política de financiamiento para los programas de adecuación de

República de Colombia
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO PARA LOS PROGRAMAS DE
ADECUACIÓN DE TIERRAS CON RIEGO Y DRENAJE
Documento CONPES DNP-2423-UDA-HIMAT
Bogotá, abril 11 de 1989
Circulación:
Miembros del Consejo Nacional
de Política Económica y Social
I.
INTRODUCCIÓN
En consonancia con la política de adecuación de tierras del Plan de Economía Social,
este documento pone a consideración del CONPES la estrategia de financiamiento
para lograr en el mediano plazo la cobertura nacional de programas de riego y
drenaje La recuperación de inversiones y la fijación de tarifas costeables en la
prestación de los servicios son componentes esenciales de dicha estrategia.
II.
DIAGNOSTICO
1.
Consideraciones Generales
La adecuación de tierras es .indispensable para la recuperación del dinamismo de la
producción agropecuaria. Elle facilita el uso más intensivo de las tierras, pues
permite aumentar la productividad y el número de cosechas por año y reducir las
perdidas causadas por inundaciones y seguidas prolongadas.
De los 36.6 millones de hectáreas con aptitud predominantemente agropecuaria
(14.4 millones agrícolas y 19.2 millones para ganadería bovina), el 72% se
encuentra incorporado a la actividad productiva1. No obstante, su utilización esta
lejos de ser la más conveniente: suelos con vocación agrícola se utilizan en
ganadería extensiva y tierras con aptitud forestal o ganadera en cultivos limpios que
contribuyen a su deterioro.
De los 14.4 millones de hectáreas con vocación agrícola, sólo el 28% (cerca de 4
millones de hectáreas) está cultivado y el 5.8% (841.600 hectáreas) cuenta con
riego y drenaje. Estas últimas representan el 12.7% de los 6.6 millones de
hectáreas estimadas como adecuables y mecanizables2.
En la actualidad se encuentran en operación 26 grandes proyectos de adecuación de
tierras, construidos con recursos públicos, que cubren 379.600 hectáreas. El 42 de
esta superficie está ubicado en 4 departamentos de la región Atlántica, el 30% en el
Tolima, el 12% en Cundinamarca y Boyacá y el resto en Huila. Valle y los
Santanderes.
Por su parte, el sector privado ha adecuado cerca de 463 mil hectáreas de las cuales
el 44% están en el departamento del Valle, el 12% en el Meta, el 10% en el Cesar
y. siguiendo en orden de importancia, en Cauca, Tolima Huila. Cundinamarca y
Guajira (Cuadros Nos. 1 y 2).
1
IGAC — ICA. “Zonificación Agroecológica de Colombia”. Memoria Explicativa. Este estudio estima además que 78.3
millones de hectáreas son de vocación forestal.
2
Departamento Nacional de Planeación, “Estudio Nacional de Aguas”. 1986. El 41% de la superficie adecuable y
mecanizable (6.6 millones de hectáreas. se localiza en la región Andina, el 38% en la región Atlántica, el 20% en la
Orinoquía y la Amazonia y el resto en la región Pacifica (Cuadros Nos. 1 y 2).
2
2.
Infraestructura de Adecuación de Tierras y su Financiamiento
Entre 1890 y mediados de los años 50 se construyeron en el país 10 distritos de
riego si drenaje3. Posteriormente, con la expedición de la Ley 135 de 1961 sobre
Reforma Agraria, se dió gran impulso a estas inversiones. Entre 1963 y 1975 el
INCORA construyó 15 nuevos proyectos de riego para apoyar el proceso de
redistribución de tierras planas aptas para la producción.
En 1976 se creó el HIMAT, con el objeto de administrar, por delegación del INCORA
los 22 distritos que estaban a su cargo (cuadro No. 3). Además se le asignó la
función de concluir algunos da los distritos iniciados por el INCORA, diseñar y
ejecutar nuevos proyectos de adecuación de tierras y realizar obras para la defensa
de ciudades. El INCORA por su parte, conservó la responsabilidad de cobrar las
contribuciones por valorización en los distritos que construyó entre 1963 y 19754.
