Indicadores imperfectos y conclusiones precipitadas en la medición de la evolución del gasto social en el mundo. Jon Olaskoaga Larrauri Abstract El indicador de esfuerzo (gasto social en porcentaje del PIB) ha sido y es la medida preferida en la medición comparada del desarrollo de los estados de bienestar, lo mismo que en la valoración de las consecuencias de su crisis; y ello a pesar de la reiteración con la se han expuesto sus inconvenientes en la literatura al uso. Se ha argumentado que, en determinadas condiciones, este indicador distorsiona la imagen que obtenemos del desarrollo relativo de los sistemas de protección social. Por eso llama la atención que no se haya realizado un esfuerzo específico por cuantificar la magnitud de tal distorsión; éste será el primer objetivo del trabajo que se presenta. La segunda tarea consiste en proponer un indicador diferente que mide la intensidad relativa de la protección, mediante el cual se ofrecerá una visión de la evolución relativa de los estados de bienestar en Europa durante el último cuarto de siglo. 1 INDICADORES IMPERFECTOS Y CONCLUSIONES PRECIPITADAS EN LA MEDICIÓN DE LA EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL EN EL MUNDO. 1 Introducción. Dos hipótesis contradictorias sobre la evolución del Estado de Bienestar a partir de los ochenta Conviven en la literatura dos ideas enfrentadas sobre las consecuencias de la crisis en las dimensiones más importantes de los Estados de Bienestar occidentales. La primera de ellas postula el retroceso o la retirada (retrenchment) del Estado de Bienestar, cuyo mantenimiento resulta incompatible con las condiciones económicas, demográficas y sociales que vienen operando durante el último cuarto de siglo. La razón de la incompatibilidad se ha argumentado de maneras muy distintas, aunque el planteamiento más popular es el que defiende que las instituciones del Estado de Bienestar se han convertido en una carga intolerable cuando se tiene que competir en los mercados globales, y que éstos imponen la orientación de las políticas económicas y sociales de unos gobiernos cuya soberanía en estos y otros aspectos ha pasado a ser puramente nominal. Éste es el punto de vista que adoptan la mayor parte de los críticos con el proceso de globalización. En otras explicaciones, las variables del contexto que ponen en tela de juicio la funcionalidad de las instituciones del Estado de Bienestar tienen una carácter endógeno, y se relacionan con la maduración de los sistemas de protección en un contexto de transformación demográfica, social y económica que hace cada vez más difícil mantener el equilibrio entre las demandas de protección social y las fuentes para su financiación. El segundo punto de vista es más prudente al efectuar previsiones sobre la eventual erosión de instituciones que cuentan con una historia de varios decenios y el favor de la mayor parte de la ciudadanía. Este enfoque puede denominarse genéricamente tesis de la resistencia y, aunque admite la posibilidad de reformas y recortes en algunos de los parámetros de la protección social, interpreta que serán de carácter menor y no pondrán en peligro la esencia misma de los Estados de Bienestar occidentales. Los argumentos que emplean quienes opinan de este modo van desde la simple constatación del mantenimiento de los niveles de gasto, hasta los argumentos más elaborados de los autores de la Nueva Política (New Politics). Estos dos planteamientos contrapuestos constituyen las dos grandes hipótesis alternativas cuyo contraste se emprende en los siguientes apartados. Conviene, no obstante, destilar de ellas hipótesis más concretas que puedan ser objeto de verificación en su contraste con la evidencia reunida. Primera hipótesis: tesis de la eficiencia De acuerdo con esta tesis, las economías occidentales sometidas a la despiadada competencia de los mercados internacionales deberán abandonar los ambiciosos programas de protección social que se generalizaron durante la etapa de desarrollo. Ningún país puede escapar a este destino, al menos en el medio y el largo plazo. Si el gobierno de algún país se obcecara en nadar contracorriente, antes o después tendría que abandonar su estrategia en el remolino generado por la pérdida de competitividad de la industria nacional y la consiguiente pérdida de empleos, la salida de los capitales y sus efectos sobre el equilibrio externo y, en general, las consecuencias de la recesión económica y el déficit presupuestario. Segunda hipótesis (complementaria de la anterior) La hipótesis anterior se fundamenta en la imposibilidad de compatibilizar prosperidad económica y un sistema desarrollado de protección en un entorno condicionado por la internacionalización de los mercados y la movilidad de los capitales. El argumento de base se asemeja mucho al punto de vista tradicional sobre el trade–off entre eficiencia y equidad. Si la tesis es correcta las mayores 2 dificultades y los desequilibrios más visibles deberían observarse allí donde los Estados de Bienestar se han desarrollado más (Swank, 2002). Previsiblemente es en estos países donde la necesidad de reducir la carga de los costes sociales es mayor y por tanto, es en ellos donde las actuaciones de control del gasto deberían ser más visibles, o en su defecto, donde se encontrarían los desequilibrios económicos más acusados. Tercera hipótesis: tesis de la resistencia Las reformas en materia de política social deben adoptarse a través de estos mecanismos en los que los agentes políticos y sociales participan tomando en consideración objetivos que van más allá de los resultados macroeconómicos. En este contexto, las reformas pueden ser difíciles de aplicar cuando existe un amplio apoyo popular a los programas existentes o cuando las propias instituciones se convierten en pesados obstáculos que es necesario remover para llevarlas adelante, tal y como se señala en los argumentos de la “nueva política” (Myles y Pierson, 2001; Pierson, 1996, 1994). Los autores de la nueva política no descartan que determinadas reformas se lleven adelante, siempre en función de las posibilidades que ofrece el contexto político, y de la habilidad de los partidos para poner en marcha estrategias que les permitan eludir su responsabilidad de cara al electorado. No obstante, este planteamiento ofrece argumentos para pensar que los gobiernos que pongan en marcha políticas de retirada se encontrarán con serias dificultades y la concreción de sus programas se demorará en el tiempo. Cuarta hipótesis (complementaria de la anterior) Esta hipótesis puede expresarse de dos modos alternativos. Si se emplean las categorías tipológicas la tesis se traduce en que los ajustes en el gasto social serán más acusados en los países liberales, mientras que lo serán menos en los conservadores y, sobre todo, en los socialdemócratas. Si se expresa exclusivamente en términos de gasto social, la tesis prevé que la reducción de los niveles de gasto será más acusada allí donde los niveles de partida fueran más reducidos, mientras que la resistencia será mayor en los países que partían con indicadores de gasto más elevados. Quinta hipótesis: tesis del catch up La secuencia temporal del desarrollo del Estado de Bienestar no ha sido la misma en todos los países desarrollados, ni siquiera en el contexto más restringido de la Unión Europea. En países como España, Grecia y Portugal el desarrollo de la política social se ha visto obstaculizado por la lentitud con la que ha tenido lugar el proceso de modernización económica y social, y por la persistencia de regímenes dictatoriales (Navarro, Schmitt y Astudillo, 2004; Castles, 1995). La “tesis del catch up” pronostica que los niveles de gasto social de estos países se acercarán progresivamente, es decir, convergerán con los de sus vecinos más prósperos y con sistemas democráticos más maduros. El mejor modo de valorar la veracidad de las estas hipótesis es someterlas a la prueba de los hechos. Todos estos planteamientos expresan predicciones sobre el desarrollo relativo de los Estados de Bienestar en al etapa de crisis. Pues bien, hace más de 30 años que se habla de crisis del Estado de Bienestar y, actualmente se dispone de información con respecto, al menos, un cuarto de siglo de la evolución de los Estado de Bienestar en ese contexto, información que se antoja suficiente para valorar de manera casi definitiva las tesis básicas. El lector se preguntará entonces, ¿por qué no se ha llegado a un consenso con respecto a la evolución reciente de los estados de bienestar. En parte, se debe a que las diferentes perspectivas buscan argumentos empíricos basándose en indicadores y medidas diferentes. En efecto, se produce en la literatura una curiosa relación entre el tipo de indicadores que se emplean en la medición de la evolución del gasto social y las 3 conclusiones extraídas. La mayor parte de los trabajos que postulan la capacidad de resistencia del Estado de Bienestar trabajan con el indicador que mide el peso del gasto social en la economía (gasto social en porcentaje del PIB), mientras que los que destacan la magnitud de los recortes, basan sus conclusiones en el grado en que las necesidades sociales son cubiertas por las prestaciones sociales. En lo que resta de este trabajo se ofrecerá una descripción de las alternativas existentes en al medición de la evolución relativa del Estado de Bienestar a través de las dimensiones de los sistemas de protección social, quizá el elemento más esencial y al mismo tiempo visible de los Estados de Bienestar. Se resumirán sus ventajas e inconvenientes y se visualizará la capacidad de cada una de ellas a la hora de ofrecer una imagen nítida y precisa de la historia más reciente de los Estados de Bienestar. 