalente, de aquellos no globales-, que por su parte, oportunamente, habrían de pasar a
caracterizar los sistemas generalizados de interacción y dependencia, como veremos. En tal
contexto, no solamente se incrementaron de manera acelerada los niveles de urbanización de los
ámbitos progresivamente involucrados en la Revolución Industrial -por excelencia el oeste/norte
europeo-, sino que las actividades, procesos y circuitos de interacción resultaron estructurados
jerárquicamente, ajustados a la vigencia de correlaciones positivas entre tamaño urbano, jerarquía
funcional, y niveles relativos de centralidad y conectividad regionales. En términos sintéticos, tales
son los postulados de la Teoría del Lugar Central, en alusión a redes regionales de miembros
urbanos jerárquicamente “ordenados”, replicando las condiciones de estructuración interna de los
aglomerados implicados, en todos los casos de carácter policéntrico.
Este ha sido el contexto y las razones que explican la aparición de los grandes aglomerados de la
modernidad. Los mismos, aún en los casos de sus muy significativos tamaños poblacionales y de
los diversos roles funcionales que resultaron llamados a desplegar, preservaron en sus ámbitos de
mayores niveles de centralidad sus altos niveles históricos de compacidad física, con densidades
globales medias medio-altas. Por su parte, los masivos procesos de suburbanización que
atravesaron, aunque concretados según densidades medias medio-bajas, no llegaron en general a
poner en crisis los formatos de unicidad ciudadana en que operaban, en términos tanto simbólicos
como físicos y funcionales.
Resultaron cruciales a estos efectos sendos rasgos de comportamiento relativos a temáticas bien
diversas, aunque complementarias, a saber: por una parte, la operación de sistemas de movilidad
masiva de carácter público a través de medios guiados, centrados en los polígonos de más altos
niveles de centralidad de los aglomerados, operando en lógica centrípeta; por otra, la progresiva
integración jurisdiccional del universo de localidades de las periferias involucradas en las
expansiones urbanas, subsumidas en torno de aquélla relativa a la de la Ciudad Central originaria de
cada aglomeración, que encarnaba el carácter integrado que en conjunto constituían, y que, en el
caso de las de mayor entidad, se denominaron habitualmente como ciudades metropolitanas. Las
operaciones de planificación y gestión del período tendían en general a caracterizarse como siquiera
medianamente integradas en lo temático, globales en términos territoriales, de mediano y largo
plazo, y gestionadas proactivamente desde la órbita estatal, aunque como dudosamente
representativas en términos sociales. Aún el caso de la Aglomeración Los Ángeles -lo que al
presente puede considerarse como paradojal, dada la dinámica antinómica que la caracterizó
posteriormente- atravesó tal tipo de circunstancias iniciales cfr. Ainstein (2012b: 199-236).
En vena explicativa, resulta fundamental considerar que las circunstancias mencionadas han
configurado al menos parcialmente las condiciones aptas para tender a optimizar, o sub-optimizar
siquiera, el comportamiento de dos de los cuatro rasgos analíticos y valorativos habitualmente
utilizados en relación al campo regional/urbano, a saber: Eficacia, Eficiencia, Equidad y
Sustentabilidad. Aunque pueda dudarse de la validez de tal postulado, cabe considerar en sentido
confirmatorio la existencia de redes urbanas nacionales y regionales ajustadas más o menos
significativamente a ordenamientos de Rango/Tamaño -es decir, distribuciones estadísticas
“normales”-, a diferencia de concentraciones de carácter primático. En efecto, en contextos no
globalmente planificados en las escalas nacional y macro-regional, que han constituido las
circunstancias prevalentes del período histórico implicado, no existe otro factor explicativo de
carácter genérico que el de la vigencia de la oportuna articulación de economías de escala y de
aglomeración de carácter tanto local como global, incluidas muy enfáticamente en el período que
consideramos las vinculadas a movilidad física y a comunicación, dirigidas a concretar, a partir de
las experiencias y percepciones de los agentes económicos, resultados apropiados directamente
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correlacionados con al menos dos de las categorías analíticas mencionadas -Eficacia y Eficiencia-,
relativizando la de Equidad, sistemáticamente insuficiente, así como la de Sustentabilidad, que
precisamente a lo largo de este período comenzó una progresiva degradación de escala exponencial,
al menos en relación a sus contenidos ambientales, así como en torno de la noción de “equilibrio
general”, concretados a través de los postulados críticos de orientación malthusiana.
El formato regional/urbano mencionado, aunque sostenido, ha reconocido una vigencia temporal
significativamente más acotada que el de carácter precedente: el par de centurias desplegadas entre
los albores de la Revolución Industrial de fines del SXVIII y el segundo tercio del SXX, al menos
en el caso de las naciones/regiones involucradas en la mencionada experiencia de transformación
estructural.
1.3.
El contexto globalizado
Las condiciones prevalentes de configuración regional/urbana vigentes al presente en el escenariomundo significan un sustantivo y generalizado apartamiento respecto de las de sus modalidades
precedentes. Ubican su origen en el período de la Segunda Posguerra en el escenario
estadounidense, y han sido glosadas inicialmente por Jean Gottmann (1964), y más tardíamente por
Joel Garreau (1991). Consisten, de manera sustantiva, en sus aspectos territorial y relacional,
respectivamente, de dos tipos de fenómenos altamente trascendentes, a saber: por una parte, la
persistencia del proceso secular de concentración regional de la población y la actividad
económica, aunque al presente a través de un proceso diferenciador fundamental de carácter inédito,
consistente en la desconcentración territorial significativa del desarrollo urbano; por otra parte,
tiene vigencia generalizada la ruptura de la exclusividad de la vigencia de procesos de polarización
centro/periferia de carácter local y regional, como resultaba prevalente durante el estadío
christalleriano, a través del agregado de una sustantiva globalización de los mismos en escala
universal.
Pero, más allá de los procesos territoriales y relacionales señalados, los actuales modos de
configuración y operación regional/urbana abarcan tanto la diversidad de aspectos temáticos, como,
consecuentemente, los de carácter espacial y temporal. Aunque al presente tales fenómenos se
manifiestan en la escala global, cabe distinguirlos sin embargo en al menos dos modalidades
cuantitativas diferenciales: por una parte, las vigentes en aquellas naciones y regiones en que
resultan abundantes tanto las infraestructuras de movilidad automotriz como el parque automotor de
transporte individual -de cuyas circunstancias los Estados Unidos de América constituyen el caso
paradigmático-; en tales circunstancias, las escalas físicas involucradas en el desarrollo
regional/urbano resultan de carácter absolutamente desmesurado, alcanzando escenarios de miles de
kilómetros de extensión areal; por otra parte, el de circunstancias con menores disponibilidades de
tales tipos de recursos, en las que las magnitudes territoriales involucradas resultan de escala más
modesta, aunque siempre significativa.
Aunque tales fenómenos se manifiestan de manera más generalizada en los contextos de las
Grandes Aglomeraciones -denominadas alternativamente como megalópolis, mega-ciudades o
regiones urbanas difusas, o, en lengua inglesa, y muy expresivamente, sprawling urbanization-,
ubicadas cuantitativamente de manera indiciaria a partir de cinco millones de habitantes, afectan
también a los aglomerados mayores de escala más restringida, lo que confirma que se trata de un
fenómeno estructural de carácter generalizado.
Tales transformaciones pueden resultar aludidas de manera sintética y global a través de la noción
de desintegración. La misma debe entenderse en términos de la afectación de cada uno de los
dominios que constituyen las realidades regional/urbanas, afectando tanto a economías “maduras”
como “emergentes”, y de manera aún más paradojal, a contextos manifiestamente capitalistas,
gestionados en el marco ideológico liberal, como también a otros supuestamente más inclusivos en
términos sociales.
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Resulta procedente un recorrido siquiera somero por las diversas temáticas implicadas cfr. Ainstein
et alii. (2012c: 33-76).
En términos sociales resulta paradigmático un conjunto variado de fenómenos.
Por una parte, aunque han venido disminuyendo de manera generalizada y progresiva las tasas de
natalidad -aunque según órdenes bien diversos entre contextos de mayores y menores niveles
relativos de desarrollo, así como de encuadramientos fundamentalistas de carácter confesional, con
incidencias todavía alarmantes en el caso de los dos últimos nombrados-, resultan minoritarios los
casos en que no tengan vigencia saldos poblacionales crecientes. Tales circunstancias, asociadas a
la generalizada expulsión de población rural, originada en la concentración de la propiedad de suelo
y, sobre todo, del pasaje de agriculturas de subsistencia a las de monocultivos con masiva
incorporación tecnológica, resulta en la migración forzada de la población “excedentaria” a las
periferias informales de las localidades urbanas. En tales contextos, las Grandes Aglomeraciones
constituyen los destinos migratorios prevalentes, que convocan también, por lo demás, a sectores
poblacionales urbanos de aglomerados menos jerárquicos. Estas circunstancias explican, siquiera
parcialmente, las condiciones demográficas en que se concretan los sectores sociales cuya inclusión
urbana resulta meramente nominal.
Por su parte, resultan significativos los niveles de desocupación y subocupación vigentes, en el
marco de la degradación generalizada de las relaciones laborales y de los niveles salariales que las
mismas prevalentemente proveen: resulta significativo que buena parte de los asalariados sean
pobres, o aún indigentes. Como consecuencia, más allá de la problemática concreción de una
profundizada estratificación socioeconómica asociada a la crisis de ingresos, sus incidencias en
términos de estructuración regional/urbana se manifiestan en torno de la incentivación y
generalización de los procesos de segregación socioterritorial.
Las discontinuidades territoriales mencionadas, características de este período, se demuestran
altamente funcionales a tales procesos: en realidad, no cabe sino hipotetizar que las mismas
reconocen como motivación social específica la de escindir tanto territorial como funcional y
perceptivamente a los diversos segmentos sociales. De hecho, también, los crecientes procesos de
gentrificación, así como la concreción de enclaves intraurbanos -residenciales y de servicios- en
tejidos consolidados, de carácter creciente, reconoce similares fines, aunque de manera menos
evidente y eficaz. Aparece así una nueva categoría de la noción de exclusión -o, de manera más
ajustada, de inclusión social sesgada-: a las (dos) de carácter endémico, socioeconómico y
sociocultural, se agrega al presente la de exclusión socioterritorial. Por lo demás, estas
circunstancias galvanizan, no solamente los procesos de segregación socioterritorial, sino que se
constituyen en instrumentos de la profundización y reproducción de condiciones de segmentación
social de carácter generalizado. Ello aún a pesar de la circunstancia, también vigente, de una
creciente comunidad de intereses simbólicos y de consumos masivos en torno de la así denominada
“cultura popular”, en relación a la cual se identifican extensos segmentos sociales que desbordan,
prevalentemente hacia abajo, aunque también hacia arriba, los alineamientos de los estratos medios.
Desde el punto de vista cultural debe señalarse la incidencia de dos fenómenos urbanos
fundamentales: por una parte, la casi universalización del acceso a sistemas de comunicación
interpersonal no-presencial, “desterritorializados” y en tiempo real, a través de la telefonía celular;
por otra, el acceso masivo a la red de redes, asimismo percibido como desterritorializado, e
involucrando ambigüedades temporales generalizadas. Tales fenómenos han derivado en la absoluta
pérdida de significación de las vitales experiencias de contextualización espacio/temporal,
otorgándoles a esas dos categorías referenciales fundamentales carácter meramente incidental, a
diferencia de sustantivo, y desjerarquizando sus condiciones de valorización social. Así, la
percepción ajustada de las circunstancias locacionales y temporales que involucran a cada sujeto
han devenido abstractas, más allá de sus vivencias vitales restringidas relativas a su cotidianeidad.
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En tal contexto, la creciente magnitud territorial y temporal de los viajes aparece naturalizada,
necesaria, inconsecuente, y sin opciones.
En términos de la dimensión económica resultan trascendentes un conjunto de fenómenos. Por una
parte, la creciente significación de su componente inmobiliario, tanto frente a los de carácter
financiero como “real”. De ello han derivado comprensibles alianzas estratégicas entre el primero y
el segundo, derivando en la lógica de casino que impregna la operatoria de los mismos.
Consecuentemente, la creciente estratificación de los valores de los diversos segmentos territoriales
urbanos, así como, en escala todavía mayor, de los urbanos frente a los extraurbanos, resulta en un
poderoso aliciente para la urbanización de los segundos, en contextos, no sólo permisivos de las
administraciones públicas sino a través del aliciente que las dotaciones regionales de servicios que
las mismas asumen a su costa, que multiplican tanto la factibilidad como la rentabilidad empresaria
de tales emprendimientos. Estas circunstancias no son sino la instancia en que el mercado se
constituye en instrumento ejecutor tanto de los mencionados procesos de estratificación
socioterritorial como de los de exclusión social de similar carácter.
Resulta en general ilusoria la internalización estatal de las plusvalías originadas en las dinámicas
regional/urbanas, que no suelen siquiera ser mencionadas en los discursos atinentes.
