1. INTRODUCCIÓN 21 22 Capítulo 1 E l desarrollo económico y social de cualquier nación exige el aprovechamiento eficiente de los activos concentrados en aquella fracción de la población que denominamos juventud, pero hoy en día es indudable que los jóvenes de toda América Latina, y no sólo Paraguay, "sufren con especial énfasis los fenómenos del desempleo, la precaria inserción laboral, los desajustes y pérdida de confianza y calidad de los sistemas educativos. La existencia de un importante número de jóvenes desempleados o subocupados en una sociedad no es un aspecto neutro, sino que conlleva diversos costos que conspiran contra una estructura ocupacional moderna" 1. Aún más, las consecuencias de dicha situación no son solamente son económicas sino también sociales, culturales e incluso políticas. El proceso de globalización y la creciente ampliación de las fronteras de competitividad -en un escenario de acelerada incorporación de innovaciones tecnológicas, reconversión industrial e irrupción de servicios de alta especialización como motores del desarrollo- presuponen una mayor valorización del aporte potencial que representan los jóvenes, hombres y mujeres, al desarrollo de sus sociedades, ya que son ellos los que deberían presentar niveles educativos crecientes en comparación con las cohortes más antiguas y mayor facilidad para absorber la innovación y la adaptación a los cambios tecnológicos. 1.1. EL PAPEL DE LA JUVENTUD EN EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL LEY N º1680/01 CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y LAADOLESCENCIA - Artículo 3°: DEL PRINCIPIO DEL INTERES SUPERIOR. Toda medida que se adopte respecto al niño o adolescente, estará fundada en su interés superior. Este principio estará dirigido a asegurar el desarrollo integral del niño o adolescente, así como el ejercicio y disfrute pleno de sus derechos y garantías. Para determinar el interés superior o prevaleciente se respetarán sus vínculos familiares, su educación y su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico. Se atenderá además la opinión del mismo, el equilibrio entre sus derechos y deberes, así como su condición de persona en desarrollo. Sin embargo, se observan situaciones claramente heterogéneas como consecuencia de que los activos disponibles de los jóvenes, principalmente de capital humano y capital social, ubicados en distintas posiciones del estrato social parece estar acentuándose. Por un lado , los jóvenes que provienen de los grupos de mayores ingresos, y que encuentran dificultades en su inserción laboral, se caracterizan por períodos prolongados de búsqueda y selección y cuentan con redes de apoyo y capital social que facilitan el proceso. En tanto, los jóvenes que provienen de hogares de menores recursos económicos se caracterizan por abandonar el sistema educativo y formar tempranamente sus propios hogares constituyendo lo que se ha dado a llamar "áreas duras de la política social y económica" 2. El embarazo precoz, la ilegitimidad, las desviaciones en el comportamiento y la pobreza son, junto a otros más, fenómenos interrelacionados que se plantean especialmente en este 1 Rafael Diez de Medina. Jóvenes y empleo en los noventa. Oficina Internacional del Trabajo (OIT). CINTEFOR. 2001. 2 Op. Cit. 23 Juventud en Cifras grupo de la población impidiéndole muchas veces incorporarse cabalmente a la sociedad civil. Este impedimento obedece a dos factores fundamentales: primero, la velocidad con que aumenta la demanda por nuevas y mayores capacidades productivas parece ir más rápido que la capacidad de las sociedades para generarlas; segundo, el debilitamiento de algunas instituciones primordiales (como la familia y la comunidad) -que es mayor entre los jóvenes de hogares de ingresos bajos- se traduce en una menor aptitud de las familias para invertir en la educación de sus hijos y cumplir su rol socializador complementario del de la escuela. Paralelamente existen otros factores que tampoco carecen de importancia como ser las rigideces del mercado de trabajo y los mercados laborales segmentados que originan efectos adversos para la equidad intergeneracional. 1.2. LAS POLÍTICAS DE JUVENTUD LEY N º1680/01 CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y LAADOLESCENCIA - Artículo 37: DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN INTEGRAL. 24 Créase el Sistema Nacional de Protección y Promoción Integral a la Niñez y Adolescencia, en adelante "El Sistema", competente para preparar y supervisar la ejecución de la política nacional destinada a garantizar la plena vigencia de los derechos del niño y del adolescente. El sistema regulará e integrará los programas y acciones a nivel nacional, departamental y municipal. S i bien existe un conjunto de acciones que el Estado y la Sociedad paraguaya dirigen a los jóvenes , las mismas tienen preocupantes limitaciones ya que están orientadas hacia aspectos muy específicos y no se hallan integradas a un cuerpo general de políticas públicas orientadas a la juventud como grupo particular. El problema de estas acciones o políticas radica en el diseño de las mismas, pues no han sido elaboradas desde la lógica de los jóvenes y carecen de una adecuada articulación, lo que les resta eficacia y pertinencia desde la lógica de la problemática juvenil además de no alcanzar el fin último de este tipo de políticas cual es la de mejorar la calidad de vida de los jóvenes y