2 Dimensiones e indicadores de los sistemas de protección social Aunque en el ámbito de la producción estadística le corresponda una acepción diferente, el término sistema de protección social se ha empleado comúnmente para designar el conjunto de instituciones que en un determinado país actúan en el campo de la protección social, así como los mecanismos que se emplean para lograr que ésta sea eficaz. En los sistemas de protección social, definidos de este modo, pueden distinguirse al menos dos dimensiones distintas: esfuerzo e intensidad. − La dimensión esfuerzo constituye una medida relativa del gasto ejecutado en virtud de las acciones de protección social, que se pone en relación con el conjunto de los recursos disponibles en el ámbito geopolítico de referencia. Este indicador sirve, en ocasiones, para interpretar la vocación protectora de la comunidad política en la que se enmarca el sistema, aunque también puede entenderse como medida de la presión que ejerce la protección social sobre la economía. − El indicador de intensidad se define, también en este caso, como el grado en que las instituciones de protección social atienden las necesidades sociales (enfermedad, asistencia sanitaria, vejez, etc.); lo único que varía es el marco de referencia poblacional, que ahora se convierte en el conjunto de la población, y la acotación de las situaciones protegibles. Como se describirá más tarde, esto último complica la medida de la intensidad. La acotación territorial implícita en la definición propuesta impide, por otro lado, la consideración de otra dimensión habitual a la hora de valorar el desarrollo de las instituciones de protección social: la cobertura. Ello se debe a la diversidad de las poblaciones objetivo con las que operan los conjuntos normativos actuantes. Por ejemplo, las normas que resuelven la protección social de los desempleados tienen una población objetivo; las que protegen a las personas que sufren algún tipo de minusvalía, otra; y así sucesivamente. Esto hace imposible resumir en una medida común las coberturas de las diferentes contingencias, salvo en casos extraordinarios en los que los sistemas protectores cubren a la totalidad de la población con respecto a todas las contingencias posibles. Las dos dimensiones aludidas carecerían de interés para el análisis si no incorporasen la posibilidad de medición de acuerdo con algún tipo de indicador. La construcción de tales indicadores y su afección a una variable concreta es labor que atañe al analista. Tal es así que las propuestas en este sentido son diversas, si bien contienen un importante grado de consenso. El esfuerzo de los sistemas nacionales de protección social se mide, generalmente, mediante el indicador gasto en protección social en porcentaje del PIB. De este modo se propone una imagen del gasto siempre relativa a la disponibilidad de los recursos económicos del sistema social de referencia. Esto es lo que podría 4 llamarse un indicador sintético de esfuerzo, puesto que logra sintetizar en una sola magnitud la atención que reciben por parte de los sistemas protectores una infinidad de situaciones diversas. El indicador de esfuerzo es, con diferencia, el más empleado en la literatura empírica. La práctica totalidad de los trabajos clásicos sobre las causas de la expansión de la política social en el período posterior a la segunda guerra mundial lo emplearon (Schmidt, 1983; Cameron, 1978; Stephens, 1979; Hewitt, 1977; Wilensky, 1975) y muchas de las aportaciones más recientes en este campo siguen esta misma tradición (Alesina y Glaeser, 2004; Iversen, 2001). El atractivo de los indicadores de esfuerzo radica probablemente en las ventajas visibles de agregación, disponibilidad, y comparabilidad con otras magnitudes que también están referidas al PIB. No obstante, este indicador sufre importantes problemas que limitan su utilidad y reclaman la máxima cautela a la hora de su interpretación. 1. Este indicador puede ser una medida inadecuada del desarrollo de la política social; es decir, los cambios en su valor pueden responder a varias causas distintas de la extensión de los derechos sociales, como por ejemplo la composición demográfica de la población. En pocas palabras, un incremento de los gastos sociales medidos en relación con el PIB no refleja necesariamente una mejora del estatus de la ciudadanía social (Korpi, 1989: 314). Clayton y Pontusson lanzan una queja similar sobre el indicador de esfuerzo que, según estos autores “falla al no considerar las necesidades sociales” (1998: 70). 2. En segundo lugar, el indicador de esfuerzo recoge la evolución simultánea del gasto social y del PIB y, por tanto, su evolución es influida por lo que ocurre con el denominador. La solución práctica pasa por complementar los datos de esfuerzo con los de otros indicadores que expresen mejor otras dimensiones de los sistemas protectores. En la literatura pueden encontrarse dos vías alternativas para alcanzar este fin y ambas pasan por sustituir los indicadores de esfuerzo por indicadores de intensidad (Alsasua et al., 2007 y 2001; Korpi y Palme, 2003; Aláez et al. 1999; Korpi, 1989; Clayton y Pontusson, 1998). Intuitivamente, se entiende que la intensidad de la protección social tiene que ver con la prontitud y la eficacia con que las instancias de protección amparan cada una de las situaciones de riesgo en las que incurren los ciudadanos de un país como consecuencia de alguno de los sucesos convencionalmente incluidos entre sus competencias, así como con el grado en que consiguen restablecer la calidad de vida de la que gozaban con anterioridad a la aparición de dichas contingencias. Ahora bien en la medición de la intensidad puede trabajarse con dos enfoques diferentes: − En primero consiste en obtener una medida extremadamente sintética que reduce todo el sistema de protección a un único indicador. Esto es lo que se pretende con el gasto social por habitante, indicador al que se le puede objetar que las necesidades de protección –a pesar de que mantienen una relación directa más que evidente con el volumen de población– dependen también de la incidencia relativa de las situaciones de riesgo. Por eso, a veces se emplea una medida ajustada por la incidencia de las contingencias sociales más importantes. Por ejemplo, el indicador de intensidad puede ajustarse teniendo en cuenta el volumen de población que sufre las contingencias cuya atención requiere un mayor volumen de recursos: vejez y desempleo (Castles, 2004; Clayton y Pontusson, 1998). Otra opción en este sentido consiste en relativizar el gasto social con la población que vive en hogares con ingresos inferiores al 40% del ingreso familiar mediano (Clayton y Pontusson, 1998). 5 Cada una de estas soluciones presenta a su vez inconvenientes. La primera, se olvida de algunas contingencias importantes para cuya cobertura se diseñaron instituciones centrales de los estados de bienestar, mientras que la segunda de las medidas asume implícitamente que el gasto social tiene como única finalidad la prevención de la pobreza y la reducción de las desigualdades sociales. Ninguna de estas dos soluciones tiene en cuenta, por ejemplo, que algunas de las prestaciones sociales se otorgan de acuerdo con un principio universal (sanidad), o tienen como objetivo otros destinatarios distintos de los parados, los ancianos o las personas de escasos recursos (familia, invalidez, etc.). Por otro lado, cuando se agregan dos colectivos como el de desempleados y ancianos para llegar a una medida de la población dependiente, se está asumiendo erróneamente que la necesidad objetiva que presenta un anciano es la misma que la de un desempleado o, al menos, que la cobertura de estas dos situaciones puede satisfacerse con el mismo volumen de recursos, cosa que en absoluto se corresponde con la realidad. − La segunda vía consiste en trabajar con indicadores específicos. Los indicadores específicos se obtienen de la utilización de categorías desagregadas del gasto, sea por contingencias y funciones o por prestaciones específicas con el objeto de capturar la intensidad con la que los mecanismos puestos en marcha en una determinada sociedad las atienden. Este tipo de medición elude la dificultad con la que se enfrentan los indicadores sintéticos: no es preciso emplear una única unidad para la