Por lo demás, los contextos globalizados significan en términos económicos la frecuente
reconfiguración de los escenarios de trabajo y empleo, sometidos de manera permanente a los
impactos originados en la homóloga reconfiguración de los sistemas globales de producción y
consumo, en el marco del generalizado y creciente incremento de los niveles de eficiencia laboral
merced al desarrollo científico/tecnológico, así como al incremento de las dotaciones disponibles de
capital. Estas circunstancias, no solamente contribuyen de manera sustantiva al creciente malestar
social, sino que resultan centrales en términos de la generalización de los sectores de hábitat
informal y desintegrado de carácter crecientemente urbano.
Desde el punto de vista físico las circunstancias en curso se caracterizan a través de un conjunto de
rasgos diversos, aunque consistentes, a saber: por una parte, y de manera ostensible, mediante las
mencionadas discontinuidades territoriales. Como ha sido señalado, en el caso de los tejidos
residenciales, fundamentalmente, tal estrategia encuentra sustento en sendos cometidos, uno de
carácter social -segregar a los diversos sectores comunitarios, homogeneizando sus respectivas
áreas de residencia, y profundizando los niveles de diferenciación global de las mismas-, el otro de
carácter económico -maximizar la renta inmobiliaria-, urbanizando polígonos marginales de suelo,
cuyo precio no resulte determinado a través de la réplica de los de algún entorno urbano
preexistente, apropiándose así de la plusvalía asociada a las “rentas de segregación” de los estadíos
iniciales de los procesos de urbanización. Ambas estrategias, ajustadas a las particularidades de
cada una de las demás actividades urbanas, resultan también de aplicación a las mismas. Se
reconocen como ostensibles, en ese sentido, tanto la profusa desconcentración territorial del sector
de oficinas, como la de carácter homólogo que involucra a los sectores industriales y logísticos. En
todos los casos resultan significativos sendos factores de localización: por una parte, la
gentrificación selectiva de los nuevos entornos, equivalente a la de la residencia, y por otra, su
accesibilidad a través del automóvil privado para funcionarios y visitantes. En relación a las
actividades terciarias dirigidas al consumo final, que atraviesan una expansión parasitaria
ostensible, replicando innecesariamente sus polígonos de actuación, conservan y expanden en
general sus centralidades seculares. Por lo demás, también, tales tipos de actividades, con énfasis en
las de servicios, resultan sujetas a procesos de descentralización desconcentrada de aquéllas menos
sensibles a las economías de aglomeración, lo que deriva en una generalizada hibridación de los
tejidos residenciales de menores niveles jerárquicos en los que las mismas encuentran despliegue
prevalente.
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Un siguiente rasgo significativo es el relativo a la apreciable disminución de las densidades medias
globales de los polígonos residenciales, dirigidos a la configuración de ambientes “naturales”, o
“pastoriles”, “alejados del fragor urbano”, y no de los servicios, en cambio, que no se mencionan,
sino de los riesgos y molestias atribuidos a los mismos.
En las circunstancias mencionadas, la concreción de las redes de infraestructura significa
magnitudes innecesariamente extendidas, y sus costos de operación, por su parte, pérdidas de
eficiencia y diseconomías manifiestas. Como consecuencia principal, entre otras, las asimetrías
sociales en términos de acceso a esos servicios tienden también a generalizarse. Por su parte, las
condiciones en que se concretan los servicios urbanos resultan también ajustadas en lógica
endogámica a las de cada uno de los precintos de demanda social efectiva a los que están
orientados, y resultan tan segmentados como los usuarios a los que sirven.
En relación a la dimensión funcional debe señalarse un conjunto de características igualmente
inquietantes. La más ostensible de las mismas se refiere a la reconfiguración de la distribución
modal del transporte. En ese sentido resulta generalizada la disminución de la participación relativa
de los medios guiados a favor de la del sector automotor, y dentro de él, del crecimiento
exponencial del uso del auto privado, utilizado de manera creciente incluso con fines laborales. En
tales circunstancias resulta perentoria la expansión de las redes de circulación automotriz, que
generan impactos crecientes en términos de segmentación física, así como de perturbaciones y
riesgos urbanos. Tales impactos poseen, por otra parte, características paradojales, ya que
establecen procesos de realimentación positiva mutua entre la demanda y oferta de ese tipo de
recursos, en espirales crecientes ilimitadas: incluso la aglomeración Los Ángeles, con su
sobredotación viaria, posee sectores de autopistas sometidos a congestión crónica. Por lo demás, tal
dependencia en términos de movilidad se constituye en excluyente de los sectores sociales más
débiles, de los jóvenes y de los mayores.
Pero, de manera aún más problemática, se verifica la existencia de relaciones de mutua
realimentación positiva entre, por una parte, las expansiones urbanas discontinuas y crecientemente
alejadas, y por otra, la conectividad centrada en el automotor privado para el acceso a las mismas,
que suele constituir su única opción de articulación global, ante la incidencia de recorridos
insostenibles y la baja escala de la demanda de transporte público.
Por lo demás, no solamente el transporte de personas resulta concentrado en torno del modo
automotor, sino también el de cargas. En tales circunstancias, los procesos de desconcentración
territorial de las actividades terciarias inducen una universalización del transporte en torno de toda
clase de polígonos de uso del suelo que atenta contra las cualidades funcionales y ambientales de
los mismos.
En el marco de los contextos temáticos señalados, las condiciones ambientales regionales y urbanas
resultan igualmente problemáticas. Desde el punto de vista de lo primero, deben considerarse muy
significativos, por una parte, los riesgos e impactos originados en la generalización de las
explotaciones mineras, que en casos límite significan la esterilización de muy largo plazo de
amplias comarcas regionales, así como, por otra, la creciente expansión de las fronteras
agropecuarias, que suele involucrar procesos intensivos de deforestación, así como la dislocación de
los sistemas hídricos regionales y la perturbación de los suelos. En similar sentido operan la
generalización de los monocultivos, así como la creciente utilización de artificios productivos que
resultan asociados con la antropización de gran escala de los ambientes regionales, y aún de los
globales, en sus dimensiones bióticas y no-bióticas, constituyéndose en componentes altamente
significativos del Cambio Climático Global que se encuentra en curso.
Desde el punto de vista urbano, la señalada disminución de las densidades medias, las
discontinuidades edilicias y sus escalas más restringidas, así como la multiplicación parasitaria del
transporte automotor, devenido dominante, constituyen los factores explicativos principales de la
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muy significativa participación de este sector en las perturbaciones del medio aire que se encuentran
en curso sostenido de crecimiento. Las mismas, como resulta sabido, se concretan a partir de la
combustión de recursos fósiles, constituidos en generadores de ciclos locales de “inversión
térmica”, así como, de manera generalizada, de Gases de Efecto Invernadero que devienen en
procesos de Calentamiento Global. Los sectores de la edilicia y el transporte explican en general
alrededor de las dos terceras partes de la perturbación ambiental aérea urbana total, de lo que puede
inferirse la muy alta trascendencia local y global que significan las condiciones de configuración y
operación de los rasgos mencionados. Los componentes ambientales de suelo y agua, tanto
superficiales como subterráneas, no resultan menos perturbados, particularmente, de manera directa,
por parte de los sectores sociales que habitan urbanizaciones informales, dadas sus carencias
infraestructurales, y de manera indirecta, y en la escala global, por parte del total del sub-sector
urbano, que de manera prevalente dispone de toda clase de efluentes sin tratamiento apropiado.
Tales impactos, por otra parte, operan en escalas macro-regionales y modalidades sistémicas de
perturbación y riesgo.
Por fin, las condiciones de desempeño de las dimensiones política, institucional y administrativa
regional/urbanas resultan significativas en términos de su incidencia altamente jerárquica sobre la
configuración y operación de tales entidades, y particularmente, en el caso de las urbanas -ya que no
siempre es ese el caso-, de aquellas de carácter plurijurisdiccional.
Debe señalarse como primer factor distorsivo cuya vigencia resulta prevalente el relativo a la
inequidad en las condiciones de representación política global de las poblaciones de las Grandes
Aglomeraciones. Ello porque, ante la casi generalizada inexistencia de administraciones de las
mismas de homólogo carácter global, las condiciones de representación política de sus ciudadanos
resultan segmentadas en la multiplicidad de jurisdicciones que constituyen a las mismas, signadas
habitualmente por encuadramientos partidarios diversos –que, como consecuencia, adquieren un
carácter global difuso-, de lo que derivan, entre tantas otras asimetrías, las relativas a sus
condiciones de participación en los regímenes de redistribución de las rentas nacionales y
provinciales (o de las configuraciones administrativas alternativas de carácter meso que en cada
caso resulten de aplicación). Pero además, en el contexto de creciente segregación socioterritorial
de las aglomeraciones, que hemos señalado, y al carácter cuasi-homogéneo en términos
socioeconómicos resultante de cada una de las diversas jurisdicciones que las constituyen, la suerte
de las mismas en términos presupuestarios resulta librada en cada caso a sus propios recursos, ajena
a la posibilidad de operar compensaciones intra-aglomeración dirigidas a disminuir el impacto de
las fuertes diferencias vigentes entre las mismas.
Más allá de lo señalado, no resulta menos problemática en términos multidimensionales la
prevalencia de la carencia de institucionalidad global que caracteriza, no sólo a las Grandes
Aglomeraciones, sino aún a aquellas otras de menor tamaño y jerarquía que resultan asimismo
involucradas en situaciones plurijurisdiccionales. Tales carencias no derivan de otras razones que
las de tender a preservar los privilegios de que gozan las poblaciones y jurisdicciones de mayor
status social, económico y político, así como de la autonomía, siquiera nominal, de los estamentos
gubernamentales de carácter local intervinientes, cuyas administraciones resultan constituidas en
beneficiarias de una escala política que, aunque menor, no resulta desdeñable. También, por lo
demás, esas circunstancias operan en beneficio del monopolio del poder real de las administraciones
de mayor jerarquía relativa, de las que aquéllas dependen.
Resultan fácilmente comprensibles las razones que impulsan a los administradores públicos de las
periferias suburbanas y periurbanas a promover su propia urbanización, así como a preservar su
autonomía administrativa: por una parte, el acceso al goce local de los efectos de multiplicación
económica asociados a los procesos de urbanización -lo que explica su característica asociación con
los promotores inmobiliarios, quienes, de manera prevalente, habrán de apropiarse, al menos
inicialmente, de los excedentes inmobiliarios así generados-; por otra parte, también, a partir del
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incremento poblacional asociado a la urbanización, y a la correlativa jerarquización política de los
gobiernos implicados, que operan en lógicas tanto cuali como cuantitativas. Y, como resulta
coherente suponer, la jerarquización política relativa en que logra operar cada jurisdicción se
traduce y amplifica oportunamente -relaciones clientelísticas mediante con sus mandantes
jerárquicos-, en fuente de los beneficios diferenciales según los que cada una de las mismas opera
frente al sistema regional/urbano considerado a nivel global/estructural, aunque no institucional
formal, del que forma parte. Por lo demás -lo que resulta comprensible a la luz de las circunstancias
mencionadas- resultan generalizados los conflictos interjurisdiccionales que involucran a las
diversas unidades gubernamentales que de manera creciente constituyen cada aglomeración. Como
regla general, puede hablarse de la vigencia de circunstancias competitivas, a diferencia de
colaborativas y complementarias entre las mismas.
No necesita enfatizarse la complejidad de las operaciones de planificación y gestión que involucran
a las Grandes Aglomeraciones. A la diversidad de temáticas implicadas -la más extensa de entre el
universo de tipos de administraciones de carácter local, dados tanto los muy altos volúmenes de
población involucrados como los órdenes de multiplicidad en que los mismos despliegan su
accionar- se agregan las vastas extensiones territoriales implicadas, y sus muy probables órdenes de
diversidad en términos de los recursos y restricciones disponibles, así como la multiplicidad de
horizontes temporales que resulta necesario considerar en cada caso.
De entre las acciones de planificación y gestión mencionadas debe señalarse una menos
habitualmente considerada, al menos en los contextos institucionales encuadrados en orientaciones
neoliberales, consistente en la redistribución en la escala global de los recursos, costos y beneficios
originados en la dinámica integrada de la Aglomeración.
1.4.
Síntesis interpretativa
Como ha sido sugerido en el desarrollo analítico de los tres acápites que anteceden, referidos a otros
tantos estadíos históricos relativos a las condiciones pluridimensionales características de los modos
de configuración regional/urbana, resulta ostensible el progresivo incremento en sus respectivos
niveles de complejidad, así como también la transformación de los factores explicativos
fundamentales vigentes en relación a cada uno de los mismos.