En 1980 el HIMAT inició la construcción del distrito de mediana irrigación de Río
Prado en el Tolima y la rehabilitación, complementación y ampliación en dos Fases,
a partir de 1982, de 15 de los 22 proyectos recibidos en administración5. Además, la
entidad ha formulado y actualizado numerosos estudios de prefactibilidad,
factibilidad y diseño (Cuadro No.1), complementado, ampliado y operado la red
nacional de hidrometeoroloqía6 y efectuado la construcc1n de obras civiles para la
defensa de algunas ciudades. En 1993 el Instituto adoptó el programa de pequeños
distritos de riego, en el cual ha concluido hasta la fecha 196 proyectos en 15.123
hectáreas e iniciado otros 122 para beneficiar 10.430 hectáreas.
Algunos de los distritos entregados al HIMAT no están aún terminados y los ingresos
por prestación de los servicios no han sido suficientes para cubrir los gastos de
operación y conservación de 21 de ellos7. Estas circunstancias han incidido en el
deterioro de las obras.
La principal fuente de financiación de los distritos de riego ha sido el presupuesto
nacional, que ha destinado recursos cara el servicio de la deuda de los créditos
externos y acortado las contrapartidas requeridas para el desarrollo de los
proyectos.
3
El primer distrito fue construido por la United Fruit Company en la zona bananera de Santa Marta y
posteriormente adquirido por el INCORA. En la década de los treinta el Ministerio de Economía Nacional inició la
construcción de los distritos de La Ramada y Fúquene—Cucunuba en Cundinamarca si Firavitoba (que hace parte de
Alto Chicamocha) en Boyacá. El Instituto de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico —ELECTRAGUAS,
construyó en los año 40 los distritos de Alto Chicamocha y Samacá en Boyacá. Río Recio si Canal Gualanday
(ampliado al construirse el distrito de Coello) en el Tolima. En los años 50 la Caja Agraria construyó los provectos
Coello y Saldaña y amplió el de Río Recio, y la CVC el distrito de Roldanillo—La Unión—Toro RUT (Cuadro No. 3).
4
El artículo 68 de la Ley 135 de 1961 establece que las tierras que se beneficien con el proyecto estarán sujetas al
pago de una tasa de valorización. El costo de la obra incluiría su financiación se recargará con el 25% de la
diferencia entre el valor del primer avalúo incrementado con el costo proporcional de la obra y el segundo avalúo
que debe realizar el ISAG tan pronto como la ejecución de las obras permita establecer los beneficios que reciban
las tierras.
5
Con financiación parcial del Banco Mundial el HIMAT está rehabilitado y complementado en la Fase I los distritos
de Samacá , Zulia, Río Recio, RUT, Juncal, Sibundoy y Lebrija y en la Fase II los de María la Baja, Prado, Sevilla,
Abrego, Coello, Saldaña. La Doctrina y Repelón.
6
Actualmente existen en el país 3.008 estaciones, de las cuales 2.015 son metrológicas y 657 hidrológicas.
7
Solo los distritos de Coello y Saldaña son autosuficientes y los únicos cuya administración se le delegó a los
usuarios.
3
Entre 1982 y 1989 los recursos transferidos por la Nación al HIMAT alcanzaron
$108.400 millones de 199. De este total el 77% se destinó a inversión, el 10.6% a
funcionamiento y el 12.4% a servicio de la deuda (Cuadro No. 4 y Gráfica No.1)
Del total invertido en el periodo ($83.400 millones), el 58.4% se canalizó a obras de
infraestructura en gran irrigación el 22.6% a operación y conservación de grandes
distritos, el 7.1% a pequeña irrigación y el resto a hidrometeorología (Cuadros Nos
5 y 6).
III.
POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO
La adecuación de tierras tiene una amplia incidencia sobre el desarrollo
socioeconómico del sector agropecuario y la rentabilidad de los productores, quienes
han adecuado más hectáreas que las entidades públicas, financiando las inversiones
gastos de operación y conservación. Ello contrasta con la ausencia de criterios de
autosuficiencia de las inversiones del Estado, lo que ha tenido un impacto negativo
sobre la población rural que no ha tenido acceso a este servicio8.
1.
Gastos de Operación
La administración, operación y conservación de los distritos han sido financiadas en
alta proporción con recursos del presupuesto nacional, debido a que las tarifas,
tanto fijas como volumétricas, han permanecido en niveles bajas relativamente
estables en términos reales en algunos distritos y en otras han disminuido (Cuadro
No. 7). Una política de tarifas autosuficientes permitiría eliminar los subsidios
presupuestales, liberando recursos para inversiones adicionales y contribuiría a
racionalizar la utilización del agua.
Para garantizar la ejecución de esta política, el Ministerio de Agricultura, el DNP y el
HIMAT han diseñado un cronograma de incremento gradual de las tarifas en los
distritos en operación. Que entrará en vigencia a partir de enero de 1990. Esta
política tiene en cuenta los costos en el sistema de captación del agua (bombeo o
gravedad) y el tipo de obras de adecuación requerido (riego y drenaje o solo
drenaje)9. Se ha previsto Que 12 distritos10 alcancen la autosuficiencia operacional
en 1993 y los restantes antes de 1995, (Cuadro No. 8 y Grafica No. 2).
Los distritos de Coello y Saldaña y los proyectos de pequeña irrigación se han
entregado en administración a los usuarios, lográndose como consecuencia su
autosuficiencia. Por ello, se ha tornado la decisión de continuar con esta política,
tanto en los pequeños como los grandes proyectos de riego, comenzando en 1989
8
El Estudio Nacional de Aguas estima que para garantizar el abastecimiento de alimentos y materias primas
agroindustriales se deben adecuar cerca 25.000 hectáreas anuales durante los próximos 20 años
9
En general los castos de operación y conservación de los distritos operados por bombeo son más altos que por
gravedad y en los provectos de drenaje más difícil de recaudar las tarifas parque no existen mecanismos
coercitivos.
10
Seis distritos de la Fase 1 y seis de la Fase II. En cuanto a la Fase 1, el distrito de drenaje Lebrija será
autosuficiente en 1994 por la resistencia de los usuarios ubicados en una región del Magdalena Medio duramente
afectado por problemas de orden público y encontrarse en transición para dotar con riego 6700 de las 10.000
hectáreas. En el de Sibundoy, que es también de sólo drenaje se espera recaudar el 50% del costo, debido a que
las comunidades indígenas se niegan a. pagar, taritas porque, según ellas, están exoneradas de su pago por ley.
4
con Río Recio y Roldanillo—La Unión—Toro y el Programa de Riego en Pequeña
Escala.
2.
Contribución de Valorización
La recuperación de inversiones ha sido muy limitada hasta la fecha. El INCORÁ
inició en 1978 el cobro gradual en 9 de los 15 distritos11. No obstante, entre 1978 y
1988, solo ha recuperado $1.125 millones de 1998, debido a que las liquidaciones
se han hecho teniendo en cuenta el valor en libros (Cuadro No. 9 y Gráfica No. 3).
Por su parte, el HIMAT está tramitando hasta ahora la creación de una Sección de
Valorización y Cartera, para elaborar el reglamento de valorización y establecer los
procedimientos de liquidación y recuperación de las inversiones realizadas por la
entidad. La primera fase del Programa de Rehabilitación se terminará en 1989 y
está previsto iniciar el cobro a partir del secundo semestre de 1990. Las de la
secunda -Fase se terminarán en 1993.
Los recursos generados por la contribución de valorización que perciba el HIMAT se
deben destinar, de acuerdo con la Ley 30 de 1988, al “Fondo Nacional de
Adecuación de Tierras y Distritos de Riego”, administrado por ese Instituto12. En la
medida en que esa recuperación se torne efectiva la entidad podrá extender su
radio de acción.