medida de la incidencia de todas las contingencias; basta con emplear la medida adecuada de incidencia ajustada a la contingencia en cuestión. Los indicadores específicos pueden obtenerse como índices simples específicos de determinadas funciones, como el gasto en vejez por persona de 65 años o más. Otro indicador, quizá más preciso, se puede obtener calculando el porcentaje que representa el indicador anterior sobre alguna referencia salarial, por ejemplo el salario medo del trabajador manual. Sin abandonar el terreno de los indicadores específicos, otra posibilidad que ha tenido una buena acogida en determinado tipo de literatura consiste en el cálculo de las tasas de reemplazo de determinados individuos tipo (Scruggs, 2006; Allan y Scruggs, 2004; Korpi y Palme, 2003; Korpi, 1989). La tasa de reemplazo mide el porcentaje en que la prestación social cubre el salario de un individuo dado antes de que una determinada contingencia que le privara de él. Tabla 1. Tipología de indicadores en la medición de las dimensiones de los sistemas de protección social Dimensión indicador \ Tipo de Esfuerzo Intensidad Cobertura Indicadores sintéticos Indicadores específicos Gasto social en porcentaje del PIB. X Gasto social por habitante o gasto social por habitante dependiente. Índices simples. Por ejemplo, gasto en vejez por habitante de 65 años o más. Medidas relativas del gasto social por habitante. Tasas de reemplazo para las prestaciones que sustituyen rentas X Cobertura de determinadas prestaciones (sanidad) Fuente: Elaboración propia. 6 3 Una descripción de los cambios en la magnitud de la protección social a través de los indicadores sintéticos. 1980-2001. El indicador de esfuerzo ha sido con diferencia el más empleado en la literatura empírica sobre la evolución del Estado de Bienestar. Desde los trabajos de Wilensky, la mayor parte de las investigaciones sobre los determinantes de la expansión de la protección social han utilizado este indicador como variable dependiente (Pampel y Williamson, 1998; Schmidt, 1997; Huber Ragin y Stephens, 1993; Hicks y Swank, 1992; O’Connor, 1988; Wilensky, 1975). Del mismo modo, el indicador de esfuerzo ha tenido un papel protagonista en los debates sobre la retirada del Estado de Bienestar y sobre las consecuencias de la globalización en las políticas públicas de los países desarrollados (Castles, 2001; Pierson, 1996). La tesis de la resistencia argumenta que las intenciones reformistas de algunos gobiernos no han producido una drástica reducción en el gasto social. Pues bien, la evolución del indicador de esfuerzo pondría de manifiesto, según este planteamiento, la solidez de las instituciones del Estado de Bienestar frente a los programas reformistas de los gobiernos de ideología más liberal. La tabla 2 ofrece una visión general del comportamiento del indicador a lo largo de las dos últimas décadas. De su análisis pueden extraerse, entre otras, las siguientes conclusiones: − No se aprecia una reducción generalizada de los niveles de esfuerzo. De hecho, para el conjunto de los países considerados el esfuerzo aumenta un 2,7% en el conjunto del período, lo que puede entenderse como un síntoma de la salud del Estado de Bienestar en el mundo desarrollado. Lo que los datos en ningún caso pueden confirmar es la tesis de la eficiencia. − Por otro lado, sí se aprecia una cierta corrección de los niveles de esfuerzo en algunos países como Irlanda u Holanda. − También es destacable que en la década de los noventa se produzcan tres correcciones, de cuatro posibles, en el área socialdemócrata, lo que apoyaría la tesis de que los ajustes se están produciendo en los países con Estados de Bienestar más desarrollados. − Por el contrario, en otros países, sobre todo en el área del Sur de Europa, se han producido importantes incrementos del esfuerzo en protección social. Tres de estos países entraron a formar parte de la Unión Europea precisamente en los ochenta, después de haber sufrido largos períodos de regímenes dictatoriales. En la fecha de su incorporación al proceso de integración europea los tres destacaban por su relativo retraso económico y porque sus sistemas políticos democráticos se encontraban en fase de consolidación. El incremento del gasto social en estos países a lo largo de estos veinte años debe interpretarse en el marco del proceso de su adaptación y homologación al contexto de sus vecinos más desarrollados en Europa. − La combinación de las correcciones a la baja en los países con niveles de gasto más elevados en el período inicial y el fuerte ajuste al alza en algunos de los países se traduce en una reducción de la dispersión internacional de los valores de esfuerzo. − El análisis de los cambios entre 1980 y 2001 refleja, en suma, una imagen relativamente optimista sobre el futuro de los Estados de Bienestar si se acepta la validez de este indicador. Se observan reducciones en el nivel de esfuerzo en tan sólo 2 de los 21 países considerados, mientras que el nivel medio sigue en aumento. Sin embargo, hay elementos que informan en otra dirección. En primer lugar, una simple mirada a los datos genera la impresión de que el final del período se ha producido un ajuste algo más generalizado: en el período 1990-2001 la cifra de los países en los que se observan reducciones se eleva a 7 siete. Entre ellos se encuentran tres del área socialdemócrata, Dinamarca, Noruega y Suecia. Tabla 2. Gasto social público en porcentaje del PIB País 1980 1990 2001 1990-2001 1980-2001 Australia 11,3 14,2 18,0 3,8 Canadá 14,3 18,6 17,8 -0,8 3,5 Estados Unidos 13,3 13,4 14,8 1,3 1,5 Irlanda 17,0 18,6 13,8 -4,9 -3,2 Nueva Zelanda 17,2 21,9 18,5 -3,4 1,3 Reino Unido 17,9 19,5 21,8 2,3 3,9 Liberal* 14,0 14,7 15,9 1,1 1,9 Dinamarca 29,1 29,3 29,2 -0,1 0,2 Finlandia 18,5 24,8 24,8 0,0 6,3 Noruega 17,9 24,7 23,9 -0,8 6,0 6,7 Suecia 28,8 30,8 29,8 -1,0 1,0 Socialdemócrata* 25,0 28,0 27,3 -0,8 2,3 Alemania 23,0 22,8 27,4 4,6 4,4 Austria 22,5 24,1 26,0 1,9 3,5 Bélgica 24,1 26,9 27,2 0,3 3,1 Francia 21,1 26,6 28,5 1,8 7,3 Holanda 26,9 27,6 21,8 -5,9 -5,2 Conservador* 22,7 24,9 27,1 2,2 4,4 España 15,9 19,5 19,6 0,0 3,7 Grecia 11,5 20,9 24,3 3,4 12,9 Italia 18,4 23,3 24,4 1,2 6,0 Portugal 10,9 13,9 21,1 7,2 10,2 Europa del sur* 16,9 21,7 22,8 1,0 5,8 Japón 10,2 11,2 16,9 5,7 6,7 Suiza 14,2 17,9 26,4 8,5 12,2 Todos* 16,3 17,4 18,9 1,5 2,7 Coeficiente de variación** 30,8 24,7 20,6 - - Fuentes: Base de datos SOCX (1980-2001), OCDE. *Los valores ofrecidos para cada una de las familias o regímenes y la categoría “todos” expresan el valor del indicador para el conjunto del gasto en el agregado en cuestión, medido en dólares USA, sobre el PIB agregado en la misma unidad de cuenta. ** El valor del coeficiente de variación se expresa en porcentajes. 8 Este retrato de la evolución de los sistemas de protección en las últimas décadas que resulta bastante familiar. Sin embargo en el epígrafe anterior ya se han vertido algunas dudas con respecto a si el indicador de esfuerzo constituye el modo más eficaz de verificar las hipótesis sobre la evolución reciente del Estado de Bienestar. En la literatura más reciente son numerosos y destacados los argumentos en contra del uso de este indicador por la escasa fidelidad de la imagen de él. La diversidad de las estructuras demográficas de los países sujetos a comparación, sus distintas sendas de crecimiento económico, o el desigual comportamiento de sus mercados de trabajo, son circunstancias bajo las cuales el indicador de esfuerzo podría ofrecer una imagen distorsionada de la evolución relativa de los sistemas nacionales de protección. En estas condiciones, existe un interés lógico por conocer hasta qué punto se produce tal distorsión o, dicho de otro modo, hasta qué punto la evolución relativa del indicador de esfuerzo no es consecuencia de factores ajenos al modo en que los sistemas atienden y resuelven las necesidades sociales de los ciudadanos. A continuación se propone una primera aportación en este sentido, partiendo de la relación existente entre los indicadores de esfuerzo e intensidad. Esta relación resulta bastante inmediata y puede expresarse de manera sencilla en la siguiente identidad que expone los determinantes del indicador de esfuerzo: PobDep Pob GS GS ≡ × × PIB Pob Dep Pob PIB Donde: • “GS” es el gasto social. • “Pob Dep” es la población dependiente tal y como ha sido definida en este capítulo. • “Pob” es la población total. • Y “PIB” es el Producto Interior Bruto. Los elementos de la identidad pueden renombrarse así: Esfuerzo = PobDep ; GS ; 1 Pob GS ; = Incidencia = Intensidad = PIB Pob Re nta PIB Pob Dep Y por tanto, puede escribirse: Esfuerzo ≡ Intensidad × Incidencia × 1 (1) Re nta Lo que la expresión desataca es que el valor del esfuerzo en gasto social en un determinado país es: • Directamente proporcional a la intensidad del gasto (medida en gasto por persona dependiente). • Directamente proporcional a la incidencia de las situaciones protegibles. • Indirectamente proporcional a la renta del país. Ceteris paribus el esfuerzo es mayor cuanto menor sea su renta. En cada país, el indicador de esfuerzo es el resultado de su situación en cada uno de estos determinantes inmediatos. A priori podemos encontrarnos con países en los que un bajo nivel de esfuerzo se deba a una reducida incidencia o a un alto nivel de renta por habitante, y no tanto a la escasa protección de las personas que sufren las contingencias sociales. Por otro lado, un indicador de esfuerzo relativamente elevado podría ser la resultante de una reducida prosperidad o de una mayor incidencia de las necesidades sociales. En otras palabras, un mismo valor en el indicador de esfuerzo puede estar escondiendo situaciones muy diferentes. 