Reflexiones sobre las reformas de los Sistemas de pensiones en

Reflexiones sobre las reformas
de los Sistemas de pensiones
en América Latina
ADOLFO JIMÉNEZ*
INTRODUCCIÓN
L
da a la aplicación del régimen de capitalización individual y gestión privada de los Sistemas obligatorios de pensiones, identificada
especialmente con la experiencia de Chile, a
cuyo análisis dedicaremos principalmente
nuestra atención.
Conviene aclarar, desde un principio, que
cuando nos referimos a los Sistemas previsionales reformados de los países latinoamericanos no hablamos de un modelo uniforme. Así
podemos distinguir, producto de reformas
estructurales, los modelos sustitutivos –totalmente de capitalización individual y gestión
privada–; los paralelos, en donde conviven el
sistema nuevo y el antiguo; los mixtos, tanto
en cuanto al régimen financiero como a su
gestión –con una parte de prestación definida
y otra de capitalización–; o al modelo reformado del Régimen General de Brasil, con
modificaciones paramétricas que no supuso
cambio de modelo. Pero a pesar de estas diferencias, en términos genéricos, cuando se
habla de la reforma de los Sistemas de pensiones en América Latina, se entiende referi-
Dentro de los que han sustituido totalmente el sistema de reparto, de prestación definida, por el de capitalización individual, de
aportación definida, se encuentran: Chile,
Bolivia, Méjico, El Salvador, República Dominicana y Nicaragua –este último país, una
vez aprobada la reforma, suspendió la aplicación de la Ley por el fuerte coste que suponía
el periodo de transición y su incidencia en el
gasto público–. Igualmente, en Ecuador la
aplicación de la reforma se ha aplazado. En
los países con este tipo de reforma la cuantía
de la pensión está en función de: la aportación realizada, los gastos de administración
de la gestora y la rentabilidad o minusvalía
del fondo en que se inviertan los recursos, así
como de los gastos que se deben abonar al
adquirir la renta vitalicia o la administración
del retiro programado. La gestión es realizada totalmente por administradoras privadas.
* Secretario General de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS).
Funcionan como sistemas paralelos los de
Perú y Colombia, en los que uno puede optar:
por la capitalización individual o por el régi-
a importancia de las reformas de los
Sistemas de pensiones en América
Latina ha trascendido su propio
ámbito geográfico, tanto por su singularidad,
respecto a las que han venido aplicándose en
Europa, como por presentarse en algunos
foros como un ejemplo a conocer o imitar.
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ESTUDIOS
men de prestación definida o de reparto,
pudiendo cambiarse dentro de un plazo determinado de un sistema a otro. Es de gran complejidad su gestión que realizan entidades
privadas y públicas.
En cuanto a los sistemas mixtos, que combinan una parte de prestación definida, de
reparto, con otra de capitalización individual,
caso de Argentina, Uruguay y Costa Rica,
tratan de reforzar el carácter contributivo y
diversificar el riesgo sin perder totalmente el
carácter solidario. La resultante depende de
la importancia que se atribuya a ambos pilares. La gestión de la capitalización se realiza
por administradoras, una de capital público y
el resto privadas. La parte solidaria se gestiona por entidades públicas.
Finalmente, es importante señalar la
reforma paramétrica del Régimen General
realizada en Brasil, que modifica la fórmula
de cálculo de la pensión, reforzando su carácter contributivo, sin cambiar el modelo de
prestación definida, ni el régimen financiero
de reparto de gestión pública.
No han realizado reformas Venezuela,
Cuba, Paraguay, Guatemala. Panamá está
tratando de realizar una reforma paramétrica.
OBJETIVOS DE LAS REFORMAS
Sobre la base de las dificultades de los sistemas tradicionales para adaptarlos a los
nuevos retos, mejorar la gestión, corregir
situaciones privilegiadas y prever su sostenibilidad, surgieron en la mayoría de los países
latinoamericanos las reformas estructurales
de los Sistemas de pensiones, las cuales crearon expectativas sobre:
a) Posibilidad de mejorar la cobertura del
Sistema, evitando situaciones de desprotección y pobreza en la vejez.
b) Moderar el efecto económico y su incidencia en el gasto fiscal del envejeci-
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miento de la población, modificando el
Sistema de pensiones.
c) Evitar la ineficiencia en la gestión, permitiendo reducir costes de gestión en
beneficio de la cuantía de las prestaciones.
d) Mejorar la calidad de la cobertura,
aumentado el importe de la pensión y
por tanto la tasa de reemplazo.
e) Favorecer con el ahorro a largo plazo,
la creación e impulso del mercado de
capitales y, consiguientemente, la
capacidad propia de inversión.
EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA.
Han pasado ya más de dos décadas en Chile y más de diez años en Argentina y Uruguay, lo que permite, con perspectiva temporal, hacer un análisis de los efectos que han
provocado las reformas y el cumplimiento de
las expectativas que se crearon, Así pues, en
este comienzo de siglo XXI, cabe preguntarse
¿se han conseguido los objetivos previstos por
las reformas? ¿qué efectos han causado?
En cuanto a la necesidad de lograr una
mayor cobertura, que constituía una gran
urgencia social, –los sistemas tradicionales
de origen bismarkianos solamente cubren a
parte de la población– las reformas no solamente no han contribuido a disminuir el problema, sino que han provocado un incremento de los excluidos, puesto que el porcentaje
de población protegida por el nuevo Sistema
de pensiones ha evolucionado en sentido
decreciente.
En su día, se criticaban los sistemas tradicionales porque protegían a la población con
más capacidad de renta, ignorando las necesidades de los más vulnerables, de modo que
los sistemas privilegiaban a una parte de los
ciudadanos. Pues bien, esta situación se ha
agravado con la aplicación de los nuevos
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modelos previsionales que protegen a un porcentaje menor de la población, dejando fuera
del Sistema, o dando una escasa cobertura, a
los más necesitados.
Si analizamos distintas estadísticas, todas
nos marcan esta tendencia que ha reducido la
cobertura en Latinoamérica, según ponen de
relieve los datos que se comentan a continuación.
En Chile, según datos de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de
Pensiones, la evolución de la relación cotizantes/afiliados, en las dos últimas décadas, ha
sido la siguiente:
Los datos de los afiliados corresponden a los activos, no pensionados y no fallecidos.
Las cotizaciones corresponden a los afiliados activos, pasivos y rezagados.
El gráfico que sigue, correspondiente a los
datos anteriores, muestra el distanciamiento
cada vez mayor entre afiliados y cotizantes,
en definitiva, la tendencia decreciente de la
cobertura que se ha producido desde la aplicación de la reforma a principios de los ochenta.
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En Argentina, se observa una tendencia
semejante, según ponen de manifiesto los
datos y gráfico que siguen, de acuerdo con las
estadísticas de la Superintendencia de AFJP:
Mas allá de los dos sistemas anteriormente referidos, la situación de la cobertura en
todos los países de Latinoamérica donde se
han aplicado el sistema de capitalización
individual, –si se compara la situación ante-
rior y posterior a la reforma, medida en porcentaje de la fuerza de trabajo protegida–
según Alberto Arenas de Mesa y Carmelo
Mesa Lagos, se ha reducido significativamente, según refleja el cuadro siguiente:
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Por otra parte, los datos estadísticos de la
Asociación Internacional de Organismos de
Supervisión de Fondos de Pensiones, a junio
de 2005, igualmente ponen de relieve el bajo
porcentaje de población protegida por el
pilar de capitalización, reflejando una
situación similar a las indicadas anteriormente. Según la AIOS, en promedio, solamente están protegidos por el nuevo sistema una cuarta parte de la población económicamente activa, según refleja el cuadro
que sigue.
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ESTUDIOS
Así pues, tanto la evolución de la tendencia como el cuadro de la situación actual,
ponen de manifiesto el bajo porcentaje de
población protegida por el pilar de capitalización individual. Situación que socialmente se
agrava si se considera, como indica Ernesto
Murro, presidente del Banco de Previsión
Social de Uruguay, que en los citados países
la tasa de cobertura no se distribuye homogéneamente si se considera el nivel de ingresos
de las personas por quintiles, siendo las que
se sitúan en el último quintil, que recoge los
de mayores ingresos, los que muestran el
mayor porcentaje de cobertura, mientras que
los que se encuentran en el primer quintil,
donde se agrupan las de bajos recursos, apenas tienen cobertura de los nuevos sistemas
previsionales.
En resumen, el objetivo y las expectativas
de mejorar la cobertura anunciados al reformar estructuralmente los sistemas de pensiones están lejos de cumplirse. Por el contrario,
se ha incrementado el porcentaje de los que no
tienen protección que afecta principalmente a
los más desfavorecidos. Es una situación, que
si no se corrige, augura un fuerte crecimiento
en los próximos años de la pobreza en la vejez
o incapacidad, cuyo peso fiscal y social recaerá en las próximas generaciones.
