La ampliación y el instrumento de ayuda institucional de la

La ampliación y el instrumento de
ayuda institucional de la Comisión
Europea. Programa de
Hermanamientos o Twinnings
PALOMA MARTÍNEZ-MEDIERO DEL MOLINO*
1. INTRODUCCIÓN
E
ste artículo examina las implicaciones y desafíos de la próxima ampliación de la Unión Europea. En primer
lugar, intenta contar de forma general los
pasos realizados hasta la ratificación del Tratado de Adhesión por los diez nuevos Estados
miembros el 1 de mayo de 2004. En segundo
lugar, aborda el proceso de negociación del
Capítulo 2 de Libre Circulación de Personas y
el Capítulo 13 de Política Social. Y, en tercer
lugar, procura la familiarización con el Programa de Hermanamiento creado por la
Unión Europea para conseguir que esta
ampliación sea más positiva, tanto para los
Países candidatos como para los Estados
miembros. Por ello, la UE ha tratado de facilitar su integración a través de ayudas institucionales creadas dentro de la Estrategia PreAdhesión con el fin de cooperar con estos Países Candidatos a adecuar sus normas al acervo comunitario a través de la ayuda institucional que les proporcionan los expertos de un
Estado miembro al País candidato dentro del
Programa de Hermanamientos o Twinnings.
*
Técnico de la Subdirección General de Relaciones
Sociales Internacionales. Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales.
2. LA ACTUAL AMPLIACION DE LA
UNION EUROPEA
Con el desmoronamiento de la Unión
Soviética y como consecuencia del mismo se
produjo el final de la guerra fría, creándose
un nuevo orden geopolítico y la desaparición
de los antiguos modelos de equilibrio internacional.
Los países de la Europa Central y Oriental
antiguos países «satélites» soviéticos entraron en una nueva fase de transformación
social y económica. Desde 1990 la mayor parte de estos países han tratado, poco a poco, de
acercarse a la Unión Europea. A finales de
2002, 13 años después de la citada desmembración de la Unión Soviética, la Unión Europea consideró que ocho países de la Europa
Central y Oriental y dos pequeños Estados
mediterráneos estaban preparados para su
adhesión.
La ampliación hacia los países de la Europa Central y Oriental más Malta, Chipre y
Turquía, suponía para la Unión Europea un
reto histórico y una oportunidad que favorecería el comercio y daría un nuevo impulso al
desarrollo y a la integración de la economía
europea en su conjunto, cuando estos países:
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ESTUDIOS
República Checa, Polonia, Hungría, Eslovenia, Eslovaquia, Letonia, Estonia, Lituania,
Rumania, Bulgaria (denominados PECO),
más Malta, Chipre y Turquía, se integrasen
en la Unión Europea, esta pasaría a tener
una población de 500 millones de habitantes
muy superior a la de Estados Unidos.
Si bien solo Polonia y Rumania tienen un
tamaño medio-grande, el resto de los países
son medianos o pequeños.
La situación económica y política de estos
países es a menudo diferente, lo que coloca a
la Unión ante retos institucionales políticos
sin precedentes.
Son países con un gran potencial de crecimiento económico, disponen de algunos
recursos minerales, con suelos ricos y bien
dotado para la agricultura continental, tienen un excelente capital humano y se trata
de poblaciones cultas.
2.1. Historia de las ampliaciones de
la Unión Europea
2.1.1. Una continua ampliación
Desde que en 1951 se creó la CECA (Comunidad Económica del Carbón y del Acero)
y más tarde en 1957 la CEE (Comunidad
Económica Europea) y la CEEA (Comunidad
Económica de la Energía Atómica), la Unión
Europea no ha dejado de crecer. Los Estados
fundadores: Francia, Italia, Alemania, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, animaron siempre a los pueblos de Europa a que compartieran sus convicciones y a que se unieran a
ellos.
Desde entonces se han producido sucesivas ampliaciones:
– Los Estados miembros fueron pasando
de los seis iniciales a nueve en 1973 con
la adhesión del Reino Unido, Irlanda y
Dinamarca.
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– Después en 1981 con la adhesión de
Grecia a diez.
– Y fueron doce los Estados miembros en
1986 con la adhesión de España y Portugal.
– Y por último quince en 1995 con la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia.
Y el proceso continúa...
Cuando en Europa, de forma inesperada,
cae el Muro de Berlín en 1989 se comenzó a
sopesar una oportunidad sin precedentes que
consistía en extender la integración europea
a la Europa Central y Oriental ex comunista.
La UE se apresuró a crear lazos con estos países, se suprimió los contingentes de importación, se amplió el régimen de preferencias
comerciales y se firmaron acuerdos de comercio, cooperación y por ultimo de asociación.
Y así se llegó a finales de los años ochenta
en que la UE pasó muy pronto a ser la fuente
más importante de asistencia e inversión
para estos países.
Por otra parte, la Comisión Europea aprobó en julio de 1997 una Comunicación sobre
la Agenda 2000, que constituyo un marco
estratégico ante la perspectiva de la ampliación.
2.1.2. La actual ampliación. La quinta
ampliación de la Unión Europea.
1º de mayo de 2004
Los futuros nuevos Estados miembros
atraídos por el éxito de la Unión Europea que
siempre ha conseguido que las ampliaciones
aporten ventajas, tanto a los antiguos Estados miembros, como a los nuevos, mejorando
la calidad de vida de sus ciudadanos, aportando nuevas perspectivas a sus empresas,
consolidando la situación política y económica y la aceptación de las normas europeas en
su conjunto, vienen solicitando su adhesión
desde 1992.
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Estos Estados adherentes, con situaciones
económicas y políticas muy diversas, brindan
la oportunidad de reunificar el continente,
proporcionando más estabilidad política y
reduciendo el riesgo de conflicto.
Por otra parte consciente la Unión Europea de la gran diferencia cualitativa y cuantitativa de esta ampliación respecto de las
anteriores, diseñó una Estrategia Pre-Adhesión, que contribuye a reducir la gran diferencia de riqueza entre los candidatos al objeto de garantizar que el gran trabajo a realizar
por ellos antes de la adhesión, se hiciera de
manera satisfactoria, ayudándoles en su preparación a la integración y proporcionándoles
un marco de asistencia tanto económica como
institucional.
La Estrategia Pre-Adhesión se articuló en
torno a los siguientes elementos y mecanismos:
– Se configuró con los Acuerdos de Asociación, también llamados Acuerdos Europeos, son acuerdos bilaterales entre la
UE y los Países candidatos que comenzaron a firmar a partir de 1992; el objetivo
de estos Acuerdos Europeos era crear un
marco apropiado para la integración
progresiva de los Países candidatos a la
Comunidad, especialmente en los ámbitos del medio ambiente, la infraestructura de transportes y la modernización
agrícola.
– Los Informes periódicos realizados
anualmente por la Comisión sobre los
progresos de cada País candidato.
– Las asociaciones para la adhesión donde se definen las prioridades de preparación de cada candidato y las distintas
formas disponibles de ayudas económicas.
– Los candidatos anualmente han de elaborar un programa nacional de adopción del acervo que indica la forma en
que deben de ser tratadas las priorida-
des establecidas en la asociación para la
adhesión.
– Asistencia a la pre-adhesion, se configuró una asistencia económica a través de
los Programas PHARE y de los nuevos
instrumentos financieros creados para
la preadhesión como son el Instrumento
de Política Estructural de Pre-Adhesión
(ISPA) y el Instrumento Agrícola de
Pre-Adhesión (SAPARD), por otra parte
esta la cofinanciación con el Banco
Europeo de Inversiones (BEI) y otros
organismos financieros internacionales.
Esta asistencia económica directa de la
UE a los PECO se ha duplicado con creces desde el año 2000.
– La participación de los países candidatos en los Programas y Agencias comunitarias constituye otro elemento de la
Estrategia de Pre-Adhesión de esta
manera se ofrecen nuevas perspectivas
a las ciudadanos, a los científicos, a los
empresarios y a los funcionarios.
– Otro elemento de Estrategia Pre-Adhesión son las propias negociaciones de las
condiciones de adhesión que lleva a cabo
la UE con cada País candidato.
– Y la Conferencia Europea en la que participan representantes de alto nivel de
los Países candidatos y de los Estados
miembros de la UE para tratar de diversos aspectos en materia de justicia e
interior, económicos.
