Disciplinas Multilaterales para Políticas Relacionadas

Disciplinas Multilaterales para Políticas Relacionadas con Inversión?∗
Bernard Hoekman
Banco Mundial y CEPR
Kamal Saggi
Southern Methodist University
1. Introducción
En la actualidad, el valor de las ventas de las filiales extranjeras de firmas
multinacionales excede las exportaciones globales de bienes y servicios (UNCTAD,
1996). El crecimiento observado de la inversión extranjera directa (IED) es una
consecuencia de diversos cambios en la economía mundial. Los menores costos en las
comunicaciones han disminuido las restricciones sobre la racionalización global de la
producción, llevando a una mayor especialización geográfica y a un empalme
internacional de la cadena de producción (de valor agregado). Los mayores niveles de
outsourcing y la revolución de la tecnología informática han generado un mercado para
un conjunto de nuevos servicios constantemente en expansión. Por lo general dichos
servicios no pueden ser transados, o los oferentes deben tener presencia física en un
mercado con el fin de competir eficientemente, expandiendo así los flujos de IED.
Los cambios en el entorno económico generados por los mercados han sido
complementados por cambios en las políticas. Las percepciones acerca de las firmas
multinacionales y sus efectos en los países anfitriones han experimentado una
transformación. La mayoría de países ahora están ansiosos por atraer IED e incluso
ofrecen incentivos financieros, con lo cual ha sido posible concluir acuerdos bilaterales
∗
Nuestro agradecimiento para Will Martin, Aaditya Mattoo, Marcelo Olarreaga, Arvind Panagariya, Rolf
Langhammer, Murray Smith, Bob Stern, Adel Varghese y Tony Venables por sus comentarios, sugerencias
y discusiones sobre las versiones preliminares. Los puntos de vista expresados son personales y no deben
1
de inversión (bilateral investment treaties - BITs). Para 1999 más de 1,600 BITs habían
sido negociados, comparados con unos 400 al comienzo de 1990 (UNCTAD, 1997). Por
otra parte, muchos países continúan sometiendo a las multinacionales a requerimientos de
desempeño. Por ejemplo, las multinacionales deben cumplir con condiciones de
contenido local, y con requerimientos de exportaciones y transferencias de tecnología. De
hecho, no resulta inusual encontrar que los incentivos de inversión que se ofrecen,
neutralicen el impacto negativo de los requerimientos de desempeño y de algunas otras
restricciones sobre la IED, todo esto a favor de una mayor probabilidad de inversión por
parte de multinacionales. La naturaleza esquizofrénica del entorno político general refleja
el cauteloso optimismo con el que muchos países continúan viendo la entrada de firmas
multinacionales en su territorio.
En la reunión Ministerial de la OMC de 1996 en Singapur, se creó un grupo de
trabajo sobre comercio e inversión, con el fin de examinar la relación entre políticas
comerciales y de inversión. Un grupo de países está a favor de introducir disciplinas
sobre políticas de inversión al interior de la OMC; otros se opusieron a esto. Este
documento indaga sobre la existencia de condiciones fuertes en los países en desarrollo
para respaldar la creación de un acuerdo multilateral sobre inversión. Se concluye que a
pesar de que existen algunas razones persuasivas para ello en principio, ninguna justifica
negociaciones multilaterales sobre políticas de inversión en este momento. Existe un
amplio espacio para perseguir la liberalización a través de los acuerdos existentes,
debiéndose dar prioridad a la continuación del proceso de liberalización comercial
multilateral. En la medida en que esto concierne las políticas sobre inversión (de
asentamiento), se debe centrar la atención en aquellos sectores en donde la IED resulta
crítica como una forma de disputa de los mercados, i.e., servicios. El GATS ya incluye la
atribuirse al Banco Mundial.
2
inversión como una forma de oferta, para la cual el acceso a mercados y los compromisos
de trato nacional se pueden lograr a partir de la base de sectores específicos. De esta
forma, una gran proporción de las ganancias potenciales de las negociaciones centradas
en la liberalización de la IED se pueden lograr a través de la explotación comprensiva de
los instrumentos multilaterales existentes. Considerando la limitada utilización de los
acuerdos existentes, se debe cuestionar el valor marginal de negociar otros acuerdos
multilaterales y preguntarse si los gobiernos en realidad tienen apetito para aceptar
restricciones y compromisos significativos con respecto al uso de sus políticas de IED. Si
la respuesta es negativa, y la evidencia existente sugiere que de hecho esta es la situación
(considere el fracaso de las negociaciones del MAI en la OECD), parece no existir una
fuerte justificación para lograr un acuerdo de esta clase.
El presente documento se encuentra organizado de la siguiente manera.
Inicialmente se presenta una revisión general del entorno de política actual, prestando
especial atención a las medidas sobre inversión relacionadas con el comercio y a los
aspectos sobre acceso a los mercados (Sección 2). Posteriormente, se presenta la
situación de “diseminación” generada por la cooperación internacional, lo cual resulta en
la existencia de externalidades impuestas por un país a otros (Sección 3). A continuación
se presenta una valoración de las explicaciones para el desarrollo de acuerdos
internacionales, que se basan en argumentos sobre credibilidad y costos de transacción
(Secciones 4 y 5). Las secciones 6 y 7 se concentran en el argumento de la “gran
negociación” (“grand bargain”), el cual gira alrededor de la necesidad de vincular varios
temas con el fin de maximizar las ganancias de la cooperación, y la necesidad de
fortalecer la estructura de la OMC dando un tratamiento simétrico a las políticas sobre
comercio e inversión. Las implicaciones de este argumento con respecto al valor
3
(limitado) para los países en desarrollo, de establecer un acuerdo multilateral
independiente sobre IED, se resumen en la Sección 8. Finalmente, se presentan algunos
aspectos destacados a manera de conclusiones (Sección 9).
2. El Entorno de Política
El entorno general de política hacia la IED tiene dos amplios aspectos
característicos. En primer lugar, en años recientes las políticas gubernamentales hacia la
IED han sido liberalizadas alrededor del mundo (Moran, 1998), reflejando una creciente
posición optimista del impacto de la IED sobre los países anfitriones. En segundo lugar, a
pesar de dicha liberalización, muchos países continúan sometiendo a los inversionistas
extranjeros a requerimientos de desempeño y restringiendo el acceso a sus mercados. Este
tipo de políticas se combinan, en ocasiones, con medidas restrictivas de inversión
relacionadas con el comercio (trade-related investment measures - TRIMs) tales como
requerimientos de exportación, de contenido local y de transferencia de tecnologías. Las
TRIMs han tendido a concentrarse en ciertas industrias, siendo las principales las de
automotores, química, petroquímica y de computadores (UNCTAD, 1996). El tipo de
política específica utilizada depende por lo general de si la IED se orienta a la búsqueda
de recursos, al mercado doméstico o a las exportaciones (Caves, 1996).