INCIDENCIA ECONÓMICA
DEL ENVEJECIMIENTO, ASÍ COMO
DEL CAMBIO, EN EL SISTEMA
DE PENSIONES
La evolución de la demografía afecta de
modo importante a la Seguridad Social, especialmente a los sistemas de pensiones. Por
una parte, porque el incremento de la esperanza de vida obliga a hacer un mayor esfuerzo económico a los sistemas de reparto o a
equilibrar la relación entre contribución y
beneficio y, por otra, porque la pirámide
poblacional determina la relación
activos/pasivos. A su vez, el envejecimiento
conlleva un mayor gasto sanitario y de servi-
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cios socio-sanitarios, puesto que aumenta el
número de personas con dolencias cronificadas y dependientes.
En cuanto al Sistema de pensiones, desde
una vertiente técnica, se ha preconizado la
conveniencia de que exista un cierto automatismo de ajuste cuando aumenta la esperanza
de vida, además de que la estabilidad del Sistema no dependiera totalmente de la relación
activos/pasivos. La realidad es que no se ha
encontrado un modelo que, siendo neutral en
los efectos sociales y económicos, solucione
ambas cuestiones.
No hay duda de que el aumento de la esperanza de vida afecta a la relación entre
esfuerzo contributivo y beneficio prestacional, previsto a lo largo de la vida. El equilibrio
puede restablecerse individualmente actuando sobre un elemento de la relación, mayor
aportación o menor beneficio, o sobre ambos.
Colectivamente puede afrontarse el desequilibrio apoyando económicamente el Sistema
con el esfuerzo conjunto de la sociedad. O bien
combinando ambos aspectos. Pero lo que si
está claro es que el enfoque técnico conlleva
una decisión eminentemente política.
En los Sistemas de pensiones con régimen
de capitalización individual el efecto demográfico se refleja menos en el conjunto. No es
que desaparezca, lo que ocurre es que el riesgo implícito de la evolución demográfica está
más oculto y se desplaza hacia las personas
individuales en vez de asumirlo explícitamente toda la sociedad. Por ello, la capitalización individual calcula la pensión en función
del capital acumulado y la esperanza de vida
al jubilarse, ajustando en la cuantía de la
prestación el efecto del incremento de esta
expectativa de vida.
Por otra parte, tanto en el Sistema de prestación definida como en el de capitalización
individual, la densidad de cotización es de
gran importancia. En el primero, porque incide en la financiación de la prestación y, en el
segundo, porque afecta a la cuantía de las
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pensiones, determinando que éstas sean muy
bajas que, o bien sitúa a muchos pensionistas
en situación de pobreza, o bien tienen que ser
complementadas (garantía de mínimos) o
generan derecho a pensiones asistenciales,
en ambos casos con cargo a los recursos generales del Estado, es decir, del conjunto de la
sociedad. Así pues, ambos modelos se ven
afectados por el aumento en la prolongación
de la vida.
Por ello, con la implantación del Sistema
de capitalización individual en Chile, Argentina o Uruguay, se retrasó la edad legal de
jubilación. Brasil, con un sistema de prestación definida, con régimen financiero solidario de reparto, introdujo en la reforma del
Régimen General un sistema de ajuste permanente y automático a la variación de la
esperanza de vida, que supone un retraso
progresivo en la edad de jubilarse si se desea
evitar un ajuste en la cuantía de la prestación.
los sistemas de capitalización individual el
riesgo inmediato demográfico se traslada al
ciudadano, mientras que los efectos económicos a largo plazo se proyectan al futuro afectando al conjunto de la comunidad.
Respecto al costo fiscal, siguiendo la experiencia de Chile, Alberto Arenas de Mesa,
Subdirector del Ministerio de Hacienda, señala que la proyección del déficit previsional chileno, en el periodo1981-2004, en promedio
anual supone un porcentaje del PIB del 5,7%
(suma del déficit operacional, bonos de reconocimiento, complementos de pensiones mínimas, pensiones asistenciales y déficit militar)
calculando que para el periodo 2005-2010 se
mantendrá en el 5,2%, lo que representa dos
veces el gasto en salud, un tercio de la carga
tributaria o un 25% del gasto público total.