asegurar su efectiva inserción social.Además, en general se trata de políticas de carácter universal, es decir, que buscan beneficiar a todos los jóvenes por igual aunque en realidad sólo beneficien a algunos de ellos ( especialmente a los jóvenes urbanos de clase media y alta); que se aplican en forma excesivamente centralizada (centros urbanos y la capital); sobre la base de criterios asistencialistas y a través de prácticas paternalistas y clientelistas desde organismos públicos dirigidos por adultos, que no están interesados en contar con la participación de los propios jóvenes en su desarrollo efectivo. Capítulo 1 Por lo dicho, "los verdaderos problemas se ubican en el campo de la gestión" 3, más que en la "falta de voluntad política o en la escasez de recursos como se destaca siempre al momento de encontrar explicaciones a las limitaciones constatadas" 4. Por el lado de las políticas que impulsa el Estado se puede mencionar la existencia de enfoques que no concuerdan con los predominantes a nivel mundial, pues se sigue priorizando el financiamiento de la oferta de servicios monopólicos de muy escasa calidad e impacto dentro de la población joven. Así mismo, la excesiva centralización de dichas políticas deja escaso margen para el desarrollo de respuestas adecuadas a las realidades locales, impulsadas desde los municipios o desde organizaciones privadas con o sin fines de lucro. Por otro lado, el esfuerzo desplegado por organismos no gubernamentales y organizaciones juveniles, si bien es relevante, tiene limitaciones en sus alcances efectivos, ya que estos agentes cuentan con escasos recursos, muy inestables en el tiempo y aplican metodologías de trabajo de pequeña escala. Además no existen mecanismos que permitan medir la calidad de su trabajo y controlen los recursos que administran. Por todo lo mencionado, el diseño e implementación de políticas públicas, desde un enfoque moderno, deben considerar a los jóvenes no únicamente como "objeto" de dichas políticas sino también como "sujetos" de derechos, con roles precisos y determinados a cumplir en el escenario nacional. Así mismo, dichas políticas deberían ser articuladas sobre la base de una auténtica y amplia concertación de esfuerzos entre todos los actores involucrados en la problemática juvenil. A penas iniciado el proceso de transición a la democracia se aprueba y ratifica en el Poder Legislativo la Ley N° 57/ 90, De La Convención Internacional de los Derechos del Niño, con lo cual se inicia el largo proceso de modificación de la legislación existente hasta esa fecha y cuyo instrumento era el Código del Menor, Ley N° 86. Dicha ley, marcada profundamente por la Doctrina del Menor en Situación Irregular, afectaba a quienes eran considerados 1.3. MARCO JURÍDICO 3 Ernesto Rodríguez - José Miguel Abad. Paraguay: Políticas Públicas de Juventud. Propuestas Básicas para el Período 1999-2003. Viceministerio de la Juventud y Proyecto PLANDES. 4 Op. Cit. 25 Juventud en Cifras "menores de edad" a los efectos de la ley, en este caso al grupo conformado por todos aquellos con menos de 20 años de edad. La Doctrina del Menor en Situación Irregular, sólo contempla a los niños, niñas y adolescentes más vulnerables, llamados "menores" y plantea dar solución a la situación crítica que atraviesan mediante una respuesta estrictamente jurídica. El "menor" al que va dirigida esta ley no es titular de derechos sino objeto de un abordaje judicial. Introducida en el art. 54 de la Constitución de 1992, más específicamente en el Capítulo referente a las Garantías Constitucionales, la Doctrina de la Protección Integral viene a revolucionar todo el ordenamiento jurídico, colocando a la República del Paraguay en la vanguardia a nivel mundial en materia legislativa. La Doctrina de la Protección Integral, basada en el Principio del Interés Superior busca asegurar el desarrollo integral del niño o adolescente, así como el ejercicio y disfrute pleno de sus derechos y garantías. De acuerdo a dicha doctrina a fin de determinar el interés superior o predominante del niño o adolescente, se respetarán sus vínculos familiares, su educación y su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico. Se atenderá además la opinión del mismo, el equilibrio entre sus derechos y deberes, así como su condición de persona en desarrollo. 26 A partir de la adopción de la Doctrina de la Protección Integral con carácter constitucional los cambios en la legislación se suceden. Un avance importante constituyó la aprobación de la Ley de Adopciones, promulgada como Ley N° 1136 del año 1997 como antesala a la Ley N° 1680/01 "Código de la Niñez y de la Adolescencia", con lo que se completó el itinerario jurídico programado casi diez años antes. Entre las principales innovaciones, debemos destacar los cuatro grandes ejes de la nueva ley: a) El niño y la niña son sujetos de derechos. b) El cambio de la expresión "menor" por "niño, niña o adolescente". c) La desjudicialización de los problemas sociales que afectan a la niñez y la adolescencia, y d) Los adolescentes infractores de la ley penal. El Sistema Nacional de Protección y Promoción de los Derechos de la Niñez, creado por el Código de la Niñez y la Adolescencia es el encargado de preparar y supervisar la ejecución de la política nacional destinada a garantizar la plena vigencia de los derechos de niños y adolescentes. Establece Consejos a nivel nacional, departamental y municipal