2.2. Una ampliación basada en los
valores europeos
Uno de los desafíos de esta ampliación es
que se produzca sin menoscabo de los valores,
principios y normas europeas. Por tanto, cuando la UE invita a estos países a adherirse,
insiste en la necesidad de que respeten sus
valores y adopten todas sus normas, practicas
y premisas comunitarias, estableciéndose
para ello unas condiciones para la adhesión.
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2.2.1. Condiciones para la adhesión:
En el Consejo Europeo de Copenhague
(junio 1993), los PECO, Malta y Chipre, solicitaron su adhesión. Tanto la Unión Europea como ellos dejaron constancia de que
esto era un objetivo común y para ello fijaron
criterios y condiciones que cada País candidato tendría que cumplir con el fin de poder
adherirse, por lo que se establecieron para
los futuros miembros:
Los criterios llamados de Copenhague :
• Criterio Político
Este criterio exige a los candidatos
que posean instituciones estables que
garanticen la democracia, la primacía
del derecho, los derechos humanos y
el respeto y la protección de las minorías.
Este criterio es respetado por todos los
países con excepción de Turquía que, a
pesar de haberse declarado candidata a
la adhesión, tiene que modificar profundamente su sistema político, antes del
inicio de sus negociaciones, que se espera comiencen en diciembre de 2004.
• Criterio económico
Consiste en que estos países posean una
economía de mercado viable y que tengan capacidad para hacer frente a la
presión de la competencia y a las fuerzas de mercado en el interior de la
Unión europea.
• Criterio de la asimilación del acervo
comunitario
Consiste en la capacidad de estos países
para asumir las obligaciones que se
derivan de la adhesión y en concreto la
de suscribir los objetivos de la Unión
política, económica y monetaria.
Bulgaria y Rumania actualmente no
están en condiciones de satisfacer a
medio plazo las obligaciones que se deriven del acervo comunitario.
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Otras condiciones que se establecieron
para la adhesión fueron las adoptadas :
• En el Consejo Europeo de Madrid celebrado en 1995 donde se señaló que los
Países candidatos debían de adaptar
sus estructuras administrativas y judiciales, para incorporar de manera eficaz
el acervo comunitario, siendo esto condición previa para la adhesión a la UE.
• En el Consejo Europeo de Helsinki celebrado en 1999 se añadió que los Países
candidatos «deben compartir los valores
y los objetivos de la Unión Europea tal
como figuran en los Tratados». Asimismo se instó a los candidatos a resolver
los conflictos fronterizos pendientes y se
subrayó la importancia de implantar
normas estrictas de seguridad nuclear.
• En el Consejo de Niza de 2000 se invitó
a los Países candidatos a que prosiguieran y aceleraran las reformas necesarias para prepararse a la adhesión.
Los países PECO, antes de abrir sus negociaciones con la Unión Europea, tuvieron que
cumplir estos objetivos con el fin de poder
adherirse, ya que era condición previa para la
apertura de negociaciones, pero solo diez de
ellos, a excepción de Rumania, Bulgaria y
Turquía firmaron el 16 de abril de 2003 el
Tratado de Adhesión a la Unión Europea,
habiéndose producido su adhesión de pleno
derecho el uno de mayo de 2004, a tiempo
para que pudieran participar en las elecciones de junio de 2004 al Parlamento Europeo.
Paralelamente Bulgaria y Rumania que se
han quedado descolgados de esta adhesión
siguen actualmente el proceso de negociación, esperando ser miembros de la Unión
Europea para el año 2007.
Y Turquía que aún no ha abierto su proceso de negociación, puede que lo comience en
diciembre de 2004, si el Consejo Europeo considera que cumple los criterios políticos de
Copenhague, en relación con los derechos
humanos y la protección de las minorías.
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2.3. Futuras ampliaciones
Además de la actual 5ª Ampliación y de las
futuras ampliaciones que se espera que se
vayan produciendo de forma sucesiva, siendo
la primera de ellas la adhesión de Bulgaria y
Rumanía en 2007. Seguida de la de Turquía
para el año 2010.
Existen otros países que están llamando a
las puertas de la Unión Europea :
– Rusia y
– Los Balcanes Occidentales.
• Rusia: Comenzó su relación con la
Unión Europea mediante la firma de un
Acuerdo de Cooperación en 1997. La UE
que tiene un gran intercambio comercial con ella, le ha concedido el Estatus
«de país preferente de economía de mercado».
• Los Balcanes Occidentales: Bosnia-Herzegovina, Croacia, República Federativa de Yugoslavia (Kosovo, Montenegro y
Servia), Macedonia y Albania. También
se están acercando a la UE, algunos de
estos países han firmado Acuerdos de
Estabilización y Asociación como es el
caso de Macedonia (9-4-2001) y Croacia
(29-10-2001).
Croacia que tiene mayor nivel de vida
ha presentado su demanda de adhesión
en el 2003 y está en proceso de convertirse en candidato oficial. La decisión se
conocerá a lo largo del 2004. Macedonia
la presentará a finales de este año para
una posible incorporación en 2012.
2.4. Calendario para las futuras
ampliaciones
El resultado del calendario de las futuras
adhesiones es como sigue:
• 2004: Como se ha indicado anteriormente a primero de mayo se ha hecho
efectivo el ingreso de los 8 PECO, más
Malta y Chipre también llamados los
Diez de Leaken una vez que los 15 Estados miembros actuales han ratificado el
Tratado de Adhesión.
España ratifico el Tratado de Adhesión
mediante Ley Orgánica 12/2003 de 24
de octubre de 2003, publicada en el BOE
de 27 de octubre, siendo el tercer Estado
miembro después de Dinamarca y Alemania, en ratificarla, demostrando el
rotundo compromiso de España con la
5ª Ampliación.
• 2007: Se producirá la posible adhesión
de Bulgaria, Rumania y posiblemente
Croacia, según el calendario esbozado
en el Consejo Europeo de Tesalónica (20
de junio de 2003).
• 2010 a 2012: Se podrían adherir seis
Países candidatos potenciales: Turquía,
Albania, Macedonia, Bosnia Herzegovina, Servia-Montenegro.
• Sin fecha: Islandia, Noruega, Suiza,
Moldavia, Bielorrusia y Ucrania, Rusia.
Así puede ser que nos convirtamos en una
Unión Europea integrada por unos 40 países,
donde se hablaran más de veinte lenguas y
estaremos guiados por un sentimiento único
de solidaridad.
2.5. Beneficios que nos aporta la
ampliación
Las ampliaciones de la Unión Europea
siempre han sido beneficiosas, tanto para los
actuales Estados miembros como para los
futuros Estados miembros y la actual ampliación no puede ser menos, por ser:
– Una oportunidad histórica, las anteriores ampliaciones se desarrollaron en
una Europa dividida y sin embargo la
actual brinda la oportunidad de reunificar el continente.
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– Porque esta ampliación se produce en un
contexto donde están evolucionando
rápidamente las políticas comunitarias
y las prácticas internas de la Unión
Europea; además nos hemos dado un
nuevo Tratado de Constitución Europea
que nos ofrece la posibilidad de consolidar la estabilidad política y la prosperidad de todos los ciudadanos.
– Porque cuando nos hemos convertido a
primero de mayo de este año en 25 Estados miembros, somos el mayor bloque
comercial del mundo que ofrece nuevas
perspectivas a los exportadores e importadores de los futuros Estados miembros
que podrán comercializar en este extenso mercado, ateniéndose a una serie única de normas comerciales, con un arancel aduanero común y con procedimientos administrativos similares.
Las negociaciones se llevan a cabo con él
fin de que los Países candidatos adopten obligatoriamente el acervo comunitario, lo que
supone, aplicar la legislación comunitaria,
incrementar la eficacia de sus estructuras
burocráticas y administrativas, consolidar
los sistemas judiciales e intensificar la seguridad en las fronteras exteriores.
El acervo de la Unión Europea se divide en
31 capítulos a efectos de las negociaciones
para la adhesión.
– Porque los nuevos Estados miembros
aumentaran sus perspectivas de crecimiento económico, se garantizarán las
libertades básicas y los derechos fundamentales.
Las negociaciones se celebran entre los
Ministros de los Estados miembros de la
Unión Europea y los Países candidatos que
deberán dar lugar a la elaboración del Tratado de Adhesión.
