La indemnización civil de los daños causados a los particulares en

La indemnización civil de los daños causados a los particulares en el caso Prestige. Las actuaciones
gubernativas
José Ricardo Pardo Gato. Abogado. Profesor de Derecho Civil de la Escuela de Práctica Jurídica
Decano Iglesias Corral
Publicación:
Aranzadi Civil núm. 15/2004
Parte Estudio Editorial Aranzadi, SA, Pamplona. 2004
Lengua de publicación: Español
I. Introducción
Un fatídico 13 de noviembre de 2002, un buque de veintiséis años de antigüedad,
monocasco y cargado con más de setenta y siete mil toneladas de fuel, sufrió un
accidente frente a nuestra tierra gallega 1 , cerca de la costa de Finisterre. Ese barco
llevaba inscrito a ambos lados de su proa el nombre de Prestige, denominación que
algunos acuñaron tras la desgracia como Desprestige, en clara alusión a las
repercusiones negativas que dicha catástrofe trajo consigo para Galicia, al menos en lo
que al ecosistema medioambiental se refiere.
1
En concreto, a ciento treinta y una millas de la Costa de Galicia.
Y es que, seis días después de su hundimiento 2 , partido en dos y con más de
sesenta mil toneladas de combustible aún en su interior, el fuel vertido al mar provocó
innumerables manchas negras que asfaltaron las playas, acantilados, diques y otras
zonas del litoral y de la costa de Galicia, tiñendo con ello una parte importante de su
inmensa riqueza; efectos contaminantes y degradantes que se fueron extendiendo
irremisiblemente sobre otros puntos del litoral cantábrico español 3 y a determinados
espacios de la costa atlántica francesa.
2
La causa del hundimiento del Prestige se debió a la apertura de una vía de agua en
el casco de estribor.
3
Lo que llevó al Gobierno español a publicar el Real Decreto-ley 8/2002, de 13 de
diciembre ( RCL 2002, 2916) ( BOE núm. 299, de 14 de diciembre de 2002), que
amplía las medidas reparadoras en relación con el accidente del buque Prestige a las
Comunidades Autónomas del Principado de Asturias, Cantabria y País Vasco, y por el
que se modifica el Real Decreto-ley 7/2002, de 22 de noviembre ( RCL 2002, 2723) (
BOE núm. 281, de 23 de noviembre de 2002).
Razones nos sobran, pues, para considerar que este aciago acontecimiento, ya
ligado para siempre a nuestra historia, ha devenido a la postre en una de las peores
catástrofes ecológicas y medioambientales vividas, siendo no menos grave su negativa
repercusión económica, y con independencia de las medidas que al respecto hayan
adoptado, o debieran haber adoptado, el Gobierno español y las autoridades
competentes, entre ellas, el hasta la fecha no concretado, y aún menos ejecutado, Plan
Galicia.
Ahora bien, sin perjuicio de las necesarias y obligadas soluciones generales a los
grandes males producidos, no son menos relevantes las repercusiones jurídicas que
debiera generar el derecho al resarcimiento del daño ocasionado y, en concreto, la
imprescindible indemnización de los daños causados a los particulares directamente
afectados -en tanto que perjudicados somos todos-, sin olvidarnos tampoco del
derecho que también acoge a las Administraciones Públicas igualmente implicadas por
el desastre.
Todo ello se antoja más grave si nos atenemos al hecho de que transcurrido más de
un año y medio desde la tragedia aún no se ha propiciado una salida lo
suficientemente satisfactoria y definitiva a esta legítima reclamación desde el punto de
vista jurídico, máxime teniendo en cuenta que la incierta solución judicial final no ha
tenido lugar hasta el momento y que probablemente la misma sufra una importante
dilatación temporal, lo que, de ser así, como mínimo truncará las expectativas de
celeridad procesal de los afectados en su reparación patrimonial sufrida.