Qué menciona la literatura económica acerca de los posibles efectos de estas
políticas? En primer lugar se debe tener en cuenta que, en la ausencia de distorsiones
domésticas y de externalidades en la IED, la política óptima en este sentido es no tener
política alguna —i.e. los gobiernos deberían permitir transacciones de mercado
completamente libres. De esta forma, bajo competencia perfecta, la protección sobre el
contenido doméstico disminuye el bienestar incrementando el precio de los insumos
4
domésticos: el beneficio resultante para los oferentes de insumos se ve sobrepasado por
los costos en que deben incurrir los productores de bienes finales (Grossman, 1981). Para
que se encuentre una explicación sobre la adopción de políticas que restrinjan la IED
deberán existir distorsiones domésticas de política o fallas en el mercado. En la medida
en que las firmas multinacionales típicamente surgen al interior de industrias
oligopólicas, la presencia de competencia imperfecta en la economía anfitriona es un
obvio candidato. 1
El análisis de protección del contenido y los requerimientos de desempeño de las
exportaciones bajo condiciones de competencia imperfecta, demuestra que los efectos
sobre el bienestar de este tipo de políticas no necesariamente son negativos (Hollander,
1987; Richardson 1991 y 1993; Rodrik 1987). Sin embargo, la prescripción normativa
estándar se aplica: pueden identificarse instrumentos más eficientes para enfrentar una
distorsión. En el caso de prácticas anticompetitivas reductoras del bienestar resultantes
del poder de los mercados o de colusiones, esto incluye políticas vigorosas de
competencia, mientras que las distorsiones internas de política tales como los aranceles,
deben ser eliminados de raíz—si es necesario, a través de la apropiada designación de una
intervención regulatoria aplicada bajo fundamentos de no discriminación tanto en firmas
extranjeras como locales. Este enfoque se encuentra implícito en la OMC, que no solo
apunta a una progresiva liberalización comercial, sino que también prohibe el uso de
otras medidas de inversión relacionadas con el comercio (TRIMs).
1
Sin embargo, esto no es necesario. El ejemplo estándar de una distorsión de política es la protección
comercial. Considere un país en desarrollo con protección sobre los bienes intensivos en capital en un
modelo estándar de dos sectores y dos factores. Al permitir la entrada de capitales extranjeros se generan
cambios en la combinación de producción, concentrándose en el sector intensivo en capital, con lo que se
presentará una caída en las importaciones del bien intensivo en dicho sector y en los ingresos por concepto
de aranceles. Esto reduce el bienestar debido a que cada unidad de importaciones tiene un mayor valor al
interior del país comparado con su costo en los mercados mundiales (Hamada, 1974).
5
En la Ronda Uruguay se negoció un acuerdo sobre TRIMs que prohibe la
utilización de medidas inconsistentes con el principio de trato nacional del GATT (Art.
III) o con la prohibición sobre el uso de restricciones cuantitativas (Art. XI). El acuerdo
sobre TRIMs incluye un listado de medidas prohibidas (incluyendo contenido local,
compensación comercial, compensación de cambio extranjero y requerimientos de ventas
locales), a la vez que requiere que todas las políticas que no se encuentren en
conformidad con el acuerdo sean notificadas en los 90 días siguientes de su entrada en
vigencia, y que sean eliminadas en plazos de dos, cinco o siete años según sea el caso de
países industrializados, en desarrollo o menos desarrollados, respectivamente. El acuerdo
será revisado en el año 2000, momento en el que se complementará con provisiones sobre
competencia y políticas de inversión. (Low y Subramanian, 1996).
En ocasiones no se aprecia que el acuerdo sobre TRIMs no va más allá de las
reglas existentes en el GATT—simplemente reitera que el principio de trato nacional y la
prohibición de restricciones cuantitativas del GATT también aplican a las políticas de
inversión relacionadas con el comercio. Estas disciplinas son bastante fuertes. El GATT
se ha convertido en una restricción para todos aquellos países que utilizan TRIMs, y se
puede esperar que en el futuro se convierta en una fuente más seria de disciplina en la
medida en que expiren los periodos de transición de la Ronda Uruguay, para los países en
desarrollo. Un caso reciente presentado por la Unión Europea, Japón y los Estados
Unidos en contra de las provisiones del Programa Nacional de Automóviles (National
Car Program) introducido por Indonesia en 1996, puede ser un indicativo del futuro. Bajo
el programa en disputa, el gobierno garantizó estatus de compañía “Nacional de
Automóviles” a las compañías indonesias que cumplían con ciertos criterios específicos
como posesión de instalaciones, el uso de marcas registradas y tecnología. También se les
6
requirió un incremento en el nivel de contenido local en un periodo de tres años y ante su
cumplimiento se verían beneficiadas de exenciones de impuestos sobre ventas de bienes de
lujo así como sobre pagos de aduana por la importación de partes y componentes. Los
“Automóviles Nacionales” construidos en un país extranjero que cumplan con los
requerimientos de contenido local establecidos por el Ministerio de Industria y Comercio
también quedarán exentos del pago de aranceles por importaciones y los correspondientes a
bienes de lujo. Se estipuló que dichos automóviles importados deberán cumplir con un 20%
de contenido local al final del primer año de producción, si el valor de “compra en el
mostrador” de las partes y componentes indonesios contabiliza por lo menos el 25% del
valor de los automóviles importados (OMC, 1998b). El panel encontró que este programa
violaba el acuerdo sobre TRIMs (la regla de trato nacional).
Más conflictos surgirán bajo el acuerdo sobre TRIMs en la medida en que expiren
los periodos de transición para su total cumplimiento correspondientes a los países en
desarrollo. Una de las principales razones por las que se apuntaba hacia Indonesia era que
las medidas de política habían sido introducidas después de la entrada en vigencia del
acuerdo sobre TRIMs. Un grupo de países aplicó políticas similares, pero actualmente se
encuentran bajo la protección de los periodos de transición acordados en la Ronda
Uruguay.
Nuestra discusión sobre el análisis económico de las TRIMs aclara que de hecho
se pueden presentar circunstancias en donde la política óptima para interiorizar la IED
puede contener un toque restrictivo. Si todos los países persiguen dichas políticas,
típicamente el resultado será ineficiente desde el punto de vista del bienestar mundial. 2 La
cooperación que implica el acuerdo en cuanto a no restringir la IED puede ser mejorada
2
Ver Glass y Saggi (1999b) para un análisis en el que dichas políticas tienen consecuencias de distribución
a través de los países.
7
desde el punto de vista paretiano. De forma alternativa, esta situación puede ser de suma
cero, en cuyo caso no se presentarán ganancias a partir de la cooperación. Si esto ocurre,
cualquier acuerdo internacional se debe extender más allá de las políticas de inversión de
manera que sea posible realizar pagos paralelos (más adelante se profundiza en este
tema).
Una condición necesaria para que la cooperación sea benéfica es que las políticas
restrictivas tengan un efecto intencional. En muchos casos, algunos estudios muestran
que las medidas sobre inversión requieren que las firmas tomen acciones que de cualquier
forma hubieran tomado. Por ejemplo, una política que requiere que las firmas exporten
resulta inconsecuente si de todos modos dichas firmas lo iban a hacer incluso ante la
inexistencia del requerimiento. Estudios adelantados por el Departamento de Comercio
de los Estados Unidos para 1977 y 1982, indican que solo el 6% de todas las filiales de
firmas estadounidenses en el exterior se vieron restringidas por TRIMs tales como
requisitos de contenido local, a pesar de que la mayoría operaba en sectores donde
existían estas medidas. En otras palabras, estas medidas por lo general fallan en su
intención de reglamentar (UNCTC, 1991). Sin embargo, esta línea de razonamiento
resulta un poco engañosa: los estudios no toman en cuenta aquellas firmas que pudieron
haber invertido pero que no lo hicieron debido a las TRIMs. Al desestimular la IED, las
TRIMs pueden haber generado consecuencias sobre la eficiencia en todo el mundo.