Así, puede postularse que en los dos primeros casos -thüneano y christalleriano-, los factores
fundamentales asociados a la consecución de eficacia y eficiencia -por excelencia, aquéllos de
carácter técnico y económico, como son los relativos a la maximización de los sistemas de
economías de escala y de aglomeración-, en el marco de acciones estatales de planificación y
gestión urbanas en general someras del primer período, y las francamente autocráticas y
fuertemente proactivas del segundo -paradigma haussmaniano, por ejemplo-, derivaron en
configuraciones que, de manera progresiva, no sólo incrementaron notoriamente sus tamaños y
niveles de diversidad y complejidad relativas, sino que consiguieron mejores logros en torno de las
dos categorías analítico/valorativas mencionadas. Por su parte, sin margen de duda, también, los
niveles de equidad que caracterizaron a los dos períodos mencionados, aunque progresivamente
crecientes, distaron de alcanzar valores siquiera medianamente aceptables. En tales contextos, sin
embargo, las condiciones de compacidad urbana y la instrumentación de sistemas masivos de
conectividad a través del transporte y, oportunamente, las comunicaciones, resultaron cruciales con
vistas a la transferencia cuasi generalizada de rentas indirectas -es decir, de carácter no salarial- a
buena parte de la población, que tendieron a paliar las significativas asimetrías globales de ingresos
que las afectaban, constituyendo a los sectores sociales bajos en “incluidos diferenciales”. En
relación a la progresiva transformación de las condiciones de polarización regional de cada uno de
los (dos) períodos mencionados, por su parte, el pasaje de condiciones unívocas y restringidas
relativas a entornos de escala local, dio paso a configuraciones multicéntricas y escalas
subregionales de dependencia, que, por su parte, pueden valorarse como instrumentales hacia una
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mayor homogeneización en la potencialidad de acceso a posiciones laborales, así como a bienes y
servicios. Por su parte, los problemas de sustentabilidad, tanto en términos sociales como
ambientales, comenzaron a transitar durante el período christalleriano tendencias crecientemente
problemáticas, oportunamente caracterizadas a través del discurso malthusiano y de los paradigmas
de las diversas orientaciones de las izquierdas políticas, que se constituyeron en referencias
obligadas de las reivindicaciones populares.
Por su parte, el período globalizado, que nos convoca además a nivel propositivo, significa rupturas
muy significativas, que sustentan las tendencias generalizadas de desintegración estructural
regional/urbanas que hemos postulado. Así, la profundización de la segregación socioterritorial
resulta tributaria de la homóloga profundización de la estratificación socioeconómica; la
generalizada privatización de la movilidad física individual se constituye en factor de
realimentación positiva biunívoca respecto de las discontinuidades territoriales; tales
discontinuidades se constituyen en pilares de la revalorización del sector inmobiliario, a partir de la
internalización privada de los inmensos excedentes iniciales originados en las “rentas de
segregación” social; las disminuciones en las densidades urbanas, asociadas a la generalización de
la motorización privada, se constituyen en factores centrales en los desequilibrios ambientales de
escala planetaria; la globalización de los procesos de producción y consumo relativiza la
funcionalidad, y sobre todo la valoración, de los recursos regionales de cada localidad; la
globalización, por una parte, y los recursos de comunicación interpersonal “deslocalizada” y en
tiempo real des-significan las percepciones y valoraciones espacio/temporales, que realimentan las
vocaciones de difusión urbana. Por su parte, las crecientes multiplicidades de carácter jurisdiccional
resultan alimentadas tanto por intereses políticos y económicos de carácter local como, en medida
aún mayor, por las usinas de poder político y económico regionales y globales, con vistas a
controlar nuevos roles funcionales emergentes así como internalizar los nuevos tipos de excedentes
económicos y de sus homólogos de naturaleza política.
En el tipo de contexto mencionado, aunque puedan verificarse eventuales mejoras sectoriales y
puntuales -ni siquiera locales- en términos de eficacia y de eficiencia, las mismas derivan de
artificios tecnológicos de creciente sofisticación, que no llegan a compensar las crecientes
diseconomías en las que operan los sistemas urbanos globales, preñados de despilfarros -originados
en los deseos de los sectores pudientes, que arrastran las opciones obligadas, en ese caso, de los
desvalidos- en términos de suelo, recursos naturales, energía, tiempo y potencialidades de
integración social, así como la insustentabilidad ambiental de carácter global. Pero, como resulta
comprensible, en los contextos de las generalizadas diseconomías en que operan sistemas como los
descriptos, se maximizan los niveles de inequidad, no sólo de carácter económico -por ejemplo a
través de las burbujas de valorización inmobiliaria, que bloquean el acceso a recursos esenciales de
suelo de los sectores sociales bajos, y aún medios-, sino temporales -a través de la innecesaria
amplificación de los tiempos de viaje-, así como simbólicos -mediante la exclusión socio/territorial
forzada a través de mecanismos de mercado- que tienden a naturalizar las segregaciones extremas
de ese carácter. Todo ello en el marco de actuaciones administrativas abiertamente favorables a los
fenómenos mencionados-característicos de los neoliberalismos, así como, paradojalmente (?), del
Modelo Chino-, o subrepticiamente pasivas frente a los mismos -como en buena parte de los falsos
progresismos que no cesan de proliferar-.
2.
Hipótesis y Objetivos
2.1.
Hipótesis
1.
Las dinámicas que involucran en la actualidad de manera prevalente a los sistemas
regional/urbanos los ubican en el rumbo de confrontar colapsos generalizados de carácter social y
ambiental;
2.
Tales riesgos de colapsos operan a escalas tanto locales como globales y están sujetos a
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condiciones de mutua realimentación positiva, tanto en términos temáticos -lo social y lo ambiental, como escalares;
3.
El marco temporal en que operan los mencionados riesgos de colapsos resulta incierto,
aunque pueden presumirse asociaciones globales de circunstancias que tiendan a acelerarlos, en
lógica Caótica, como por ejemplo, en relación a aquellos de carácter social, a través de su
“viralización” por las redes sociales, así como en relación a aquellos de carácter ambiental, a partir
de los impactos del Cambio Climático Global;
4.
Los mencionados riesgos de colapsos derivan de particulares configuraciones problemáticas
regional/urbanas que pueden sintetizarse en torno de la noción de desintegración, que resulta
homologable a la de inapropiadas condiciones de configuración, desempeño y/o articulación
global;
5.
El actual nivel de desarrollo de las Ciencias Naturales y Biológicas permitiría vislumbrar el
pronto acceso al estadío del Fin de la Escasez a la que se encuentra sometida secularmente la
especie humana. Sin embargo, las significativas restricciones en que se despliegan las Ciencias
Sociales, así como, sobre todo, los poderes formales e informales de carácter cultural, económico y
político que controlan a la mayor parte de las comunidades no permiten prever futuros cercanos
deseables para las mismas;
6.
Las Grandes Aglomeraciones urbanas poseen los mayores niveles problemáticos al interior
de las redes del mencionado carácter. Ello está asociado con sus muy altos volúmenes de población,
con las consiguientes masividades asociadas con sus mutuas interacciones, con el gigantismo de sus
parques materiales, con la multiplicidad de sus administraciones estatales, así como porque suelen
constituir las mayores concentraciones de pobreza. Sin embargo, poseen también muy altos
potenciales para optimizar sus comportamientos, a condición de ser apropiadamente gestionadas,
generando ingentes aportes sociales y ambientales, tanto locales como globales;
7.
Resulta factible concebir e implementar procesos apropiados de planificación y gestión
regional/urbanas que se demuestren socialmente representativos, temáticamente equilibrados,
escalarmente comprehensivos y temporalmente apropiados;
8.
Aunque las Grandes Aglomeraciones poseen identidades diferenciales frente al resto del
campo urbano, ciertas similitudes estructurales con las aglomeraciones intermedias mayores
permiten homologar en relación a las mismas los criterios principales relativos a las políticas de
planificación y gestión aplicables en aquéllas.
2.2.
Objetivos
1.
Los contenidos propositivos del presente trabajo están dirigidos a la identificación de un
conjunto variado y temáticamente equilibrado de Políticas Públicas regional/ urbanas orientadas a la
promoción de las condiciones estructurales y operativas de las Grandes Aglomeraciones, así como,
de manera subsidiaria, de las Aglomeraciones Intermedias Mayores;
2.
El cometido general de las mencionadas Políticas puede identificase con la noción de
Integración. Tal integración habrá de resultar aludida tanto a nivel de cada una de las dimensiones
temáticas implicadas, como, sobre todo, entre los conjuntos parciales o globales que las mismas
constituyen;
3.
Más allá de la mencionada integración, habrá de inferirse de cada Política sugerida su
potencial para la promoción de los niveles de participación comunitaria, en términos tales que los
logros de carácter micro-local y/o sectorial no conspiren contra homólogos valores de carácter
global;
10
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4.
Las Políticas a identificar habrán de aludir, no solamente a contenidos de carácter temático
singular o plural, sino a los entornos de validez de carácter escala -regional, sub-regional y/o local-,
así como temporal -largo, mediano y/o corto plazo- a las que se refieren;
5.
Las Políticas aludidas habrán de entenderse como de carácter fundamentalmente distinto a
las del enunciado de Proyectos y Programas que, oportunamente, habrían necesariamente de
derivar de aquéllas;
6.
Habrán de identificarse en las mencionadas Políticas tanto a los actores responsables de su
adopción como a aquellos implicados en su concreción y/o verificación;
7.
Cada política enunciada habrá de especificar sus consecuencias tentativas previstas en
términos de la calificación de los niveles de Eficacia, Eficiencia, Equidad y Sustentabilidad
integrados y globales que resultan implicados en las mismas.
3.
Políticas Públicas recomendadas
Observación 1: debe señalarse que, por razones obvias, no habremos de hacer aquí mención
alguna de temáticas que involucren incumbencias administrativas pertenecientes de manera
indudable a la órbita de actuación exclusiva de los gobiernos federales, que resultan de aplicación
en la mencionada escala, y que por tanto poseen fuertes e innegables incidencias también -y
principalmente- sobre los escenarios regional/urbanos, y particularmente de las Grandes
Aglomeraciones, como los relativos a las cuestiones macroeconómicas, las relaciones laborales y
salariales, y las regulaciones de precios, entre otras. Pero también que, por considerarlas de
interés público general, habremos de incluir señalamientos de Políticas regional/urbanas que,
desde nuestra visión, habrían de poder originarse únicamente -o, en casos, de manera
complementaria- a nivel de prescripciones de carácter imperativo de los gobiernos federales, aún
ante la eventual oposición de los de carácter regional, como por ejemplo las relativas a la mutua
articulación con sus homólogos, con vistas a asegurar una mejor administración global. En su
caso, de manera homóloga, y por similares razones, de iniciativas de la órbita regional (escalas
gubernamentales macro y/o meso) en relación a los gobiernos locales. En ese sentido debe
señalarse que resultan generalizadas en diversos formatos constitucionales y legislaciones
nacionales y regionales las atribuciones de incumbencias a la órbita federal, así como, en su caso,
a las regionales, cuando resultan involucradas cuestiones relativas a la promoción del bienestar
general en contextos plurijurisdiccionales.
Observación 2: cuando decimos “regional” nos referimos a las Grandes Aglomeraciones en su
conjunto; cuando decimos “sub-regional” nos referimos a algún agregado espacial parcial
significativo de las mismas, cuyo carácter físico u operativo señalamos en cada caso; cuando
decimos “local” nos referimos de manera genérica a algún componente espacial más restringido,
equivalente a la noción de “vecindario” (neighbourhood), o al nivel jurisdiccional más restringido
de entre los que resulten operativos al nivel global de las Aglomeraciones.
Observación 3: a partir de nuestra afiliación al paradigma sistémico, cada una de las alusiones
temáticas de las Políticas sugeridas menciona su atinencia prioritaria en relación a alguna de las
mismas. Pero también, a la finalización del enunciado de cada Política singular, se mencionan
eventualmente otros dominios principales que pudiesen resultar implicados en las mismas.
3.1.
Políticas relativas prioritariamente al Dominio Social
1.
Promoción de actividades de integración social a través de:
a.) la difusión sistemática de información relativa a la órbita pública -no solamente estatal-, de
carácter comunitario, cultural, político y administrativo. Los canales de comunicación establecidos
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deberán adoptar un carácter pluridireccional; es decir que, más allá de las comunicaciones de
iniciativa gubernamental, deberá concretarse la posibilidad de constituirse en soportes de
comunicación personalizada y comunitaria hacia diversos niveles y ramas de la administración
pública, así como con instituciones o conglomerados homólogos a los que originan las
comunicaciones: colectivos sociales, colectivos temáticos, colectivos territoriales, etc. Los canales
de comunicación habrán de poseer un carácter dual: por una parte, habrán de poder concretarse a
través de vías de comunicación no-presenciales privadas (telefonía) y comunitarias (redes sociales y
otros sitios de la web); por otra, en ámbitos públicos específicos disponibles en áreas centrales y
nodos mayores de transporte. El sistema de comunicación habrá de resultar operativo las 24 horas
de los 365 días del año. Los instrumentos de comunicación involucrados habrán de resultar
totalmente desprovistos de identificaciones o alusiones político-partidarias. En cambio, deberán
hacerse explícitas las coordenadas institucionales o comunitarias implicadas, enunciando a través de
material cartográfico, además que literal, las identidades local/es y/o sub-regional/es, y o regional,
involucradas;
b.) la realización de eventos de carácter temático diverso -políticos, culturales, educativos, lúdicos,
deportivos, etc.-, dirigidos a sectores comunitarios genéricos o específicos -sub-grupos etarios,
étnicos, político-partidarios, territoriales, etc.-, cuya programación resulte coordinada en las escalas
regional y/o sub-regionales y/o locales con vistas a reiterar los eventos que resulten convenientes,
así como evitar superposiciones horarias, y cuya accesibilidad social, cultural y física resulte
garantizada. No primarán en los criterios de programación exclusiones o prioridades sectarias de
ningún carácter.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Cultural / Físico / Funcional /
Institucional/Jurídico
Actores implicados en su concreción y gestión: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; mediano y corto plazos
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
2.
