José A. Herce* GOBERNAR DESDE EL FUTURO En marzo de 1989, el presidente de la Comisión de la entonces Comunidad Europea, Jacques Delors, creó la Cellule de Prospective, una unidad ubicada en el secretariado General de la Comisión que debía analizar toda la información disponible para apoyar el trabajo del colegio de comisarios y del gabinete del propio Presidente de la Comisión. En este artículo se describe su funcionamiento hasta que, en el año 2001, se disolvió, integrándose en otros servicios de la Comisión. Palabras clave: integración europea, instituciones comunitarias, análisis prospectivo. Clasificación JEL: D78, F02. 1. La Cellule de Prospective En marzo de 1989, el presidente de la Comisión de la entonces Comunidad Europea, Jacques Delors, creó la Cellule de Prospective, una unidad ubicada orgánicamente en el Secretariado General de la Comisión pero con autonomía propia y estrechamente vinculada a su gabinete, al frente del cual se encontraba a la sazón Pascal Lamy, actual director general de la OMC. Tuve la fortuna de formar parte del pequeño grupo de funcionarios comunitarios seleccionados para integrarla y me incorporé a la Cellule en junio de ese mismo año. A todos nos costó algo hacernos a la idea de cuál iba a ser nuestra misión, pues algo de misión tenía nuestro empeño. La unidad debía actuar como una «esponja inteligente», en palabras de su director de estudios, Jerôme Vignon, absorbiendo la información disponible, oteando los desarrollos a nuestro alrededor, interaccionando con to- * Profesor de Economía en la Universidad Complutense de Madrid. Socio y director de Economía del Grupo Analistas Financieros. El autor dedica este artículo a la memoria de Jean-Claude Morel, Carlos Camino y Alexis Jacquemin, amigos, compañeros, europeos de corazón. dos los servicios de la Comisión, detectando, en suma, las tendencias de futuro relevantes para el trabajo del colegio de comisarios y del gabinete del propio presidente de la Comisión. Una tarea fundamentalmente horizontal e interdisciplinar, en la que los aspectos técnicos de las materias que nos ocuparían eran importantes, pero no determinantes, ya que lo que determinaba la esencia de dicha tarea era la capacidad que pudiéramos desarrollar para analizar con luz nueva los problemas a los que se enfrentaba la construcción europea y las tendencias globales de fondo en las que se insertaba dicho proceso. 2. Antecedentes El año 1989 fue uno de los mejores ejercicios económicos para la Comunidad Europea y también para la economía española. Después del inacabable período que transitó desde 1975 hasta 1984, caracterizado por la larga crisis del petróleo, la estanflación y el europesimismo, la Comunidad venía disfrutando desde 1985 de un dinamismo formidable que sólo acabaría con la crisis cambiaria de 1992. En este lustro se dieron algunos desarrollos que no eran ajenos a la bonanza económica registrada. LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 151 JOSÉ A. HERCE Desde su llegada a Bruselas, y para sorpresa de todos, Jacques Delors, que había sido ministro de finanzas con François Mitterrand en el primer y complicado Gobierno socialista de 1981, demostró un empuje y una capacidad excepcionales que, dicho sea de paso, no le hubieran permitido llegar a ser presidente de la Comisión de haber sido evidentes con anterioridad. Delors, impulsó decididamente el programa del mercado único, la reforma del tratado de Roma mediante el Acta Única (1987) y la moneda única. También atisbó, e instrumentó, la necesidad de crear una auténtica política comunitaria destinada a afrontar las apreciables diferencias regionales que la incorporación de España y Portugal en enero de 1986 había puesto de manifiesto como nunca hasta entonces, es decir, una política de cohesión. Muchos analistas eran de la opinión, y tal era también la mía, de que los beneficios vaticinados por el «Informe Checcini» que cabía esperar de creación del mercado único en 1992, se estaban materializando por adelantado debido a las expectativas generadas entre los agentes económicos por el programa diseñado por la Comisión. El liderazgo de Delors en esta etapa fue, en suma, impresionante. Aquel año 1989 fue también el que marcó el inicio de una evolución que habría de tener formidables consecuencias para Europa y para el mundo: el derrumbe del bloque soviético. Un acontecimiento que muy pocos supieron anticipar y que pilló por sorpresa a todos los servicios de inteligencia y a las cancillerías occidentales. Los propios protagonistas se vieron desbordados por sus consecuencias. El caso de la reunificación alemana es paradigmático de ello. Recién caído el muro de Berlín, en noviembre de 1989, Margaret Thatcher comentaba a la salida de alguna de las cumbres europeas del momento que «la reunificación alemana», un tema que flotaba