AUDIENCIA NACIONAL SENTENCIA 4 de marzo de 2015 Núm. de

AUDIENCIA NACIONAL
SENTENCIA 4 de marzo de 2015
Núm. de Recurso: 0000198 / 2013
Madrid, a cuatro de marzo de dos mil quince.
La Sala constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso contencioso
administrativo número 198/13, interpuesto por LIMPIEZAS, AJARDINAMIENTOS Y SERVICIOS SERALIA
S.A ., representada por el Procurador de los Tribunales D. Jaime Briones Méndez, contra la resolución del
Ministerio del Interior de 6 de marzo de 2013 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución de 25 de octubre de 2012 por la que se le impone penalidad por ejecución defectuosa del
contrato suscrito para limpieza de oficinas y otras dependencias del Centro penitenciario de Mansilla de las
Mulas; habiendo sido parte como demandada la Administración General del Estado, representada por la
Abogacía del Estado. Cuantía 16.344,18 euros.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- Interpuesto el recurso, previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para
que formulara escrito de demanda, lo que llevó a efecto en escrito en el que tras exponer los hechos y 2
fundamentos de derecho que considera aplicables recaba " sentencia por la que declarando no ser conforme
a derecho el acto administrativo recurrido, se anule el mismo, dictándose otra resolución en su lugar por la
que se declare la caducidad del procedimiento de imposición de penalidad con archivo definitivo del mismo o,
subsidiariamente, se estime el recurso de reposición interpuesto en su día por Limpiezas, Ajardinamientos y
Servicios Seralia S.A contra la Resolución de 25 de octubre de 2012, acogiendo los pedimentos contenidos
en tal recurso, especialmente el de archivo del procedimiento de imposición de penalidad, y ello con
imposición a la administración demandada de las costas devengadas en el presente procedimiento".
SEGUNDO.- Dado traslado a la. Abogacía del Estado para que contestara la demanda, lo hizo en escrito en
el que, tras los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, recaba de la Sala sentencia por
la que se desestime el recurso confirmando el acto administrativo.
TERCERO.- Acordado el recibimiento del recurso a prueba, se ha practicado documental y testifical, con el
resultado que obra en autos, y se ha abierto el trámite de conclusiones, que se ha evacuado por ambas
partes, por su orden.
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CUARTO .- Se ha señalado para votación y fallo el día tres del actual mes de marzo, fecha en que ha tenido
lugar. Ha sido PONENTE el Magistrado Ilmo. Sr. D. TOMÁS GARCÍA GONZALO , quien expresa el parecer
de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna en el presente contencioso la resolución del Ministerio del Interior de 6 de marzo de
2013 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 25 de octubre de 2012 por
la que se impone a la Sociedad actora, LIMPIEZAS, AJARDINAMIENTOS Y SERVICIOS SERALIA S.A,
penalidad por un importe de dieciséis mil trescientos cuarenta y cuatro euros con dieciocho céntimos, por
prestación defectuosa del contrato suscrito con la expresada Administración para la prestación del servicio de
limpieza de oficinas y otras dependencia del Centro penitenciario de Mansilla de las Mulas (León), conforme
a lo previsto en la cláusula 18 del pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.