Promoción de los procesos participativos en las diversas escalas de planificación y gestión
públicas. Habrá de ser considerada de la más alta prioridad la participación de sectores comunitarios
en los procesos de planificación y gestión regional/urbana. A esos efectos habrán de promoverse
convocatorias abiertas a través de los medios de comunicación pública disponibles en las diversas
escalas operativas de actuación administrativa -regional, sub-regional y local-. Los niveles
cuantitativos de participación comunitaria habrán de resultar ajustados en cada caso al carácter y el
tamaño de las instituciones estatales implicadas. Si las convocatorias cursadas no resultasen en
postulaciones suficientes, o en la polarización de las mismas en torno de algún único tipo de actor,
habrán de desplegarse búsquedas complementarias tendientes a compensar dichas restricciones en
términos de perfiles etarios, de género, étnicos, de nivel educativo, de orientación temática, etc. A
los efectos de garantizar la posibilidad de participación comunitaria, habrán de disponerse horarios
operativos de los sectores gubernamentales implicados que la hagan efectivamente posible. Por lo
demás, habrá de procurarse que los períodos de participación de cada miembro comunitario singular
resulte lo más larga posible, con vistas a que puedan resultar involucrados de manera coherente en
la sucesión de etapas de cada uno de los tipos y ciclos de los procesos de planificación y gestión. La
adopción de resoluciones en los cuerpos mixtos de carácter político/administrativo/comunitario que
en cada caso resulten constituidos habrán de promover y privilegiar las decisiones consensuadas;
cuando tal circunstancia no se demuestre factible, habrán de promoverse los mecanismos de
consultas públicas plebiscitarias -prácticas de democracia directa-, a cuyos resultados habrá de
otorgarse carácter vinculante.
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Otros dominios temáticos directamente implicados: Cultural / Institucional/Jurídico
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
3.
Promoción de sistemas de transferencias de recursos entre sectores sociales a partir de
asignaciones de los erarios estatales. Las mismas habrán de estar dirigidas a atenuar/superar los
problemáticos niveles absolutos y relativos de estratificación social y socioterritorial extremas, así
como de las carencias poblacionales en rubros esenciales -nutrición, salud, educación, vivienda y
movilidad-. Habrán de focalizarse en torno de los sectores afectados de maneras más severas en la
reproducción intergeneracional de la pobreza, es decir, de niños y jóvenes. A los efectos de
incrementar los niveles de equidad global, tales emprendimientos habrán de involucrar a los tres
niveles gubernamentales previstos -regional, sub-regional y local-, cuyos recursos con ese destino
habrán de operar en lógica mancomunada, otorgándoles a tales programas prioridades del más alto
nivel. En particular en relación a las asignaciones de viviendas -los bienes/servicios más onerosos
involucrados en los mencionados procesos de transferencias de recursos-, en la medida en que las
demandas superen ostensiblemente a las ofertas, como resulta habitual, los bienes involucrados
habrán de otorgarse en uso, y no en propiedad, como instrumento de maximización de la equidad
entre los sectores sociales carecientes, tanto presentes como futuros. En el mismo sentido, habrán
de desarrollarse metodologías precisas y pluridimensionales de carácter explícito relativas tanto a
los criterios de asignación de beneficios, como a los de su oportuna implementación y control, que
habrán de operar bajo el criterio de información pública de acceso universal.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Cultural / Económico / Físico / Funcional /
Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
3.2.
Políticas relativas prioritariamente al Dominio Cultural
1.
Promoción de la asignación de pertinencia a las contextualizaciones espacio/ temporales.
Como ha sido señalado supra, el acceso casi generalizado a la versión actual de los instrumentos de
comunicación virtual en tiempo real -por excelencia, la telefonía celular e Internet- ha significado
una reconfiguración generalizada de las percepciones y valoraciones de carácter espacio/temporal.
En lo sustantivo, tal reconfiguración consiste en la significativa devaluación de las cotas vitales de
carácter espacial real, así como, subsidiariamente, de las temporales. Una consecuencia de tales
circunstancias, que resulta central en nuestro campo disciplinar, es la relativa indiferencia otorgada
a las relaciones espaciales en situaciones urbanas: constituir residencia en contextos
desconcentrados y segregados, de carácter dudosamente urbano, a partir de la mistificación de lo
rural -que constituyen, en lo esencial, “no-lugares” urbanos-, y estar dispuesto a viajar ingentes
tiempos, oblar onerosos precios y afrontar altos riesgos para acceder a las relaciones urbanas que les
resultan menester a cada quien, constituyen evidencias de lo postulado más arriba.
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Frente a tales circunstancias, que, por lo demás, como ha sido señalado, resultan lejos de
inconsecuentes en términos estructurales regional/urbanos en relación a aspectos sociales,
económicos, físicos, funcionales y ambientales a partir de las altas ineficacias e inequidades de
carácter global que significan, postulamos la necesidad de inducir a la concientización generalizada
de la trascendencia de los (dos) tipos de contextualización señalados. A tales efectos, los
instrumentos que pueden considerarse conducentes resultan variados, a saber: a.) la difusión profusa
en espacios públicos de escalas diversas, así como en instrumentos de comunicación interpersonal,
de referencias temporales: la fecha y hora locales, frente a las de otros contextos, por ejemplo las
del meridiano de longitud 0º, las de las antípodas terrestres, etc.; en sentido similar, de referencias
espaciales, a través de cartografías culturalmente accesibles -la localización local, frente a las de
carácter meso y macro de las aglomeraciones de referencia, así como las condiciones climáticas
vigentes en la diversidad de lugares mencionada-; b.) las distancias físicas existentes entre los
diversos sectores territoriales de cada aglomeración, así como los tiempos y costos que resultan
menester desplegar para vincularlos entre sí a través de diversos medios de movilidad pública y
privada; c.) las referencias relativas a las historias natural y social de cada localización urbana,
incluyendo los tiempos anteriores a los de urbanización, e incluso los de carácter geológico. Más
allá de la disponibilidad de los elementos mencionados en las diversas escalas del espacio público y
de los instrumentos de comunicación social de cada aglomeración, los mencionados contenidos
habrán de integrar los currículos de cada uno de los niveles educativos.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Económico / Físico / Funcional /
Ambiental / Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
2.
Promoción de la percepción de la trascendencia de las condiciones sociales de la vida
comunitaria. A las condiciones seculares de estratificación socioeconómica y sociocultural,
crecientemente problemáticas en tiempos recientes, se ha agregado la de la profundización de la
segregación socioterritorial que, en condiciones límite que no resultan inhabituales, ubica además a
los sectores sociales menos favorecidos en situaciones de exclusión socioterritorial. Estas
circunstancias se constituyen en elementos cruciales con vistas a invisibilizar y naturalizar tales
fenómenos: los diversos sectores comunitarios resultan poco visibles de manera conjunta en el
espacio público y en los ámbitos educativos, a partir de la relativa homogeneidad social de los
ámbitos que habitan, así como apenas reconocibles en los medios de movilidad pública. Tales
circunstancias se constituyen, no solamente en factores de empobrecimiento cultural, sino de
condiciones generalizadas de desinvolucramiento social. Resulta recomendable revertir tal tipo de
circunstancias a partir de la implementación de instrumentos del siguiente carácter: a.) enfatizar en
todos los niveles educativos contenidos relativos a las condiciones de estructuración social en las
aglomeraciones implicadas, contrastándolas con las relativas al resto de los contextos nacionales a
que pertenecen; b.) enfatizar en los mencionados contenidos las temáticas relativas a las
condiciones del hábitat de sectores diversos de las aglomeraciones involucradas; c.) caracterizar las
mencionadas circunstancias en relación a sus condiciones históricas de vigencia; d.) incluir las
temáticas mencionadas en los medios de comunicación social señalados en el acápite 3.1./1. que
antecede.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Físico / Funcional / Ambiental /
Institucional/Jurídico
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Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Equidad / Sustentabilidad
3.
Promoción de la producción y difusión de manifestaciones culturales diversas. Tal
diversidad habrá de resultar referida tanto a los distintos modos de expresión cultural, como al
universo completo de tipos de colectivos sociales existentes en cada
Aglomeración como destinatarios principales de determinados contenidos, así como también a los
involucramientos individuales y comunitarios, activos y pasivos, relativos a tales eventos. Habrán
de homologarse, en ese sentido, las producciones de carácter tanto popular como elitista. Con vistas
a promover la articulación entre sectores sociales diversos, así como la de carácter etario entre
adultos y niños, habrán de utilizarse, más allá de los equipamientos específicos con tal destino como los señalados en el acápite 3.1. /1.-, las sedes de las diversas jerarquías del sistema educativo,
lo que, además de mejorar la accesibilidad poblacional a las mismas, puede operar en el sentido de
promover la articulación entre sectores sociales diversos.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Físico / Funcional / Ambiental /
Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Equidad / Sustentabilidad
3.3.
Políticas relativas prioritariamente al Dominio Económico
1.
Promoción de perfiles productivos diversificados. Habrá de promocionarse la consecución
de perfiles productivos diversificados en la escala global de las Grandes Aglomeraciones, con vistas
a la consecución de sendos objetivos, a saber: a.) por una parte, su capacidad para atravesar y
superar ciclos económicos adversos, a través de la generación de procesos de resiliencia económica
y social de mediano y largo plazo; por otra, b.) la concreción de encadenamientos regional/locales
de producción y consumo, dirigidos a la maximización cuantitativa de las ofertas laborales, en
contextos de una equivalente maximización de su diversidad relativa -ajustadas a las características
de los mercados laborales regional/locales-, así como a la retención regional de los excedentes
económicos generados localmente, que incrementarían los potenciales prospectivos de carácter
endógeno de desarrollo económico y social.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Físico / Funcional /
Ambiental / Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
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2.
Promoción de comportamientos económicos estables del sector inmobiliario. Las políticas
públicas regionales y locales habrán de estar orientadas a la promoción de la estabilidad de los
mercados inmobiliarios, tanto en términos de la oferta equilibrada -ajustada a la demanda real- de
bienes y servicios inmobiliarios, como así también de los precios que caractericen las transacciones
del mencionado sector, con vistas a inhibir las “burbujas” de ese carácter que, más allá de inducir
de forma genérica los procesos inflacionarios y especulativos, se constituyen en instrumentos de
exclusión física y simbólica de tal mercado por parte de los sectores sociales menos favorecidos. A
tales efectos resultan conducentes sendos comportamientos estatales, a saber: a.) en la instancia de
la producción de bienes inmobiliarios, constituir a las diversas escalas estatales en destinatarias de
la totalidad de las plusvalías generadas -ya que, en la mencionada instancia, tales excedentes tienen
en todos los casos un origen ya sea social, o netamente estatal, a partir de la creación de las
condiciones requeridas para la utilización rentable de los inmuebles resultantes-; b.) en las
instancias de utilización de los inmuebles, moderación en las imposiciones fiscales relativas a la
propiedad y utilización de los mismos, con vistas a restringir tanto las tendencias inflacionarias
como la exclusión operativa, y por ende social, de los sectores maginados de tales mercados. Por lo
demás, tales circunstancias habrán de demostrarse propicias, a través de la determinación de los
niveles de precios de los insumos implicados, también en las instancias de concreción de sectores de
hábitat social financiados con recursos estatales.
Otros dominios temáticos
Institucional/Jurídico
directamente
implicados:
Social
/
Cultural
/
Físico
/
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
3.
Promoción de la apropiación estatal de las plusvalías originadas en el sector inmobiliario.
Más allá del señalamiento atinente del párrafo que antecede, el sector estatal ha de constituirse en
todos los casos en titular de las plusvalías que puedan involucrar al sector inmobiliario. Tales
plusvalías pueden originarse, no solamente en torno de la producción inmobiliaria y las
transacciones económicas de ese carácter, sino en otros tipos de circunstancias, como pueden ser las
devaluaciones monetarias, las revaluaciones económicas de carácter general, o las trasformaciones
significativas de los precios relativos vigentes en la economía. En tales circunstancias, y aún a falta
de transacciones inmobiliarias, el sector estatal habrá de resultar habilitado para revalorizar las
valuaciones de ese carácter, con lo cual, aun manteniendo constantes las alícuotas de imposición
fiscal, habrá de internalizar rentas suplementarias con vistas a enriquecer sus presupuestos y
sostener la amplificación de su accionar.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Institucional/ Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
4.