Más aún, parte del problema sobre TRIMs consiste en su limitado objetivo. Las
TRIMs son solo una parte del horizonte de política relevante: las medidas sobre inversión
casi siempre son generales y no están relacionadas con el comercio. Muchos países
utilizan licencias, aprueban regímenes e imponen costos burocráticos sobre los
inversionistas extranjeros. También pueden prohibir por completo el ingreso a través de
8
IED, o imponer restricciones sobre equidad de la propiedad. Estas políticas pueden
reflejar los intentos por incrementar el bienestar al desplazar las ganancias extranjeras
hacia la economía doméstica o actividades dirigidas a la búsqueda de mayores rentas y
que disminuyen el bienestar por parte de burócratas y su electorado. En ocasiones, el
efecto de las políticas es simplemente el desperdicio de recursos reales (también llamados
costos friccionales—ver Baldwin, 1994). El acuerdo sobre TRIMs no aplica sobre
políticas no relacionadas con el comercio y tampoco afecta la industria de servicios. Esta
última se encuentra cobijada por el GATS, aunque en lo que se refiere a políticas sobre
IED en estos países puede referirse específicamente al acceso a los mercados y a
compromisos de trato nacional debido a este “modo de oferta” para cualquiera o todos los
servicios. Incluso se puede argumentar que las TRIMs sean tal vez la menos costosa de
todas las medidas sobre inversión, particularmente si las barreras comerciales sobre
bienes finales son bajas, permitiendo así a las firmas extranjeras acceder al mercado por
medio de las exportaciones (más adelante se profundiza en este tema).
Las políticas sobre inversión que buscan transferir rentas de firmas extranjeras
hacia las domésticas se discuten más adelante en la Sección 3, en la medida en que se
constituyen en fuente potencial de diseminación negativa de políticas. Cualquiera que sea
la racionalidad económica de las políticas restrictivas, la evidencia empírica disponible
sugiere que políticas de contenido local y otras relacionadas no son efectivas y resultan
muy costosas para la economía—no logran los vínculos deseados hacia atrás y hacia
delante, impulsan entradas extranjeras ineficientes y crean potenciales problemas para la
futura liberalización, como los que generan aquellos que hacen lobby en contra de un
cambio en el régimen (Moran, 1998). Los gobiernos que se encuentran limitados para
eliminar las políticas (status quo) costosas de IED debido a que las industrias protegidas
9
se encuentran en capacidad de prevenir su desaparición, pueden ser asistidos por acuerdos
internacionales que les permitan superar esta resistencia.
3. Efectos de la Diseminación Internacional: Una Razón para la Cooperación?
Las políticas relacionadas con inversión pueden reflejar intentos por desviar
rentas de las fuentes hacia los países anfitriones, o el deseo de asegurar beneficios para
una economía local que potencialmente podrían tener otro destino. Ambos tipos de
política pueden tener efectos de propagación a nivel internacional y generar los principios
para la cooperación mundial. 3
Políticas de Inversión con Objetivos Estratégicos
En la medida en que las firmas multinacionales se han difundido en industrias
oligopólicas, es necesario analizar los incentivos que se presentan para pasar las rentas o
ganancias de las multinacionales hacia la economía anfitriona. Bajo este escenario, las
políticas de intervención pueden mejorar el bienestar local al alterar la distribución de las
rentas del mercado de productos entre firmas locales y extranjeras. Adicionalmente,
dichas políticas también pueden tener efectos en la distribución. 4
3
En un mundo multi-países, el uso selectivo de incentivos de inversión puede tener consecuencias
estratégicas. Una firma extranjera exportadora de un tercer país (o una firma local en un país anfitrión) se
puede enfrentar a una desventaja con respecto a una firma extranjera que experimenta una disminución de
costos debida a incentivos de inversión. De esta forma, la dicotomía entre incentivos y políticas estratégicas
de inversión no está completamente diferenciada. En este caso se hace la diferenciación con el fin de aislar
la motivación primaria existente detrás de cada política: los incentivos buscan atraer a las multinacionales,
mientras que las políticas que restringen su comportamiento son medios para alterar la distribución de las
rentas. Ver Glass y Saggi (1999a y b) para obtener información sobre modelos en los que los subsidios
sobre la inversión tienen consecuencias estratégicas.
4
Suponga, siguiendo a Glass y Saggi (1999a), una economía con un sector oligopólico (manufacturas) y un
sector numerario (agricultura). Los flujos de IED que ingresan al sector manufacturero generan una mayor
demanda por mano de obra calificada, beneficiando a los trabajadores bajo esta clasificación mediante
incrementos en los salarios en el país anfitrión, pero consecuentemente se deterioran las ganancias de las
firmas anfitrionas (positivo debido a la competencia imperfecta). La tensión entre salarios y ganancias
implica que las políticas gubernamentales hacia la IED benefician a un grupo a expensas de otro y la
importancia relativa del bienestar de ambos grupos (tal como se ve capturado en los objetivos del gobierno)
determinará la posición de la política implementada por el gobierno. Si el entorno económico de un país es
tal que las ganancias de las firmas locales no son importantes debido a que las industrias locales son en su
mayoría propiedad de extranjeros (de forma que el ingreso nacional consiste en su mayoría en ingresos
10
La distribución de rentas entre gobiernos, firmas del país anfitrión y grandes
multinacionales, siempre ha sido un motivo de controversia. Al contrario que en los
países industrializados, donde se presentan grandes flujos de IED en dos vías, los países
en desarrollo son grandes importadores netos de IED y es precisamente en estos países en
donde las firmas multinacionales han sido controvertidas. En la medida en que los países
en desarrollo justamente representan el punto de vista del país anfitrión con respecto a la
IED, será bastante dificil desarrollar un acuerdo internacional sobre inversión sin que se
expanda la agenda para incluir estos aspectos de especial interés para los países en
desarrollo (Hoekman, 1989). Por supuesto que no está claro el número de países que de
hecho utilizan políticas estratégicas—tal y como se ha enfatizado de forma repetida en la
literatura, y en la práctica resulta bastante difícil para los dirigentes aplicar
adecuadamente dicho tipo de medidas. Los requerimientos de información son
substanciales, las políticas pueden ser fácilmente capturadas por las industrias y deben
tenerse en cuenta las reacciones de las firmas afectadas y de sus gobiernos locales. La
mejor regla dada por la práctica para ser aplicada en la mayoría de situaciones por los
directores de política, es que se abstengan de perseguir políticas estratégicas. 5
El hecho de que se apliquen o no políticas estratégicas sobre inversión, siempre
las limitará a ser herramientas de segundo mejor (“second best”) desde un punto de vista
económico si los productos en consideración son transables. La razón es bastante clara—
el logro de los objetivos de desplazamiento de ganancias requiere de instrumentos de
política comercial. Si un país busca el libre comercio, en el mejor de los casos las
salariales), es probable que el país tenga una visión favorable de influjos de IED: la pérdida de ganancias
sufrida por las firmas existentes debido a la mayor entrada de multinacionales no debe ser gran
preocupación con respecto al beneficio acumulado en favor de los trabajadores. Sin embargo, cuando las
ganancias de las firmas locales si son relevantes, la posición de política respecto de la IED debe ser más
restrictiva.
5
Es mucho más fácil cometer un error aun si la política óptima aparece totalmente clara, tal como se
aprecia en las políticas de Madagascar para el control de las exportaciones de vainilla (De Melo, Olarreaga
11
políticas sobre inversión tan solo tendrán un efecto limitado en la medida en que las
firmas extranjeras pueden elegir servir el mercado a través del comercio en lugar de
hacerlo mediante IED. Cualquier renta asociada con políticas restrictivas sobre IED será
erosionada en las industrias de transables si se persigue una postura de política comercial
liberal, en la medida en que las firmas extranjeras pueden tomar parte en el mercado
mediante las exportaciones. Esto sugiere la prioridad que debe darse a los esfuerzos de
liberalización y de mayor facilidad comercial (incrementando así la eficiencia de la
libertad aduanera y de los servicios portuarios). Si se cuenta con bajas barreras
comerciales, la industria local no tendrá un gran incentivo para respaldar restricciones
regulatorias sobre la IED (las restricciones en los influjos de IED pueden estar motivados
en parte por la existencia de altas barreras comerciales, debido a que esto crea incentivos
para que la IED sobrepase dicho muro arancelario). Solo en la medida en que las
exportaciones sean una forma de segundo mejor para servir los mercados, las políticas de
inversión dirigirán las rentas hacia firmas domésticas. Por el contrario, si la política
comercial tiene un objetivo estratégico, las medidas sobre inversión serán redundantes.