9 Con el objeto de ilustrar esta idea, a continuación se lleva a cabo un ejercicio que consiste en valorar en términos relativos los determinantes del indicador de esfuerzo en los países de la muestra y en el período considerado1. La referencia empleada es siempre en valor de los determinantes empleados en el conjunto de los 21 países considerados en este capítulo. Las desviaciones frente a esta referencia pueden expresarse como suma de las desviaciones en cada uno de los determinantes, más los productos cruzados de dichas desviaciones. En las tablas 3, 4 y 5 se recogen las desviaciones del esfuerzo y de cada uno de sus determinantes en cada uno de los países y las categorías consideradas en este capítulo. 1 En este ejercicio tanto el PIB como el gasto social público se mide en unidades PPC corrientes referidas al dólar, lo cual explica las pequeñas discrepancias que se observan con respecto a las tablas del anexo 2. 10 Tabla 3. Desviaciones con respecto a OCDE-21. 1980. Países Desviación esfuerzo Desviación intensidad Desviación incidencia Desviación renta** Australia Canadá Estados Unidos Irlanda Nueva Zelanda Reino Unido -0,29 -0,10 -0,17 0,07 0,08 0,13 -0,18 0,12 -0,02 -0,30 0,22 -0,20 -0,16 -0,10 0,01 -0,08 -0,27 0,21 0,04 -0,10 -0,16 0,64 0,21 0,16 Liberal* -0,12 -0,05 0,02 -0,09 Dinamarca 0,83 0,52 0,24 -0,03 Finlandia Noruega Suecia 0,17 0,13 0,81 0,07 -0,01 0,53 -0,01 0,07 0,20 0,10 0,06 -0,01 Socialdemócrata* 0,57 0,35 0,14 0,02 Alemania Austria Bélgica Francia Holanda 0,44 0,41 0,52 0,33 0,69 0,35 0,26 0,22 0,13 0,76 0,17 0,11 0,21 0,12 -0,05 -0,08 0,01 0,03 0,04 0,01 Conservador* 0,43 0,29 0,13 -0,02 España Grecia Italia Portugal 0,00 -0,28 0,16 -0,32 -0,37 -0,46 -0,02 -0,65 0,05 -0,05 0,08 0,03 0,51 0,41 0,10 0,93 Europa del sur* 0,05 -0,22 0,05 0,29 Japón Suiza -0,36 -0,11 -0,18 0,22 -0,31 -0,02 0,13 -0,25 Fuentes: Las mismas de las tablas 1 a 9. * Los valores ofrecidos para cada una de las familias no se han obtenido como promedios simples de los países que las constituyen, sino recalculando los valores del esfuerzo y sus determinantes para cada agregado. ** En la columna “desviación renta” se exponen las desviaciones del valor inverso de la renta per capita. Los valores positivos en esta columna son expresivos de niveles de renta per capita por encima del promedio. 11 Tabla 4. Desviaciones con respecto a OCDE-21. 1990. Países Desviación esfuerzo Desviación intensidad Desviación incidencia Desviación renta** Australia Canadá Estados Unidos Irlanda Nueva Zelanda Reino Unido -0,18 0,08 -0,22 0,08 0,27 0,13 -0,20 0,13 -0,03 -0,28 0,02 -0,17 -0,12 -0,05 -0,06 0,00 -0,10 0,17 0,16 0,01 -0,15 0,49 0,38 0,17 Liberal* -0,15 -0,05 -0,03 -0,08 Dinamarca 0,70 0,29 0,24 0,05 Finlandia Noruega Suecia 0,43 0,43 0,78 0,45 0,14 0,50 -0,08 0,16 0,15 0,07 0,08 0,03 Socialdemócrata* 0,62 0,37 0,12 0,05 Alemania Austria Bélgica Francia Holanda 0,32 0,39 0,56 0,54 0,60 0,29 0,33 0,27 0,31 0,48 0,08 0,02 0,14 0,08 0,00 -0,06 0,03 0,08 0,09 0,08 Conservador* 0,44 0,32 0,07 0,02 España Grecia Italia Portugal 0,13 0,21 0,35 -0,20 -0,38 -0,31 0,01 -0,54 0,23 0,01 0,20 -0,03 0,48 0,74 0,11 0,78 Europa del sur* 0,24 -0,19 0,17 0,30 Japón Suiza -0,35 0,04 -0,21 0,36 -0,19 -0,06 0,01 -0,19 Fuentes: Las mismas de las tablas 1 a 9. * Los valores ofrecidos para cada una de las familias no se han obtenido como promedios simples de los países que las constituyen, sino recalculando los valores del esfuerzo y sus determinantes para cada agregado. ** En la columna “desviación renta” se exponen las desviaciones del valor inverso de la renta per capita. Los valores positivos en esta columna son expresivos de niveles de renta per capita por encima del promedio. 12 Tabla 5. Desviaciones con respecto a OCDE-21. 2001. Países Desviación esfuerzo Desviación intensidad Desviación incidencia Desviación renta** Australia Canadá Estados Unidos Irlanda Nueva Zelanda Reino Unido -0,07 -0,08 -0,24 -0,29 -0,04 0,13 0,01 0,04 0,13 0,03 -0,12 0,04 -0,13 -0,10 -0,18 -0,29 -0,21 0,01 0,06 -0,02 -0,17 -0,03 0,37 0,07 Liberal* -0,17 0,10 -0,15 -0,12 Dinamarca 0,51 0,59 -0,04 -0,01 Finlandia Noruega Suecia 0,28 0,24 0,54 0,07 0,67 0,28 0,08 -0,07 0,12 0,10 -0,21 0,08 Socialdemócrata* 0,41 0,36 0,04 0,00 Alemania Austria Bélgica Francia Holanda 0,42 0,34 0,41 0,47 0,12 0,05 0,36 0,13 0,25 0,34 0,18 -0,03 0,17 0,08 -0,17 0,14 0,02 0,07 0,09 0,01 Conservador* 0,40 0,15 0,10 0,10 España Grecia Italia Portugal 0,01 0,26 0,26 0,09 -0,38 -0,37 -0,08 -0,34 0,20 0,16 0,20 0,02 0,36 0,70 0,14 0,62 Europa del sur* 0,17 -0,23 0,18 0,28 Japón Suiza -0,13 0,37 -0,30 0,44 0,14 -0,04 0,09 -0,02 Fuentes: Las mismas de las tablas 1 a 9. * Los valores ofrecidos para cada una de las familias no se han obtenido como promedios simples de los países que las constituyen, sino recalculando los valores del esfuerzo y sus determinantes para cada agregado. ** En la columna “desviación renta” se exponen las desviaciones del valor inverso de la renta per capita. Los valores positivos en esta columna son expresivos de niveles de renta per capita por encima del promedio. 13 A la vista de estos datos y de los que se recogen en las tablas del anexo pueden matizarse algunas de las conclusiones emitidas tras el análisis del esfuerzo: − En efecto, los indicadores sintéticos en la muestra de 21 países del área OCDE muestra un panorama que se caracteriza por la tendencia a la estabilidad en el indicador de esfuerzo, sobre todo a partir de 1990. Pero esta tendencia coincide con un incremento de las situaciones objetivas de necesidad a lo largo de todo el período (ver tabla en el anexo). Cuando los mismos recursos deben satisfacer un mayor volumen de necesidades objetivas, el resultado es una caída de la intensidad de la protección, al menos en términos relativos. Esto se aprecia en los indicadores sintéticos de intensidad, cuyo ritmo de crecimiento se reduce sobre todo a partir de 1990, y en el indicador de generosidad, donde a partir de esta fecha las reducciones son generalizadas. − De acuerdo con el indicador de esfuerzo Irlanda pierde 36 puntos porcentuales en su posición relativa en el período 1980-2001. Sin embargo, la razón de esta caída no debe buscarse en un empeoramiento de la atención que recibe cada una de las situaciones protegibles. De hecho, en este aspecto, el que se trata de medir a través de la intensidad ajustada, Irlanda mejora sustancialmente, pasando de estar 30 puntos por debajo de la media en 1980, a situarse 3 por encima en 2001 (ver tablas 3 y 5). Lo que explica la reducción absoluta y relativa de los niveles de esfuerzo es la reducción de la incidencia de las situaciones protegibles y el notable crecimiento económico del que ha disfrutado este país a lo largo de las dos décadas consideradas. El caso de Holanda es distinto y en él los resultados obtenidos con el indicador de esfuerzo sí se ven confirmados por los de intensidad ajustada. − La segunda conclusión que se obtuvo del análisis basado en el indicador de esfuerzo era la de la concentración de los ajustes en el área socialdemócrata. Destaca quizá el caso de Dinamarca, que siendo uno de los bastiones de la socialdemocracia disfruta del dudoso honor de ser, después de Irlanda y Holanda, el país en el que el esfuerzo ha crecido menos a lo largo del período de 21 años en el que se practica el análisis. Esta conclusión es más difícil de ver cuando se consideran los determinantes inmediatos del indicador de esfuerzo. En el conjunto del período la caída del nivel relativo de esfuerzo esconde que en dos de estos países, Dinamarca y Noruega, el indicador de intensidad ajustada no sólo crece en términos absolutos, sino que también lo hace cuando se pone en relación con lo ocurrido en el conjunto de los países analizados, y en un tercero, Finlandia, se mantiene. En el caso de Dinamarca, este incremento no se traslada al indicador de esfuerzo por la notable reducción que tiene lugar en este país en los niveles relativos de incidencia de las contingencias de vejez y desempleo. Si el análisis se limita a la década de los noventa el efecto es aún más visible. Se trata de la muestra más clara, junto con el caso de Irlanda, de lo desafortunadas que pueden ser las apreciaciones basadas exclusivamente en los valores que toma el indicador de esfuerzo. − Algo parecido puede decirse de Europa del Sur. Si se observan únicamente los valores que toma el indicador de esfuerzo se concluirá que se trata del grupo de países en los que gasto ha crecido más en términos relativos, además de hacerlo en la totalidad de los países que lo constituyen. Una observación más detallada muestra, en cambio, que la mejora en la intensidad ajustada es mucho más modesta y que el resultado en esfuerzo se debe en gran medida al aumento de la incidencia de las situaciones que son objeto de protección. Por otro lado, cuando se observa lo que ha ocurrido con cada país se perciben dos trayectorias muy distintas. Por un lado la de Portugal y Grecia, que mejoran relativamente, sobre todo el primero, en la intensidad de la protección; y por otro lado, España e Italia que empeoran en intensidad, en el caso de Italia 14 después de una leve mejora hasta 1990, y cuyo resultado final en esfuerzo se ve maquillado por la trayectoria de la incidencia y la renta per capita. − Finalmente, también la conclusión sobre la convergencia de los sistemas de protección social debe ser matizada. De las tablas del anexo se concluye que la reducción de los coeficientes de variación es mucho más acusada en el caso del indicador de esfuerzo que en el de los indicadores de intensidad. 