Estima el experto citado, que según sus cálculos (realizados en 1999) el valor presente de
los compromisos fiscales del Sistema de pensiones, en el periodo 2005-2015, es tres veces
mayor que el estimado diez años antes ( Ortúzar 1988), manifestando que en el modelo chileno de pensiones los resultados son diferentes a las expectativas, o dicho de otra forma, la
incidencia fiscal en el largo plazo representa
una carga importante en contra de lo que se
previó cuando se implantó el sistema de ahorro individual («El Sistema Chileno de Pensiones: de las (sobre) expectativas a los resultados.» Alberto Arenas de Mesa. Seminario
Internacional, 11 de noviembre de 2005).
En cuanto a la relación activos/pasivos, en
el corto plazo, no afecta económicamente de
modo significativo a los sistemas de capitalización individual. Pero sí en el largo plazo,
cuando «madura» el sistema, puesto que el
"consumo" de los fondos capitalizados se realiza en un plazo más reducido que el de la acumulación, por lo que es necesario que se mantenga la corriente de aportación de recursos
por parte de la población activa en cuantía
similar, para evitar una descapitalización del
sistema económico, de efectos muy negativos,
que afectaría al propio modelo previsional.
Por ello, también en los países con régimen de
capitalización individual se considera la conveniencia de desarrollar políticas de mantenimiento de los ciudadanos en la vida activa,
generalmente desarrolladas a través de la
modificación de la edad legal de jubilación.
En igual sentido, Alfredo H. Conte-Grand,
Secretario de Seguridad Social, señaló, en el
seminario citado anteriormente, en relación
con el cambio estructural del Sistema de pensiones en Argentina, como la reforma del
1994 incidió significativamente en la evolución del stock de deuda pública, con el resultado del elevado endeudamiento del Estado.
En definitiva, para el conjunto de la sociedad, desde una perspectiva económica y
social, la evolución demográfica afecta a los
sistemas previsionales, independientemente
del régimen financiero adoptado, si bien en
En definitiva, con el cambio de modelo,
tanto los efectos demográficos, como las insuficiencias o déficits de los sistemas previsionales no desaparecen, pues en el medio o largo
plazo terminan apareciendo e incluso agra-
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vándose, si bien sus efectos pueden ser trasladados a otros presupuestos o son soportados
directamente por los ciudadanos.
EFICIENCIA EN LA GESTIÓN
Uno de los aspectos importantes de las
reformas de los Sistemas de pensiones en
América Latina es su gestión, puesto que en
la búsqueda de la eficiencia se consideró oportuno trasladar toda la gestión a administradoras privadas (Chile) o bien combinar estas
con la existencia de una de capital público
(Argentina y Uruguay).
Dada la importancia de la administración
en estos sistemas, puesto que los gastos de
gestión afectan significativamente a la cuantía de la pensión, la Asociación Internacional
de Organismos de Supervisión de Fondos de
Pensiones publican periódicamente los datos
referidos al tipo de cotización aportado por los
trabajadores, la parte de la cotización que se
abona para la comisión total (a), la alícuota
del seguro de invalidez muerte y sobrevivencia (b), la cotización que se destina a comisión
neta (c) y el tipo resultante que sirve para formar el capital jubilatorio (d), así como los porcentajes que representan la comisión en valores netos y en el total, referidos a todos los
países que han adoptado el sistema de capitalización individual. Sobre esta información, a
diciembre de 2004, se ha elaborado el cuadro
que sigue:
Fuente: Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones (AIOS). Datos a diciembre
de 2004.
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De los datos anteriores se puede observar
que la comisión sobre el aporte supone un
porcentaje elevado, tanto considerando el
valor neto como el total, lo cual indica que la
gestión no tiene el grado de eficiencia que se
presuponía en el diseño inicial, cuestión esencial puesto que minora el capital aportado y
consecuentemente la cuantía de la futura
pensión. El pago de elevados gastos de administración cobra un relieve muy importante
cuando se trata de cotizantes con nivel de
ingresos medios o bajos, que son los más frecuentes, pues el esfuerzo de aportación que se
les impone con carácter obligatorio (cuasiimpuesto) es muy elevado en relación con sus
necesidades básicas diaria y la prestación
que devengan es de escasa cuantía.