en todos los análisis, no sin reservas en muchos países, especialmente en Francia, «no está en la agenda», para verse contradicha poco más tarde por la valiente decisión del canciller Helmut Kohl de ir hacia ella resueltamente. La reunificación fue un hecho el 3 de octubre de 1990. La Comunidad vivía, claramente, momentos de euforia al final de la década y afrontaba los últimos años del 152 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 siglo XX con marcado optimismo. Un próspero club de doce países que avanzaba resueltamente hacia el mercado y la moneda únicos en vientos de resurgir económico y que esperaba cosechar importantes beneficios de las reformas que se estaban impulsando desde la Comisión bajo el indiscutible liderazgo de su presidente, el mejor en muchos años pasados y, como hemos comprobado para nuestro pesar, hasta el presente. Junto al impulso para la profundización de la Unión, como digo, sustantivo, fundamentado y ambicioso, se deba también un impulso paralelo por la ampliación pues ya estaban en el punto de mira los países de la EFTA (¿se acuerdan de la EFTA?), de los cuales se incorporarían Suecia, Finlandia y Austria en 1995 y nadie dudaba de que más pronto que tarde los países del centro y este de Europa, centrifugados por el colapso del bloque soviético, formarían parte de la Unión Europea que bien pronto, en 1992, establecería el Tratado de Maastricht o Tratado de la Unión. Maastricht marcó así la primera ocasión desde el Tratado de Roma de 1957 en que se abordaban modificaciones de tipo político en la carta fundacional de la CEE. El momento era, pues, óptimo para alzar la mirada y tratar de anticipar los desarrollos que prometía un mundo rápidamente cambiante. En su inicio, la Cellule de Prospective, o Futures Studies Unit, en su denominación en inglés, estaba dirigida por Jean-Claude Morel, antiguo e influyente director general de Presupuestos de la Comisión, con el mismo rango de director general, siendo Jerôme Vignon, como ya he mencionado, su director de estudios. Básicamente, esta era toda la estructura formal de la Cellule, además de la jerarquía operacional asegurada por el assistant del director general, Francisco Fonseca, y la jerarquía natural que personalidades como la de Alexis Jacquemin imponían en el grupo. 3. Funcionamiento de la Cellule de Prospective Con el tiempo, aprendimos a ver nuestro trabajo como el de una instancia al servicio de un gobierno paralelo de la Comisión, encabezado por el mismo presi- GOBERNAR DESDE EL FUTURO dente, pero alejado de las premuras del día a día y la política del presente. Construíamos la unidad con la ilusión de que serviría al presidente de la Comisión para «gobernar desde el futuro». Yo, al menos, así lo sentía, y esa sensación inspiró buena parte de mi trabajo durante los dos años y medio en que todavía permanecería en la Comisión, hasta mi vuelta a España en septiembre de 1991. Al llegar a Bruselas, con mi flamante nombramiento como funcionario de la Comisión en el bolsillo, pude constatar lo que ello significaba cuando, hablando con la dueña de la casa en la que viví todos esos años, al preguntarme ésta cuál era mi trabajo, le dije que era funcionario comunitario a lo que me respondió: ¡quel bel avenir! El bello porvenir que me auguraban se materializó cuando, estimulado por el privilegio que teníamos para adquirir bienes duraderos sin pagar el IVA, merced al mítico formulario 136F, y por el descuento diplomático que nos hacían a los funcionarios internacionales, adquirí un automóvil de marca Mercedes. El cotizado 136F también servia para adquirir televisores, lavadoras... en fin, para instalarse en la capital de Europa con todo el equipamiento renovado. El día que fui al concesionario de Mercedes, en la entretenida Chaussée de Louvaine, descubrí que casi todos los funcionarios españoles que nos habíamos incorporado recientemente a la Comisión habíamos tenido la misma idea. Estábamos todos como quien pasaba por allí por casualidad. Ni una comida de fraternidad en la distancia del solar patrio hubiera tenido tanta capacidad de convocatoria, que las tenían. Al poco descubrí también que un automóvil de esas características requería un más que regular presupuesto para su operación y mantenimiento. En punto a confraternización, y sin ánimo de desviarme demasiado de lo que me preocupa en este artículo, no puedo dejar de aludir a la peña flamenca que el incomparable Antonio Fernández Avilés organizó y alimentó con su entusiasmo en un café del barrio de Saint Gilles, muy frecuentado por inmigrantes españoles de primera hora, muchos de ellos jubilados tras la dura reconversión industrial de los años precedentes. Desde enero de 1987, cuando me incorporé a la Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales, había mantenido una actividad centrada en las