4 Una propuesta de medición de la intensidad relativa de los sistemas de protección social en Europa2 El epígrafe anterior ha servido para visualizar los problemas del indicador de esfuerzo y para subrayar que la responsabilidad que incumbe al analista de emplear toda la variedad de indicadores a su alcance antes de emitir un veredicto sobre esta cuestión. En él se han empleado otros indicadores sintéticos, como los de intensidad y generosidad que sufren, lo mismo que el de esfuerzo, carencias importantes aunque tienen la virtud de considerar, aunque sea de manera imperfecta, la extensión de las situaciones protegibles antes de valorar la magnitud de los recursos puestos en juego por las instituciones protectoras de cada país. En este apartado se propone un indicador relativo de la intensidad del gasto social que reúna tres importantes virtudes: 1. Debe tratarse de un indicador agregado, es decir, obtenido a partir del gasto en prestaciones sociales en todas las funciones o contingencias. 2. En la medida de lo posible, debe tener en cuenta la dimensión de los problemas y las necesidades sociales a los que los sistemas de protección social tratan de responder. 3. Debe permitir comparaciones internacionales suficientemente amplias; por ejemplo, comparaciones que tuvieran como referencia a los 15 miembros de la Unión Europa a partir de 1995 serían razonablemente satisfactorias teniendo en cuenta los objetivos de este trabajo. Para disponer de una herramienta de comparación con estas características es preciso alcanzar con éxito los siguientes tres objetivos: − Reunir una batería de indicadores que midan razonablemente bien las situaciones objetivas de necesidad que provocan la actuación de los sistemas de protección social. La información sobre la evolución de estos indicadores ha de ser accesible para el conjunto de los países entre los que se desea establecer la comparación, y la relación de estas variables con la del gasto social per cápita habrá de comprobarse empíricamente en el marco geopolítico de referencia del análisis. − El segundo objetivo consiste en cuantificar el impacto de las necesidades objetivas en el gasto social agregado. − Si se alcanzan los dos objetivos anteriores no debe existir obstáculo alguno para establecer un patrón de gasto. Este patrón señalaría la relación entre las condiciones objetivas de demanda y un gasto social teórico. Si un país se ajustase perfectamente a esta norma de gasto, el gasto por habitante 2 En este epígrafe, a diferencia del anterior, se trabaja con datos procedentes de EUROSTAT, que se construyen con una metodología diferente a la que emplea OCDE. Las comparaciones entre los datos procedentes de una u otra fuente deberían realizarse con la máxima cautela. En concreto, las particularidades de la metodología SEEPROS explican algunos de los resultados que se obtienen en el análisis subsiguiente. 15 observado en su sistema de protección social debería corresponderse exactamente con el valor teórico. Si el gasto real se encontrase por debajo de la norma habría que atribuir a este país una menor propensión relativa al gasto social. Lo contrario si el gasto real superase al teórico. La identificación de las variables que influyen en la demanda objetiva de prestaciones sociales no resulta tarea sencilla. Escasean las medidas de la incidencia de las situaciones de minusvalía que sean homogéneas y por tanto comparables en Europa, sin contar con que resulta más complicado aún valorar la magnitud de la dependencia que se deriva de cada situación de minusvalía que es lo que a la postre determina la necesidad objetiva de protección social. Tampoco es fácil medir adecuadamente las necesidades de asistencia sanitaria, aunque sí puede afirmarse que la cobertura en la mayor parte de los países europeos es prácticamente universal por lo que la población ofrece una primera idea de dichas necesidades. Otro hecho admitido es el de que la población más anciana demanda más servicios sanitarios, aunque desconocemos la medida exacta en que esto ocurre. La pobreza y la exclusión también son situaciones que atienden los sistemas de protección social para las que encontrar un indicador comparable resulta imposible, sobre todo cuando la mayor parte de las definiciones de pobreza reflejan, más que las situaciones de necesidad objetiva, el grado de desigualdad que se produce en el reparto del ingreso. En el polo opuesto, resulta relativamente sencillo disponer de indicadores adecuados para las necesidades de los ancianos, los desempleados, o los jóvenes y, aunque quizá no de un modo tan preciso, para la demanda de asistencia sanitaria. La propuesta que se presenta en este capítulo empleará las siguientes variables como medidas de las necesidades objetivas: − La población de 65 años (en porcentaje de la población total) (Pob(65)) que presiona sobre la demanda de las prestaciones económicas, principalmente pensiones, y sobre la de los servicios sociales, pero que también se asocia a una mayor demanda de servicios sanitarios. − La población que no ha alcanzado los 15 años de edad (Pob(15)) como medida de la demanda de las prestaciones económicas ligadas a la maternidad y al mantenimiento de los hijos, así como a determinados servicios sociales. − La tasa de actividad (en porcentaje sobre la población total) (Act) que puede suponer un incremento de las prestaciones ligadas al empleo como las prestaciones de incapacidad temporal o las ligadas a los accidentes laborales. − La tasa de desempleo (medida en porcentaje sobre la población total) (Des) que debe influir en dos modalidades de gasto social: las prestaciones sustituivas de las rentas del trabajo, y las prestaciones ligadas a las políticas laborales activas. − El PIB por habitante (PIBp.c.) se emplea como proxy de los niveles de renta de referencia en cada país. La inclusión de este indicador se justifica porque buena parte de las prestaciones sociales tienen como objetivo restituir los niveles de renta habituales de sus beneficiarios, o bien incrementar los ingresos hasta niveles socialmente aceptables. En la construcción del patrón europeo se han empleado los valores alcanzados por 12 países europeos3 en estos indicadores a lo largo de un período suficientemente prolongado (1980-2004). 3 Los países empleados se han visto forzosamente limitados por la disponibilidad de información. Son los siguientes: Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portugal y Reino Unido. 