– Porque hoy en día son tangibles los
resultados en los nuevos Estados miembros, en relación con: la configuración
de democracias estables, reconocimiento de los derechos de las minorías e índice elevado de crecimiento económico;
todos ganaremos en paz y seguridad a
largo plazo.
Cada vez que se elabora un Tratado se presenta al Consejo de Ministros de la UE, para
que lo apruebe, al Parlamento Europeo para
que emita un Dictamen Conforme y a continuación los Estados miembros y los Países
candidatos lo ratificarán. Una vez ratificado
el Tratado entra en vigor y el País candidato
pasa a ser miembro de la Unión Europea.
– Y, por último, porque los actuales Estados miembros aumentarán sus intercambios comerciales, Europa asumirá
un papel aún más importante en los
foros políticos y económicos e influirá
cada vez más en el mundo de hoy.
Estas negociaciones se llevan a cabo con
cada país por separado, a un ritmo que
depende del grado de preparación de cada
uno de ellos. La duración de cada negociación
es imposible de prever.
3. LAS NEGOCIACIONES
PARA LA ADHESIÓN
Paralelamente al proceso de pre-adhesión
y muy íntimamente ligado a él, prosiguieron
66
las negociaciones para la adhesión. Durante
ellas se establecieron los principios, mecanismos y prácticas derivadas de los planteamientos teóricos que se llevaron a cabo en las
anteriores ampliaciones y que sin embargo en
las negociaciones actuales han tenido que
sufrir importantes modificaciones por la complejidad de esta ampliación.
Las negociaciones se fundan en el principio
de que cada candidato debe de adoptar la totalidad de la normativa y la legislación vigentes.
El acervo no es negociable, hay que adoptarlo.
Para cerrar un capítulo de negociación el país
se compromete a adoptar íntegramente el
acervo y si en el momento de la adhesión hay
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una parte que no pueden aplicar, solicitarán
disposiciones transitorias que la UE concede
de forma muy limitada y restrictiva.
Se valora a cada candidato en función de
sus propios méritos y no de un calendario
preestablecido.
La UE para ayudar a los Países candidatos
en su preparación a la integración definió en
el Consejo Europeo de Berlín (junio 1993),
dentro de su Estrategia Pre-Adhesión, un
marco económico a través de los instrumentos específicos de ayuda financiera como son :
El Instrumento de Política Estructural de
Pre-Adhesión (ISPA) que cofinancia la
estructura de transporte y medio ambiente,
Instrumento Agrícola de Pre-adhesión
(SAPARD) para apoyo al desarrollo agrícola y
rural y PHARE para financiar la creación de
instituciones y el refuerzo de la capacidad de
los candidatos para aplicar el acervo. En este
contexto la UE proporciona a través de los
Programas de Hermanamientos que más
adelante veremos, un asesoramiento técnico
a corto y largo plazo, para ayudarles a adecuar sus normas al acervo comunitario.
3.1. Desarrollo de las negociaciones
En el Consejo Europeo de Luxemburgo
(diciembre de 1997) a propuesta de la Comisión, se decidió iniciar las negociaciones con
un primer grupo llamado Grupo de Luxemburgo, compuesto por seis países (Polonia,
Rep. Checa, Hungría, Eslovenia, Estonia,
Chipre) a los que en base al análisis de su
situación inicial se consideraba que podrían
cumplir las condiciones establecidas. A los
demás se les dejaba mas tiempo para realizar
esfuerzos preparatorios y se les prometía reevaluar su situación. Se adoptaba así el modelo de dos «convoyes» o grupos de candidatos.
Esta estrategia suscitó frecuentes criticas de
los candidatos rezagados del segundo grupo.
Como consecuencia de estas criticas y tratando de dar respuesta al conflicto político y
de seguridad creado a causa del problema de
Los Balcanes, el Consejo Europeo de Helsinki
(diciembre de 1999), decidió invitar a negociar al segundo grupo de candidatos llamados
Grupo de Helsinki mas relegados por su insuficiente avance en el cumplimiento de los criterios de Copenhague (Letonia, Lituania,
Malta, Eslovenia, Bulgaria y Rumania). Se
sustituyó el modelo de «convoyes» por el de
«reparto» en el que los doce candidatos negocian según sus propios méritos individuales
para conseguir los progresos en la adopción
del acervo.
Se iniciaron las negociaciones el 15 de
febrero de 2000. Asimismo se confirmó la candidatura de Turquía, según los mismos criterios que los aplicados a los demás Países candidatos, y en marzo de 2001 la UE celebró
una Asociación para la Adhesión con Turquía, al igual que con los demás candidatos.
Sin embargo no se han podido abrir las
negociaciones con este ultimo país por que
todavía no cumple debidamente el criterio
político de Copenhague.
En el Consejo Europeo de Niza (diciembre
2000), se reafirma el principio de diferenciación, basado en los méritos de cada País candidato, y se aprobó la Agenda Social Europea,
que define las prioridades de actuación que
debe seguir la Comisión para los próximos
cinco años en diferentes ámbitos, entre ellos,
el reforzamiento de la dimensión social de la
ampliación.
Si bien es cierto que resulta imposible prever la duración de cada negociación, la Cumbre de Niza expresó el deseo de que la UE
estuviera en condiciones de acoger a partir de
finales de 2002 a los nuevos Estados miembros que estuvieran preparados y así durante
el año 2003 se tuviera plazo suficiente para
firmar el nuevo Tratado de Adhesión y más
tarde poder participar en las próximas elecciones al Parlamento Europeo, que se celebraron en junio de 2004.
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Para ambos grupos, el llamado de Luxemburgo y el de Helsinki, el comienzo de la negociación fue mediante un examen analítico del
acervo dividido en 31 capítulos, denominado
escrutinio o «screening», que todos los candidatos realizaron en una primera ronda de forma conjunta y en una segunda ronda de forma individual, más detallada.
Y así se llego a finales de 2002, concluyéndose las negociaciones de los diez (Rep. Checa, Polonia, Hungría, Eslovenia, Eslovaquia,
Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Chipre)
de los trece Países candidatos que cumplían
todas las condiciones para la Adhesión.
A principio de 2003 comenzó el procedimiento para la realización del Tratado de
Adhesión de los diez Países candidatos (Rep.
Checa, Polonia, Hungría, Eslovenia, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta y
Chipre). Culminando con la firma del Tratado de Adhesión el (16 abril 2003 en Atenas)
por los Jefes de Estado y de Gobierno de dichos
Países. Y con la Adhesión de pleno derecho a
primeros de mayo de 2004.
El procedimiento que se siguió para la realización del Tratado fue el siguiente:
– En enero del 2003 se presentó al Parlamento Europeo la versión final del Tratado, en lengua inglesa.
– En febrero el Parlamento Europeo recibió el Tratado de Adhesión, en todas las
lenguas y adoptó el Dictamen Conforme
sobre la adhesión.
– 7-10 de abril el Pleno del Parlamento
Europeo votó el Tratado para su aprobación.
– El Consejo de Asuntos Generales del
14/15 de abril firmó el Tratado de Adhesión.
– Se firmó el Tratado de Adhesión de los
diez Países candidatos (Rep. Checa,
Polonia, Hungría, Eslovenia, Eslova-
68
quia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta
y Chipre) el 16 abril 2003 en Atenas por
los Jefes de Estado y de Gobierno.
– Después los Estados miembros lo han
tenido que ratificar.
Más tarde los diez nuevos Estados miembros tuvieron que celebrar Referéndum sobre
la adhesión a la Unión Europea a excepción
de Chipre durante el año 2003.
Eslovenia:
Hungría:
Lituania:
Malta y
Eslovaquia:
Polonia:
Rep. Checa:
Estonia:
Letonia:
Chipre:
Marzo
12 abril
11 mayo
16/17 mayo
8 junio
15/16 junio
14 septiembre
20 septiembre
No referéndum
Para que estos países se fueran familiarizando con el Parlamento Europeo se les permitió que desde primero de mayo de 2003, los
147 eurodiputados de los nuevos Estados
miembros participaran en los trabajos del
Parlamento Europeo como observadores (sin
derecho a voto).
Durante el proceso de las negociaciones la
Comisión ha estado vigilando muy de cerca
los esfuerzos legislativos y administrativos
para la aplicación correcta del conjunto del
acervo en los nuevos Estados miembros antes
de su Adhesión (mayo de 2004) y el resultado
de ello lo ha plasmado en los diferentes Informes Regulares que ha realizado anualmente.