En algunos casos, esta situación se ve
agravada por la existencia de comisiones
fijas, que penaliza a las personas con rentas
bajas, lo cual supone una discriminación
negativa que se añade a lo indicado anteriormente. Así sucede en el sistema chileno, donde el costo previsional como porcentaje de la
cotización obligatoria varía de acuerdo con
los siguientes nivel de los ingresos imponi-
Fuente: Superintendencia de AFP (Septiembre 2004). En el costo se incluye el seguro de IMS.
Los elevados costos de administración es
una de las asignaturas pendientes del sistema
de pensiones de capitalización individual que
debe corregirse. Esta situación que se suponía se solucionaría por la mera existencia de
la competencia se ha hecho crónica, incluso
puede haberse agravado por las costosas
campañas de publicidad y comercialización.
Todo ello desincentiva la incorporación al sistema.
que mejoraría la cuantía de las prestaciones.
Para analizar cómo se ha comportado el
modelo de capitalización individual en este
aspecto es necesario, igualmente, acudir a la
experiencia de Chile, pues solamente en
dicho país ha transcurrido el tiempo suficiente desde que se puso en vigor (1981) para que
se hayan generado con el nuevo Sistema un
número suficientes de pensiones, cuyo análisis puede permitir conocer si la realidad es la
que se esperaba.
BENEFICIOS ESPERADOS.
TASA DE REEMPLAZO
Al analizar la tasa de reemplazo promedio
del sistema, es decir, la función de cobertura
de la pensión en el momento de jubilarse en
relación con el valor promedio de los ingresos
de activo, debe tenerse en cuenta que en un
Con la implantación del nuevo sistema se
había previsto, en los momentos iniciales,
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sistema de capitalización individual depende
de varios factores: en primer lugar, de las
cuantías aportadas, es decir, de la densidad
de cotización, que está en función de la calidad de la cobertura, tiempo de cotización y
base salarial o de ingresos sobre la que se
aplique el tipo de cotización; en segundo, del
importe de la comisión de gestión que, al
deducirse de la aportación inicial, determina
el importe neto del capital que produce la rentabilidad al invertirse en el correspondiente
fondo; en tercer lugar, depende de la rentabilidad obtenida de la cuenta de capitalización
individual (que está en función de la rentabilidad de los fondos de pensiones) y, por último, del género del jubilado.
En el sistema chileno, siguiendo a Alberto
Arenas de Mesa, a pesar de que la rentabilidad de las cuentas de capitalización individual, en términos de tasa promedio anual
para remuneraciones de 30 UF (equivalente
a un ingreso medio) han registrado incrementos del 9,6% en los años ochenta; 7,9% en los
noventa y 6,2 en la actualidad, las tasas de
reemplazo promedio estimadas en el periodo
1981-2005 han mostrado la siguiente evolución:
• En los años ochenta se situaba entre un
mínimo del 75% y un máximo del
149%, con un promedio en torno al
100%.
• En los noventa, oscilaba entre el 36% y
el 112%, situándose el promedio alrededor del 75%.
• En la actualidad se sitúa entre un 30%
y el 50%, con un promedio del 40%.
Estas tasas se estima aún serían más
reducidas, si en lugar de tomar la hipótesis de
densidad uniforme se calculasen en función
de las densidades promedio por edades.
Por otra parte, el sistema de capitalización individual establece una diferencia por
género al calcular la pensión, al tener en
cuenta la distinta esperanza de vida, por lo
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que la tasa de reemplazo de la mujer es el
67% de la de un varón, con igual edad de jubilación (65 años) capital acumulado y condiciones familiares.
Diferencia que podría extenderse a la
composición familiar en el momento de jubilarse, puesto que se tiene en cuenta, al
determinar la pensión, la probabilidad de
percepción de las prestaciones por supervivencia de los familiares a cargo con derecho
a esta prestación. Situación que puede perjudicar en el cálculo de la pensión a las familias con hijos discapacitados que vivan a su
cargo.
En resumen, la evolución de la tasa de
reemplazo, que muestra cómo opera la función
de sustitución de la pensión sobre los ingresos
de activo, en el modelo establecido en Chile no
está teniendo el resultado que se esperaba. Por
otra parte, el modelo discrimina en razón de
género y discapacidad de familiares.