16 Empleando los métodos que se describen en el anexo a este capítulo se ha estimado la relación entre el gasto en prestaciones sociales por habitante y los indicadores que recogen la magnitud de las necesidades objetivas. Un primer resultado de la aplicación de estos métodos consiste en la confirmación de que la mayor parte las variables elegidas tiene un efecto estadísticamente apreciable en la variable que se emplea como dependiente, es decir, en el gasto social por habitante. Sin embargo, se ha optado por eliminar la variable esfuerzo, al observarse que su efecto sobre el gasto por habitante es de sentido contrario al esperado4. Eliminada esta variable, se ha obtenido una expresión como la siguiente: GPSit = µi + β1 Pob(65) it + β2 Pob(15) it + β3 Desit + β4 PIBp.c. it (1) Donde los valores del gasto en prestaciones sociales y del PIB por habitante se han calculado a precios y unidades PPC de 1995; y las expresiones “i” y “t” expresan, respectivamente, país y año. Apréciese que la ecuación contiene un término independiente (µi) que es diferente en cada país. Este término recoge lo que podríamos denominar la propensión de cada país al gasto social. Si las variables explicativas seleccionadas captan de manera adecuada y completa las necesidades objetivas de la población, entonces las diferencias de intensidad del gasto social han de deberse a razones idiosincrásicas de cada país. Estas razones pueden ser producto de tradiciones ideológicas predominantes, como señalaba EspingAndersen (1993), del sesgo particular que imprimen los gobiernos en su política social, como defiende la teoría de los recursos del poder (Korpi, 1989), o de las particularidades institucionales que afectan al éxito de las medidas de austeridad a las que alude, entre otros, Pierson (1996). El caso es que las instituciones de protección social en los países con valores más altos de µ realizan, por razones idiosincrásicas, un gasto social más elevado que aquéllos en los que se aprecia un valor más reducido. En la ilustración 9 los términos independientes se expresan siempre con respecto a la referencia de Alemania, país al que le corresponde el valor cero. Por encima de esta referencia sólo es posible encontrar al resto de los países del mundo conservador -Bélgica, Francia y Holanda-, y al único representante del área socialdemócrata, Dinamarca. Por debajo se encuentran los países de tradición más liberal y los de Europa del Sur. En este sentido, los resultados derivados del uso de esta herramienta confirman las nociones habituales con respecto a la magnitud del gasto social en los cuatro mundos del estado de Bienestar. España destaca por su escasa propensión al gasto, que se verifica en un término independiente menor que el de cualquier otro país de los 11 que componen esta muestra. Este resultado confirma la interpretación de algunos autores con respecto al escaso desarrollo relativo de la protección social en nuestro país, que queda por debajo incluso de otros como Grecia o Portugal cuando se consideran los factores objetivos de demanda y su desarrollo económico relativo. 4 Ver anexo 1. 17 Ilustración 1. Valores de los términos independientes específicos de país. 2.000 1.563 1.500 1.000 468 500 243 149 125 0 -500 -501 -1.000 -899 -967 -1.113 -1.370 -1.500 -1.769 l U ni do Re in o Po rt ug a o bu rg Lu xe m It al ia la nd a Ir H ol an da re ci a G an ci a Fr Es pa ña ar ca D in am Bé lg ic a -2.000 Fuente: Elaboración propia a partir de las fuentes descritas. Si en la expresión (1) se sustituye µi por µ, ésta deja de representar un sistema para convertirse en una sola ecuación. Además, si µ se calcula como la media ponderada de los valores de µi, entonces esa ecuación puede decirse que representa un patrón común de gasto. Este modo de definir un patrón de gasto dispone de la ventaja de haber sido experimentado en trabajos anteriores (Olaskoaga y Velasco, 2004; Basarrate, 2003; Alsasua, Bilbao y Olaskoaga, 2001; Boscá, Fernández y Taguas, 1997; Lagares, 1988). De hecho, en la determinación del patrón de gasto podría haberse empleado un criterio distinto, por ejemplo determinando arbitrariamente el nivel de gasto que implicaría una satisfacción razonable de las necesidades consideradas. No obstante, las dificultades para aplicar un criterio de este tipo son bastante evidentes. La opción que se emplea aquí presenta, en cambio, una doble virtud: que es factible, y que resulta bastante lógica; al fin y al cabo consiste en establecer valores normales de gasto en función del comportamiento realmente observado en el conjunto de los países. Es importante señalar, al igual que se hace en los trabajos de Lagares y Boscá et al., que con la definición de la norma de gasto no se trata de ofrecer una explicación de los condicionantes últimos de la intensidad del gasto social, ni, por descontado, emitir juicios de valor sobre los niveles óptimos de protección. Se trata simplemente de “obtener una descripción razonable de la situación del gasto social en Europa, en aras a establecer comparaciones internacionales” (Boscá et al., 1997: 67). Una vez calculado, el patrón permite comparar la intensidad observada en cada país y año con su intensidad normal, es decir, la que se habría alcanzado si el país en cuestión se ajustase perfectamente al patrón definido. Esto es lo que se ha hecho para los doce países analizados y, a partir de 1990, también los de los tres países de la UE que no pudieron ser incluidos en la construcción del patrón europeo por falta de datos: Suecia, Austria y Finlandia5. En esta tabla se reflejan una serie de diferencias medias observadas en tres períodos diferentes. Las diferencias se definen del siguiente modo: 5 La tabla no recoge algunos valores extremos que los autores atribuyen, en parte, a cuestiones relacionadas con la construcción de los datos. 18 Diferenciait= VOit – VTit Donde, VOit es el valor observado de gasto social por habitante en el país i y el periodo t; mientras que VTit es el valor teórico, es decir, el que se hubiese alcanzado si el país i se ajustase perfectamente al patrón europeo estimado, pero tendiendo en cuenta las condiciones económicas y socio-demográficas en dicho país y período. Es decir, los valores positivos identifican a los países que realizan un gasto social por encima de la norma europea, mientras que los valores negativos expresan la situación contraria. Tabla 6. Diferencias porcentuales entre valores observados y valores teóricos de gasto por habitante en protección social. País Irlanda Reino Unido Dinamarca Finlandia Suecia Alemania Austria Bélgica Francia Holanda Luxemburgo España Italia Portugal 1980-1984 1990-94 0,0 -13,0 6,3 nd nd 1,9 nd 24,5 12,3 45,7 15,7 -83,7 -60,1 -35,2 -27,7 -3,6 13,3 31,1 34,6 15,4 19,1 8,7 10,8 34,2 5,1 -37,9 -11,8 -19,0 2000-04 -20,4 10,8 24,8 28,1 39,1 9,8 33,9 8,3 8,6 26,6 7,9 -39,4 -21,0 -8,0 Fuente: Elaboración propia a partir de las fuentes descritas. La interpretación de la tabla 8 no será correcta si no se tiene en cuenta el carácter relativo del indicador. Como ya se ha explicado más arriba el indicador es relativo porque valora el gasto social en relación con los factores objetivos que lo generan; pero también es un indicador relativo porque expresa la evolución de cada país con respecto a un referente conformado por todos ellos. Un valor cero en esta tabla indica que el país en cuestión se encuentra perfectamente alineado con el patrón europeo de gasto social. De su lectura pueden extraerse algunas conclusiones de interés: − Los resultados confirman la habitual jerarquía entre regímenes. Los tres representantes del área socialdemócrata destacan por su posición, bien por encima del patrón europeo. Sólo dos de los países de tradición conservadora Holanda y, en el último período, Austria- pueden competir con ellos. El resto de los países en el régimen conservador se encuentran invariablemente por encima de la norma europea de gasto. De los países con tradición política liberal, el único que goza de este privilegio es el Reino Unido, siendo los valores de Irlanda particularmente bajos. Mientras tanto, en Europa del Sur la totalidad de la muestra se localiza por debajo de los niveles normales de gasto en Europa. − Cuando se observa la evolución en el tiempo de este indicador algunas de las conclusiones de apartados anteriores se ven confirmadas. Por su carácter de medida relativa el indicador no permite extraer conclusiones generales sobre la evolución del conjunto de los Estados de Bienestar en UE-15, pero sí interesantes percepciones sobre el modo en que las trayectorias nacionales y por regímenes difieren entre sí. 19 − En el área socialdemócrata no se percibe una caída relativa de la intensidad de la protección social. Dos de los países del grupo, Suecia y Dinamarca, mejoran su posición relativa, lo que no encaja con la tesis de que los ajustes en el gasto social deben ser más drásticos en los países con políticas sociales más desarrolladas y sectores públicos más pesados. Tan sólo en Finlandia, que de los tres integrantes del grupo es el que menos representa los valores socialdemócratas, se aprecia una suave reducción del indicador. − En los países de tradición conservadora es donde se acumulan las caídas en el indicador, lo que confirma la impresión generada por los indicadores específicos de la intensidad de la protección en las áreas de vejez y desempleo. La única excepción a esta tendencia general la representa Austria, cuya posición relativa ha mejorado ostensiblemente en la década de los noventa. − En los países de Europa del Sur se observan trayectorias muy distintas, lo que no debe extrañar al lector atento de las secciones anteriores de este capítulo. En Portugal se constata una de las variaciones más positivas del indicador en toda la muestra. La mejora de este país no sólo es intensa sino también sostenida. Por el contrario, en España e Italia, la reducción de la distancia con respecto a los valores normales de gasto que operó en los años ochenta se ha visto bruscamente detenida en los noventa, década en la que ambos países perdieron posiciones en el indicador. Ilustración 2. Evolución del indicador sintético relativo y esfuerzo inicial en protección social en Europa. 