cuestiones de seguridad social sobre las que la Comisión apenas tenía competencias, situación que se mantiene en la actualidad. Mi trabajo en la DG de Empleo en esos dos años y medio me expuso a una dimensión para mí, hasta entonces, poco explorada de las pensiones, tema en el que me venía especializando desde unos años antes. Esta dimensión venía definida por la comparación internacional de los sistemas de protección social en el seno de la Comunidad, la coordinación de los grupos de expertos nacionales, funcionarios de seguridad social, y elaboración de informes y estadísticas. Mi trabajo hasta entonces se había desarrollado en un plano técnico relativamente cómodo para un académico al que no le faltaban ocasiones de profundizar en el estudio de los sistemas desde su vocación de profesor universitario y satisfecho de interaccionar en el plano internacional con los responsables de los sistemas nacionales existentes en el seno de la CE. La incorporación a la Cellule de Prospective supuso un cambio radical en mi campo de trabajo y redefinió algunos de mis intereses de investigación de manera permanente. Allí, tuve que ocuparme de cuestiones muy diversas, desde los transportes hasta la demografía, pasando por el medio ambiente y las cuestiones de integración económica internacional o regional. La manera habitual de trabajar para los miembros de la Cellule era la producción de notas e informes breves destinados al colegio de comisarios o al gabinete del Presidente fruto de nuestras propias reflexiones, colectivas o individuales, frente a acontecimientos puntuales o desarrollos de fondo o de la asistencia a otras reuniones de los servicios de la Comisión o externas, conferencias, seminarios, etcétera. Tratábamos de multiplicarnos y de estar presentes en todo acontecimiento de relevancia que tuviese lugar en la propia Comisión, en Bruselas o en cualquier otra capital comunitaria y, muy LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 153 JOSÉ A. HERCE a menudo, poníamos en común nuestras reflexiones en prolongadas reuniones internas de periodicidad semanal. Nuestro trato con los servicios de la Comisión era excelente. A diferencia de lo que sucede en una Administración nacional, en la que las reticencias entre Ministerios y divisiones son considerables, lo que resta eficacia al conjunto, las diferentes Direcciones Generales de la Comisión colaboran mucho y bien y nuestra presencia en sus trabajos era, por lo general, muy bien recibida. Sabían que no íbamos a competir con sus servicios, sino a reflexionar con ellos, a impulsar sus propuestas, en la medida en que fuesen sensatas, y a aportar un punto de anticipación y prospectiva sobre su trabajo cotidiano. También sabían que teníamos «línea directa» con el gabinete del Presidente, que éramos, por así decirlo, «consejeros del príncipe» y nos trataban en consecuencia. Ello hacía nuestro trabajo muy agradable. El primer informe sustantivo que produjo la Cellule con destino a un círculo amplio, más allá del de sus clientes institucionales, trataba de la demografía en Europa y llevaba por título L’Europe dans le mouvement démographique. Participé en él activamente junto con Notis Lebessis y Jerôme Vignon y me marcó profundamente hasta el punto de que no he dejado de interesarme desde entonces por la demografía. El informe tuvo gran resonancia entre los diferentes servicios de la Comisión y otras instituciones comunitarias y ayudó a establecer una cierta reputación para nuestra unidad. Mi paso por la Cellule fue breve, no obstante, pues en septiembre de 1991, poco más de dos años después de incorporarme a la unidad, abandoné la Comisión y Bruselas para volver a Madrid donde reanudé mis clases en la Universidad Complutense y me hice cargo de la dirección de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada. Mi sustituto en la Cellule fue el malogrado Carlos Camino, hasta entonces funcionario en el Consejo, excelente amigo desde que fuera alumno mío en la Complutense allá por los años 1984-1986, e inquieto, inteligente y original economista. 154 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 Apenas he seguido desde entonces los avatares de la Cellule, que ha cambiado a menudo de componentes y ha acabado por integrarse en otros servicios creados por los sucesivos presidentes de la Comisión. Algunos de sus mejores miembros han fallecido, como el que fue su primer Director general, Jean-Claude Morel o su principal consejero económico, Alexis Jacquemin. Otros han seguido su curso por diferentes servicios, siempre en puestos de relevancia, como Jerôme Vignón, David Wright, Notis Lebessis o Francisco Fonseca. De la estela de la Cellule han surgido otros grupos muy cualificados de reflexión y estrategia en las diferentes direcciones generales de la Comisión, como el Group Of Policy Advisors (GOPA) del Presidente de la Comisión, en la que la propia Cellule se integró en 2001. Con motivo del último cambio de presidente, el GOPA ha dejado de existir y dado paso al BEPA o Bureau of European Policy Advisers. 