Esto implica que en la actualidad la OMC es el principal instrumento para perseguir
esfuerzos con miras a disciplinar las políticas estratégicas sobre IED para las industrias
transables. Desde esta perspectiva, no resulta sorprendente que las TRIMs se encuentren
cubiertas por el GATT (y que lo hayan estado desde su inicio). 6
En ocasiones, la IED es la única forma para servir los mercados. Si esto es así, las
firmas extranjeras deberán asumir las consecuencias de políticas estratégicas de inversión
y Takacs, 2000).
6
Si la IED se encuentra en el sector competidor de importaciones, entonces la política comercial que se
debe usar para gravarla es un subsidio sobre las importaciones—algo que no concierne a la OMC. Si la IED
se encuentra en el sector competidor de exportaciones, un arancel puede desviar recursos de las filiales
extranjeras hacia factores domésticos en otros sectores (Olarreaga, 1998). Un régimen de reglamentación
de libre comercio asegurado mediante la OMC no permitiría esto.
12
sin ningún recurso posible para comerciar. 7 En el caso de bienes no transables, como
ocurre con muchas industrias de servicios, la liberalización de restricciones de entrada y
de operación es de mucho mayor importancia en términos de acceso a los mercados, que
para los transables. En muchos casos, las firmas locales a cargo de la producción
recibirán rentas significativas y se opondrán a nuevas entradas de firmas extranjeras.
Nuevamente se presenta una explicación potencial para las negociaciones multilaterales,
en la medida en que el deseo de las firmas extranjeras por obtener acceso a los mercados
puede usarse como una herramienta para promover la liberalización, pero de nuevo se
puede presentar la necesidad de expandir el alcance de la negociación para incluir otros
aspectos (ver también la Sección 7). La pregunta que surge es qué se puede esperar de un
acuerdo sobre inversión relativo al GATS. Esto se discutirá más adelante.
Incentivos sobre la Inversión
Los incentivos ofrecidos para atraer la IED se pueden justificar si existen
externalidades generadas por esa misma inversión. Por ejemplo, los países en desarrollo
pueden esperar que la IED genere propagación tecnológica hacia las firmas locales,
incentivando con esto su productividad. Existe amplia literatura que busca determinar si
los países anfitriones disfrutan de esta propagación (externalidades positivas) generada
por la IED (Blomstrom y Kokko 1997, y Markusen 1998 presentan excelentes estudios al
respecto). La principal dificultad, es que la propagación por su misma naturaleza, no
suele dejar evidencia física—son externalidades que el mercado no toma en cuenta. Aun
si se acepta la noción de que existe una racionalidad económica para generar incentivos
7
Una política común consiste en favorecer las joint ventures relacionadas con subsidiarias de propiedad
única. Si estas políticas se ven motivadas por el deseo de forzar las multinacionales a participar sus rentas
con socios locales o para estimular la transferencia de tecnología hacia las firmas locales (o por ambas
razones) no es aun muy claro. Lo que sí es claro es que, al dejarse como libre elección, las multinacionales
usualmente preferirán subsidiarias de propiedad única, contratando directamente cualquier tipo de
experiencia local que se necesite en forma de empleados en lugar de adquirirla mediante una sociedad.
13
sobre la IED debido a las externalidades positivas que esta generan, la evidencia empírica
con respecto a la eficacia de los incentivos financieros para atraer la IED aun es ambigua.
Adicionalmente, al perseguir una política para promover el ingreso de IED a través de
incentivos, es posible que los países lleguen a una guerra mutua de ofertas. Dicha
competencia sobre la inversión generalmente llevará al detrimento de las partes en
conflicto e incluso puede llevar a “pagos excesivos” hacia los inversionistas. En caso de
que este resultado tenga una alta probabilidad de ocurrencia, se presentará un caso
potencial para la cooperación internacional para prohibir o reglamentar el uso de
incentivos fiscales.
Es claro que un factor clave consiste en determinar si los incentivos
fiscales/financieros son efectivos. Muchos estudios han concluido que el ofrecimiento de
este tipo de incentivos para la entrada de IED no es efectivo una vez se tienen en cuenta
los fundamentos que la determinan (Caves, 1996; Moran, 1998). Estos estudios sugieren
que los incentivos terminan básicamente como transferencias a las multinacionales sin
influir en las decisiones de ubicación. Si esto es cierto, implica que no existen buenas
justificaciones para la cooperación internacional: si los incentivos no son efectivos no
existe razón para la búsqueda de disciplinas multilaterales que prohiban su uso así como
tampoco existirá interés particular en cada país para ofrecerlas. Por supuesto que los
incentivos pueden no ser efectivos si son pequeños en cuanto a su magnitud, y si esto es
así, el argumento para la cooperación es débil para comenzar. Adicionalmente, partiendo
de una situación de eficiencia, si los incentivos fiscales no alteran el patrón de la IED,
tampoco lo distorsionan. Por otra parte, es precisamente cuando dichos incentivos no
sirven para atraer la IED que los países en desarrollo obtienen las mayores ganancias por
14
no utilizarlos: en tal situación esos incentivos se convierten en transferencias puras de los
países en desarrollo hacia las multinacionales.
Por lo general, los representantes de los gobiernos no se convencen de la
ineficacia de los incentivos, tal y como se ilustra en los pronunciamientos de los
participantes en el Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversión de la OMC (Working
Group on Trade and Investment - WTO, 1998a). En alguna medida esto puede reflejar
diferencias en cuanto a las posiciones sobre lo que se entiende como un incentivo. Es
importante distinguir entre incentivos fiscales y financieros (usualmente específicos sobre
firmas) y políticas más generales dirigidas a la promoción de actividades de negocios.
Que esto último tenga gran peso para atraer inversión es incontrovertible. 8 También es
claro que existe una razón para la búsqueda de políticas que faciliten la adopción y
adaptación del “know-how”. Dichos incentivos generales (horizontales) que aplican a
todo nivel son elementos claves en la definición del entorno de negocios y son un
importante determinante de los “fundamentales” que prevalecen en una economía (e.g., la
ausencia de procedimientos burocráticos; infraestructura adecuada; programas de
educación y capacitación, etc.).
Tal como se ha dicho, existe evidencia que sugiere que los incentivos fiscales
tienen efecto en las decisiones de ubicación, especialmente para la IED orientada hacia
las exportaciones, sin que por esto llegue a ser un factor clave (Guisinger et al.1985,
Hines, 1996, Devereux y Griffiths, 1998). 9 También existen modelos en la literatura
sobre aglomeración en los que se presentan “trampas” de equilibrio de bajo nivel y
8
En un reciente análisis empírico sobre los efectos de las políticas estatales en los Estados Unidos, con
respecto a la ubicación de la inversión en manufacturas, Holmes (1998) encontró que la participación de
este sector sobre el empleo, se incrementó en un tercio en aquellos estados con un entorno de regulación en
favor de las actividades de negocios, en comparación con un estado fronterizo sin este tipo de política.
9
Los incentivos fiscales carecen de importancia para la IED direccionada hacia los mercados domésticos.
Este tipo de IED es más sensible en la medida en que se beneficie de la protección sobre las importaciones.
15
proveen una explicación para los incentivos con el fin de sobrepasar un umbral crítico
requerido para atraer firmas hacia cierta ubicación. Dada la dificultad para cuantificar las
externalidades positivas relacionadas con el influjo de IED, la determinación del
incentivo óptimo es una tarea complicada. En principio, si los gobiernos compiten por la
IED, se podrá asegurar que esta se dirigirá a aquellos sectores donde es más valorada.