Promoción de la creación de patrimonio inmobiliario de carácter estatal. Las diversas
escalas de gestión pública requieren disponer de activos de suelo urbano -frecuentemente
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denominados como “bancos de suelo”-, dirigidos tanto a las demandas estatales de equipamiento
administrativo como a la producción de infraestructuras y servicios de carácter comunitario. Pero,
además, y en escalas muy significativas y crecientes, tales recursos resultan centrales en relación a
la concreción de hábitat social. A falta de tales recursos, el Estado debe concretar instancias
expropiatorias frente al sector privado, lo que suele requerir largos y onerosos procesos judiciales, o
acudir a los mercados inmobiliarios, resultando expuesto a la aceptación forzada de transacciones a
precios excesivos. Frente a tales tipos de circunstancias, la disponibilidad de suelo de propiedad
estatal resulta un factor de gran trascendencia. A tales efectos, más allá de participar en los
mercados inmobiliarios, casi siempre inviable por restricciones presupuestarias, resulta de interés la
posibilidad de que los diversos niveles estatales se constituyan en beneficiarios de contratos de
derecho de superficie. Tal figura jurídica consiste en que las transacciones de compra-venta
inmobiliaria, en lugar de otorgar titularidades a perpetuidad a favor de los adquirentes, fijen un
límite temporal -que en las legislaciones seculares del norte de Europa solía ser de 99 años, pero
que podrían reducirse muy significativamente en el marco de las incrementadas dinámicas
regional/urbanas del presente- tal que, al vencimiento del plazo establecido, la titularidad
inmobiliaria vuelva al dominio del vendedor o al de sus derechohabientes. Lo que aquí sugerimos es
que sean las administraciones estatales las que resulten constituidas en beneficiarias de tales
derechos “recuperados” de propiedad a través de la oportuna negociación con los vendedores y
compradores, seguramente a través del otorgamiento de beneficios fiscales de contraparte. Aunque,
obviamente, se trata de procesos onerosos y de largo plazo, serían un modo de constituir patrimonio
inmobiliario estatal que, una vez que resulta operativo y relativamente generalizado, puede
constituirse en una corriente sostenida y realimentada de disponibilidad inmobiliaria.
Una consideración suplementaria de similar carácter es la relativa a la preservación de la condición
de propietarios por parte de los sectores estatales involucrados en la producción de hábitat social.
Frente a la generalizada tendencia a otorgar la propiedad, y no meramente el derecho de uso, a los
beneficiarios a cambio de pagos fuertemente subsidiados, o aun sin ellos, cabe dudar acerca de la
razonabilidad de tales decisiones. Ello, no por considerar inconveniente que sectores privados de
capacidad de compra puedan acceder a la propiedad de las viviendas que habiten, sino basado en
razones de equidad frente a quienes, en similares condiciones, habrán de seguir privados, no
solamente de la propiedad, sino incluso del uso de la vivienda que necesiten, así como, en términos
prospectivos, en relación a quienes en el futuro puedan encontrarse en similares condiciones de
privación. Resultará equitativo, en cambio, mantener esas viviendas en la órbita de propiedad
estatal, y otorgarlas en uso de manera sostenida en las condiciones que hagan posible su utilización
por parte de quienes potencialmente las requieran en cada oportunidad.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Institucional/ Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
3.4.
Políticas relativas prioritariamente al Dominio Físico
1.
Establecimiento de fronteras frente a la expansión territorial urbana. Como ha sido señalado
supra, el rasgo físico más notorio de las actuales condiciones de configuración territorial urbana es
el relativo a las discontinuidades de tal carácter, configurando “archipiélagos” físicos y sociales, lo
que resulta directamente asociado con el corrimiento hacia el exterior de los ámbitos de
urbanización, concretando así procesos de difusión urbana (urban sprawl). Como ha sido señalado,
también, tal tipo de circunstancias afecta de manera genérica a las Grandes Aglomeraciones, de
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manera selectiva a las Intermedias Mayores, y aún a las menores, y resultan innegablemente
disfuncionales en todos los casos en términos de Eficacia, Eficiencia, Equidad y Sustentabilidad de
carácter integrado y global de las mismas. Por otra parte, debe señalarse que la escala física de las
mencionadas discontinuidades tiende a incrementarse, tanto en el tiempo, a expensas de la creciente
movilidad automotriz privada -entre otros factores de segregación-, como en relación al nivel de
alejamiento de los ámbitos urbanos consolidados, realimentándose en términos de réplicas
crecientemente amplificadas. No resulta creíble que algún conjunto de políticas sectoriales
específicas dirigidas a controlar ese tipo de fenómeno -como, por ejemplo, podrían ser las de la
promoción (voluntarística) de la disminución de los niveles de segregación socioterritorial, o las de
apropiación estatal de las plusvalías generadas en el desarrollo regional/urbano- puedan resultar
conducentes en términos de la atenuación o eliminación del problema mencionado. Consideramos,
en cambio, que el instrumento que por excelencia puede lograr la consecución del objetivo de
restricción de las expansiones territoriales desmedidas es el establecimiento de una frontera
territorial, tal que, más allá de la misma, no resulte factible emprendimiento urbano alguno de
cualquier carácter dentro del área de influencia directa de las aglomeraciones afectadas. En una
multiplicidad de sistemas sofisticados de regulación del desarrollo regional/urbano resultan
habituales, ya sea la implementación de similares fronteras -como a través de green belts-, o la
utilización de criterios de zonificación tales que los polígonos de carácter más externo resultan
habilitados exclusivamente para constituirse en escenarios de actividades de carácter rural. De tal
manera se constituyen, a nivel implícito, o indirecto, en instrumentos equivalentes al que, a nivel
explícito y directo hemos enunciado. El nivel administrativo que habrá de resultar constituido en
responsable de la elaboración e implementación de la política mencionada es el de los gobiernos
regionales. Sin embargo, ante reticencias de los mismos -que resultan previsibles por amiguismos
políticos o presiones corporativas de los sectores inmobiliarios-, puede demostrarse necesaria la
intervención de los gobiernos federales, con vistas a la promoción del bienestar general. El criterio
de localización de tal frontera es el consistente en incluir al interior de los (nuevos) límites de
urbanización a todos aquellos sectores, continuos o discontinuos, vinculados funcionalmente, o sea,
polarizados, en torno de, la Ciudad Central originaria de cada Aglomeración implicada. Por su
parte, el criterio de dimensionamiento a utilizar habrá de tender a prever espacio suficiente para
alojar prospectivamente los requerimientos territoriales de las aglomeraciones en un escenario de
referencia del orden de 20 años. Deberán considerarse a estos efectos las prescripciones de política
relativas a densidades medias globales urbanas (ver infra), que habrán en general de incentivarse,
con vistas a incrementar los niveles globales de eficiencia. En función de las dinámicas reales que
vayan a afectar oportunamente a cada aglomeración en el tiempo puede demostrarse conveniente
restringir los territorios potencialmente urbanizables, o, en cambio, expandirlos.
Criterios similares a los enunciados habrán de aplicarse -tanto a fines correctivos como preventivostambién a aglomeraciones medias y menores.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Funcional /
Ambiental / Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos federales, regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres últimas escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
2.
Políticas de estructuración interna de las aglomeraciones urbanas. A partir de los muy altos
niveles de complejidad estructural -y por tanto, también, territorial- que poseen las Grandes
Aglomeraciones resulta necesario adoptar una serie de lineamientos relativos a sus condiciones
sostenibles de estructuración interna. A tales efectos, y en función de la intangibilidad de ciertos
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"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
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recursos -como los de carácter patrimonial-, o a la relativa rigidez formal de algunos equipamientos
-como por ejemplo los relativos a los trazados ferroviarios y viales-, o de prevenciones o
restricciones relativas al riesgo global que pueda afectar a determinadas aglomeraciones, sugerimos
el siguiente listado de prioridades temáticas relativas, ya sea de determinaciones o de
intangibilidades territoriales a establecer en los procesos de planificación y gestión: a.) los recursos
naturales (como los de carácter biótico, topográfico, altimétrico, climático, hídrico, escénico, etc.);
b.) las implicancias territoriales de los riesgos de carácter natural y antrópico; c.) los recursos
patrimoniales (como los de carácter histórico, artístico, intangible, etc.); d.) los grandes sistemas de
infraestructura (como los relativos a transporte, comunicaciones, energía, saneamiento, etc.); e.) los
equipamientos urbanos en salud, educación, cultura, esparcimiento, etc.; f.) los lugares centrales de
jerarquía diversa; g.) los stocks edilicios relativos al universo remanente de actividades.
Determinadas, entonces, las prioridades, afectaciones o restricciones territoriales originadas en las
temáticas mencionadas, habrán de establecerse las condiciones de uso del suelo remanentes. A tales
efectos, habrán de promoverse tejidos urbanos de carácter mixto constituidos por actividades
mutuamente compatibles y/o complementarias, de escala territorial restringida, que, en función de
sus jerarquías relativas, privilegien sus respectivas condiciones de localización en relación a los
potenciales de conectividad global disponibles a través de medios de movilidad de carácter público
y masivo.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Funcional /
Ambiental / Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
3.
Políticas relativas al amanzanamiento y subdivisión parcelaria del suelo. Las condiciones
consuetudinarias de amanzanamiento resultan crecientemente disfuncionales en escenarios urbanos
complejos como los de la actualidad, tanto en relación a sus implicancias funcionales como
ambientales. En cambio, resulta de mucho mayor interés la adopción de las denominadas
“supermanzanas”, que pueden exceder largamente, en el orden de cuatro veces, las superficies de
los amanzanamientos más habituales, de alrededor de 1 Ha. Tal tipo de contexto resulta favorable
por razones varias, a saber: a.) la disminución de la incidencia métrica de los espacios circulatorios
viales sobre el total de suelo parcelario; b.) una separación más intensa ente espacios habitables y
circulatorios, con ventajas manifiestas en términos ambientales; c.) la potencialidad de generación
de espacios abiertos para uso comunitario, ya sea de carácter generalizado o restringido, y,
consecuentemente, de naturaleza pública o semipública, al interior de las supermanzanas; d.) la
posibilidad de generar subdivisiones parcelarias de tamaños más generosos y configuraciones más
apropiadas, permitiendo mejores propuestas de diseño edilicio; e.) una mejor potencialidad para
concretar tejidos mixtos de actividades urbanas diversas con menores interferencias mutuas; f.)
mejores posibilidades para concretar estacionamientos parcelarios, ya sea a nivel o en forma
subterránea, orientados al servicio del conjunto de actividades y de edificios existentes en las
mencionadas supermanzanas. En tal contexto, las subdivisiones parcelarias de suelo quedan, como
ha sido señalado, más convenientemente habilitadas para el desarrollo de mejores programas y
propuestas de diseño, prevalentemente en términos ambientales, con mejor potencialidad en
relación a asoleamiento, vistas y ventilaciones, así como, en términos funcionales, en relación a
estacionamiento vehicular complementario.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Funcional /
Ambiental / Institucional/Jurídico
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"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
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Entornos de validez escalar y temporal: sub-regional y local; largo, mediano y corto plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos sub-regionales y locales; organizaciones
comunitarias operativas en las dos escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
4.
Políticas relativas a las intensidades de uso, ocupación y de propiedad del suelo. Uno de los
objetivos asociados al de la restricción de las condiciones de difusión urbana consiste en incentivar,
de manera complementaria a la misma, los niveles de compacidad global de ese tipo de escenarios.
En tal sentido, resultan directamente implicadas las intensidades de uso del suelo. Cabe señalar que
resulta habitual que, frente a intensidades edilicias históricas significativamente altas en los ámbitos
de mayores niveles de centralidad urbana, que tienden a replicarse al presente, las extensiones
suburbanas y, sobre todo, las periurbanas, de manera creciente en el mencionado orden, suelen
concretarse según intensidades edilicias ostensiblemente bajas, desajustadas de niveles compatibles
con el carácter de urbanidad que resulta imperativo en contextualizaciones de tal carácter.
Estas circunstancias resultan además altamente problemáticas en términos de la economía global de
recursos naturales y antrópicos, así como en relación al acceso a infraestructuras y servicios urbanos
imprescindibles por parte de todos los sectores sociales, pero particularmente de los carecientes.
Deberían establecerse en ese sentido gradaciones relativas a las intensidades de uso del suelo a
promover, tales que los sectores físicos en que se maximizan los niveles de centralidad y de
conectividad por transporte público masivo sean aquellos en que los mismos se vean maximizados.
Por su parte, las intensidades menores de uso del suelo, asociadas de manera característica con la
residencia unifamiliar, deberán resultar aceptados solamente en los polígonos con menores niveles
de conectividad y centralidad. Tales prescripciones habrán de involucrar tanto a los sectores
estatales como a los privados, y muy particularmente en relación a las concreciones de hábitat
social, que habrán de responder de manera prevalente a características plurifamiliares, y localizadas
en condiciones de conectividad y centralidad de niveles siquiera medios. En relación a la
adecuación/ajuste entre las condiciones edilicias existentes y las prescriptas en las nuevas pautas de
regulación adoptadas deberán promoverse mecanismos de sanción fiscal progresiva, dirigidos a
acelerar tales procesos, particularmente en cuanto involucra a actividades distintas a las
residenciales, a los sectores sociales más pudientes, a las tierras baldías, así como a las
construcciones cuyas intensidades edificatorias resultan ostensiblemente exiguas frente a las
permitidas.
En relación a las intensidades de ocupación del suelo habrá de optarse, de maneras ya sean
absolutas o, seguramente, relativas, por la promoción de tejidos continuos (“construcción entre
medianeras”) -prevalentes en términos históricos-, discontinuos (“construcciones de perímetro
libre”), de carácter más reciente, o mixtos (“edificaciones de perímetro libre con basamento”). En el
caso de los primeros, las intensidades de ocupación del suelo suelen resultar las mayores, en el
segundo, menores, y en el tercero, intermedias. Más allá de las valoraciones subjetivas -que suelen
intervenir de manera ostensible en relación a esta cuestión, ya que resulta en la configuración de
escenarios urbanos de carácter morfológico muy diverso-, suelen existir contextos históricos y
climáticos que inciden, además, de manera manifiesta en relación al tema, y que deberían
considerarse en cada caso particular. En relación a las condiciones de propiedad inmobiliaria debe
considerarse de interés la posibilidad de promover la figura del “derecho de superficie”, que
consiste en el encuadramiento de la misma en limitaciones temporarias de validez.