3.2. Capitulo 2 de negociación
sobre la Libre Circulación de
Personas
El principio de la libre circulación de personas es una de las cuatro libertades básicas
de la Unión Europea y fue uno de los fundamentos del Tratado Constitutivo de la Comu-
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PALOMA MARTÍNEZ-MEDIERO DEL MOLINO
nidad Económica Europea (Tratado de Roma)
firmado en 1957. Concebido en su origen
como factor de integración económica, fue
tomando poco a poco una dimensión humana
para lograr uno de los objetivos del Tratado
«establecer una unión más estrecha entre los
pueblos europeos».
Para la realización progresiva de la libre
circulación de personas, el Tratado CEE estableció distintas reglas :
– Unas, para los trabajadores autónomos
(trabajadores por cuenta propia), a los
que se les aplican los artículos 52 a 58
del T CEE cuando se refiere al derecho
de establecimiento y los artículos 59 a
66, cuando se trata de la libre prestación
de servicios. Sobre estos trabajadores
que no están contemplados en el Capitulo 2 no trataremos de negociación sobre
la Libre Circulación de Personas ya que
su ámbito de negociación se encuentra
en el Capitulo 3 de negociación sobre la
Libre Prestación de Servicios.
– Y para los otros, que son los protagonistas de este capítulo, es decir los trabajadores asalariados (trabajadores por
cuenta ajena) están regulados por los
arts. 48 a 51 del Tratado CEE, y desarrollados por el Reglamento(CEE) nº
1612/68 y por la Directiva 68/360/CEE.
Para los trabajadores asalariados la libre
circulación implica la abolición de toda
discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados
miembros y la abolición de toda discriminación en relación con el empleo, condiciones de trabajo y salarios.
Asimismo, sus derechos son los que se desprenden del art. 48 del Tratado CEE, siendo
los siguientes:
– Derecho a responder a ofertas efectivas
de empleo (no se necesita permiso de
trabajo para responder a un empleo).
– Derecho a desplazarse libremente para
este fin. (La Directiva 68/380 suprime
las restricciones al desplazamiento y
residencia. El desplazamiento se realiza mediante la presentación del DNI).
– Derecho a permanecer en el territorio
después de ejercer el empleo. (La residencia se consigue presentando un
documento de entrada en el país y la
declaración del empleador, se concede
por 5 años).
– Se prohíbe retirar el permiso de residencia por vejez, paro o enfermedad.
Se benefician de estos derechos todos
los trabajadores comunitarios asalariados y los miembros de sus familias.
Con las excepciones: De reserva de orden
publico, salud publica, seguridad publica y la reserva de los empleos que dependen de la administración publica (en
España la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, determina los sectores de la función
publica a los que pueden acceder los
nacionales de los demás Estados miembros: investigación, docencia, correos,
sanitaria, de carácter asistencial).
Desde que en 1957 se instituyera el Tratado de la CEE y con él las normas para garantizar esta libertad de circulación, la idea de la
Libre Circulación de las Personas se fue
imponiendo poco a poco en la Unión Europea
a través:
– De la creación del Mercado Interior
(1992).
– Del Tratado de la Unión Europea, conocido con el nombre de «Tratado de
Maastricht» que entró en vigor el 1 de
noviembre de 1993.
– Del Convenio de Schengen en 1990.
– Del Tratado de Amsterdam (firmado el
2 de octubre de 1997) que integró el
Convenio de Schengen en el marco ins-
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titucional único de la Unión, con lo cual
los controles en las fronteras desaparecieron y la libre circulación de personas
se convirtió en una realidad para trece
de los quince Estados miembros (con la
excepción de Gran Bretaña e Irlanda).
– Y por ultimo el Tratado de Niza (2000).
El acervo en el ámbito de la libre circulación de personas, se divide en cuatro ramas:
– Libre circulación de trabajadores.
– Reconocimiento mutuo de las cualificaciones profesionales.
– Derecho de los ciudadanos.
– Coordinación de la seguridad social.
3.2.1. Libre Circulación de Trabajadores
La libre circulación de trabajadores es uno
de los derechos consagrados en el Tratado
CEE de 1957, regulados en los artículos 48 a
51 del Tratado y desarrollado en el Reglamento 1612/68/CEE y en la Directiva
63/360/CEE que deben ser respetados y
garantizados por todos los Estados miembros.
Este principio de la libre circulación de
trabajadores ha suscitado preocupación en
algunos Estados miembros sobre todo a los
que tienen mayor proximidad geográfica
como Alemania y Austria, al ser esta ampliación la de mayor magnitud de las efectuadas
hasta ahora. Estos países temen la posible
llegada de olas masivas de emigrantes desde
los nuevos Estados miembros y con ella una
mano de obra barata que amenace al mercado
de trabajo y ejerza una presión a la baja en los
salarios y una mayor demanda de servicios
sanitarios y sociales. Como es lógico la UE ha
dado una respuesta y se han previsto medidas especiales.
Por ello la Unión Europea ha propuesto
una disposición transitoria de hasta 7 años
para el acceso de los trabajadores a los mercados de trabajo, excepto en el caso de Malta
70
y Chipre que están excluidos del ámbito de
aplicación del periodo transitorio que contempla el Tratado de los Diez.
3.2.2. El periodo transitorio
La UE ha decidido que el periodo transitorio adoptado para la libre circulación se aplicara únicamente a los trabajadores por cuenta ajena.
Como ya se ha dicho, Malta y Chipre no
tienen periodos transitorios, sin embargo
para los demás países se ha hecho un planteamiento común que consiste:
• La UE ha establecido 7 años de periodo
transitorio para la libre circulación de
trabajadores asalariados de los Ocho
(con la excepción de Malta y Chipre), de
estos 7 años de periodo transitorio, los
dos primeros, los actuales Estados
miembros pueden aplicar medidas
nacionales a los Países recientemente
adheridos (según el grado de liberalización de estas medidas, pueden dar lugar
a que algunos Estados miembros concedan acceso pleno al País recientemente
adherido a su mercado de trabajo).
• Transcurrido este periodo se harán
revisiones, unas automáticas al final
del segundo año y otras a petición del
nuevo Estado miembro. El procedimiento incluye un informe de la Comisión, pero en resumidas cuentas la decisión sobre la aplicación del acervo recae
en los Estados miembros.
• El periodo de transición finaliza a los
cinco años, prorrogable por dos años
más en aquellos Estados miembros en
los que haya perturbaciones graves del
mercado laboral.
• Los actuales Estados miembros pueden
aplicar salvaguardias hasta el final del
séptimo año, para proteger de posibles
distorsiones a su mercado de trabajo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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PALOMA MARTÍNEZ-MEDIERO DEL MOLINO
Durante el periodo transitorio los actuales
Estados miembros deben dar preferencia a
los nacionales de los Países candidatos sobre
los trabajadores no procedentes de la Unión
Europea y se deberán de esforzar en facilitarles el acceso al mercado laboral.
Deberán de proteger los derechos de los
nacionales de los nuevos Países candidatos que
ya residan y trabajen legalmente en un Estado
miembro, así como los de sus familiares.
Estas disposiciones han sido adoptadas
por Ocho de los nuevos Países adheridos: la
República Checa, Estonia, Hungría, Letonia,
Lituania, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia.
Mediante la solicitud de una declaración
de los órganos oportunos del nuevo Estado
miembro sobre la equivalencia de las cualificaciones en cuestión, acompañada de un certificado en el que se especifique que el titular
de la cualificación ha ejercido recientemente
las actividades en cuestión. A pesar de todo
ello, es difícil asegurar el nivel de las cualificaciones.
Como consecuencia de esto, están previstas disposiciones extremadamente severas
para su control, sobre todo para las relacionadas con las Directivas sectoriales.
En relación con Malta, este país está preocupado porque su mercado laboral puede verse
afectado después del ingreso, por ello se ha
acordado una cláusula de salvaguardia que
estará vigente durante siete años, que impide
que los trabajadores de la UE entren en su país.
Por su parte la UE, anima a los nuevos
Estados miembros a incrementar sus esfuerzos para implantar las estructuras administrativas necesarias, así como programas de
educación y formación profesional que garanticen el nivel de competencia que exigen las
Directivas UE y para las cualificaciones profesionales obtenidas antes de la Adhesión, se
espera que los nuevos Estados miembros
tomen medidas para garantizar que todos sus
profesionales puedan cumplir los requisitos
fijados en las Directivas.