15 Austria Reino Unido Dinamarca Portugal 10 Irlanda 5 Suecia Luxemburgo Bélgica 0 15 17 19 21 España 23 Grecia 25 27 29 31 33 35 Francia Finlandia -5 Alemania Holanda Italia -10 Esfuerzo en 1990 Fuente: Elaboración propia a partir de las fuentes descritas. El indicador sintético de intensidad relativa también confirma los resultados obtenidos mediante los indicadores específicos en otro importante aspecto de la evolución de la protección social en Europa. En la ilustración 10 se muestra la escasa relación entre los niveles originales de esfuerzo económico en protección social y la evolución del índice relativo de la intensidad protectora y no invita a afirmar que los recortes en la acción protectora se estén produciendo de manera directamente proporcional a la carga económica que suponen los Estados de Bienestar para la economía. 20 5 Anexo estadístico Todo trabajo de comparativa internacional que abarca un período suficientemente amplio supone una dificultad específica en la reunión de datos comparables que sólo conoce quien ha efectuado un ejercicio de comparativa internacional, sea en el campo económico, en el político, o en cualquier otro de la realidad social. A continuación se describen algunos detalles de las fuentes empleadas, el modo en que la información ha sido tratada de cara a su utilización o el instrumental econométrico mediante el cual se ha puesto en práctica alguna faceta del análisis que se resume en este capítulo. Fuentes En este artículo se empleado una considerable cantidad de información sobre el gasto social en 21 países, sobre determinadas variables sociodemográficas en dichos países, y sobre sus circunstancias económicas a lo largo de un período de 25 años. No es preciso insistir en que ha sido necesario emplear fuentes diversas. Sólo para el gasto social se han empleado cuatro distintas: − La base de datos SOCX (1980-.2001) de gasto social de acuerdo con la metodología de OCDE (http://www.oecd.org/home/). − El módulo sobre estadísticas de protección social de la base de datos Newcronos, edición de 1998, para el gasto social en UE-126 entre 1980 y 1990, de acuerdo con la metodología SEEPROS 1981. − El volumen “Statistiques Sociales Européennes. Protection sociale. Dépenses et recettes” (EUROSTAT, 2000), para el gasto en las funciones vejez y desempleo en 10 países de la UE7, de acuerdo con la metodología SEEPROS 1996. − La página web de EUROSTAT en su dominio “Population and social conditions” para el gasto social en UE-15 entre 1990 y 2004, de acuerdo con la metodología SEEPROS 1996 (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/). La información sociodemográfica se ha obtenido principalmente de OCDE. − Los datos sobre población total y su estructura se han extraído de la base de datos ECOSALUD (edición 2006), de OCDE. Esta fuente no incluye información sobre Bélgica, Grecia y Holanda en 2004, lo que ha obligado a acudir al capítulo “Population and social conditions” de la página web de EUROSTAT (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/) para completar aquellos datos. − Los datos sobre desempleo y actividad proceden de la publicación “Labour Force Statistics” de OCDE. La información sobre los ejercicios 2003 y 2004 se ha obtenido del servicio OCDE Source (http://www.oecd.org/home/). En cuanto a los datos económicos: − La información básica sobre los PIB per cápita procede de OCDE. − Para su traslación a las unidades de cuenta empleadas se han empleado, según el caso, los deflactores de OCDE y las tasas de conversión a unidades PPC de OCDE y de de EUROSTAT, en el dominio “Economy and finance” de su página web. 6 EU-12 incluye todos los países pertenecientes a la Unión Europea, con anterioridad a la ampliación de 1995. 7 Estos diez países son: Irlanda, Dinamarca, Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Luxemburgo, España, Italia, y Portugal. 21 La construcción de lo que en el texto se ha denominado indicador sintético relativo de intensidad ha supuesto la especificación de un modelo para la obtención de un patrón europeo de gasto social. La variable dependiente de este modelo es el gasto en prestaciones sociales por habitante de acuerdo con la metodología SEEPROS, que se expresa a precios y unidades PPC de 1995. El panel se ha obtenido soldando dos subpaneles, el primero de los cuales tiene como período de referencia 1980-1989, mientras que el segundo completa el resto del período de referencia del análisis, es decir, 1990-2004. Cada subpanel procede de una fuente distinta y se ha construido siguiendo un tratamiento diferente. Los datos del primer subpanel se han elaborado con información sobre el gasto en prestaciones sociales de acuerdo con la metodología SEEPROS de 1981, mientras que los del segundo panel corresponden a la metodología SEEPROS de 1996. Las diferencias entre estas dos versiones de la metodología SEEPROS afectan más a la composición del gasto social que a su volumen total, de modo que la coexistencia de datos con orígenes metodológicos distintos se entiende que tiene efectos mínimos en la calidad del análisis. Además, las ventajas de trabajar con un período suficientemente largo justifican los posibles inconvenientes de la ruptura metodológica de las series. Tal y como se ha descrito en el apartado de fuentes, la publicación “Statistiques sociales Européenes. Protection sociale. Dépenses et recettes”, de 2000, contiene información sobre gasto en prestaciones sociales de acuerdo con la nueva metodología SEEPROS para 10 de los 12 países de la muestra y el período 19801990. La utilización de esta información, en sustitución de la procedente de Newcronos y basada en la metodología de 1981, supondría una mejora en la comparabilidad longitudinal de estos diez países, pero a costa de empeorar su homogeneidad crosseccional con el resto. Se ha optado por desestimar esta opción, entre otras cosas porque el análisis de los datos muestra que las mayores dificultades en cuanto a comparabilidad longitudinal se observan en Grecia, y la solución propuesta no los eliminaría. La conversión a la unidades de cuenta empleadas, unidades PPC y precios de 1995, se ha efectuado partiendo de las series en unidades monetarias nacionales (eurofixed para los países de la zona euro), a los que se les han aplicado los correspondientes deflactores y la tasa de conversión al PPC de 1995. Para ello se ha trabajado con los PPC específicos del consumo individual construidos por EUROSTAT y con UE-15 como referencia. Especificación de modelos En el apartado 4 de este capítulo se identifican cinco variables que pueden interpretarse como determinantes objetivos de los niveles de gasto social. Para contrastar la capacidad explicativa de estas variables se ha regresado el gasto social por habitante en un modelo que podría expresarse así: GPSit = µi + X it β + εit (1) Donde, GPSit representa el gasto por habitante en prestaciones sociales en el país i y en el periodo t medido a precios y unidades PPC de 1995; β es el vector con los coeficientes de las variables explicativas, y Xit es la matriz que recoge los valores de las variables explicativas en cada país y año. aleatoria. εit representa la perturbación El modelo admite distintas especificaciones: • • Una especificación ordinaria, la de Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO). Un modelo de efectos fijos (FEM) en el que se trabaja con un término independiente para cada país y que se puede escribir: GPS it = µi + X it β + εit 22 • Un modelo de efectos aleatorios (REM) en el que la expresión µi en el modelo general se convierte en una perturbación específica y el modelo se escribe: GPSit = µ + X it β + εit + ui donde, E[u i ] = 0; Var [u i ] = σ ; Cov[ε it , u i ] = 0 Resultados de los ajustes En la tabla 7 se exponen los resultados de la regresión del modelo 1 en sus diferentes especificaciones. No se han recogido en ella los resultados obtenidos por MCO. En la especificación con todas las variables explicativas el peso de la población menor de 15 años no resulta significativo, mientras que la variable actividad ejerce un efecto significativo pero en sentido opuesto al esperado. Recuérdese que la inclusión de esta variable obedece a que existen prestaciones que se derivan de contingencias que afectan tan sólo a las personas en activo, por ejemplo las bajas por enfermedad. Cabría esperar que la magnitud de estas prestaciones aumentase cuando lo hace la parte de la población total que se encuentra en situación de activad. Que las especificaciones I y III no ocurra así puede deberse a un problema de multicolinealidad entre esta variable y las que describen la estructura demográfica. De ahí que se haya optado por eliminar la variable del modelo. El efecto más importante de esta eliminación consiste en que mejora la significatividad de las dos variables demográficas, lo que justifica la inclusión de la población menor de 15 años en el modelo. La especificación II en su variante de efectos fijos es la que finalmente se ha empleado en la estimación de los valores teóricos del gasto social. Intuitivamente, el modelo de efectos fijos parece la alternativa más razonable bajo la hipótesis de que las unidades (en este caso países) presentan diferencias idiosincrásicas que se mantienen en el tiempo, por lo que puede entenderse apropiado en el caso que nos ocupa. El test de Hausman pone a prueba la ortogonalidad de los efectos aleatorios y los regresores y se emplea como criterio de decisión entre el modedlo de efectos fijos y el de efectos aleatorios. Los resultados del test sugieren que el modelo de efectos fijos (FEM) se ajusta mejor a los datos que el de efectos aleatorios (REM). El test de razón de verosimilitudes indica unos valores de los términos independientes significativamente distintos por países (a los niveles de confianza habituales). Es decir, se acepta que, en general, los patrones de gasto social de cada país difieren en sus términos independientes, los cuales reflejan particularidades de cada país en otros factores no incorporados en el modelo, culturales, políticos, etc., de acuerdo con la intuición original. 