Esta situación económica de “libertad de subsidios” ha sido elaborada por Bond y
Samuelson (1986), quienes argumentan que la competencia de incentivos puede actuar
como un instrumento eficiente de señalización que mejora la asignación de la inversión
entre jurisdicciones, asegurando que la IED se dirigirá hacia donde obtenga el mayor
retorno social. Nótese que en esta situación, los gobiernos deberán buscar políticas
basadas en la no discriminación—en particular, sería apropiado definir su condición
permanente mediante el principio de trato nacional así como establecer un derecho sobre
su establecimiento.
El uso de incentivos para la IED por ningún motivo se encuentra restringido para
los países en desarrollo. De hecho, la magnitud de dichos incentivos usualmente es mayor
en los países industrializados, en donde surgen como resultado de la competencia entre
estados y otras jurisdicciones. En general, se convierten en una preocupación particular
los esfuerzos de los países de altos ingresos para retener o atraer la IED que sería
empleada de forma más eficiente en los países en desarrollo. Los sindicatos y los grupos
que representan los intereses de comunidades locales se pueden oponer al cierre de
plantas y a los esfuerzos de las firmas por trasladar sus instalaciones. Motivaciones
similares constituyen la base para el uso de instrumentos de política comercial tales como
el antidumping. Por lo tanto es importante distinguir entre la competencia por
localización, que puede ser eficiente, y el uso de políticas comerciales (como el
16
antidumping) que también alteran los incentivos para flujos hacia fuera de la IED. Esto
último es ineficiente por naturaleza al centrarse en la protección de industrias que no
pueden competir y al inducir una serie de distorsiones auxiliares que se encuentran bien
documentadas en la literatura (e.g., Finger, 1993).
Lo anterior sugiere que pueden existir razones válidas para cuestionar los
argumentos para elaborar un acuerdo multilateral que busque reglamentar los incentivos.
Si los incentivos no son efectivos no existirá una propagación negativa real. Si por el
contrario son efectivos, se puede presentar un buen caso para la libertad de subsidios.
Este último argumento se ve reforzado por consideraciones prácticas: será bastante difícil
imponer cualquier acuerdo que restrinja los incentivos sobre localización, en la medida en
que los gobiernos disponen de varios instrumentos, incluyendo sus regímenes tributarios.
4. Mejoramiento de la Credibilidad de las Políticas mediante un Acuerdo de
Inversión
Desde una perspectiva nacional, un acuerdo multilateral puede ayudar a los países
que buscan IED como un instrumento señalizador o un instrumento mediante el cual es
posible incrementar la credibilidad percibida de un conjunto de políticas dirigidas a
promover la IED. En ocasiones se discute que por ejemplo, los países de Europa central y
oriental han buscado establecer Acuerdos de Asociación con la Unión Europea, en parte
para mejorar la percepción de los inversionistas extranjeros dado que se trata de países
con elevado riesgo en cuanto a revocación e incertidumbre sobre las políticas. 10 Con el
fin de valorar la relevancia del “argumento de credibilidad” para un acuerdo de inversión,
es necesario identificar qué tanto de lo que se establecerá en dicho acuerdo se puede
10
Ver Markusen (1998) para una discusión sobre el “caso de credibilidad” para un acuerdo de inversión;
Fernandez y Portes (1998) para un análisis sobre cómo un acuedo internacional puede respaldar la
17
perseguir e implementar de forma unilateral. La experiencia de economías en transición
revela que las variables económicas fundamentales son los determinantes cruciales de la
IED y que el papel de un acuerdo de inversión puede resultar marginal en el mejor de los
casos. Algunos países con Acuerdos de Asociación han atraído muy poca IED (e.g.,
Bulgaria) en gran parte debido a que la privatización no se ejecutó vigorosamente debido
al incierto entorno político y a las políticas macroeconómicas que llevaron a inflaciones
de tres dígitos. La República Checa, Hungría y Polonia han atraído flujos significativos
de IED, pero no es claro el papel que han desempeñado las provisiones de inversión de
los Acuerdos de Asociación. Puede argumentarse que algunos fundamentales como las
privatizaciones, el reestablecimiento de los derechos de propiedad privada y la
proximidad geográfica con Europa Occidental (especialmente con Alemania), hayan
generado dichos influjos (Hoekman y Djankov, 1997).
Muchos países en busca de IED han utilizado una serie de instituciones
“incrementadoras de credibilidad”. Una de ellas consiste en comprometerse a aceptar
arbitramento de conflictos bajo la Convención para el Arreglo de Conflictos de Inversión
entre Estados y Nacionales de otros Estados (Convention on the Settlement of Investment
Disputes between States and Nationals of Other States - ICSID), a través de la Cámara
Internacional de Comercio (International Chamber of Commerce - ICC), o mediante el
Comité sobre Legislación de Comercio Internacional de la ONU (UN Committee on
International Trade Law - UNCITRAL), 11 dependiendo de las preferencias de los
inversionistas. En ocasiones, dichos compromisos son incluidos en acuerdos regionales
credibilidad.
11
Un Centro Internacional que opera bajo el auspicio del Banco Mundial dirigido a aplicar la Convención,
antecede las Soluciones de Conflictos sobre Inversión. La ICC tiene un Tribunal de Arbitamento. La
UNCITRAL ha adoptado una serie de reglas de arbitramento y conciliación que pueden ser utilizadas en la
solución de conflictos comerciales.
18
de integración (regional integration agreements - RIAs)—e.g., NAFTA. Adicionalmente,
los países en desarrollo también pueden negociar tratados de inversión bilaterales con los
principales países en cuanto a IED.
Aquellos países que están “en el mercado” por la credibilidad, también pueden
utilizar las actuales disciplinas de la OMC para programar políticas de mayor acceso a los
mercados de servicios (incluyendo concesiones sobre derechos de establecimiento) y
ubicarse en regímenes de aranceles bajos reglamentándolos bajo las disposiciones del
GATT. Aun queda un amplio espacio para que los países en desarrollo utilicen a la OMC
como un instrumento dirigido al fortalecimiento de la credibilidad—la cobertura de
compromisos sobre servicios es bastante limitada y las reglamentaciones arancelarias
sobre las importaciones de mercancías son en muchas ocasiones significativamente
mayores que las tarifas aplicadas. A pesar de que la credibilidad con respecto a las
políticas relacionadas con inversión también puede perseguirse a través de acuerdos
multilaterales, aquellos gobiernos que están convencidos de la necesidad de utilizar
instrumentos externos para alcanzar dichos objetivos, pueden empezar por explotar más a
fondo los instrumentos existentes. En otras palabras, en qué medida la opción de firmar
un acuerdo sobre inversión puede incrementar la credibilidad, cuando ya existen acuerdos
sobre bienes y servicios, con los que se puede conseguir un resultado similar, si no el
mismo? Los proponentes del argumento sobre credibilidad deben considerar que el valor
marginal de un acuerdo de inversión con respecto al incremento de la credibilidad es
substancial. Los escépticos de hecho cuestionarán si este es o no el caso.
5. Costos de Transacción como Argumento para la Armonización de la Políticas de
IED
19
Los gobiernos siguen diferentes políticas hacia la IED, frecuentemente
sometiendo a los inversionistas a regulaciones idiosincráticas. Como resultado de esto,
los inversionistas que hacen presencia en múltiples jurisdicciones deben enfrentar
mayores costos de transacción que si existiera un conjunto de reglas global y armonizado.
Como se mencionó en la introducción, se encuentran vigentes unos 1,600 acuerdos
bilaterales de inversión (Bilateral Investment Treaties – BITs), los cuales difieren entre
países y parejas de países, de tal manera que los inversionistas se enfrentan a diferencias
en la seguridad legal ofrecida por estos instrumentos. Adicionalmente, los gobiernos
también enfrentan costos de negociación asociados con la necesidad de establecer una
serie de estos acuerdos bilaterales con países fuente y deben considerar que los gobiernos
socios de países industrializados buscarán explotar su gran “poder de mercado” para
cambiar los “términos de intercambio” de forma que les reporte ventajas (e.g., insistiendo
en establecer provisiones que pueden ir en detrimento del país anfitrión).