Respecto a Chipre, ni la UE ni Chipre han
solicitado periodos transitorios.
3.2.4. Derechos de los ciudadanos
Y también por Rumania y Bulgaria que
han cerrado este capitulo de negociación y
están a la espera de finalizar su proceso de
negociaciones con vista a su futura adhesión.
3.2.3. Reconocimiento mutuo de
cualificaciones profesionales
En relación con este tema, la cuestión más
problemática es la de las cualificaciones profesionales obtenidas por los ciudadanos de los
nuevos Estados miembros en terceros países
como por ejemplo: las cualificaciones obtenidas por ciudadanos de los Países Bálticos
cuando formaban parte de la Unión Soviética
o los ciudadanos de Eslovenia cuando formaban parte de Yugoslavia, en relación con las
Directrices sectoriales sobre las profesiones
de asistencia médica o de arquitectura.
Por ello, la UE está tratando de solucionar
la forma de obtención de estas cualificaciones
profesionales.
Uno de ellos, es el derecho de voto y para
poder aplicar las Directivas sobre este derecho a veces es necesario la reforma de la
Constitución del nuevo Estado miembro.
En relación con el derecho de residencia, la
armonizacion del acervo sobre este tema, solo
será plenamente posible en el momento del
ingreso y los Países candidatos tendrán que
garantizar que su legislación lo facilite.
3.2.5. Coordinación
de la Seguridad Social
La aplicación del acervo sobre la coordinación de la Seguridad Social exige unas estructuras y una capacidad administrativa que
estén suficientemente desarrolladas.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
52
71
ESTUDIOS
Se ha solicitado a los nuevos Estados
miembros que confirmen su disposición a
asumir las obligaciones relacionadas con las
transferencias financieras lo que implica la
coordinación de los regímenes de la Seguridad Social; sobre todo las relacionadas con el
reembolso de los gastos de asistencia sanitaria.
3.2.6. Problemas que se prevén a causa
de la Libre Circulación
Austria y Alemania han solicitado la cláusula de salvaguardia para proteger su mercado laboral, ya que los emigrantes suelen
dirigirse hacia los países más cercanos geográficamente; en concreto, los emigrantes de
Eslovenia, República Checa y Eslovaquia se
dirigen a Austria, mientras que a Alemania
se desplazan los de Hungría, Polonia y
Rumania. Los emigrantes de Letonia y
Lituania prefieren el Reino Unido; los de
Bulgaria, Grecia y por último los estonios
prefieren Finlandia. Según un estudio realizado por Eurobarometro en noviembre de
2002.
3.2.7. Posición española sobre la Libre
Circulación de Trabajadores
La libre circulación de trabajadores dentro
de la Unión Europea es un tema de especial
sensibilidad para España. Hace algunas
décadas hemos sido país de emigración hacia
los países de las Comunidades Europeas en
busca de empleo. Millones de españoles se
desplazaron a los países comunitarios aún
antes de nuestra firma del Acta de Adhesión
de España, de junio de 1985.
Cuando España se adhirió a las Comunidades Europeas en 1986 tuvimos que adoptar
unos periodos transitorios de 7 y 10 años
(Luxemburgo) que finalizaron en 1991, con la
adopción del Reglamento 2194/91 que ponía
fin al referido periodo transitorio. Hoy, sin
72
embargo somos país de acogida de emigrantes pero en menor proporción que nuestros
vecinos de la Unión Europea.
La posición española ante el tratamiento
del periodo transitorio para la libre circulación de trabajadores consiste en la aceptación del acervo comunitario y apuesta por
una rápida incorporación de los nuevos
miembros con plenas garantías, para ello es
preciso proteger nuestro mercado laboral
mediante la aplicación de nuestras leyes
nacionales durante los dos años primeros de
los siete años del periodo transitorio adoptado por la Unión Europea, con la posibilidad
de un re-examen al final de este plazo, que en
el caso de ser positivo se produciría la libre
circulación de trabajadores, adoptándose
cláusulas de salvaguardia solo para casos
extremos.
Mientras tanto nos limitaremos a aplicar
las disposiciones de los Acuerdos Bilaterales
de mano de obra ya negociados y firmados con
Polonia, hecho en Varsovia el 21 de mayo de
2002 (BOE 226, 20/09/02); Rumania, hecho
en Madrid el 23 de enero de 2002 (BOE 280,
3/12/02); Bulgaria, hecho en Madrid el 28 de
octubre de 2003 (BOE, 15/12/02); durante
este periodo y con el resto de los países aplicaremos nuestras leyes nacionales.
Sin embargo España, es uno de los Estados
miembros que cuenta con una proporción
menor de inmigrantes procedentes de los Países candidatos; el número de inmigrantes
procedentes de los Países candidatos representa tan solo el 0,02% sobre el total de la
población española. El origen de este colectivo es fundamentalmente de Polonia, con un
peso del 53%, Rumania tiene un porcentaje
del 18,1% y Bulgaria 14,2%.
Estos movimientos migratorios de los Países del Este se producen bien por :
– Las diferencias en las condiciones económicas y salariales que encuentran
entre los actuales Estados miembros y
sus países de origen;
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PALOMA MARTÍNEZ-MEDIERO DEL MOLINO
– o, por la existencia de concentraciones
previas de compatriotas que emigraron
con anterioridad y les ayudan informándoles de las ofertas de empleo,
vivienda y transporte. A causa de todo
esto se crea una red social y de información que facilita su emigración y puede
ser que ello sea uno de los motivos por lo
que España en relación con los demás
Estados miembros tengamos menos
proporción de inmigrantes ya que estos
valoran los costes de desplazamiento y
procuran establecerse lo mas cerca posible de sus países de origen.
3.2.8. Flujo migratorio en la UE a
causa de la Adhesión
Según los estudios realizados se cree que
los cinco primeros años tras la Adhesión, emigrarán procedentes de los 10 nuevos Estados
entre 200.000 y 340.000 inmigrantes anuales
que irán disminuyendo progresivamente
como consecuencia de la subida del nivel progresivo de renta en estos países PECO, Malta
y Chipre.
Con respecto a España se espera recibir
1,24 del total de los inmigrantes, lo que a largo plazo (15 años) supondrá un 0,1% de la
población española. España al ser un país
mas alejado muestra un porcentaje de inmigrantes inferior al debido y se estima que
seguirá concentrándose como hasta ahora en
polacos, búlgaros y rumanos.
3.3. Capitulo 13 de negociación
relativo a la Política Social y el
Empleo
El modelo social europeo ejerce un atractivo importante fuera de la Unión, tanto en los
países de la Europa Central y Oriental como
en el resto del mundo.
Para los nuevos Estados miembros, la
adhesión ayudara a aclarar y facilitar el pro-
ceso de los cambios sociales y económicos
puestos ya en marcha en las Asociaciones
para la Adhesión, donde la Comisión les ha
ayudado a adoptar y aplicar de manera integral el acervo comunitario relativo a la materia social, apoyando normas laborales básicas
internacionalmente reconocidas en materia
de condiciones laborales.
El acervo social comunitario comprende
toda la legislación social donde la Unión
Europea señala prescripciones mínimas además de diferentes Programas de Acción específicos, en particular en el ámbito de la Salud
Pública, del Fondo Social Europeo, Salud y
Seguridad en el Trabajo, en el Derecho del
Trabajo, las Condiciones de Trabajo, la Igualdad de Oportunidades para hombres y mujeres y la Coordinación de regímenes de Seguridad Social para los trabajadores migrantes,
entre otros.
Los Informes periódicos y anuales de la
Comisión señalaron que los Países adherentes están realizando grandes esfuerzos para
modificar su legislación y la puesta en practica de políticas que garanticen la efectividad
de la aplicación del acervo comunitario para
poder cumplir las obligaciones inherentes a
la Adhesión.
De forma resumida comentaremos las
principales características que tienen los
nuevos Estados miembros de la UE, en materia de política social y de empleo.
En relación con el Empleo hay que decir
que :
• El mayor peso de empleo está en el sector agrario y artesanal, hay pocos profesionales intermedios empleados en
labores administrativas.
• Tienen gran número de microempresas
(menos de 5 trabajadores).