El monto de las inversiones a recuperar en los Provectos de Pequeño Riego se
establecerá en el reglamento de valorización que expedida el HIMAT
3.
Gastos de Funcionamiento del HIMAT
Los gastos de funcionamiento previstos por el HIMAT para 1989 ascienden a $4.945
millones, financiados en 98% con recursos del presupuesto nacional13. Del monto
total. $4.117 millones (83%) corresponden a servicios personales, incluidas las
transferencias corrientes, y $827 millones (17%) a gastos generales. La planta de
personal tiene 2.397 funcionarios de cuales, 1.301 están asignados de manera
directa e indirecta a actividades de adecuación de tierras, 566 al programa de
hidrometeorología y 530 a las tareas administrativas.
No obstante, castos en servicios personales estimados en 717 millones de 1989,
que corresponden a la operación y conservación de los distritos, son clasificados
como de funcionamiento14. Por ello el cobro de tarifas autosuficientes debe incluir
estos castos los cuales deben ser trasladados a los usuarios cuando ellos asuman la
responsabilidad de la administración de los distritos, incorporando el personal que
desempeña las actividades de operación y conservación. Así mismo, gastos de
preinversión e Interventoría pagados con el presupuesto de funcionamiento deben
11
Adicionalmente los distritos El Porvenir y Lebrija fueron liquidados en 1988, pero no se ha iniciado a la fecha el
proceso de recuperación de inversiones.
12
El artículo 41 de esta Ley establece como fuentes adicionales de recursos del Fondo las partidas de presupuesto
nacional y el producto de los créditos externos o internos que el Gobierno o el HIMAT contraten con destino al
mismo.
13
En este año se transfirieron 507 funcionarios de inversión a funcionamiento con un costo de $1.032.3 millones
($754 millones por servicios personales y transferencias y 278.3 para gastos generales.
14
Un el calculo de las tarifas el HIMAT contempla estos gastos
5
ser imputados al costo de las inversiones para efectos de su recuperación.
Adicionalmente, es necesario que la entidad cobre algunos de los servicios que
preste en otros programas, tales como los de hidrometeorología.
Así, para efectos de lograr la capitalización del HIMAT es necesario revisar la
composición del monto restante de los gastos de funcionamiento ($3.218 millones)
con el fin de redistribuirlos y justificarlos de acuerdo a las posibilidades de cobrar los
otros servicios que presta la entidad.
4.
Contratación de Crédito Externo
Actualmente se está tramitando con el Banco Mundial una operación de crédito
externo para financiar parcialmente el Programa de Riego en Pequeña Escala, que
será ejecutado por el HIMAT en el periodo 1989—1995, cuyo costo total asciende a
US $196 millones15, de los cuales US $78.2 serán financiados por dicho Banco.
Los proyectos serán entregados para su administración y mantenimiento a los
usuarios. Quienes con la asesoría del HIMAT, establecerán tarifas autosuficientes.
Se ha establecido que el aporte de cada beneficiario del Programa de Riego en
Pequeña Escala debe ser equivalente, como mínimo, al 20% del costo por hectárea
de las obras originales en cada proyecto. El monto de las inversiones a recuperar se
liquidará sobre la base de la capacidad de pago de los beneficiarios. De ahí que se
dará un subsidio a los beneficiarios de ese programa, teniendo en cuenta que son
pequeños productores que hacen parte de la población objetivo de la estrategia de
desarrollo social.
5.
Efectos de la Política
El análisis de la situación presupuestal del HIMAT revela que de continuar
financiando con el presupuesto nacional las inversiones en riego y drenaje y una
parte apreciable de los gastos de operación y conservación de los grandes distritos,
la dependencia financiera de la entidad llegará en corto plazo a niveles críticos, con
perjuicio de los programas en curso y de la expansión de la cobertura de riego
(Cuadro No.10).