SEGUNDO .- La parte actora en su escrito de demanda significa que el contrato se suscribió el 1 de
noviembre de 2010, y los servicios contratados comenzaron a prestarse ese mismo día. Prosigue con los
reparos formulados por la Administración a la prestación del servicio, cuya importancia minimiza, y mantiene
que adoptó en su momento las medidas adecuadas. Señala que la Administración el día 12 de septiembre de
2011 acordó darle trámite para la imposición de penalidad por importe de 16.244,18 euros por prestación
defectuosa del contrato suscrito. Que presentó escrito de alegaciones el 7 de octubre de 2011, alegando que
no estaba contractualmente contemplada la posibilidad de imposición de penalidades por complemente
defectuoso. Desoyendo tales alegaciones la Administración el 25 de octubre de 2012 dictó resolución de
imposición de una penalidad por importe de 16.344.18 euros, contra el que interpuso recurso de reposición,
que fue desestimado por resolución de 6 de marzo de 2013; resoluciones administrativas cuya impugnación
constituye el objeto de este contencioso. En los Fundamentos de derecho opone en primer lugar caducidad
del procedimiento de imposición de penalidad, con referencia y amplia trascripción a la sentencia de esta
Sala, Sección Octava, de 20 de mayo de 2011 . Argumenta que no estableciéndose en la Ley 30/2007, de
Contratos del Sector Público, un plazo específico para los procedimientos de imposición de penalidades ha
de acudirse a la normativa general, la Ley 30/1992, de cuyo artículo 42 se desprende que el plazo máximo
en este supuesto, al no estar fijado, es el de tres meses, y como el procedimiento se inició el 11 de
septiembre de 2011, notificado a SERALIA el día 28 del mismo mes, y no se acuerda la penalidad hasta el 25
de octubre de 2012, notificándose el día 8 de noviembre, es claro que se ha incumplido el plazo máximo.
Prosigue oponiendo los siguientes motivos de fondo: - Falta de previsión en el contrato o en los pliegos de la
facultad de la Administración para imponer penalidad por el supuesto cumplimiento defectuoso del contrato. Inexistencia de incumplimiento del "módulo fijo de horas mínimo". - Inexistencia de incumplimiento del
"módulo de mejoras ofertado". - Inexistencia de los incumplimientos imputados en la limpieza de cristales. 3 Incidencias y quejas habidas en cuanto a la prestación del servicio de limpieza entre marzo y agosto de 2011.
TERCERO .- La Abogacía del Estado se opone a los motivos de la impugnación, y en concreto sobre la
caducidad del procedimiento argumenta: " Finalmente ha de señalarse que no se ha producido la caducidad
del procedimiento, a que alude la parte recurrente, toda vez que no se trata de un procedimiento de carácter
sancionador. La penalidad impuesta lo ha sido en el marco de una relación contractual y no se trata, por
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tanto, de ninguna sanción. Lo que aquí se discute es si ha habido o no prestación defectuosa del contrato
que había sido suscrito entre la Administración demandada y la parte recurrente y por ello, en el desarrollo y
ejecución del marco contractual, deberán ser discutidas todas cuestiones a las que el expediente contrae ".
CUARTO .- La primera de las cuestiones a examinar es la opuesta caducidad del procedimiento de
imposición de penalidades, a cuyo efecto ha de determinarse el plazo máximo de duración el procedimiento,
si se ha rebasado el plazo aplicable, y su consecuencia. En cuanto a la determinación del plazo, como indica
la recurrente, esta Sala ya ha tenido ocasión de examinar el plazo que rige en los procedimientos en que se
impone una penalidad en el marco de un contrato, como es el caso que nos ocupa. Así, el artículo 42 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común , en su redacción actual, tras la ley 4/1999, establece: " 3. Cuando las normas
reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los
previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del
acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya
tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación ". Tal como se señala en la sentencia
de esta Sala (Sección Tercera) de fecha 27 de febrero de 2007 , para resolver la cuestión sobre la aplicación
de las normas reguladoras de la caducidad basta con proceder a una lectura íntegra y no parcial del artículo
44 de la Ley 30/92 , cuyo tenor literal, en su apartado segundo, no deja lugar a dudas al disponer: " 2. En los
procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención,
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la
resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el
artículo 92. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al
interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución ". De lo expuesto se
desprende que el procedimiento de imposición de una penalidad, por incumplimiento de las cláusulas del
PCAP, constituye el ejercicio de potestades de intervención administrativa, que es susceptible de producir
efectos desfavorables o de gravamen, pero no tiene carácter de procedimiento sancionador en el ámbito de
la propia ley 30/92 y Real Decreto 1398/1993. Por tanto, resulta de aplicación el instituto de la caducidad en
los términos regulados en la ley 30/92 que hemos reflejado, por tratarse de la normativa general aplicable a
todos los procedimientos. Cabe recordar, en este sentido, la STS de 30/11/05 , en la que se expone: "... en
un procedimiento administrativo como el que nos ocupa, que se inicia de oficio y en el que se ejercitan
potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen para el ciudadano,
el vencimiento del plazo máximo establecido para resolver, sin que se haya dictado y notificado la resolución
expresa, no produce como efecto el surgimiento por silencio de una resolución presunta; lo que produce es,
en su caso, la caducidad del procedimiento siendo suficiente el examen del artículo 44 de la Ley 30/1992, y
en concreto su número 2, para comprender que ello es así pues los efectos que allí se contemplan del
vencimiento del plazo son bien distintos de los que disciplina el artículo 43 del mismo cuerpo legal , en
concreto en su apartado 3, pues mientras que en los procedimientos iniciados a instancia del interesado, (los
contemplados en el artículo 43 de la Ley 30/1992 ), el vencimiento del plazo de resolución permite a los
interesados, en el caso de silencia negativo, la interposición del recurso administrativo o contencioso
administrativo, por el contrario en los procedimientos de naturaleza sancionadora y, en general, en todos
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aquellos de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables e iniciados de oficio, el vencimiento
del plazo de resolución el único efecto que produce no es el silencio, (en el sentido del artículo 43.3), sino la
caducidad del procedimiento que opera, previa denuncia, y su desestimación expresa o presunta, la cual
abre ya la puerta al recurso contencioso administrativo... ". Criterio éste, reiterado por nuestro Alto Tribunal
en sentencias de 19 de julio de 2004 y 13 de marzo de 2008 . Como bien señala el escrito de demanda, este
es el criterio que en supuesto iguales ha seguido esta Sala en su sentencia de 20 de mayo de 2011, Sección
8 ª; y que ya lo había sustentado con anterioridad en 4 la de 20 de diciembre de 2010, apelación 29/10, y
posteriormente en la de dieciséis de mayo de dos mil trece, recaída en el recurso contencioso administrativo
nº 104/2010.
QUINTO.- Así las cosas, cabe sintetizar que dado que ni la Ley de Contratos ni su Reglamento General
contienen norma sobre la duración del procedimiento para la imposición de penalidad, ha de acudirse a la
legislación supletoria, quedando de este modo establecido en tres meses, -plazo más breve que si
estuviéramos en una resolución sancionadora-, sin que ofrezca dudas el hecho no controvertido de que en
autos dicho plazo ha sido ampliamente rebasado, por lo que debe operar la caducidad del procedimiento,
con estimación del recurso y con anulación de las resoluciones impugnadas, atendiendo de este modo la
pretensión de la parte sustanciada con carácter principal. La estimación de esta primera cuestión evita tener
que examinar el resto de las cuestiones planteadas.
SEXTO .- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 LRLCA, en la redacción dada por la ley 37/2011 , las
costas procesales han de imponerse a la Administración
VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
FALLAMOS Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo número
198/13, interpuesto por LIMPIEZAS, AJARDINAMIENTOS Y SERVICIOS SERALIA, S.A ., representada por
el Procurador de los Tribunales D. Jaime Briones Méndez, contra la resolución del Ministerio del Interior de 6
de marzo de 2013 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 25 de octubre
de 2012 por la que se le impone penalidad por ejecución defectuosa del contrato suscrito para limpieza de
oficinas y otras dependencias del Centro penitenciario de Mansilla de las Mulas, resoluciones que anulamos;
con condena en costas a la Administración. Así por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes
haciéndoles saber que contra la misma, atendida su cuantía no cabe interponer recurso de casación
ordinario, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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