Es claro que la necesidad de negociar los BITs incrementará los costos de
transacción tanto para las firmas como para los gobiernos, pero no es claro que tan
significativos son estos costos con relación a la posible situación de un “BIT global”. Este
aspecto es especialmente relevante si existen razones para dudar acerca del resultado de
dichas negociaciones, en la medida en que se tiene la experiencia de la OECD.
Adicionalmente, la mayoría de BITs son muy similares en el sentido de que buscan
asegurar trato no discriminatorio para los inversionistas una vez ellos se han
establecido/invertido, a la vez que abordan temas sobre solución de conflictos y
arbitramento. Con la notable excepción de los BITs negociados por los Estados Unidos,
estos por lo general no se refieren a aspectos sobre liberalización de acceso a los
mercados. Aun asumiendo que un BIT global tendría el mismo efecto, se puede dar
20
espacio para la diversidad dejando que cada país diseñe y negocie sus acuerdos sin
ninguna restricción. Esto asegura que los gobiernos anfitriones mantengan su libertad
para reflejar diferencias sobre preferencias y condiciones nacionales. Considerando la
existencia de instituciones internacionales, tales como la ICC y la ICSID, que proveen
servicios de arbitramento, los gobiernos pueden decidir unilateralmente si están
interesados en utilizarlos.
Con respecto a los costos impuestos por la multitud de BITs sobre firmas
multinacionales, es probable que la mayor parte de los costos de transacción asociados
con la IED surja de diferencias de idioma, culturas, política y del ambiente general de
negocios del país anfitrión. El proceso de familiarizarse con las leyes sobre inversión de
un país parece bastante trivial comparado con retos más intimidatorios que se presentan
sin importar si un país hace parte de un acuerdo sobre inversión multilateral o bilateral.
6. El Argumento de la Gran Negociación
El argumento de la “gran negociación” es una de las razones de ser de la OMC.
En resumidas cuentas, lo que los procesos de la OMC hacen es permitir a los países
definir un conjunto de negociaciones que les conceden una variedad de tradeoffs
potenciales y acuerdos para ser desarrollados, que son superiores a aquellos del status quo
ante. Debido a que los países están restringidos a un equivalente del comercio por trueque
en las negociaciones comerciales multilaterales, para alcanzar un resultado Pareto
superior (cooperativo), se deben vincular algunos temas. Determinar cuándo serán
necesarios estos vínculos y diseñar con éxito paquetes globalmente benéficos no es una
tarea fácil, dado que esto ocurre en un contexto de lobby por parte de los buscadores de
rentas y a menudo se involucran temas difíciles de analizar (Leidy y Hoeckman, 1993).
21
En el contexto de la IED, el argumento es algo simple- la política de IED es una
valiosa ficha de negociación para los países en desarrollo ya que las naciones
industrializadas son los “demandantes”. En la medida en que los gobiernos estén en una
situación donde las restricciones domésticas inhiben la abolición de las políticas
restrictivas hacia la IED, el usar esta “ficha” no implica costos en cuanto a que el acuerdo
multilateral ayuda al gobierno a que se mueva en una dirección liberalizadora. Dado que
para muchos países en desarrollo la IED hacia fuera (exportación de capital) no es un
tema importante, puede argumentarse que el quid pro quo para la aceptación del trato
nacional, de NMF y el derecho de establecimiento como disciplinas multilaterales
generales, debe ser buscado por fuera del tema de inversión. Dentro de los ejemplos que
se han mencionado se pueden incluir el antidumping y las normas de origen restrictivas
(Moran, 1998). Aunque valido en principio, no es todavía claro que las políticas de
inversión sean una ficha de negociación particularmente valiosa para los países en
desarrollo. Otras políticas son probablemente más poderosas para inducir a “concesiones”
compensatorias. Entre estas, la mayor liberalización comercial bajo los acuerdos
existentes (GATT y GATS) figura de manera importante. Las políticas de inversiones
pueden probar que son útiles al margen, pero mucho se puede (y se tendrá) que traer a la
mesa que se está negociando por parte de los países en desarrollo a través de la
utilización de los mecanismos e instrumentos existentes en la OMC.
7. El Fortalecimiento de la Arquitectura de la OMC
La actual “arquitectura” de la OMC es algo complicada: la OMC es una
institución ápice que involucra tres grandes acuerdos multilaterales (GATT, GATS, y
TRIPs), la pertenencia a estos es obligatoria, pero hay varios acuerdos “plurilaterales”
22
cuya pertenencia es voluntaria. Los tres acuerdos multilaterales se centran en temas
relacionados con el comercio y las políticas comerciales. Como a menudo se destaca en la
literatura, el comercio y la inversión han llegado a ser cada vez más complementarios.
Esto se ve reflejado de diferentes formas en la OMC, quizá más claramente en el GATS
bajo el cual la definición de comercio incluye la “presencia comercial” (i.e., IED) como
un modo de oferta cobijado por este acuerdo. También es frecuentemente señalado que
cada vez es más difícil establecer una diferencia entre el comercio de bienes y el de
servicios, en la medida en que la tecnología otorga a los productores la posibilidad de
suministrar sus bienes de manera tangible o incorpórea. A priori, parecería que cualquier
disciplina multilateral debe aplicar de manera equitativa para todas las transacciones
internacionales sin importar cual sea el modo de suministro.
Se puede elaborar un caso en el cual los miembros de la OMC puedan considerar
el desarrollo de disciplinas que diferencien entre comercio e inversión, estando el
comercio de bienes o servicios sujeto a un conjunto de normas comunes, y el
desplazamiento de los factores de producción sujeto a otro conjunto de normas. De
hecho, este fue el enfoque adoptado en el NAFTA, el cual incluye un capítulo aparte
sobre inversión (en bienes y servicios), que es diferente a las reglas relacionadas con el
comercio transfronterizo (en bienes y servicios). El emular este enfoque resultaría en una
consistencia y una claridad mayor de las reglas y disciplinas aplicables.
Este argumento provee una racionalidad convincente para el despegue de las
negociaciones sobre políticas relacionadas con la IED. Se debe tener en cuenta que la
implicación inmediata de la aceptación de estos argumentos es, que el desplazamiento de
la mano de obra se pondrá en la mesa así como el desplazamiento del capital y del knowhow (IED). Desde un punto de vista puramente económico, los argumentos para la libre
23
movilidad del trabajo no son menos fuertes que aquellos a favor de la libre movilidad del
capital. 12 Claramente, los países que juegan un papel de fuente de origen para la
movilización del capital, jugarán como receptores del movimiento de la mano de obra.
Una perspectiva popular entre los países en desarrollo es precisamente, que si ponemos la
inversión en la agenda de la OMC, por qué no adicionamos también el tema de la
movilización de personas? Esto es claramente un tema de política difícil de tratar. Incluso
si existiera la voluntad de confrontarlo, las implicaciones de seguir este camino son de
largo alcance, en la medida que esto involucraría un completo rediseño de la OMC. Más
aún, los argumentos involucrados se extenderían algo más allá de las usuales
consideraciones de política que figuran prominentemente en otros asuntos, como la
liberalización del comercio de bienes y servicios. Es poco probable que los países
industrializados se encuentren preparados para seguir este tema, dado el hecho de que la
OMC ha sido recientemente creada y que los temas involucrados se hacen más espinosos
una vez la movilidad del trabajo se ha introducido a la mezcla. 13
8. Hacia un acuerdo sobre Políticas Relacionadas con la IED en la OMC?
Con la reciente terminación de los esfuerzos con base en la OECD para negociar
un Acuerdo Multilateral sobre Inversión (MAI, Multilateral Agreement on Investment)el cual no incluía a los países en desarrollo (ver Kobrin, 1998) – la OMC se convierte en
el principal punto de encuentro para aquellos que busquen negociar reglas generales
sobre IED, aunque algunos se hayan manifestado a favor de la UNCTAD. Los RIAs son
claramente una alternativa, pero son instrumentos inferiores desde una perspectiva global,
12
Una óptima asignación de recursos requiere de la libre movilización del capital y del trabajo. El libre
comercio en productos puede llevar a un resultado de primer mejor bajo la igualación del precio de los
factores, pero no de otra manera (Krishna y Panagariya, 1997).