• La tasa de empleo femenina es alta,
suelen ocupar los puestos que están
peor retribuidos, así por ej. en Hungría,
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73
ESTUDIOS
en donde la mayor parte de los jueces
son mujeres, es un trabajo escasamente
remunerado que casualmente esta ocupado de forma masiva por ellas.
Hay países que han querido proteger
tanto a la mujer que no las permiten trabajar en determinadas actividades y ocupaciones protegiéndolas de las dobles
jornadas, lo que produce una marginación en el mercado de trabajo.
• La organización del trabajo es más tradicional, con jornadas laborales más
largas y mayor numero de horarios atípicos. Hay una tendencia creciente
hacia formas de horario flexibles.
• A ellos la calidad en el empleo no les
resulta prioritaria, ya que tienen otros
problemas más importantes que resolver a causa de su transición a una economía de mercado. Se ha producido una
importante recesión económica, por ello
su prioridad ante el empleo es acceder a
él y poder mantenerse, a causa de ello
ha aumentado la tasa de paro y sobre
todo el de larga duración.
• En relación con el ámbito de la salud y
seguridad en el trabajo es preocupante,
se produce un número elevado de accidentes laborales y una importante
exposición a los riesgos laborales.
• Durante el periodo de negociaciones de
Adhesión, la UE ha insistido mucho
sobre la importancia del diálogo social
ya que tiene grandes problemas para
llevarlo a cabo en las empresas y en el
sector público, por causa de la ausencia
de la representación de los trabajadores
lo que hace difícil la implantación de las
Directivas.
• Estos países tienen una escasa representación sindical y se está incrementando el trabajo autónomo subcontratado, que se traduce en menos derechos
laborales y en menos protección social.
74
• La negociación colectiva es muy baja, a
nivel sectorial es escasa y a nivel de
empresa casi inexistente. Hay muchas
empresas que no aceptan la presencia
sindical y se niegan a negociar un convenio colectivo. Tampoco hay un modelo
de coordinación en cuanto al modelo de
negociación colectiva.
A causa del incremento importante de la
inversión extranjera en los nuevos Estados
miembros esto está influyendo en las relaciones laborales de forma positiva, pero de todas
formas queda mucho por hacer en materia de
diálogo social y de las relaciones laborales.
4. LOS PROGRAMAS DE
HERMANAMIENTOS O
TWINNINGS
4.1. Los Programas de
Hermanamientos o Twinnings,
como instrumento de ayuda en
la Estrategia Pre-Adhesión
La Comisión Europea puso en marcha en
el año 1997 el Programa de Hermanamientos
con los Países candidatos, con la finalidad de
ayudarles en el proceso de adopción del acervo comunitario, esto es, el conjunto de normas y disposiciones aprobadas a nivel comunitario, dotándolos de la estructura institucional necesaria con el fin de llevarlo a la
práctica y cumplirlo.
Este esfuerzo institucional se instrumentaliza mediante el envió de expertos de los
Estados miembros a las administraciones
públicas y sistemas judiciales de los Países
candidatos.
Todo ello se financia íntegramente con los
fondos PHARE, hasta la fecha, diciembre de
2003, la Comisión Europea ha lanzado 827
proyectos a lo largo de las Siete Rondas o Convocatorias de los proyectos de Hermanamientos.
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De los cuales 187 proyectos de Hermanamientos salieron en el 2002.
Y en el 2003, 138 proyectos fueron lanzados sobre las diferentes materias del acervo
comunitario. La Comisión destino para ello
161 millones de euros.
Es decir de un presupuesto de los Fondos
PHARE de 500 millones de euros al año se
destina aproximadamente el 30% a los Programas de Hermanamientos.
La dotación presupuestaria para cada uno
de los proyectos es alta, es de un promedio de
800.000 euros, para los llamados Hermanamientos o Twinning de larga duración que
suelen ser de 24 meses y de 150.000 euros
para los Hermanamientos ó Twinning Light
de corta duración de un mínimo de seis meses
y un máximo de ocho meses.
Hasta la fecha a España se le ha adjudicado un total de 20 millones de euros del presupuesto destinado a los Hermanamientos o
Twinning, que son gestionados por la FIIAPP
(Fundación Internacional para Iberoamérica
de Administración y Políticas Públicas), que
es la institución gestora del Programa de
Hermanamientos. Dentro de la FIIAPP se
creó en 1999 una Unidad Técnica encargada
de realizar las gestiones necesarias para la
presentación de propuestas, suscripción de
Convenciones de Hermanamientos y ejecución de estos proyectos.
La Comisión Europea tiene un papel
financiador a través de las Fondos PHARE y
supervisor, pero no participa en la negociación de las actividades a realizar por los Proyectos de Hermanamientos ni en su ejecución. Tan solo se asegura que las actividades
estén enfocadas a las prioridades del País
candidato para la Adhesión y en que los gastos presupuestados sean financiables.
Son los Países candidatos beneficiarios de
este Programa los que eligen mediante concurso cual es la propuesta del Estado miembro
que más se adapta a sus necesidades y que
modelo organizativo prefieren. Siendo en el
proceso de negociación del Convenio de Hermanamientos ó Covenant, cuando se diseñan
las necesidades a la medida del País candidato.
4.2. Los Fondos PHARE
Desde 1998 la Comisión Europea financia
a través de sus fondos PHARE, los Programas de Hermanamientos.
Son fondos de asistencia técnica para la
adaptación de las estructuras administrativas
de los países PECO, tanto en materia de Política Social y Empleo, como de Justicia y Asuntos de Interior, Agricultura, Industria etc.
La UE ha utilizado los Programas de Hermanamientos financiados con los fondos
PHARE para ayudar a los Países PECO, Malta y Chipre por considerar que es un instrumento de ayuda perfecto para que estos países adecuen sus normas al acervo comunitario mediante la instrucción del experto del
Estado miembro que se desplace al país que
lo solicite con el fin de ayudarles a hacer su
reforma institucional.
La UE al comprobar que el Programa de
Hermanamientos ha sido un éxito para los
nuevos Estados miembros, se sigue ejecutando
para ayudar a Rumanía, Bulgaria, Turquía, y
al bloque de Países de los Balcanes occidentales, en un fortalecimiento institucional para
cumplir el acervo comunitario de cara a sus
futuras adhesiones a la Unión Europea.
También se están utilizando estos Programas de Hermanamientos por interés político,
por que a través del fortalecimiento de la cooperación institucional se están ampliando
cada vez más las relaciones entre los Países
candidatos y los Estados miembros.
Por interés económico pues estas relaciones son piezas fundamentales para ampliar
el mercado único europeo.
Y como instrumento fundamental para
garantizar la paz.
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52
75
ESTUDIOS
El Programa de Hermanamientos se instrumentaliza mediante la suscripción de un
Convenio o Covenant de Hermanamientos
entre un Estado miembro que presta la asistencia técnica y un País candidato beneficiario de esa asistencia.
A título de ejemplo de la importancia y
alcance de las funciones de los expertos de los
Proyectos de Hermanamientos, estas pueden
consistir en la formulación del Plan de
Empleo Nacional ó en la reestructuración de
un Ministerio de Trabajo de un País candidato ó en la transposición de las normas de Política Social, etc.
Características de este mecanismo de cooperación.
Los Proyectos de Hermanamientos contemplan tres figuras de expertos:
4.3. Ejecución de los Programas
– Se trata exclusivamente de proyectos de
reforma institucional directamente
relacionados con el acervo comunitario
en el sector correspondiente.
– Las Propuestas de Hermanamientos
deben ser presentadas por Instituciones
Públicas, tanto nacionales, autonómicas, como locales.
– Las Autoridades competentes del País
candidato son las que seleccionan la
propuesta adjudicataria del proyecto.
– Tras la selección, se lleva a cabo la negociación del Convenio de Hermanamientos o Covenant entre las dos administraciones (Estado miembro-País candidato).
– Una vez firmado y endosado el Convenio de Hermanamientos por la Comisión Europea, se inicia la ejecución del
Proyecto.
– En cada Proyecto se implica la participación de un Consejero pre-adhesión de
un Estado miembro que se desplazará al
País candidato durante toda la duración
del Proyecto y un líder del Proyecto.
4.4. Clase de Expertos que
participan en los Proyectos
Para realizar los proyectos se desplazan
expertos, funcionarios o asimilados, (jubilados, en excedencia...), seleccionados por los
Estados miembros.