MERCADO DE CAPITALES
El cambio de modelo del Sistema de pensiones en Latinoamérica ha comportado la
creación o impulso del mercado de capitales,
en cifras significativas según la previsión inicial. No solamente por la propia metodología
de la capitalización, también porque en la
instauración incorpora a los cotizantes más
jóvenes, no a los activos de mayor edad que
quedan en el Sistema antiguo. Este comportamiento favorable al nuevo Sistema permite
que, en promedio, durante más de veinticinco
o treinta años se acumule capital, sin apenas
devengarse pensiones, mientras que los sistemas tradicionales deben hacerse cargo de las
pensiones ya generadas y las que se devengarán en plazo más corto a pesar de disponer de
menores cotizaciones. En definitiva, en la
aplicación del nuevo Sistema éstos son liberados de cargas inmediatas, trasladando al
Estado los posibles déficits que se produzcan
en los sistemas tradicionales.
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En esta situación, son importantes los fondos administrados por las gestoras del sistema de capitalización que, según la Asociación
Internacional de Organismos de Supervisión
de Fondos de Pensiones (AIOS), a diciembre
de 2004, ascendían a las siguientes cuantías:
Fuente: AIOS. Diciembre 2004.
Una de las razones que se han argumentado para favorecer los nuevos sistemas de
capitalización, desde una vertiente financiera, es que en un país con una pirámide
poblacional no envejecida generan un
importante ahorro a largo plazo, que permite la creación o desarrollo del mercado de
capitales favoreciendo la inversión y el crecimiento económico. Si bien hay que considerar los costos fiscales que comporta tanto
los gastos de transición, como los compromisos que contrae el Estado para proteger a
aquellos ciudadanos que no se incorporan al
sistema o devengan prestaciones de escasa
cuantía.
Además, se añade, el modelo dificulta la
utilización política de los Sistemas de pensiones. Situación ésta que no se confirma por los
datos del cuadro de la página siguiente, que
refleja la estructura de la inversión de los fondos acumulados por países, a diciembre de
2004.
Como puede observarse, en la mayoría de
los países, los fondos constituidos sirven para
financiar parte del endeudamiento del Estado, mientras que es de poca importancia la
inversión destinada a financiar el sector
empresarial no financiero y, por tanto, apenas se destina a la parte de la economía más
dinámica en la creación de empleo y riqueza,
un 10,7 % en promedio. Realmente, salvo
excepciones, el ahorro acumulado, probablemente siguiendo las instrucciones e indicaciones de las Superintendencias, se destina a
fines distintos de los que se previó cuando se
implantó el nuevo modelo.
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ESTUDIOS
Fuente: AIOS. Diciembre 2004.
En Argentina, con motivo de la crisis económica, las inversiones de las AFJP fueron
condicionadas por el gobierno, distribuyéndose su cartera, al 31-12-2002, según datos de la
Superintendencia de Administradora de Fondos de Jubilación y Pensiones, del modo
siguiente:
• Títulos públicos: 76,7%
• Renta variable: 16,4%
• Otros valores: 6,9%
De los títulos públicos, el 85,4% eran préstamos al gobierno y títulos de renta fija, y en
su mayor parte (52,3%) con un plazo de amortización que se fijó en el 2018 y 2031. Naturalmente la rentabilidad fue, igualmente,
establecida por la Administración.
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Así pues, en Argentina, con motivo de la
crisis económica puede decirse que de un sistema de reparto del que respondía directamente el Estado se ha pasado a otro de capitalización en el que igualmente el pago de las
pensiones dependerá de la capacidad de gasto
del Estado.
En resumen, desde la perspectiva del mercado de capitales, en los países con sistemas
no maduros y una población no envejecida,
los sistemas de capitalización permiten acumular unas reservas que favorecen el desarrollo económico, siempre que se utilicen adecuadamente y los gastos de transición no
hayan comportado un fuerte endeudamiento
y costo fiscal para el propio país. Pero el propio sistema no garantiza unas decisiones
correctas en la distribución de su cartera. Por
el contrario, la experiencia muestra que los
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gobiernos pueden utilizar este ahorro para
cubrir su endeudamiento con grave perjuicio
para los futuros pensionistas.
CONCLUSIONES
Los Sistemas reformados de pensiones de
América Latina tienen un fuerte contenido
económico y financiero que, en cierto modo,
desdibuja el objetivo por el que surgen los Sistemas obligatorios de pensiones. Es por ello
por lo que me parece oportuno, en estas conclusiones, preguntarse a modo de reflexión
sobre la función esencial que debe cumplir un
Sistema obligatorio de pensiones.