Tal instrumento jurídico está orientado a acotar en el tiempo las relaciones de propiedad, desde su
condición prevalente, “a perpetuidad”, a la de plazos que han sido establecidos de manera
consuetudinaria en el orden de 99 años. Debería incitarse a los diversos niveles gubernamentales a
pronunciarse en torno de las condiciones de titularidad prospectiva de las propiedades involucradas,
ya sea de carácter estatal o privado. Tal regulación se encuentra orientada a proveer, en su caso, al
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sector estatal de recursos inmobiliarios de los que habitualmente carece, que vendrían a facilitar la
implementación de políticas de carácter territorial. Aún en el caso de que no sea algún nivel del
Estado el que resulte titular prospectivo de tales derechos de propiedad, la asignación de los mismos
a algún beneficiario alternativo suele resultar propicia con vistas a dinamizar las condiciones de
regulación de uso del suelo y/o a la movilización de recursos inmobiliarios. Una ventaja adicional
relativa a la aplicación del mencionado instrumento es la de contribuir a la progresiva baja de las
valuaciones venales de los inmuebles implicados, con lo que se constituye en una iniciativa de
(deseable) carácter deflacionario.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Funcional /
Ambiental / Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
3.5.
Políticas relativas prioritariamente al Dominio Funcional
1.
Políticas relativas a la configuración de las redes, los nodos circulatorios y los grandes
equipamientos regionales. Las Grandes Aglomeraciones, así como las Intermedias Mayores y sus
ámbitos de influencia regional suelen resultar constituidas en sedes locacionales de grandes
equipamientos relativos a la movilidad de personas y bienes -como puertos, aeropuertos y
terminales de transporte ferroviario y automotor-, así como de las comunicaciones -como centrales
de telefonía, radio, TV e Internet-. Tales equipamientos han constituido siempre en sus respectivos
tiempos de vigencia, y constituyen ahora de manera amplificada, instrumentos fundamentales de
articulación global de naciones y regiones. Más allá de las especificidades funcionales de cada uno
de los mismos, resultan de manera genérica altamente significativos en términos sociales y
económicos, así como también físicos, funcionales y ambientales. Como consecuencia, su
apropiada localización resulta altamente significativa. El criterio general que habrá de guiar tales
decisiones es el de satisfacer simultáneamente sendos criterios, a saber: a.) acercarlos tanto a los
lindes de urbanización como resulte factible, en función de las limitaciones que las externalidades
funcionales y ambientales de cada uno de los mismos genera; b.) constituir generosas reservas de
suelo en el entorno de cada uno de los mismos, con vistas a permitir su expansión y
complementación prospectivas; c.) asegurar la falta de interferencia físico/ funcional/ambiental al
desarrollo urbano prospectivo de largo plazo; d.) considerar los cambios científico/tecnológicos de
mediano plazo que inciden sobre las configuraciones operativas, físicas y funcionales de tal tipo de
equipamientos. Más allá de estas consideraciones, habrá de tenerse presente que diversos
subconjuntos de los mismos tienen características mutuamente complementarias, y que, por tanto,
su localización asociada significa la generación de muy significativas economías de aglomeración,
con lo que, en su caso, mutuamente asociadas, habrían de ser consideradas como potenciales
complejos plurifuncionales extensos y complejos de servicios diversos que ameritan ser
promovidos. Por lo demás, y por similares circunstancias, suele resultar favorable la localización
contigua a los mismos de dos tipos de actividades altamente sensibles en términos urbanos, a saber:
las industriales, por una parte, y las logísticas, por otra Sheffi (2014). En función de las
circunstancias mencionadas, resultan cruciales las condiciones de diseño de los trazados ferroviarios
principales, así como las de los troncales de circulación vial, en cuanto tengan que ver con el
transporte de cargas, dirigidos por excelencia, en términos regionales, a atender las demandas de los
mencionados complejos. Cabe señalar en ese sentido que, de manera absoluta, habrá de tenderse a
excluir a tales componentes principales de los tejidos urbanos, para, en cambio, circunscribir a los
mismos.
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Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Físico / Económico / Ambiental /
Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
2.
Promoción de políticas de reconfiguración de la distribución modal del transporte. Como ha
sido señalado supra, en el curso de las más recientes décadas se ha venido produciendo de manera
generalizada una transformación en las modalidades prevalentes del transporte de personas y
cargas, en detrimento de todos los tipos de modos guiados, a favor del transporte automotor, y
particularmente del automóvil privado. Similares circunstancias afectan también al transporte
fluvial de cargas, en cuanto resultan asumidas asimismo prevalentemente por el modo automotor,
con obvias consecuencias problemáticas sobre los contextos regional/urbanos, que habrán de
soportar a las infraestructuras relativas a los mismos.
Como ha sido señalado, también, tales circunstancias se concretan en términos de realimentaciones
positivas -es decir, mutuamente condicionadas- entre las condiciones de uso del suelo y de la
movilidad. Como consecuencia, resulta menester intervenir de manera simultánea y congruente
sobre ambos tipos de circunstancias (ver supra 3.4. Políticas relativas prioritariamente al Dominio
Físico). Las políticas de reconfiguración del transporte urbano de personas, por su parte, que nos
ocupan de manera prioritaria, han de ser diferenciadas en sendos tipos: por una parte, las
focalizadas sobre elementos de estímulo; por otra, las de carácter represivo. Mencionamos entre las
primeras: a.) las mejoras cuali y cuantitativas en la oferta de transporte público masivo de carácter
guiado.
Debe señalase en ese sentido que habrán de promoverse particularmente las nuevas tecnologías
disponibles en relación a sistemas apoyados -no subterráneos, que resultan de costos prohibitivos, y
deben limitarse a situaciones extraordinarias que las justifiquen y posibiliten-; b.) tales ofertas de
transporte habrán de resultar apropiadas en términos tarifarios -a través del eventual goce de
subsidios estatales, centrados en la demanda, y no en la oferta, con vistas a resultar socialmente
selectivas y equitativas, así como restrictivas, en general, en relación a las distancias recorridas, con
vistas a evitar los estímulos a la localización periférica de actividades-; en tanto, establecerán
regímenes que premien la sistematicidad de la demanda, resulten confiables en términos de
seguridad y cumplimentación horaria, y abarcativas en relación a los orígenes y destinos atendidos,
así como a su cobertura horaria; c.) habrán de configurarse condiciones de apropiada
complementariedad entre modos, concretadas no solamente a través de las ofertas congruentes, y no
reiterativas, de servicios de modos diversos con recorridos similares, sino también a través de
tarifas unificadas en función de la direccionalidad de los rumbos y sus horarios de concreción; d.) a
los efectos de concretar las ofertas, serán promovidas las condiciones de coincidencia locacional
entre los niveles de centralidad urbana y los de conectividad a través de medios de transporte
público, superponiendo espacialmente de ese modo a los mayores demandantes de servicios de
movilidad con los de la oferta de tal tipo de servicios; e.) la oferta de espacios privilegiados para la
circulación, así como la guarda, de bicicletas no motorizadas, así como para los peatones; f.) de
manera marginal, se premiará la circulación con ocupación completa de los vehículos privados. Por
su parte, mencionamos entre las políticas de carácter represivo las siguientes: a.) la imposición de
cargas fiscales significativamente altas a la radicación de vehículos privados, calificadas de manera
directa en función de su tamaño, potencia, capacidad de perturbación y precio; b.) el requerimiento
de plazas de estacionamiento parcelario para los vehículos privados; c.) la imposición de tasas
incrementales por la utilización de vehículos privados, penalizando de manera diferencial la
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circulación vehicular al interior de los polígonos de mayores niveles relativos de centralidad, los
escenarios de mayor congestión vehicular, los horarios pico de la demanda, y la circulación sin
agotar la capacidad de transporte de los vehículos; d.) el apropiado nivel de mantenimiento de los
vehículos; e.) la restricción selectiva de circulación vehicular privada durante determinados días de
la semana.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Físico / Económico /
Ambiental / Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
3.
Políticas relativas a la configuración de tramas circulatorias de carácter urbano. Resulta
generalizada la convicción relativa a la conveniencia de generar redes circulatorias urbanas
jerárquicamente diferenciadas. Tal jerarquización ubica en el extremo mayor a los componentes
troncales, y en el menor, a los intermedios y subsidiarios. Los primeros resultan llamados a
constituirse, de manera prevalente, en sedes del transporte colectivo de carácter tanto guiado como
automotor. Resultan constituidos, así, en los miembros más calificados en términos de conectividad,
así como también, de generadores de externalidades ambientales problemáticas. Están llamados a
conectar mutuamente al conjunto de lugares centrales más jerárquicos de cada aglomeración,
evitando perturbar a los sectores en que se despliegue de manera prevalente la residencia, así como
a otras actividades ambientalmente sensibles. Los componentes de jerarquía intermedia, conectados
a aquéllos, sede de magnitudes relativas más limitadas de transporte público, por su parte, habrán de
resultar orientados a atender demandas de escala significativa de movilidad de carácter residencial,
así como de áreas centrales de carácter vecinal. Por fin, los de jerarquía subsidiaria, resultan
vinculados a los de jerarquía intermedia, habrán de restringirse al servicio de áreas exclusivamente
residenciales, y, siempre que resulte posible, adquirir un carácter no-pasante, es decir, a operar
como cul-de-sacs “extendidos”, proveyendo accesibilidad de escala local, y tendiendo a garantizar
mínimo impacto funcional y ambiental. Como puede verse, entonces, promovemos la consolidación
de tejidos urbanos cuyas condiciones de conectividad, de centralidad y de intensidades
edificatorias resulten mutuamente congruentes, armonizando de tal modo sus condiciones de
funcionalidad con las de sus comportamientos ambientales.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Físico / Económico /
Ambiental / Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: sub-regional y local; largo, mediano y corto plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos sub-regionales y locales; organizaciones
comunitarias operativas en las dos escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
3.6.
Políticas relativas prioritariamente al Dominio Ambiental
1.
Consideraciones preventivas relativas a las potencialidades de implantación del desarrollo
regional/urbano. Los potenciales relativos de escala regional de carácter natural en calidad de
soporte del desarrollo urbano, así como, en mayor grado todavía, las condiciones de sus pautas de
probable transformación en el largo plazo resultan tanto extraordinariamente significativos como
complejos de desentrañar. Frente a algunos indicadores cuya certificación resulta relativamente
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simple de constatar -como por ejemplo los relativos a la capacidad portante de los suelos-, otros no
menos trascendentes, como los relativos a la sismicidad y estabilidad de suelos, las dinámicas
hídricas y del clima, entre tantos otros, resultan de detección significativamente más compleja.
Frente a estas circunstancias, y a la extraordinaria trascendencia de largo plazo que las mismas
significan, resulta imperativa la recomendación de efectuar consultas en profundidad a especialistas
en los campos de las Ciencias del Suelo, del Mar, de los Recursos Hídricos y de la Atmósfera, en
instancias bien anticipadas a las previstas para el efectivo desarrollo regional/urbano.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Físico /
Funcional / Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: global, regional, sub-regional y local; largo, mediano y
corto plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
2.
Promoción de políticas relativas a la disminución de los riesgos y molestias de carácter
ambiental. Los contextos urbanos poseen desde el punto de vista ambiental un comportamiento de
carácter dicotómico y contradictorio: por una parte, se han venido constituyendo progresivamente a
partir de la Revolución Industrial en sedes de la generación de los mayores niveles de perturbación
ambiental, muy por encima de los de los sectores rural y minero, aun a pesar de la significación de
los mismos; por otra, son asimismo sedes de una multiplicidad de tipos de actividades de las cuales
muchas -por excelencia las residenciales, educativas, sanitarias y de esparcimiento- resultan
extraordinariamente sensibles a tal tipo de perturbaciones. Pero tales contradicciones resultan
amplificadas todavía a través de la circunstancia que, con vistas a intentar paliar a través de
instrumentos ineficientes las mencionadas perturbaciones se incentivan todavía más sus propias
causas originarias, en ciclos incrementales aparentemente ilimitados. Tales perturbaciones,
concretadas principalmente a través de los consumos edilicios, la producción manufacturera y el
transporte se constituyen en los factores que explican en proporciones relativamente similares las
perturbaciones atmosféricas, directamente asociadas al Cambio Climático Global. De manera
similar, resultan igualmente significativos los impactos urbanos sobre el medio agua, tanto
superficial como subterráneo, y ello tanto en calidad de recursos naturales como de agentes
perturbadores, dadas las transformaciones estructurales de que resultan objeto sus condiciones
naturales de drenaje. En los acápites que anteceden -3.2., 3.4. y 3.5.- se han enunciado políticas
relativas respectivamente a las dimensiones Cultural, Física y Funcional que, de manera indirecta,
de implementarse, significarían seguramente la concreción de menores externalidades, y de carácter
menos desfavorable, sobre los escenarios ambientales. Cabe agregar aquí que, en sentido
complementario, resultan cruciales los aspectos relativos a las condiciones de diseño, materialidad y
mantenimiento edilicios, con vistas a disminuir los consumos energéticos, que se constituyen, como
ha sido señalado, en generadores directos de perturbaciones ambientales. Pero, de manera agregada,
resulta importante promover la restricción de todo tipo de comportamientos, fijos y móviles,
vinculados a los consumos materiales -particularmente de los sectores sociales opulentos- que, de
maneras directas y/o indirectas, participan de la generación de externalidades problemáticas de
carácter ambiental.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Físico /
Funcional / Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
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Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
3.