13
Ver Panagariya (1998) para un argumento a favor de la movilización de personas como parte de la
24
en la medida en que distorsionan los patrones de flujo de IED, ya sea discriminando en
contra de los inversionistas localizados en los países no miembros, o per medio de la
creación de incentivos para la IED desde una fuente cualquiera para localizarlos en un
país determinado. Al respecto, la proliferación de BITs a la que hicimos alusión al
comienzo, es claramente un tema de preocupación debido a que estos también pueden
distorsionar directamente los patrones globales de IED.
Una serie de acuerdos de la OMC ya involucran disciplinas sobre las políticas
relacionadas con la inversión (ver OMC 1996 para una revisión). El acuerdo de TRIMs
contiene un lenguaje que requiere la revisión de un acuerdo para el 2000, el cual incluye
consideraciones sobre si el acuerdo debe ser complementado con provisiones
relacionadas de manera más general con las políticas de inversiones. Una pregunta
central es si las ganancias netas de negociar un acuerdo general factible bajo el auspicio
de la OMC son lo suficientemente grandes. De manera alternativa, el tema es decidir si
continuar o no con el enfoque gradual existente. Para resolver esta pregunta es útil
retomar algunos de los temas claves identificados al principio del documento: Qué podría
hacer un acuerdo por los países en desarrollo en términos de la promoción de políticas
relacionadas con IED y la generación de un mejor acceso a los mercados extranjeros a
través de la IED; en el manejo de diseminaciones internacionales negativas; en el
fortalecimiento de la credibilidad de la política; y en la reducción de los costos de
transacción para las multinacionales y los gobiernos?
Una IED sustancial toma lugar entre los países de altos ingresos que tienen similar
dotación de factores y el hecho de que estos flujos de IED ocurrieron en ausencia de
disciplinas multilaterales, inmediatamente lleva a cuestionar la relevancia de un acuerdo
de este tipo. Se puede argumentar que los flujos de IED habrían sido aún mayores si
agenda de negociación de un país en desarrollo.
25
hubieran existido tales disciplinas. Además, el ambiente de la política a lo largo del
mundo desarrollado como un todo es más uniforme que en los países en desarrollo, por lo
que el valor de implementar reglas comunes para controlar la IED es potencialmente
mayor para estos últimos. En este punto debemos resaltar también, que no obstante la
ausencia de un acuerdo multilateral sobre inversión, los flujos de IED hacia los países en
desarrollo se han incrementado sustancialmente en la última década; en la actualidad
atraen a cerca del 30% del total (UNCTAD, 1996). Sin embargo, la distribución está muy
concentrada, reflejando que lo que importa en términos de atracción de la IED son las
variables fundamentales, como la estabilidad política, la geografía, los recursos naturales,
una infraestructura eficiente, un buen capital humano, y políticas de comercio liberales.
Un tratado de inversión hará poco para atraer IED a los países si estos no tienen los
requisitos fundamentales en orden.
El incrementar el acceso a los mercados extranjeros a través de la IED no parece
ser un tema prioritario para la mayoría de los países en desarrollo. Por lo tanto, la
principal pregunta que subyace es si un acuerdo puede ayudar a reducir el contrapeso a
los impedimentos de política que restringen la adopción de procedimientos y políticas
domésticas que serán más conducentes para la atracción de la IED, y si este puede
direccionar las diseminaciones de política internacional.
Políticas restrictivas
El Acuerdo de TRIMs no aborda únicamente los regímenes de política domésticos
que incrementan el costo del acceso al mercado o restringen el establecimiento de
inversionistas extranjeros. Como se señaló anteriormente, para que sea útil a los países
que enfrentan dificultades en reformar la regulación y el entorno de los negocios, el
proceso para negociar un acuerdo de inversión debe permitir el ingreso a la mesa de
26
temas que son del interés para el público local, para que ellos inviertan recursos en la
lucha para conseguir un mejor régimen de inversiones. Las condiciones necesarias son
que haya políticas restrictivas que han probado ser imposibles de eliminar de manera
unilateral, y que hay vínculos entre los temas que pueden romper el desacuerdo en el
mercado local. La presión extranjera para el acceso al mercado debe ser suficiente en si
misma, pero generalmente los grupos de interés de los paises origen de los recursos que
buscan tal acceso, deberán traer algo a la mesa para motivar al público en las países
receptores para que los asistan en esta tarea. La experiencia regional sugiere que en lo
que respecta a los países en desarrollo, no será fácil idear tal acuerdo –la mayoría no irán
más allá de la OMC. El reciente fracaso para obtener un acuerdo entre los países de la
OECD dentro de los que se suponía había similitud de pensamiento sugiere la misma
conclusión: de limitar la atención a las políticas de inversión únicamente se puede esperar
un fracaso- la agenda necesita ser ampliada para permitir los tradeoffs y los vínculos
entre los temas. 14 Si esto se permite, un acuerdo multilateral que incorpore disciplinas
sobre un ambiente regulatorio puede ser valioso para los países en desarrollo que
enfrentan dificultades en la eliminación de manera unilateral de procedimientos
burocráticos redundantes.
Una vez dicho esto, uno puede preguntar que es lo que merece prioridad. Desde
una perspectiva económica nosotros argumentaríamos que la prioridad se debe dar a la
eliminación de restricciones de entrada. Esto en su mayor parte está reglamentado en las
industrias de servicios. Cómo se destacó anteriormente, las restricciones originadas en
14
Los países han enviado largas listas de derogaciones y excepciones a las provisiones generales del
borrador del MAI. Esto reduce el interés en las negociaciones por parte de la comunidad empresarial y fue
una de las razones para la ruptura de las conversaciones. Otro factor fue que muchas ONGs se opusieron
con vehemencia a dicho borrador porque percibían que se le daba mucho poder a los inversionistas
extranjeros para contender con las políticas regulatorias del país receptor lo que tendría un impacto
negativo sobre las inversiones a través de las provisiones sobre la solución de disputas entre el inversionista
y el Estado. Ver Kobrin (1998) y Vallianatos (1998).
27
procedimientos burocráticos al interior de la IED deben estar motivadas en parte por la
existencia de altas barreras comerciales. Si esto es así, la prioridad debe ser dada a la
liberalización comercial para facilitar las importaciones. La liberalización de las
restricciones y procedimiento de la IED es más importante para los sectores de no
transables. Por lo tanto, la clave es continuar con el proceso de liberalización comercial
multilateral, dando particular atención a la reducción de la extensión de la discriminación
por medio de la expansión de la cobertura de los compromisos específicos para los
mercados de servicios bajo el GATS, el cual actualmente cubre la inversión como un
modo de oferta.
Diseminación de la política internacional
Cambiando al tema sistémico de la diseminación en política internacional, un
fuerte argumento potencial a favor de un acuerdo multilateral es que este puede ayudar a
prevenir políticas mutuamente destructivas desde el punto de vista de los países en
desarrollo deseosos de atraer IED por medio del uso de incentivos. Como se resaltó
anteriormente, la justificación economía para el argumento de las diseminaciones
negativas es débil. Una serie de estudios encuentran que los incentivos fiscales tienen
poco o ningún impacto en las decisiones de ubicación de los inversionistas extranjeros.