La contestación, desde los propios principios que han estado presentes en la ordenación de los Sistemas de Seguridad Social, es
conocida: los Sistemas públicos de pensiones
protegen frente a los riesgos sociales a través
del mecanismo de sustitución de rentas o de
compensación ante la carencia de rentas, tratando de evitar situaciones de necesidad y
pobreza especialmente en la vejez.
Habría que añadir que, sin un contenido
social, podría hasta cuestionarse la conveniencia de plantear a aquella parte de la
población con niveles de ingresos insuficientes para su sostenimiento familiar, –que en
América Latina es de cierta importancia–, la
exigencia de obligatoriedad de aportación, a
modo de impuesto, para contribuir a la previsión de las necesidades futuras cuando llegue
a la vejez. Solamente desde un planteamiento solidario, redistributivo, parece justificable la imposición obligatoria.
Por todo ello, y teniendo en cuenta que
estos Sistemas de previsión social, cuando
han madurado, producen y comportan
importantes efectos económicos, es oportuno
destacar las afirmaciones que, desde ámbitos financieros internacionales, resaltan la
función esencial de los sistemas obligatorios
de pensiones. Así, Truman Pakar, economista del Banco Mundial, señala en un estudio
reciente que: «cualquier sistema público de
pensiones debe tener como principal objetivo
evitar la pobreza en la edad adulta». Igualmente, Guillermo Perri, economista jefe de
la región latinoamericana y el Caribe del
Banco Mundial, pone de relieve que: «Si prevenir la pobreza en la edad adulta es la política prioritaria más importante, entonces la
extensión de la cobertura debe ser el criterio
más importante para cualquier sistema de
seguros».
De acuerdo con lo anterior, creo que el análisis de los Sistemas reformados de pensiones
de Latinoamérica –en donde los cotizantes
asumen directamente el riesgo económico del
desempleo, subempleo y situación de pobreza; el riesgo financiero derivado del mercado
de capitales; así como el riesgo demográfico–
debe hacerse considerando cómo cumplen su
función esencial de previsión social, sin perjuicio de tener en cuenta la importante vertiente económica y financiera. Análisis que,
en términos resumidos, se expresa a continuación:
• Cobertura. Los datos de población protegida por el sistema de capitalización
individual marca una tendencia decreciente. Según estadísticas de la Asociación Internacional de Organismos de
Supervisión de Fondos de Pensiones, el
porcentaje promedio de población
cubierta en los países con sistemas de
contribución definida, a junio de 2005,
es del 25,2% de la población económicamente activa. Sin duda, el porcentaje
de los que no tienen protección afecta
principalmente a los más desfavorecidos. Es una situación, que si no se
corrige, augura un fuerte crecimiento
en los próximos años de la pobreza en la
vejez o incapacidad, cuyo peso fiscal y
social recaerá en las próximas generaciones.
• Envejecimiento. En los sistemas de
capitalización individual, el riesgo
inmediato demográfico se traslada al
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ESTUDIOS
ciudadano, mientras que los efectos
económicos a largo plazo afectan al
futuro del conjunto de la comunidad.
Esta repercusión directa a los ciudadanos, en aquellos que tienen bajos niveles de recursos, les afecta regresivamente y actúa como un elemento desincentivador para su incorporación al
Sistema.
• Costos de administración. Sin duda,
junto con la evolución de la cobertura,
son importantes asignaturas pendientes de los nuevos modelos de pensiones.
Es difícil aceptar que los costes de
administración alcancen una cifra tan
considerable que incide negativamente
en el coste de la pensión, y que, por efecto de las comisiones fijas, suele producir
un efecto regresivo que perjudica a las
personas con bajos ingresos. Así, según
datos de ls Superintendencia de AFP,
de Chile, un cotizante con ingresos en
torno al salario mínimo puede representarle la comisión, incluyendo la
IMS, el 27,95% de su aportación, mientras que a otro, con cerca de nueve veces
más de ingresos, la comisión le supone
el 24,01%. Estos niveles de gastos de
administración y sus efectos, especialmente en las personas con bajos recursos, dificultan la incorporación de
muchos colectivos al Sistema. Especialmente se pone de relieve en los trabajadores independientes, que representan
en el nuevo Sistema un bajo del porcentaje de aportantes, dado el carácter
voluntario de su incorporación.