Promoción del manejo ambientalmente sustentable de los residuos sólidos y líquidos de
carácter urbano. Como ha sido señalado supra, los impactos regional/ urbanos derivados de la
operación de sus respectivas dinámicas resultan altamente problemáticas en términos ambientales,
tanto en sus escalas locales como globales. Frente a tales circunstancias, y más allá de incentivar las
restricciones de consumos superfluos que hemos señalado supra, habrán de desplegarse cuidadosos
procesos de control, tanto de emisión de líquidos al medio natural de soporte urbano, como de
disposición final de los residuos sólidos. En relación a lo primero, resulta recomendable habilitar
redes suplementarias de distribución de “aguas grises” con destinos distintos a los de la ingesta
humana, que significan procesos muy simplificados frente a los tratamientos convencionales de
purificación, preservando además los recursos habitualmente escasos de agua dulce, y moderando el
impacto de los efluentes sobre el medio natural. En cuanto a la disposición final de residuos sólidos,
resulta menester considerar otras opciones frente a las tan difundidas de los así denominados
“rellenos sanitarios”, generadores de impactos problemáticos de muy largo plazo. Resultan en ese
sentido de creciente difusión los procesos de incineración controlada, de alta tecnología, cuya
operación suele asociarse a la de la producción de recursos térmicos de uso tanto público como
privado.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Físico /
Funcional / Institucional/Jurídico
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
4.
Promoción de las cualidades perceptuales de los escenarios regional/urbanos. Ante el
despliegue de procesos de desarrollo regional/urbano resultan significativos los rasgos ambientales
asociados a los mismos tanto desde el punto de vista de las diversas dimensiones del campo
perceptual como desde el de las adscripciones simbólicas asociadas por los sujetos individuales y
colectivos a cada una de las mismas. Tanto en una como en la otra de las escalas implicadas -los
grandes ámbitos característicos de lo regional, por una parte, así como los de las escalas intermedias
y diminutas de lo urbano, por otra- resultan paradigmáticas por excelencia las condiciones de
configuración visual y auditiva de tales escenarios. Así, por ejemplo, desde el despliegue de grandes
equipamientos de escala perceptual desmesurada -como por ejemplo el de los generadores eólicos
de electricidad, con sus dinámicas cansinas y sus extraños rumores, las torres y líneas de
conducción eléctrica, las grandes antenas de telecomunicaciones, o las defensas de frentes marinos-,
al fragor de los centros de transbordo de los lugares centrales urbanos, o los escenarios intimistas de
sus jardines, aún de los de carácter público, proporcionan temas específicos de configuración que
ameritan el pronunciamiento de expertos tanto en planificación y semiología como en diseño. Puede
en general postularse que los objetos/fenómenos mencionados constituyen recursos valiosos que,
como los de cualquier otro carácter, ameritan ser utilizados con vistas a desplegar los potenciales
suplementarios de carácter perceptual, simbólico y artístico de los que son portadores, más allá de
lo que constituyen sus funciones específicas.
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plazos
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organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
3.7.
Políticas relativas prioritariamente al Dominio Institucional/Jurídico
1.
Promoción de Políticas de estructuración institucional de las Grandes Aglomeraciones. Las
condiciones de estructuración institucional/ política/ administrativa de las Grandes Aglomeraciones
resultan extraordinariamente trascendentes frente a las magnitudes y complejidades que caracterizan
a las mismas, al constituir las mismas instrumentos fundamentales en términos de las
potencialidades efectivas para su planificación y gestión apropiadas. Cabe preguntarse si el
alejamiento casi universal de criterios de organización que resultan relativamente obvios desde los
puntos de vista lógico y operativo -a través de la necesaria configuración de condiciones de
institucionalidad homólogas a las de las aglomeraciones a las que se refieren- pueden explicarse por
“olvidos” -inercias negativas-, o tradiciones administrativas obsoletas, o si, en cambio, los mismos
resultan funcionales -y por lo tanto explican- el logro de objetivos estratégicos implícitos dirigidos a
la preservación de las condiciones de estratificación social vigentes, y/o de legitimación del statu
quo económico, y/o de los procesos de acumulación de poder político prevalentes en cada
circunstancia.
En el caso de las Grandes Aglomeraciones, y en cualquiera de sus (necesarios) modelos alternativos
de estructuración institucional, como veremos, habrán de configurarse redes extensas, pero
conceptualmente simples, constituidas por tres tipos/niveles jerárquicos de organización
jurisdiccional/administrativa, a saber:
a.) el más jerárquico y abarcativo en términos territoriales y de incumbencias, que
denominamos regional, llamado a reconocer como escenario jurisdiccional al que resulta
de la agregación de todas aquellas entidades de administración estatal y carácter territorial
de la mencionada escala, deseablemente colindantes -o no, si existiesen prescripciones
constitucionales para impedirlo- inscriptas en el mismo, en torno al cual se concretan los
procesos globales de configuración regional/urbana en cada caso específico. Eligen sus
representantes políticos en instancias eleccionarias de carácter directo o indirecto, en las
que la mencionada jurisdicción opera como distrito electoral único, y en las que, de manera
simultánea, se eligen representaciones en las escalas sub-regional y local. El criterio de
delimitación territorial, así como de configuración específica interna de la misma que
habrá de adoptarse, es el que significa la inclusión de todos los sectores urbanos
preexistentes asociados en términos estructurales a la aglomeración histórica -la Ciudad
Central de referencia- con más una extensión que, de manera tentativa, habrá de resultar
suficiente para alojar el crecimiento futuro de las aglomeraciones a mediano plazo. Como
damos por supuesto que las mismas habrán de resultar sujetas a procesos comprehensivos
de planificación, incluidos los de sus recursos territoriales, resultará más aconsejable, en el
caso, pecar por exceso que por defecto, ya que cabe suponer que el suelo eventualmente
excedentario no resultaría dilapidado a través de gestiones inapropiadas del mismo.
El presente tipo global de configuración institucional resulta poco frecuente en el escenario
mundial. Existen sin embargo experiencias históricas altamente valorables, como la
relativa a la Aglomeración Toronto durante el período de los 1950s/’70s Ainstein (2012d),
o, en el presente, la de la Aglomeración Tokio Ainstein (2012e). Las condiciones de
estructuración interna de tal tipo de entidades habrán de ajustarse de manera alternativa a
sendos tipos de formatos Ainstein (2005), a saber: 1.: entidades gubernamentales de
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carácter unificado integrado, al interior de las cuales existen otras dependientes de
aquéllas, de carácter sub–regional. En la presente opción, resulta indudablemente
conveniente modificar la delimitación territorial preexistente de tales unidades
administrativas constitutivas -como oportunamente se realizase tanto en Toronto como en
Tokio-, con vistas a intentar evitar apelaciones reivindicativas relativas a las delimitaciones
jurisdiccionales y/o las incumbencias preexistentes “resignadas” por las mismas a favor del
(nuevo) gobierno regional; ó 2.: entidades de coordinación institucional, de similar alcance
y criterios de delimitación regional, al interior de las cuales existen similares entidades
sub-regionales, pero no en carácter de dependencia, sino asociativo.
En cualquiera de los dos casos mencionados -1. o 2.-, aunque particularmente en el
primero de los mismos, el nuevo status jerárquico y cuantitativo adquirido a través de las
institucionalidades globales de las aglomeraciones implicadas las habilitaría para que las
mismas aspiren a constituirse, ya sea en titulares de un nuevo estrato
político/administrativo en el orden federal -el tercero, después del de ese carácter y el de
las jurisdicciones que le suceden en orden descendente, provincias en ordenamientos de
carácter federativo, o prefecturas en los de carácter unitario-. Pero además, de hecho, en
múltiples circunstancias, y de manera creciente, las entidades regional/urbanas constituyen
concentraciones de población y de actividad económica que monopolizan y ameritarían
reemplazar a las equivalentes de orden meso-provincias o prefecturas-, con lo que las
mismas adquirirían referencialidad y pertinencia meramente históricas, asociadas, sin
embargo, a acumulaciones considerables de poder político, que suelen encontrar sustento
en los sectores rurales, tradicionalmente más reacios, por razones ideológicas de carácter
estructural, a aceptar transformaciones del alcance mencionado. Debe señalarse que
transformaciones institucionales como la mencionada requerirían en general mutaciones
constitucionales que las hiciesen viables. Reconfiguraciones institucionales como las
mencionadas vendrían a replicar recomendaciones similares planteadas por Habermas
(2008) en relación a los escenarios internacionales globalizados.
Desde el punto de vista de las incumbencias institucionales que estarán llamadas a desplegar estos
gobiernos o entidades coordinadoras de carácter y jerarquía regionales, debe señalarse que deberían
constituirse en titulares primarios de todas aquellas funciones que, de manera activa o pasiva,
resultan trascendentes en el orden agregado de la aglomeración. Múltiples y variados resultan en
este sentido los ejemplos posibles; mencionamos aquí sólo a título referencial los relativos a la
representación institucional del aglomerado regional ante las instancias gubernativas federales; las
acciones -u omisiones- necesarias a desplegar en relación a la gestión del riesgo global (de las
aglomeraciones) en sus diversas manifestaciones; la delimitación externa de las aglomeraciones; la
gestión de grandes recursos naturales, como las cuencas hídricas de ese carácter, así como también
los de carácter patrimonial; de consuno con los gobiernos federales, la concreción y gestión de
grandes equipamientos y servicios regionales -puertos, aeropuertos, redes ferroviarias, redes viales
jerárquicas, centrales energéticas y de comunicaciones, redes de servicios de infraestructura-; la
concreción y gestión de unidades de servicios de la más alta jerarquía en relación a salud,
educación, cultura y esparcimiento; la gestión de los sectores de vivienda, transporte, tránsito, y
gestión de la disposición final de los residuos sólidos y líquidos; la gestión de la participación
comunitaria en la mencionada escala.
Por su parte, también, las actividades de coordinación de las iniciativas de las administraciones subregionales inscriptas en su órbita de actuación, así como la supervisión de sus respectivos
desempeños. Cabe consignar que el criterio general que habrá de determinar las incumbencias
relativas de los gobiernos regionales frente a los de carácter sub-regional -así como, oportunamente
las de los mismos frente a los gobiernos locales- es el de subsidiariedad -es decir, no resolver
temáticas que puedan optimizarse en niveles institucionales inferiores en aquéllos de carácter
superior-, no sin señalar enfáticamente que tales circunstancias no deberían constituirse en óbice
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para que las instancias de menor jerarquía relativa operen según condiciones de autonomía
absoluta, sino de aquellas de carácter relativo. Tales circunstancias son las que habrán de otorgar
gobernabilidad a la gestión global de las aglomeraciones;
b.) el de carácter intermedio, o meso, al que denominamos sub-regional. En el caso de la
reconfiguración institucional regional mencionada como 1. en el parágrafo que antecede es decir, de configuración de un gobierno regional-, resulta particularmente recomendable
por las razones allí mencionadas que la delimitación espacial de aquéllos difiera -en
general, excediendo en escala significativa- la configuración anterior en la que
participaban las jurisdicciones modificadas, con vistas a constituir unidades
administrativas en número acotado, dotadas de recursos humanos calificados para
concretar sus actividades técnicas y administrativas, así como provistas de recursos
materiales que les permitan operar en condiciones eficaces y eficientes. En el caso de la
opción 2. del mencionado parágrafo, resulta recomendable, también, una reconfiguración
como la mencionada, por similares razones. El criterio general que habrá de determinar las
pautas de delimitación territorial de las jurisdicciones que consideramos resulta referido de
manera alternativa o complementaria a un conjunto de fenómenos de carácter diverso, que
pueden llegar a constituir potencialmente las nuevas jurisdicciones sub-regionales, a saber:
la existencia de recursos naturales significativos de la escala implicada; el relativo a las
condiciones de polarización sub-regional referida a los lugares centrales existentes o
previsibles en el sector; el/los rol/es circulatorios ferroviarios y/o viales disponibles, de
carácter radial, es decir, constituyendo corredores circulatorios de tal carácter, o, de
manera similar, aquellos de carácter tangencial. Deberá intentarse evitar que las
delimitaciones adoptadas resulten en jurisdicciones homogéneas desde el punto de vista
socioeconómico, sociocultural y/o étnico, con vistas a maximizar, a través de su
diversidad, las potencialidades de articulación social internas de cada una de las mismas.
Eligen sus representantes políticos en instancias eleccionarias simultáneas a las de los
gobiernos regionales -si los hubiese-, así como locales; tendrán carácter ya sea directo o
indirecto, en las que cada una de las mismas opera como distrito electoral único.