4. El Bureau of European Policy Advisers La estructura del BEPA1 es bastante más sofisticada que la de la Cellule, dependiendo de diversos grupos de expertos de primer nivel para el análisis económico, político y social, pero el énfasis en la anticipación de tendencias ha quedado algo difuminado. Posiblemente, la Cellule de Prospective no consiguió crear el reflejo necesario durante su periplo, aunque su influencia en el alcance interdisciplinar del BEPA es evidente. Para los servicios de la Comisión, especialmente el gabinete del Presidente y el colegio de comisarios, la existencia de una unidad como la Cellule, o sus herederas, es algo muy conveniente, pues tal tipo de unidad está a su disposición para abordar desde otros ángulos tratamientos sobre las grandes cuestiones en las que se inserta su trabajo cotidiano. Esta reflexión paralela, más pausada, prospectiva e interdisciplinar, debería impul- 1 Ver: http://europa.eu.int/comm/dgs/policy_advisers/index_en.htm. GOBERNAR DESDE EL FUTURO sar incluso un «gobierno en paralelo» no ejecutivo, naturalmente, pero sí capaz de vislumbrar tendencias de fondo y facilitar iniciativas de «longue haleine» sobre las que vayan encajando en el tiempo los cambios que el futuro traerá irremisiblemente consigo, lo que haría la gobernabilidad futura mucho más fácil. No basta con que los centros de investigación académicos o los think tanks ayuden con sus reflexiones. Las instancias de gobierno deben tener sus propias unidades de reflexión prospectiva y estratégica incrustadas en su seno, preferiblemente en el Parlamento, pero también en los ejecutivos. Existe, sin embargo, un riesgo, que tiene que ver con la banalización de su trabajo de reflexión cuando se las convierte en meras extensiones administrativas cuya única misión es producir notas variadas o discursos, a la demanda constante de las restantes unidades ejecutivas y sus principales responsables. Gobernar en paralelo, bajo los criterios de anticipación de tendencias y tratamiento interdisciplinar de las cuestiones suscitadas por la confrontación entre los desarrollos dominantes y las tendencias que apuntan, es también, como decía anteriormente, «gobernar desde el futuro». Hay una gran ventaja en hacer de vez en cuando este tipo de ejercicios. Se debe a que sabiendo situarse anticipadamente en la estación a la que nos gustaría llegar, y estando en condiciones de controlar el proceso que nos lleve a ella, siempre podemos jugar el end game correspondiente ordenando las etapas, los medios y las maneras para que el camino se ande sin sobresaltos y se consigan los resultados apetecidos. Haciendo esto, nos daríamos cuenta de cuán a menudo llegamos tarde a colmar ciertas aspiraciones que aunque mantengamos contra viento y marea no hemos formulado con la suficiente fe en, o cohesión para, su consecución. También descubriríamos las claves de ese «plan B» que tan a menudo falta en los procesos ordinarios de los gobiernos (y las empresas), más impulsados por la inercia del pasado, o del statu quo, que por la inspiración de deberían prestarles sus propias aspiraciones. 5. Reflexiones finales Tras la euforia de la segunda mitad de los ochenta, seguramente el período de mayor desarrollo institucional de la Unión Europea, después de los primeros años fundacionales, sobrevino la severa, aunque breve, recesión de los años 1992-1993, que muchos analistas creyeron podía haber sido más prolongada sin los avances institucionales de los años precedentes. Tal recesión lanzó una fuerte advertencia a los intentos de crear una moneda única, pues se desencadenó repentinamente, a lomos de otros problemas de confianza de los agentes económicos que se venían arrastrando desde la primera guerra del Golfo, cuando colapsó el rígido mecanismo de cambios del Sistema Monetario Europeo tras el verano de 1992. La libra esterlina y la lira salieron del mismo optando por la flotación, las bandas se ampliaron considerablemente y la peseta sufrió una serie de devaluaciones en cadena que corrigieron la ficticia fortaleza con la que había entrado en el mecanismo de cambios en 1989, lo que había perjudicado notablemente a las exportaciones españolas cuando menos necesitaban dicho estorbo. Pero la economía comunitaria pronto volvió a una buena senda de crecimiento que desde mediados de los noventa se mantuvo hasta el inicio del presente siglo que se inauguró con la creación del euro, definitivamente impulsado durante la presidencia de Jacques Delors. Hoy, la economía de la eurozona se encuentra sumida en una prolongada fase de estancamiento de la que se espera ver pronto el final, no