• Calidad de la cobertura: tasa de reemplazo. En Chile, en donde ya se devengan prestaciones generadas en el nuevo Sistema, la realidad no está confirmando las previsiones que se hicieron
en su día. Así, en los años ochenta se
estimaba que alcanzaría la tasa de
reemplazo, para un periodo completo
de cotización, un promedio entorno al
100%. Posteriormente, en los noventa,
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se calculó sobre la base de la evolución
de la densidad de cotización y la rentabilidad de los fondos, que se situándose
el promedio alrededor del 75%. En la
actualidad, se estima que el promedio
se sitúa en el 40%.
Esta evolución tiene una incidencia no
solamente social también afecta al gasto público, puesto que el Estado debe
hacer frente a los complementos de
mínimos para garantizar una cuantía
mínima si se cumplen los requisitos
mínimos de cotización (20 años).
Por otra parte, debe tenerse en cuenta,
que el sistema de capitalización individual establece una diferencia por género al calcular la pensión, al considerar
la distinta esperanza de vida, por lo
que la tasa de reemplazo de la mujer es
el 67% de la de un varón, con igual edad
de jubilación (65 años), capital acumulado y condiciones familiares.
Igualmente, el Sistema discrimina
negativamente en la cuantía de la pensión del aportante, por razón de discapacidad de los familiares que tenga a
cargo en el momento de jubilarse.
• Mercado de capitales. Es en este capítulo económico donde más se ha ajustado la realidad a las previsiones, si bien
hay que tener en cuenta las cargas que
se están manifestando cuando el Sistema empieza a madurar: déficits operacional sistema anterior, pago de bonos
de reconocimientos, complementos de
mínimos, pensiones asistenciales...No
obstante, los sistemas de capitalización
permiten acumular reservas que pueden favorecer el desarrollo económico,
aunque el propio Sistema no garantiza
las decisiones correctas en la distribución de su cartera.
Muy recientemente, el ministro de Trabajo y Previsión Social de Chile, Yerko Ljubetic,
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ADOLFO JIMÉNEZ
sintetizaba esta situación con las siguientes
palabras: «En el caso del Sistema de pensiones, las deficiencias se centran en su limitada
cobertura (ya que de un 7,3 millones de afiliados al sistema de AFP, solo 3,8 millones cotiza regularmente) y en el bajo número de afiliados que logrará pensiones dignas con los
fondos acumulados.
Se estima que solo la mitad de los actuales
afiliados logrará una pensión superior a la
mínima de vejez. Además, el Estado se sigue
haciendo cargo de quienes no logran reunir
fondos suficientes, lo que relativiza la promesa de frenar el desfinanciamiento de las futuras pensiones.
La Encuesta de Protección Social que se
dará a conocer hoy permite dimensionar tales
problemas. Solo un 74% de los consultados
cotiza regularmente, cobertura levemente
mayor entre las mujeres y que también
aumenta con el nivel educacional y los ingresos.
Pero además, sólo el 50% logra acumular
los 20 años de cotizaciones que se exigen para
postular a pensión mínima, cifra que aumenta entre los trabajadores de ingresos laborales más bajos. Así, en promedio solo 1 de cada
2 personas cumplirá los requisitos para pensión mínima».
El análisis anterior refleja que ha habido
sobre-expectativas en la estimación de los
objetivos que debían cumplir los nuevos Sistemas de pensiones por lo que, dado los efectos
sociales que se están produciendo, va ganado
posiciones la idea de que es imprescindible
disponer de un pilar solidario, con efectos
redistributivos, de gestión pública, que favorezca el incremento de la cobertura. En definitiva, independientemente de como se organice, el debate está abierto a la necesidad de
aplicar sistemas mixtos, donde los distintos
pilares puedan complementarse y cumplan la
función social propia de los Sistemas de Seguridad Social. Todo ello, sin perjuicio de favorecer la existencia de sistemas voluntarios de
capitalización, para aquellos que tienen
mayor capacidad de ahorro.
El ministro Yerko, en cierto modo, al referirse a la incidencia del mercado de trabajo en
el Sistema de previsión social, señalaba la
necesidad de adaptación de los Sistemas de
pensiones de Latinoamérica al afirmar «No es
viable pensar que las lógicas del mercado
laboral deban articularse de acuerdo con los
requisitos de los Sistemas de Seguridad
Social, sino que, por el contrario, son éstos los
llamados a dar cuenta de las particularidades
de nuestro mundo de trabajo. Dicho de otro
modo, no es la realidad la que debe adecuarse
a las instituciones sino éstas a la realidad».
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