instalados recién el 18 de diciembre del año 2002. Por lo que se aguarda con expectativas la aplicación de las políticas que surjan como resultado de la descentralización y amplia representación de la sociedad civil que se ve reflejada en la integración del Consejo. Las leyes más arriba analizadas protegen solamente a quienes hasta los 18 años de edad son considerados niños o adolescentes, transfiriendo la responsabilidad jurídica desde los 19 años en adelante al Código Civil y Comercial y al Código Penal. Es posible que para muchos, parezca casi incomprensible que no exista un ordenamiento jurídico para los jóvenes comprendidos entre los 19 y 29 años, sin embargo, tener una legislación especial, significaría, una situación de privilegio sobre los demás ciudadanos considerados al igual que ellos mayores de edad. Pero, aún cuando la Constitución establece claramente la igualdad ante la ley, y que no se admiten discriminaciones o privilegios, debemos reconocer la existencia de proyectos de ley que tienen como objetivo generar condiciones especiales para los jóvenes de hasta 30 años de edad en materia laboral o hacia la paternidad responsable, en estos momentos en estudio. Estos proyectos responden exactamente al reconocimiento del Congreso de la Nación de la gran proporción de jóvenes que necesitan de un derecho tuitivo de manera a hacer posible la remoción de los obstáculos para acceder a la igualdad de oportunidades. Entre los hechos protagonizados por los jóvenes en la defensa de sus derechos, en los últimos tiempos, debe destacarse el acto público y masivo en el cual presentaron ante la Honorable Cámara de Diputados la declaración firmada de ser objetores de conciencia, invocando los artículos 37 y 129 de la Constitución Nacional. Hasta la fecha el registro 27 de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados registra la cifra de 88.475 objetores, tanto hombres como mujeres, comprendidos en la faja etárea objeto de este estudio. A más de un año de la vigencia del Código con una nueva doctrina, sin embargo podemos notar que los datos que arroja "Juventud en Cifras 2000-2001", todavía son resultados de la aplicación de la anterior doctrina. Los duros datos estadísticos reflejan la necesidad urgente de formular, aplicar e impulsar la implementación de la nueva doctrina. Es digno de mención que Paraguay cuenta con leyes de fondo que innovan en materia de protección integral al niño y el adolescente, creando de esta manera una nueva doctrina que representa mayor responsabilidad para todos los ciudadanos comenzando por la familia como célula básica de la sociedad, la sociedad misma y el Estado en el sentido de brindar protección contra el abandono, la desnutrición, el analfabetismo la violencia o abuso y la explotación. 1.4. ALCANCE Y LIMITACIONES DEL PRESENTE DOCUMENTO 28 E n el marco de la creación de un Sistema Nacional de Información Juvenil, que reúna información sobre los jóvenes y para los jóvenes, recomendado por el proyecto de Planificación del Desarrollo Sostenible elaborado en forma conjunta por la GTZ y la STP, el presente documento pretende continuar con la sistematización de datos básicos iniciada dos años atrás con la elaboración de Juventud en Cifras 1997-98. Obtenida fundamentalmente a partir de la Encuesta Integrada de Hogares 200001 elaborada por la DGEEC, el presente material trata de proporcionar toda de información estadística básica necesaria para impulsar las diferentes iniciativas de intervención social destinadas al sector acompañada a la vez de Artículos Constitucionales o de Leyes relacionadas con la juventud que permitan hacer analogías normativas y positivas. A fin de permitir estudios comparativos en el tiempo se ha tratado de hacer la información comparable con la edición anterior a la vez que enriquecerla con la mayor cantidad de datos considerados relevantes. La juventud en este estudio está definida como las personas de 15 a 29 años, considerándose dicho rango de edad, la representativa de la población joven en sus distintas dimensiones. En términos generales, el presente trabajo es de tipo descriptivo, desagregándose la información con representación nacional, por sexo, por áreas de residencia (urbana y rural) y condiciones de pobreza. El documento cuenta con un total de ocho capítulos organizados de la siguiente manera: El capítulo 1 hace una introducción al tema juventud en Paraguay. El capítulo 2 trata de aspectos demográficos de la población joven en Paraguay. En el capítulo 3 se trata de caracterizar a los jóvenes de acuerdo a la educación. La inserción de los jóvenes en el mercado laboral es abordada en el capítulo 4. Los temeas referentes a la salud de los jóvenes son estudiados en el capítulo 5. El consumo de drogas lícitas y las características de la población joven que las consumen pueden ser vistas en el capítulo 6. La participación ciudadana y la violencia de la cual son víctimas los jóvenes son los temas tratados por los capítulos 7 y 8 respectivamente. Cada capítulo cuenta con anexos de cuadros que permiten profundizar el análisis para aquellos que se hallen interesados y además se agregan datos generales de la juventud para cada departamento del país. Por último, en la presente edición, cuando se emplea el término "el joven" o "los jóvenes" se lo hace en forma genérica, refiriéndose al conjunto de jóvenes sean éstos hombres o mujeres, salvo que se especifique lo contrario. 29