obstante; pero éste y otros desarrollos, como el «no» francés y holandés a los respectivos referéndum planteados sobre el Tratado Constitucional para Europa, han sumido a la Unión en una nueva fase de europesimismo, por no decir de euroconfusión. Con todo, en mayo de 2004 se produjo la mayor ampliación de la historia de la Unión Europea con la incorporación de diez nuevos países del centro y este de Europa y países isleños mediterráneos, que se completará en 2007 con Bulgaria y Rumanía, y el pasado 3 de octubre se aprobó formalmente el inicio de negociaciones de adhesión con Turquía y Croacia. LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 155 JOSÉ A. HERCE ¿Qué ha fallado en el terreno económico, después de las brillantes perspectivas que auguraban la creación del mercado interior y la moneda única? Pues que ni el mercado interior se ha materializado como estaba previsto, ni la moneda única ha tenido el acompañamiento de otras políticas que requería su existencia. Todo se resume, en mi opinión, pues no conviene que me extienda aquí sobre este particular, en dos factores. En primer lugar, en la falta de reformas estructurales en los principales países de la Unión, especialmente Francia y Alemania, pero no sólo en ellos, y, en segundo lugar, en la lenta y distorsionada marcha hacia la liberalización de mercados en el conjunto de la unión, el mercado único, en suma. Causa de lo cual es el excesivo nacionalismo económico del que hacen gala todos los miembros de la Unión que retrasan y entorpecen la adopción de las medidas necesarias para que dicho mercado único sea cuanto antes una realidad. La Comisión no ha dejado de advertir de los riesgos de estos retrasos y vemos ahora las consecuencias de los mismos, cuando otros países no paran de avanzar, y ninguna de las instancias de análisis de la misma han sido ajenas a estas advertencias, entre ellas el GOPA y su Group of Economic Policy al que se debe el conocido «Informe Sapir», llamado así por su redactor, André Sapir, que fue su presidente ejecutivo durante el mandato del Presidente Prodi. La vida social y económica de las naciones no deja de progresar, a pesar de los sobresaltos que se observan, pero también se ha hecho considerablemente más compleja a medida que la mundialización avanza. Más que nunca, la comprensión de los procesos sociales y económicos es crucial para crear y explotar los márgenes necesarios para mantener el progreso material de todas las naciones y hacerlo compatible con la necesidad de preservar el medio para las generaciones presentes y futuras. Más que nunca, también, necesitamos estimular la creación del conocimiento científico sobre la materia, la vida y el comportamiento (social, político y econó- 156 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 mico) de los individuos y sus organizaciones y asegurar su difusión entre la población con el fin de evitar la creciente división entre los que poseen este tipo de conocimiento y los que no lo poseen. La «sociedad del conocimiento» a la que aspiran todos los países no puede fundarse sobre una distribución desigual del mismo, de la misma manera que la desigualdad material excesiva es incompatible con una sociedad próspera. Hay muchos temas de extraordinaria relevancia sobre los que reflexionar con detenimiento en los aledaños del poder y muchos desarrollos vertiginosos sobre los que establecer sistemas de detección temprana y políticas anticipatorias. No conviene seguir gobernando desde el pasado, el partidismo o el conocimiento imperfecto de la realidad y sus tendencias de fondo. No es buena política. Un poco de gobierno desde el futuro, en la medida que sepamos discernirlo y prepararlo, sería una gran noticia para todos. Puede pensarse que la «prospective» es algo muy franco-francés y que la iniciativa de crear la Cellule en el seno de la Comisión fue la idea de un presidente a quien le gustaban estos temas y además tenía funcionarios ociosos disponibles para ello, o que, de todos modos, el éxito de la unidad tampoco debió ser muy excepcional cuando acabó siendo absorbida por otra que la reemplazó. Nada de esto fue así, al menos tal y como yo puedo interpretarlo. Pero también convendría admitir que la idea es muy oportuna y que muchos países, organizaciones y empresas harían bien en dotarse de sólidas instancias de análisis prospectivo y estratégico en los diversos ámbitos que caracterizan el proceso socio-económico y sus propios core businesses. Ello daría también una oportunidad a muchos científicos, filósofos y humanistas hoy arrumbados en sus rincones a causa de, por una parte, una distorsionada concepción colectiva de lo que es o no importante y, por otra, la indiferencia, si no el desprecio, de muchos hacia los esfuerzos de unos pocos para entender mejor, que no manipular, la naturaleza humana.