76
– Consejero Pre-Adhesión
– Lider del Proyecto o Proyect Leader
– Expertos a corto plazo
• Se les denomina «Consejeros Pre-Adhesión» (CPA) a un experto de un Estado
miembro de la Unión Europea que trabaja a tiempo completo en el País candidato en el marco de un Proyecto de Hermanamientos adjudicado a un País candidato, con el fin de dirigir, coordinar y
colaborar en la ejecución de las actividades incluidas en dicho proyecto.
Sus retribuciones están contempladas
en el presupuesto del Proyecto y su
situación administrativa dentro de la
administración española es la de «servicios especiales». Su estancia en el País
candidato nunca será inferior a un año
ni superior a tres y tendrá que cumplir
los requisitos de dominio de la lengua
inglesa y experiencia en el tema solicitado con un mínimo de tres años.
Para el experto español, un Proyecto de
Hermanamientos ofrece un indudable
atractivo profesional, convirtiéndose en
un experto de alto nivel en un país donde nuestras relaciones comerciales, de
formación de empresas mixtas, políticas, etc. han sido siempre muy escasas
pudiendo por ello abrir nuevas vías de
relaciones.
• El Consejero Pre-Adhesión esta asesorado por un «Proyect Leader» o Líder del
Proyecto (alto funcionario de la admi-
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52
PALOMA MARTÍNEZ-MEDIERO DEL MOLINO
nistración española) que se desplaza al
País candidato cuando el desarrollo del
Proyecto lo requiera. Es la contraparte
de España en el Proyecto y el responsable de su buena marcha, esta retribuido
por el mismo presupuesto del Proyecto.
• Además de ellos están los «Expertos a
corto plazo» que se desplazan al País
candidato cuando los requieran y decidan el Consejero Pre-Adhesión y el
Líder del Proyecto, su retribución esta
contemplada igualmente en el presupuesto del Proyecto, se suelen desplazar
por una semana o dos semanas para
asesorar en un tema especifico según
las necesidades del proyecto.
4.5. Clases de Proyectos de
Hermanamientos
• Largo plazo (Twinning)
La duración del proyecto suele ser de un
mínimo de un año y un máximo de tres
años.
• Corto plazo (Twinning Light)
Su duración se limita a seis meses y en
casos excepcionales puede ampliarse a
ocho meses.
diferentes organismos competentes de la
Administración Española (Central, Autonómica y Local).
Desde la fecha de distribución de las fichas
de los proyectos de Hermanamientos, la
Comisión da un plazo de mes o mes y medio
para la presentación de las propuestas.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a través de la Subdirección General de
Relaciones Sociales Internacionales que
depende de la Secretaria General Técnica del
Ministerio es la que coordina, gestiona y ayuda a la localización de los Expertos candidatos competentes para la elaboración y presentación de las propuestas estando siempre en
estrecha colaboración y coordinación con el
Punto Nacional de Contacto (Secretaria de
Estado de Asuntos Europeos del MAE) y con
la FIIAPP así como con los diferentes organismos del Departamento.
– Elaboración y defensa de la propuesta
Los Expertos candidatos (el Consejero PreAdhesión) y una Institución pública que
desea hermanarse (representada por la figura del Líder del Proyecto) elaboraran la propuesta que defenderán en la capital del País
candidato acompañados por un representante del Ministerio de Asuntos Exteriores.
4.6. El ciclo de un Proyecto de
Hermanamientos
Si se gana el Proyecto es necesario elaborar una Convención entre la Institución española y la contraparte del País candidato.
Se inicia con la difusión que da la Comisión de la UE a las fichas de los Proyectos,
siguiendo con la elaboración, presentación y
defensa de las propuestas a los mismos:
4.7. Instituciones involucradas en
los Programas de
Hermanamientos en España
– Inicio: Fichas de proyecto
Las fichas de los proyectos son enviadas
por la UE a los Estados miembros a través del
Punto Nacional de Contacto, que en España
se encuentra en la Secretaria de Estado de
Asuntos Europeos del Ministerio de Asuntos
Exteriores que las pone en conocimiento a los
• Secretaria de Estado de Asuntos Europeos del Ministerio de Asuntos Exteriores a la que pertenece el Punto Nacional
de Contacto español, cuya función es la
difusión y priorización de propuestas.
Remisión de propuestas a la FIIAPP y a
la Administración Publica (Central,
Autonómica y Local).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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ESTUDIOS
• Administraciones Publicas (Central,
Autonómicas y Local) que son las Instituciones que se hermanan con las del
País candidato a través del Proyecto de
Hermanamientos o Twinning, entre
ellas se encuentra, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
• FIIAPP (Fundación Internacional para
Ibero América de Administración y
Políticas Públicas). Es la Institución
gestora del programa. En ella se creó en
1999 una Unidad Técnica encargada de
realizar las gestiones necesarias para la
presentación de propuestas, suscripción
de Convenciones de Hermanamientos y
ejecución de estos proyectos.
4.8. ¿Cómo se recibe en el País
beneficiario esta cooperación?
En general la recepción es buena, hay que
tener en cuenta que la prioridad política de
estos Países es la incorporación a la UE.
Facilitan el trabajo al Consejero Pre-Adhesión que es el experto que se desplaza al país
solicitante y al Proyect Leader (alto funcionario de la Administración) que se desplaza al
país solicitante cuando el desarrollo del Proyecto lo requiera, ellos trabajan con la contraparte del País candidato a un alto nivel administrativo y político, por lo cual tienen gran
capacidad de decisión para solucionar posibles problemas que se presenten a lo largo de
la ejecución del proyecto.
Además, como tienen que hacerse Informes trimestrales en cada Proyecto de Hermanamientos y estos son remitidos a la Dirección General de Ampliación de la Comisión
Europea y tenidos muy en cuenta en las negociaciones de adhesión con estos Países por la
importancia que esto tiene, estos Países candidatos suelen colaborar estrechamente en la
realización del Proyecto.
Por otra parte, los Países candidatos consideran estos Programas de Hermanamientos
78
una pieza clave de ayuda para su incorporación a la Unión Europea.
4.9. Participación española en los
Programas de Hermanamientos
La presencia española en los Programas de
Hermanamientos o Twinning ha ido progresando desde su inicio en el año 1997. España
es consciente de la importancia e interés que
ofrecen los Hermanamientos por la posibilidad de situar expertos españoles en puntos
clave de las administraciones publicas de países que están llamados a convertirse a medio
plazo en nuestros socios comunitarios.
Actualmente España es el único Estado
miembro con participación en todos los Países
candidatos; además España se ha situado en
el 4º lugar en el ranking de proyectos ganados,
después de Alemania, Francia y Reino Unido.
España ha participado desde la Primera
Ronda (1997) o Convocatoria de los Proyectos
de Hermanamientos lanzados por la Comisión a propuesta de los países PECO, Malta y
Chipre que lo solicitaran.
En la actualidad se han ejecutado 7 Rondas o Convocatorias de Proyectos de Hermanamientos, desde el año 1997 a 2003, en adelante las denominaremos Ronda.
La Primera Ronda comenzó en el año
1997, no se dispone de datos de las propuestas presentadas por España a los proyectos,
sin embargo se sabe que España gano dos
proyectos con un total de presupuesto adjudicado de 266.980 euros.
La Segunda Ronda se celebró en 1998,
España presento 8 propuestas y se ganaron 7
proyectos que representaron un total de
3.117.585 millones de euros.
La Tercera Ronda realizada en 1999,
España presentó 22 propuestas y se ganaron
14 proyectos de Hermanamientos con un
total de dotación presupuestaria adjudicada
a España de 4.988.428 millones de euros.
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La Cuarta Ronda en 2000, se presentaron
81 propuestas y se adjudicaron a España 34
proyectos, de ellos 5 al Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales con un total de dotación
presupuestaria adjudicada para todos los
proyectos de 21.598.990 millones de euros.
La Quinta Ronda, en 2001, se presentaron
58 propuestas y se ganaron 16.
En la Sexta Ronda, 2002, se presentaron
77 propuestas y se ganaron 28 proyectos de
ellos 8 por el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales. Según la Memoria de Actividades de
la FIIAPP para el ejercicio 2002, el Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales fue el tercero
en el ranking de mayor numero de proyectos
ganados dentro de la Administración Publica
española.
Séptima Ronda, en 2003, el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales presentó 15 propuestas y se han ganado 3 Proyectos de Hermanamientos o Twinning.