23 Tabla 7. Resultados de la estimación del modelo (1) (I) Variable (1) PIB p.c. FEM (II) REM (III) (IV) FEM REM FEM REM FEM REM 0,236 0,24 0,205 0,207 0,236 0,235 0,202 0,204 (28,3) (23,4) (26,5) (24,4) (23,1) (23,4) (23,6) (24,1) 284,4 282,8 295,7 292,3 249,9 246,6 232,4 229,0 (9,8) (8,9) (10,6) (8,9) (10,9) (10,8) (9,7) (9,7) 29,4 30,4 52,3 51,7 - - - - (1,5) (1,6) (2,9) (2,7) - - - - Des. 207,6 204,7 207,1 204,7 210,7 207,4 212,8 210,1 (8,1) (8,0) (7,9) (7,7) (8,2) (8,1) (7,9) (7,8) Act -62,6 -59,17 - - -67,3 -63,3 - - (-5,0) (-4,8) - - (-5,5) (-5,3) - - Pob (65) Pob (15) RV (3) 94,9 88,9 94,6 86,6 Hausman (4) 5150 5150 7,5 3,82 2 R ajustado 0,948 0,944 0,948 0,942 Fuentes: las que se describen en el anexo. (1) La variable dependiente es el gasto en prestaciones sociales por habitante medido a precios y PPC constantes de 1995. Las variables explicativas en el modelo son: PIB por habitante medido a precios y PPC constantes de 1995, población de 65 años o más en porcentaje, la población menor de quince años en porcentaje, y tasa de desempleo en porcentaje. (2) Estadísticos t de White entre paréntesis. (3) RV es un test de razón de verosimilitudes para la hipótesis nula de igualdad de términos independientes. (4) Hausman es un test de independencia entre los efectos aleatorios y las variables explicativas. 24 Anexo Tabla 8. Gasto social público por habitante en dólares USA de 1995. País 1990-2001 1980-2001 Australia 1980 1.799 1990 2.631 2001 4.372 1.741 2.573 Canadá 2.466 3.597 4.251 654 1.785 Estados Unidos 2.712 3.440 4.656 1.216 1.944 Irlanda 1.847 2.813 4.082 1.269 2.236 Nueva Zelanda 2.373 3.358 3.422 65 1.049 Reino Unido 2.626 3.594 5.001 1.407 2.374 Liberal* 2.626 3.431 4.617 1.186 1.991 Dinamarca 7.937 9.329 11.430 2.101 3.494 Finlandia 3.897 6.735 7.920 1.185 4.023 Noruega 4.150 7.130 9.580 2.451 5.430 Suecia 6.680 8.605 9.864 1.259 3.184 Socialdemócrata* 5.909 8.087 9.708 1.621 3.800 Alemania*** 6.101 7.395 9.035 1.640 2.933 Austria 4.995 6.624 8.777 2.153 3.782 Bélgica 5.141 6.904 8.465 1.561 3.323 Francia 4.427 6.739 8.499 1.761 4.073 Holanda 5.711 6.921 6.787 -133 1.076 Conservador* 5.321 7.031 8.573 1.542 3.252 España 1.719 2.727 3.557 830 1.838 Grecia 1.207 2.234 3.230 996 2.023 Italia 2.687 4.225 5.205 980 2.517 797 1.384 2.724 1.340 1.927 Europa del sur* 2.077 3.302 4.235 933 2.158 Japón 2.930 4.533 7.566 3.033 4.636 Portugal Suiza 5.588 8.233 12.472 4.239 6.885 Todos* 3.257 4.472 6.026 1.553 2.769 51,8 44,8 42,2 - - Coeficiente de variación** Fuentes: Base de datos SOCX (1980-2001), OCDE. *Los valores ofrecidos para cada una de las familias o regímenes y para la categoría “todos” expresan el valor del indicador para el conjunto del gasto en el agregado en cuestión, medido en dólares USA, sobre la población total en ese mismo agregado. ** El valor del coeficiente de variación se expresa en porcentajes. *** Por error, la base de datos SOCX (1980-2001) utiliza datos de población de la Alemania Unificada en todo período 1980-2001, mientras que el resto de las variables (PIB, Gasto social público, etc.) se refieren a la República Federal Alemana hasta 1990 y a la Alemania Unificada a partir de 1991 (inclusive). Los datos de la tabla se han calculado aplicando la información adecuada de población. 25 Tabla 9. Gasto social público por habitante dependiente*** en dólares de 1995 1980 Australia 1990 2001 1990-2001 1980-2001 14.741 18.239 27.354 9.115 Canadá 18.914 23.289 25.701 2.412 6.787 Estados Unidos 18.522 22.456 31.181 8.725 12.659 Irlanda 13.774 17.272 31.331 14.059 17.557 Nueva Zelanda 22.342 22.944 23.544 600 1.202 Reino Unido 14.890 18.849 27.728 8.879 12.839 Liberal* 12.613 17.655 21.595 29.875 8.281 12.221 Dinamarca 44.100 45.956 65.608 19.652 21.509 Finlandia 27.155 44.833 40.231 -4.602 13.076 Noruega 26.706 37.608 56.464 18.856 29.758 Suecia 38.281 45.857 48.671 2.814 10.390 35.677 44.121 51.574 7.453 15.897 Alemania 35.980 42.012 42.130 117 6.150 Austria 30.884 39.936 49.980 10.044 19.096 Bélgica 29.260 37.158 39.986 2.828 10.726 Francia 27.118 38.367 43.253 4.887 16.135 Holanda 41.332 42.481 44.878 2.397 3.547 32.402 40.238 42.873 2.635 10.471 11.231 13.590 16.208 2.618 4.977 8.694 13.605 15.291 1.686 6.597 17.165 21.663 23.886 2.223 6.721 5.337 8.731 14.654 5.923 9.317 13.551 17.283 19.791 2.508 6.239 Japón 29.038 34.495 36.558 2.063 7.520 Suiza 39.292 53.755 70.943 17.189 31.651 22.393 27.422 33.283 5.861 10.891 44,8 42,3 41,5 Socialdemócrata* Conservador* España Grecia Italia Portugal Europa del sur* Todos* Coeficiente de variación** Fuentes: a) del gasto social, OECD, SOCX. b) De la población, OCDE, Base de datos ECO-salud. c) De la población desempleada, OCDE, LFS. * Los valores ofrecidos para cada una de las familias o regímenes y para la categoría “todos” expresan el valor del indicador para el conjunto del gasto en el agregado en cuestión medido en dólares USA. ** El valor del coeficiente de variación se expresa en porcentajes. *** Se entiende por población dependiente la suma de la población de 65 años o más y la población en situación de desempleo. 26 Tabla 10. Población dependiente. Población desempleada más población de 65 años o más (en porcentaje de la población total). 1980 1990 2001 1990-2001 1980-2001 Australia 12,3 14,5 15,9 1,3 3,6 Canadá 13,0 15,4 16,4 1,0 3,4 Estados Unidos 14,7 15,3 14,8 -0,6 0,1 Irlanda 13,4 16,3 12,9 -3,4 -0,5 Nueva Zelanda 10,6 14,8 14,5 -0,3 3,9 Reino Unido 17,6 19,2 18,2 -0,9 0,6 Liberal* 14,9 15,9 15,4 -0,5 0,5 -0,6 Dinamarca 18,0 20,3 17,4 -2,9 Finlandia 14,4 15,0 19,6 4,6 5,3 Noruega 15,5 19,0 16,9 -2,1 1,3 Suecia 17,4 18,8 20,2 1,4 2,8 Socialdemócrata* 16,6 18,3 18,8 0,5 2,3 Alemania 17,0 17,6 21,4 3,8 4,5 Austria 16,2 16,6 17,3 0,7 1,1 Bélgica 17,5 18,6 21,1 2,5 3,6 3,4 Francia 16,7 18,0 20,1 2,1 Holanda 13,8 16,3 15,0 -1,3 1,2 Conservador* 16,6 17,6 20,2 2,5 3,6 España 15,3 20,1 21,5 1,5 6,2 Grecia 14,1 16,8 21,1 4,2 6,9 Italia 15,9 19,5 21,9 2,4 6,1 Portugal 14,9 15,9 18,5 2,6 3,6 Europa del sur* 15,4 19,1 21,4 2,3 6,0 Japón 10,1 13,1 20,6 7,5 10,6 Suiza 14,4 15,3 17,5 2,2 3,1 Todos* 15,5 17,0 17,7 0,7 2,2 Coeficiente de variación** 14,5 11,7 14,4 - - Fuentes: a) De la población, OCDE, Base de datos ECO-salud. b) De la población desempleada, OCDE, LFS. ** El valor del coeficiente de variación se expresa en porcentajes. *** Se entiende por población dependiente la suma de la población de 65 años o más y la población en situación de desempleo. 27 Tabla 11. Indicador de generosidad. País Australia 1980 1990 2001 1990-2001 1980-2001 92,7 98,6 114,0 15,4 21,3 109,8 120,5 108,8 -11,7 -1,0 90,6 87,7 99,9 12,2 9,3 Irlanda 126,4 114,5 107,0 -7,5 -19,4 Nueva Zelanda 162,0 149,8 128,8 -21,0 -33,2 Reino Unido 101,7 102,5 119,1 16,6 17,5 94,0 92,7 102,6 9,9 8,6 Dinamarca 161,5 144,4 168,3 23,9 6,8 Finlandia 129,2 164,8 126,2 -38,5 -2,9 Noruega 115,2 130,2 141,6 11,4 26,3 Suecia 165,2 164,1 147,3 -16,7 -17,9 Socialdemócrata* 150,7 152,9 144,8 -8,1 -5,9 Alemania 135,5 129,5 128,0 -1,6 -7,6 Austria 138,9 145,3 148,2 2,9 9,4 Bélgica 137,3 144,9 129,1 -15,8 -8,3 Francia 129,5 151,5 145,6 -5,9 16,1 Holanda 195,0 169,7 144,9 -24,8 -50,1 Conservador* 138,5 142,4 135,6 -6,7 -2,8 España 103,8 97,4 89,9 -7,5 -13,8 82,7 127,3 115,4 -11,8 32,8 117,6 119,3 112,5 -6,8 -5,1 41,4 Canadá Estados Unidos Liberal* Grecia Italia Portugal 72,8 87,7 114,3 26,6 Europa del sur* 110,4 113,6 106,3 -7,3 -4,1 Japón 101,0 85,2 81,8 -3,3 -19,2 Suiza 99,7 117,0 151,3 34,3 51,6 111,8 106,8 104,5 -2,2 -7,3 24,5 20,6 17,1 - - Todos* Coeficiente de variación** Fuentes: a) Del gasto social, OECD, SOCX. b) De la población, OCDE, Base de datos ECO-salud. c) De la población desempleada, OCDE, LFS. *Los valores ofrecidos para cada una de las familias o regímenes y parea la categoría “todos” expresan el valor del indicador calculado a partir del gasto social y el PIB del agregado en cuestión expresados en dólares USA, así como las poblaciones dependiente y total de dicho agregado. ** El valor del coeficiente de variación se expresa en porcentajes. 28 Bibliografía Swank, D. 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