Estas administraciones, de carácter plural, colindantes -que en conjunto, por tanto, agotan
el territorio de la jurisdicción regional en la que se inscriben- habrán de responder a
cometidos bien diversos: la representación del total de su población -es decir, la del
conjunto de gobiernos locales inscriptos en su jurisdicción- en relación a los eventos y
requerimientos administrativos de escala regional; la gestión de los riesgos locales en sus
diversas manifestaciones; la gestión de recursos de jerarquía media de carácter patrimonial
-históricos, culturales, etc.-, y naturales, como las cuencas hídricas de tal escala; las
unidades de servicios de jerarquías intermedias, por ejemplo en relación a salud,
educación, cultura y esparcimiento; la gestión de los sectores de vivienda, transporte,
tránsito, así como la recolección y gestión de residuos sólidos y líquidos. Por su parte,
también, las actividades de coordinación de las iniciativas de las administraciones locales
inscriptas en su órbita de actuación, así como la supervisión de sus respectivos
desempeños; la gestión de la participación comunitaria en la mencionada escala;
c.) el de carácter micro, al que denominamos local. Constituyen el universo más extenso entre
los tres tipos/niveles institucionales considerados. El criterio general que habrá de
determinar las pautas de delimitación territorial de las jurisdicciones que consideramos
resulta referido por excelencia a la promoción de las potencialidades de la convivencia
cercana y sostenida de grupos poblacionales diversos. A tales efectos deberá intentarse
evitar que las delimitaciones adoptadas resulten en jurisdicciones homogéneas desde el
punto de vista socioeconómico, sociocultural y/o étnico, con vistas a maximizar las
potencialidades asociadas a la mutua articulación ente tales sectores. Eligen sus
representantes políticos en instancias eleccionarias en las que cada una de las mismas
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opera como distrito electoral único, de carácter directo o indirecto,y en que, de manera
simultánea, se eligen representaciones políticas en la escala regional, por una parte, y subregional, por otra. Estas administraciones, colindantes, de carácter plural -que en conjunto
agotan el territorio de la jurisdicción sub-regional en la que se inscriben- habrán de
responder a cometidos bien diversos: la representación de su población en relación a los
eventos y requerimientos administrativos de escala sub-regional; la gestión de los riesgos
locales en sus diversas manifestaciones; la gestión de recursos patrimoniales y naturales de
jerarquía local, como los hitos históricos y los recursos paisajísticos de tal escala,
respectivamente; las unidades de servicios de jerarquías menores, por ejemplo en relación
a salud, educación, cultura y esparcimiento; la gestión de los sectores de vivienda,
transporte, tránsito, así como la recolección de residuos sólidos y el encauzamiento de los
líquidos residuales; la gestión de la participación comunitaria en la mencionada escala.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Físico /
Funcional / Ambiental
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos federales, regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las últimas tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
2.
Promoción de Políticas de planificación y gestión regional/urbana. En organizaciones
regional/urbanas de carácter tan extenso, complejo y de dinámica extendida como las de las
Grandes Aglomeraciones resultan imperativos los procesos de planificación y gestión integrados,
globales y de largo plazo. En realidad, tales procesos, para resultar coherentes y conducentes, deben
involucrar sendas órbitas y objetos de intervención: por una parte, las estructuras internas de las
administraciones públicas, que habrán de operar -lo que resulta altamente inhabitual- ajustadas a
lógicas formales de planificación, es decir, articulando de manera apropiada sus objetos de gestión,
los actores implicados, los objetivos, las estrategias, las políticas y los tiempos y recursos en juego;
y por otra parte, las entidades externas a las mismas -los contextos regional/urbanos-, que
constituyen su objeto de actuación por excelencia.
Resulta necesario señalar que tales pautas de actuación de la órbita estatal han de concebirse como
las opciones de mayores niveles de nitidez, consecuencia y equilibrio frente a las de los mercados que en cuanto inciden sobre las configuraciones regional/urbanas significan, no sólo impactos de
corto, sino de los más extendidos plazos-, y que no solamente resultan de crecientes vocaciones y
capacidades de intervención, así como de comprensibles intereses sectoriales, particularmente en su
dimensión social, sino de inquietantes niveles de disfuncionalidad integrada y global.
La red institucional aludida en el parágrafo que antecede -Política 3.7./1.- resulta orientada,
precisamente, a la potencial factibilidad de consecución de los dos tipos de cometidos señalados
supra.
Las actividades de planificación que consideramos oportunas consisten en las que resultan
características de tales procesos, a saber: caracterización de los procesos regional/urbanos en curso,
no sólo locales sino globales; detección de las falencias y/o contradicciones de tales procesos;
identificación de los objetivos, estrategias y políticas alternativas de desarrollo a adoptar; desarrollo
de alternativas de intervención; selección de alternativas; desarrollo del plan a adoptar. Las
actividades de gestión que habrán de desplegarse en relación al mencionado proceso de
planificación habrán de referirse tanto al desarrollo de las etapas mencionadas como,
oportunamente, a las instancias de implementación de sus resultados.
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Resultan cruciales en el sentido mencionado las siguientes propiedades, o características, de los
procesos de Planificación/Gestión a desplegar:
a.
participación comunitaria. Más allá de la central participación de los estamentos político y
administrativo, y de manera fuertemente articulada con los mismos, tal tipo de participación resulta
crucial para que los mecanismos de representación política no devengan en aquellos otros de mera
delegación comunitaria pasiva en cuestiones relativas a la administración pública de los procesos de
planificación y gestión regional/urbanos. Debería quedar bien entendido para todas las partes
involucradas que tales procesos resultan cruciales con vistas al logro de objetivos de carácter
temático diverso, con probables afectaciones sociales diferenciales muy significativas, de alcance
temporal variable, en contextos de restricciones presupuestarias habitualmente agudas, en
circunstancias de creciente interés y poder de las corporaciones de intereses inmobiliarios, y que la
adopción de decisiones inapropiadas resulta en múltiples oportunidades en falencias críticas
prácticamente imposibles de revertir. La selección de miembros comunitarios de carácter no
electivo, y por tanto no socialmente representativo, debería constituir un tema genuinamente
inquietante. A tales efectos habrá de intentarse la constitución de grupos heterogéneos en términos
de edad, género, y extracciones étnica, cultural y socioeconómica equilibradas, que se demuestren
abiertos a una mutua interacción respetuosa y productiva.
Deberá considerarse como problemática la participación de representaciones de entidades que,
aunque nominalmente no involucradas formalmente en actividades de mercado, suelen operar en
términos corporativos a favor de sí mismas y de aquéllas -como, de manera característica, suelen
hacerlo las asociaciones profesionales-, que resultan, por tanto, faltas de ecuanimidad y equilibrio,
cuando no abiertamente asociadas a intereses sectoriales. Las instancias de discusión integrada de
los tres estamentos mencionados deben presuponerse complejas y extendidas; por tanto, habrán de
disponerse para las mismas contextos alejados de los horarios laborales habituales,
fundamentalmente en las oportunidades de adopción de decisiones. Resulta fundamental que los
grupos comunitarios constituidos a estos efectos participen de “ciclos completos” de planificación desde la identificación de objetivos, a los de adopción de decisiones interventivas-, con vistas a
promover la coherencia interna de los procesos desplegados.
El rol diferencial de los grupos técnico/administrativos habrá de consistir en su aporte a las
discusiones de opciones alternativas frente a las cuestiones consideradas, así como de la
explicitación de las inferencias de sus consecuencias diferenciales en términos de costos/beneficios
-en sentido amplio, y no solamente económico/financiero- asociadas a cada una de las mismas.
Habrá de aspirarse a que las decisiones a adoptar encuentren consensos de carácter comprehensivo;
en los casos en que tales circunstancias se demuestren inviables, habrán de someterse las opciones
en juego al voto popular en instancias plebiscitarias, a cuyos resultados habrá de otorgarse
necesariamente un carácter vinculante;
b.
accesibilidad informativa. Debiera promoverse desde la gestión pública que todos los
aspectos implicados en la planificación y gestión regional/urbana resulten accesibles a los diversos
sectores comunitarios involucrados. A tales efectos deberían quedar habilitadas las vías de
comunicación sugeridas en las políticas mencionadas en el punto 3.1./2. “Promoción de los
procesos participativos en las diversas escalas de planificación y gestión públicas relativas al
dominio temático Social” (v.supra).
c.
direccionalidad de los procesos de planificación y gestión. Existen en relación a la
mencionada cuestión sendas opciones consideradas de manera convencional como mutuamente
contrapuestas y excluyentes: las del accionar de “arriba/abajo”, o de “abajo/arriba”. Las mismas
suelen resultar calificadas según otras tantas opciones de carácter socio/político, y denominadas de
manera sintética como “autoritarias” y “populares”, respectivamente. Desde nuestro punto de vista,
las mencionadas adscripciones resultan equívocas e inapropiadas, en tanto cada una de las
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mencionadas opciones posee roles específicos y ventajas diferenciales sustantivas que ameritarían
la consideración de su accionar en términos mutuamente complementarios.
A favor de la primera de las mismas resulta necesario señalar que sus rasgos diferenciales
favorables tienden a consistir de visiones de carácter global y largo plazo, en tanto que los de las
segundas, por el contrario, tienden a focalizarse en aspectos locales, y/o temáticamente acotados,
y/o plazos restringidos. Ello resulta siquiera parcialmente comprensible a partir de las incumbencias
específicas que hemos sugerido como características de cada una de las (tres) escalas
administrativas según las cuales resulta conveniente estructurar institucionalmente a las Grandes
Aglomeraciones, o, en su caso, las dos extremas de las mismas para gestionar las aglomeraciones
intermedias mayores. Y, tal como las mencionadas incumbencias debieran resultar estructuradas en
términos mutuamente complementarios -como no podría ser de otro modo, con vistas a asegurar la
factibilidad, apropiada articulación y complementariedad entre las mismas-, los procesos dirigidos a
dar cuenta del conjunto de los roles implicados, ameritan homólogas condiciones integradas de
abordaje.
Por otra parte, debe mencionarse que cabe considerar que la opción “abajo/arriba” que termina de
comentarse, aludida, como se dijo, como “popular”, justificaría tal alusión a partir de la creencia de
que uno de los cometidos más valiosos de los procesos planificados consiste en el logro de
optimizaciones de escala restringida, a diferencia de agregada. Sostenemos, por el contrario, que,
de manera generalizada, las optimizaciones de carácter restringido suelen serlo a expensas de otras
optimizaciones, ya que, de manera prevalente, las condiciones globales de optimización no resultan
del agregado de optimizaciones sectoriales o parciales, sino de configuraciones de un carácter bien
distinto, ajustados a lógicas gestálticas. Y que no debiera quedar margen de duda acerca de que, en
términos democráticos, y ante la carencia de recursos, como resulta habitual, deben importar más
los logros globales que los parciales.
d.
Carácter formal/operativo de los abordajes. Los procesos de planificación y gestión,
particularmente los referidos a los miembros mayores de las redes regional/ urbanas, suelen ser
complejos y temporalmente extendidos. Por lo demás, las condiciones de abordaje de cada una de
las temáticas y las escalas territoriales consideradas, así como los plazos temporales involucrados en
su tratamiento, difieren entre sí de manera sustantiva. Los problemas que derivan de tales
circunstancias son los que resultan característicos de la administración de especificidades relativas a
cada uno de los diversos tipos de contextos señalados, por una parte, y los de las condiciones de su
apropiada mutua articulación, por la otra. Un aspecto asociado de manera característica a tales
circunstancias es la referida a los ciclos de realimentación -feedbacks- (denominados
impropiamente por algunos autores como recursivos, o iterativos) según los cuales, de manera
necesaria, habrán de desplegarse los procesos de gestión mencionados, parciales en algún caso,
globales en otros. No existe margen de duda acerca de que tales tiempos diferenciales habrán de
reconocerse, aceptarse y procesarse, con vistas a optimizar los procesos de gestión integrada, global
y de mediano y largo plazo que de manera indudable deben constituirse en aquellos que concitan la
valoración diferencial de los procesos planificados frente a opciones retaceadas de los mismos, o,
peor aún, de carácter “informal”, asociados a la vigencia de intereses sectoriales o corporativos.
e.
Horizontes temporales y niveles de predictibilidad. Resulta característico diferenciar los
horizontes temporales de planificación y gestión regional/urbana según tres plazos característicos, a
saber: corto: 5 años; mediano: alrededor de 20; largo: alrededor de 35 años, según modalidades
mutuamente compatibles/congruentes que significan que las determinaciones en alguno de los
mencionados niveles debería adquirir un carácter referencial necesario para cada uno de los otros
dos. Aunque ello resulta en general apropiado, ajustado a los órdenes de variabilidad vigentes en
relación a lo micro, lo meso y lo macro, cabe señalar que las dinámicas de transformación de las
realidades del más variado carácter han adquirido un ritmo tan vertiginoso que remiten a la
conveniencia de preguntarse, en las instancias de determinación de tales horizontes, y
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particularmente en el de los mayores, cuáles encuadramientos se dan por más recomendables. De lo
que tampoco queda margen de duda es de que, en circunstancias altamente indeterminadas, resultan
más convenientes las opciones de intervención con mayores grados de potencialidad de
transformación y/o de funcionalidades más diversas, con vistas a enfrentar escenarios muy
dinámicos de comportamiento prospectivo.
Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Físico /
Funcional / Ambiental
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Actores implicados en su concreción: gobiernos federales, regionales, sub-regionales y locales;
organizaciones comunitarias operativas en las últimas tres escalas mencionadas
Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad
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