Con base en el cronograma derivado de la política presentada de incremento
gradual de las tarifas16 (Cuadro No. 8) y del cobro de las contribuciones por
valorización17 (cuadro No. 11), es posible reducir significativamente la dependencia
de la entidad del presupuesto nacional (Cuadro No. 12).
Se estima que a partir de 1993 el HIMAT podrá aportar parte de las contrapartidas
requeridas para la ejecución de las operaciones de crédito externo (Programa de
Rehabilitación Fase II y Riego en Pequeña Escala) y que en 1998 -se logrará la
15
Dentro del costo del Programa se incluyen US $4.3 millones (US $3.2 millones corresponden a crédito externo)
para desarrollar un Proyecto Piloto de Adecuación de Tierras en La Mojana.
16
Como criterios para definir los incrementos se tornaron los siguientes: nivel actual de las tarifas, situación social
imperante en el rea de influencia de los distritos, patrón de cultivos rentabilidad de las explotaciones y condiciones
de la infraestructura física.
17
Se utilizó como hipótesis plazos de 15 años, contados a partir de 1990 para los distritos de la Fase I y para los de
Fase II desde 1993, con una tasa de interés que involucra el costo del crédito externo y con pagos anuales iguales.
6
plena sustitución de los recursos de presupuesto nacional (Cuadro No. 12). Sin
embargo, el costo del servicio de la deuda de los créditos vigentes y del que se
contrate para financiar parcialmente el Programa de Riego en Pequeña Escala,
deberá continuar a cargo del presupuesto nacional. Solo así es posible esperar que
la entidad a partir de 1998 esté en capacidad de lograr su autosuficiencia.
Se estima que el efecto conjunto de las políticas de tarifas autosuficientes y
contribuciones por valorización, permitiría liberar en los próximos 9 años cerca de
26.500 millones de pesos de 1989 del presupuesto nacional18 y generar recursos
propios adicionales al HIMAT por $28.800 millones para ejecutar nuevos proyectos
de riego.
El endeudamiento externo actual de la entidad asciende a US $148 millones19 que la
Nación está sirviendo. Si se adiciona el nuevo crédito para pequeña irrigación por
US $78.2 millones cuyo servicio de deuda también estará a cargo de la Nación, las
transferencias que se estarán haciendo al HIMAT serán de US $227 millones. A ello
hay que añadir las contrapartidas por US $116 millones (Cuadro No. 13).
Estos cuantiosos recursos capitalizarán la entidad en la medida en que se cobren las
contribuciones por valorización, con lo cual podrá ampliar la cobertura de la
adecuación de tierras en el país siempre que aplique una política cuidadosa y clara
de manejo e inversión de los recursos.
Como complemento, se requiere fortalecer la coordinación de la política oficial de
adecuación de tierras con la de crédito dirigido al sector privado para que éste
continúe realizando inversiones significativas en esta actividad.
IV.
RECOMENDACIONES
Con base en lo anteriormente expuesto, el. Departamento Nacional de Planeación
recomienda al CONPES:
1. Aprobar la Política de financiamiento de los programas de adecuación de tierras.
2. Solicitar a la Junta Directiva del HIMAT precisar las medidas para la ejecución de
esta política, estableciendo las modalidades de liquidación y recaudo de las
tarifas y de las contribuciones por valorización, lo mismo que las medidas
requeridas para optimizar su planta de personal y sus castos de funcionamiento.
3. Condicionar las transferencias de recursos del presupuesto nacional y los
desembolsos de crédito externo al cumplimiento de la política señalada.
18
Elio sin incluir los $1.727 millones anuales, en pesos de 1979, que se destinan en el presupuesto de
funcionamiento al pago de los servicios personales y transferencias corrientes de funcionarios de los distritos, los
cuales deben ser financiados con los ingresos por tarifas.
19
Corresponden a la Fase I US $34.4 millones, a la Fase II US $114.0) millones.
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21