Según los últimos datos de la FIIAPP hasta la 6ª Ronda, de 245 proyectos presentados, España en términos generales ha ganado 101 Proyectos de Hermanamientos o
Twinning, es decir el 41% de todos ellos.
La progresión de la presencia española en
los Programas de Hermanamientos en todos
los sectores de la Administración Pública ha
sido importante y en particular la del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales gracias al
gran impulso dado por parte de todos los
organismos e instituciones de este Departamento que están haciendo un gran esfuerzo
de colaboración para la presentación de propuestas a los Proyectos de Hermanamientos
o Twinnings solicitados.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales participa en estrecha colaboración con el
Ministerio de Asuntos Exteriores, que es el
Punto Nacional de Contacto Español y con la
FIIAPP que es la institución gestora del Programa de Hermanamiento. Esta relación tiene como fin la coordinación, apoyo y gestión
para la presentación de los expertos idóneos
que hagan frente a las propuestas españolas
de los proyectos en la materia concerniente a
nuestro Departamento.
A lo largo de las distintas Rondas de Hermanamientos las instituciones españolas
han sabido afianzar su participación en el
programa y a través del mismo han establecido relaciones bilaterales a largo plazo muy
beneficiosas para las relaciones de España
con los futuros Estados miembros de la Unión
Europea.
La participación española en los Programas de Hermanamientos ha permitido multiplicar el número de actividades de cooperación realizadas por instituciones españolas
en un área geográfica donde tradicionalmente nuestra cooperación española ha sido limitada, siendo importante resaltar la creciente
participación de las Comunidades Autónomas en la realización y presentación de propuestas a los proyectos de Hermanamientos.
El programa de Hermanamiento en España se basa en una relación bilateral entre una
institución española que puede ser a nivel
ministerial de la Administración Central, o a
nivel de Comunidades Autónomas y Administración Local con su homóloga en el País
candidato.
5. CONCLUSIÓN
La actual ampliación se produce en un
momento en que la UE se enfrenta a retos
importantes en lo que respecta a sus resultados económicos, su cohesión interna y su
papel exterior.
La nueva ampliación de la UE nos ofrece la
oportunidad de abordar estos retos definitivamente. No son problemas debidos a la ampliación, sin embargo la inminente expansión nos
obliga a afrontarlos. La nueva ampliación
puede ser un catalizador para solucionar
algunos de los temas pendientes en Europa.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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ESTUDIOS
Las ventajas y posibilidades de la ampliación compensan con mucho sus posibles riesgos, costes y obstáculos, es el principal logro
en política exterior conseguido hasta ahora
por la UE.
Ahora bien, una ampliación mal gestionada sería igualmente perjudicial, por ello la
UE para ayudar a los Países candidatos a llevar adelante sus reformas y ajustes, creó la
Estrategia Pre-Adhesión y con ella la ayuda
institucional a través del Programa de Hermanamientos que hasta la actualidad se le ha
considerado altamente positivo como instrumento a través del cual se ha canalizado la
asistencia de la Unión Europea a los países
PECO y a Malta y Chipre para que adopten el
acervo comunitario.
Por otra parte, estos Países han hecho un
gran esfuerzo en su preparación para la
Adhesión.
Y todos juntos desde primeros de mayo de
2004, nos hemos convertido en 25 Estados
miembros, teniendo un largo camino que
recorrer por lo que debemos:
1. Actuar juntos en Europa ya que necesitamos mejorar la toma de decisiones,
así como la determinación de la voluntad política de elaborar auténticas políticas europeas en la UE ampliada.
2. Potenciar la economía europea ya que
necesitamos más innovaciones y reformas para el crecimiento, la competitividad y la creación de empleo en el mercado ampliado.
3. Conseguir una Europa más segura
para sus ciudadanos ya que deberíamos
utilizar la ampliación para dar un gran
paso adelante en la cooperación en
asuntos de justicia e interior, estableciendo normas más rigurosas y ofreciendo mayor seguridad.
4 Desarrollar la asociación con nuestros
vecinos ya que al ampliarse las fronte-
80
ras de la UE necesitamos una política de
vecindad que extienda la prosperidad y
la estabilidad en torno nuestro.
5. Dar una voz a Europa en los asuntos
mundiales ya que somos 25 Estados
miembros por lo que debemos aprovechar la oportunidad para conseguir
mayor autoridad, coherencia e influencia en la escena internacional.
La ampliación actual difiere de las anteriores porque hace pasar a la UE a una nueva
escala de actividad: una escala continental
que puede permitirle funcionar mejor, ofrecer
mejores resultados a sus ciudadanos y ser
protagonista en los asuntos mundiales
–siempre que aproveche la oportunidad.
6. BIBLIOGRAFIA
A continuación se presenta una selección
de publicaciones consultadas para la preparación de este artículo:
• Documento de Estrategia e Informe de
la Comisión Europea sobre los progresos
realizados por Bulgaria, Rumania y
Turquía en la vía de la Adhesión. Com
(2003) 676 final, 5 de diciembre de 2003.
• Documento de Estrategia e Informe de
la Comisión Europea sobre los progresos
de cada uno de los Países candidatos en
la vía de la Adhesión. Com (2002) 700
final, 9 de octubre de 2002.
• Towards the Enlarged Unión –Commissión recommends conclusion of negotiations with ten candidate countries. 9-102002. IP/02/1443.
• Conseguir que la ampliación sea un éxito. Documento de Estrategia e Informe
de la Comisión Europea sobre los progresos de cada uno de los Países candidatos en la vía de la Adhesión. 13-112001.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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PALOMA MARTÍNEZ-MEDIERO DEL MOLINO
• Informes regulares de la Comisión
Europea, años 2000, 1999, 1998, sobre
los progresos de los Países candidatos.
10-11-2000.
• Explaining Enlargement. A progress
report on the communication strategy
for enlargement. D.G. Enlargement
Information Unit, marzo 2002.
• The communication strategy for enlargement:
– Progress report 21 noviembre 2003
–
»
» 20 octubre 2003
–
»
» 19 septiembre 2003
–
»
» 18 agosto 2003
–
»
» 17 julio 2003
–
»
» 16 junio 2003
–
»
» 15 mayo 2003
–
»
» 14 abril 2003
–
»
» 13 marzo
• Ampliación de la Unión Europea.
Logros y desafíos. Informe de Wim Kok
para la Comisión Europea - 19 marzo
2003.
• Comisión Europea «La Agenda 2002: Por
una Unión más fuerte y más amplia».
Boletín de la Unión Europea. Suplement 5/97, Bruselas 2000.
• Comisión Europea, Candidate Countries Eurobarometer 2002. Bruselas
2002.
• Comisión Europea, Hacia una Europa
ampliada, Bruselas, 2002.
• Comisión Europea Planes de trabajo
para Bulgaria y Rumania. Com (2002)
624 final, 13 noviembre 2002.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
52
81
ESTUDIOS
RESUMEN
82
La Unión Europea ha creado, a partir de 1997, un Programa de Hermanamientos
(Twinnings) para conseguir que el paso de los 15 a los 25 miembros sea más fácil y eficaz
para todos, los que estaban y los que ingresan, favoreciendo la adopción del acervo comunitario. Según los estudios realizados, se cree que durante los cinco primeros años tras la
adhesión circularán, procedentes de los diez nuevos países, entre 200.000 y 350.000 nacionales por año, cifras que irán disminuyendo progresivamente. En España se espera recibir el 1'24% del total de estas personas «emigrantes», lo que a quince años vista podrá
significar un 0'1% de la población española.
De 1997 a 2003, financiados con los fondos PHARE, se han lanzado 827 proyectos a lo largo de siete rondas o convocatorias de los mismos, correspondientes a los años 1997, 1998,
1999, 2000, 2001, 2002 y 2003. Algunos son de larga duración (alrededor de dos años) y
otros de duración menor (entre seis y ocho meses). Hasta el presente, a España se le ha
adjudicado un total de 20 millones de euros para la financiación de los Hermanamientos
gestionados por la Fundación Internacional para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP). Son los países recientemente ingresados en la Unión los que eligen mediante concurso cual es la propuesta del Estado miembro que mejor se adapta a
sus necesidades y qué modelo organizativo prefiere. Los programas de hermanamientos
en España se basan en una relación bilateral entre alguna institución española –a nivel
ministerial, a nivel autonómico o a nivel local– y alguna institución homóloga del país de
nuevo ingreso.
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