Incluso si uno no acepta esta conclusión – y claramente no hay un resultado definitivo
sobre ésto- no es clara la existencia de una justificacion de bien público internacional
para la cooperación. La competencia (no cooperación) puede mejorar el bienestar para el
mundo como un todo (Bond y Samuelson, 1986; Caves, 1996). No obstante, se debe ser
cuidadoso para distinguir entre el tema de la eficiencia y el de las transferencias de rentas:
la competencia por la IED puede llevar a un resultado eficiente, pero aun así no estar en
el interés de los países en desarrollo que compiten por tales inversiones. Por supuesto, el
28
argumento para la coordinación de políticas se reduce entonces a la colusión entre países
en desarrollo con el objeto de restringir las transferencias a las firmas multinacionales, y
se encuentra por lo tanto basado en razones más débiles.
Por otra parte, para ser efectivo al disciplinar el uso de incentivos fiscales
específicos para las firmas, cualquier acuerdo discutiblemente necesitaría ser bastante
extenso. También requerirá cubrir no solo incentivos de inversión específicos para las
firmas, sino también los impuestos, regímenes de competencia, y tratar con la
discriminación que es creada por los RIAs para asegurar que los países no podrán
esquivar las disciplinas sobre incentivos financieros a través del uso de tales políticas. La
historia de negociación e implementación del GATT/OMC, ilustra que el acuerdo sobre
subsidios y disciplinas relacionadas es muy difícil de lograr, y que las disciplinas son
fácilmente burladas. Incluso los RIAs como los de la UE – que van mucho más allá que
los de la OMC en esta área- han encontrado dificultades recurrentes asociadas con las
políticas del gobierno destinadas a atraer IED. Incluso ni el NAFTA ni el MAI han
tratado de enfrentar este tema.
9. Comentarios finales
La negociación de un acuerdo en la OMC sobre políticas de inversión puede
probar ser útil para aproximar a una “gran negociación” que se extienda a los temas de
interés particular para los países en desarrollo. El punto es que si se quiere que las
negociaciones multilaterales sobre políticas de inversión ayuden a los gobiernos a buscar
liberalizar o mejorar las políticas de IED, la agenda de la negociación tendrá que incluir
temas que sean de suficiente interés para los grupos locales relevantes para inducirlos a
apoyar una agenda a favor de las reformas. Es poco probable que limitar los tradeoffs al
29
área de política de inversiones sea efectivo al respecto para muchos países en desarrollo,
en la medida en que ellos son en primera instancia “importadores” de IED. Dada la
ausencia de intereses para “exportar” IED, las zanahorias necesariamente deberán estar
por fuera del área de inversiones. Los países desarrollados con un gran acervo de IED de
doble vía, en principio deberían lograr de manera más fácil ganancias de la cooperación
que se limitan a políticas de IED ya que cada uno de ellos serán países fuente y destino a
la vez.
Este argumento de la gran negociación para introducir las inversiones en la
agenda de la OMC, debe ser considerado cuidadosamente, en la medida en que puede ser
de alcance significativo para obtener grandes retornos en otras áreas como un quid pro
quo para la participación en un acuerdo de inversión. Mientras que esto ofrece una
racionalidad para introducir la inversión en la agenda de la OMC, nuestra opinión es que
diseñar una gran negociación será difícil. Se debe poner atención a los inconvenientes
potenciales – el eslabonamiento de los temas puede ser una espada de doble filo. Los
esfuerzos para expandir la agenda pueden permitir a los grupos en la sociedad buscar
vínculos entre temas en áreas tales como el medio ambiente o los estándares laborales
que pueden ir en detrimento de la razón de ser original de la OMC: la progresiva
liberalización del comercio internacional. Bhagwati (1998) ha argumentado que esta
posible caja de Pandora ofrece una poderosa justificación para dejar las reglas generales
de inversión por fuera de la agenda de la OMC.
El fracaso de la OECD para lograr un acuerdo del estilo del MAI ilustra las
dificultades de tipo práctico que se pueden presentar. La diversidad del entorno de
política entre países crea un amplio espacio para el escepticismo con relación al éxito de
30
las negociaciones referentes a un acuerdo sobre inversión. Si los países de la OECD, con
su entorno de política uniforme y objetivos similares, fracasaron para lograr un acuerdo,
cómo es posible esperar que países en desarrollo que difieren sustancialmente uno del
otro puedan ponerse de acuerdo sobre un conjunto de principios relacionados con
inversión?
Desde nuestro punto de vista la prioridad debe ser dada a perseguir la “clásica”
liberalización comercial para asegurar que los mercados para bienes transables sean
competidos por medio de las exportaciones. Esto también debe incluir esfuerzos para
liberalizar el acceso al mercado de servicios sobre una base no discriminatoria, un área
donde el establecimiento (IED) es a menudo crucial. La continuada liberalización no
discriminatoria de las barreras comerciales para los bienes y servicios también ayudará a
reducir las posibles distorsiones de ubicación de la IED resultantes de los RIAs y
disciplinará la habilidad de los países para perseguir políticas estratégicas, en la medida
en que la política comercial es un elemento vital en cualquier estrategia de este estilo.
Mientras que la eliminación de la política comercial como instrumento para transferir
ganancias, en teoría va en detrimento de los países en desarrollo, en la práctica tales
políticas son muy difíciles de diseñar e implementar. Cualquier pérdida potencial es
probable que sea compensada y sobrepasada muchas veces por las ganancias de
eficiencia provenientes de la liberalización del comercio. Además, los países también
obtienen una compensación en el sentido mercantilista, en la medida en que la
liberalización comercial en los mercados extranjeros será obtenida como un quid pro quo.
El hecho de que el GATS incluye el establecimiento como un modo de oferta
sobre el que se pueden hacer los compromisos, debilita significativamente la justificación
31
económica para hacer de un acuerdo de inversión independiente un elemento prioritario
de negociación de la OMC. Una vez un progreso posterior sustancial haya sido realizado
para liberalizar el comercio en bienes y servicios sobre unas bases de no discriminación,
incluyendo el acceso al mercado por medio del establecimiento en actividades de
servicios (no transables), será mucho más claro si los beneficios potenciales de la
búsqueda de reglas generales sobre las políticas de inversiones, son lo suficientemente
amplias para justificar el lanzamiento de una negociación multilateral en esta área.
Mientras que apoyamos la aplicabilidad de los principios generales de la OMC como el
trato nacional, de NMF, la transparencia etc. en el área de la inversión, nuestro punto es
simplemente que tales principios ya pueden ser implementados dentro de los acuerdos
existentes. La algo limitada aplicabilidad del instrumento de trato nacional en el GATS,
sugiere que este no es el tiempo apropiado para considerar el lanzamiento de
negociaciones sobre las políticas de inversiones.
Aunque somos pesimistas acerca de la necesidad para –y factibilidad de- negociar
un acuerdo multilateral sobre inversión en este momento, la conclusión de que las nuevas
reglas multilaterales no son realmente necesarias es positiva. Esto implica que los
gobiernos pueden alcanzar mucho de lo que es benéfico de manera unilateral –
incluyendo la aplicación de los principios de trato nacional y de NMF, y la adopción del
derecho de establecimiento en la ley nacional. Esto también implica que los gobiernos no
tendrán que invertir recursos en la negociación de (otra) nueva área y por el contrario
puede usar las instituciones y los mecanismos existentes para liberalizar el acceso a los
mercados. Con el pasar del tiempo, el argumento arquitectónico a favor de las disciplinas
comunes para los bienes o servicios, y las reglas comunes relacionadas con el tratamiento
32
de los factores de producción extranjeros, se volverán más fuertes. En la medida que más
barreras comerciales y de establecimiento en los servicios han sido reducidas
interinamente, mayor será la posibilidad de emprender una revisión general de la OMC.
33
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