En este sentido, sirviendo a la idea de inmediatez o de que la reparación de los
daños ocasionados a los perjudicados se realice lo más rápidamente posible, el anterior
Gobierno del Partido Popular, en su empeño por aportar una salida de urgencia al
problema, estimó apropiado publicar el Real Decreto-ley 4/2003, de 20 de junio ( RCL
2003, 1582) , sobre actuaciones para el abono de indemnizaciones en relación con los
daños ocasionados por el accidente del buque Prestige4 , medida legal acogida con
diferente grado de aceptación por los distintos sectores implicados y que llevó, en
último término, a la adopción de la misma por parte de unos y al desistimiento o
renuncia por parte de los que prefirieron seguir la vía del procedimiento judicial, y sin
que estos últimos puedan valerse de las prerrogativas que dicho Real Decreto
contempla en su articulado.
4
BOE núm. 148, de 21 de junio de 2003. Resolución de 8 de julio de 2003, del
Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo de
convalidación del Real Decreto-ley 4/2003, de 20 de junio ( RCL 2003, 1582) , sobre
actuaciones para el abono de indemnizaciones en relación con los daños ocasionados
por el accidente del buque Prestige ( BOE núm. 169, de 16 de julio de 2003).
Así, con afán de mejora de las condiciones, sobre todo en cuanto al límite máximo
de pago estipulado y a efectos de liquidez para facilitar el cobro de las
indemnizaciones, el actual Gobierno Socialista, en base a la misma situación de
gravedad que originó la aprobación del anticipo de indemnizaciones prevista en la
precitada norma, aprobó el Real Decreto-ley 4/2004, de 2 de julio ( RCL 2004, 1532) ,
por el que también se adoptan determinadas medidas relacionadas con los daños
ocasionados por el accidente 5 , decisión que, en última instancia, ha venido a
modificar el Real Decreto-ley 4/2003, al derogar dos de sus preceptos y dejar sin
efecto determinadas referencias incluidas en su articulado.
5
BOE núm. 160, de 3 de julio de 2004 ( RCL 2004, 2723) .
Dejando, por tanto, a un lado el comentario al posible ejercicio de la acción penal,
así como el análisis pormenorizado sobre otras disposiciones de ámbito general
subsumibles al caso que nos ocupa, como los Convenios de Bruselas de 29 de
noviembre de 1969 ( RCL 1976, 467) , sobre la intervención en alta mar en supuestos
de accidente y de la responsabilidad civil por daños debidos a la contaminación de
hidrocarburos, y el suscrito en la misma ciudad el 18 de diciembre de 1971 ( RCL 1982,
621, 981) , relativo a la constitución del FIDAC o Fondo internacional de
indemnización de daños causados por el mismo tipo de contaminación (sobre todo
teniendo en cuenta que, en nuestro caso, los daños a los intereses públicos -coste de
limpieza de playas y rocas, traslado de chapapote, taponado de las grietas del buque,
extracción del fuel aún almacenado en su interior,...- y privados -pérdidas en recursos
pesqueros, turísticos,...- alcanzan un valor económico muy superior al máximo
acumulativo previsto por estos dos acuerdos internacionales) 6 , mi intención en el
presente trabajo, más modesta, se circunscribe, básicamente, en incidir en algunas
reflexiones, de tono crítico, vertidas sobre el Real Decreto-ley 4/2003 y de las que, en
su mayor parte, ya se ha hecho eco la doctrina 7 , con el objeto de poner en valor las
nuevas medidas gubernativas adoptadas al efecto por medio del Real Decreto-ley
4/2004, resaltando, en su caso, la subsanación de los defectos en los que incurría su
predecesor y evidenciando, en lo posible, las lagunas de las que sigue adoleciendo la
última norma aprobada y que no han encontrado la solución definitiva que, ante las
expectativas creadas, se le presumía, pero que a día de hoy subsisten en nuestro
ordenamiento.
6
Por lo que respecta al ejercicio de la acción penal y civil y la petición de
indemnización de los daños causados por la contaminación de hidrocarburos
tomando como base los Convenios de Bruselas, vid.NIETO MARTÍN, F., «Quien
contamina, paga. El caso Prestige», Diario La Ley, núm. 5712, año XXIII, 5 de
febrero de 2003, ref. D-30, pgs. 1600 a 1607.
7
GARCÍA RUBIO, Mª. P., «El caso Prestige un año después de la tragedia. Algunos
apuntes en torno al Real Decreto-ley 4/2003, de 20 de junio», Diario La Ley, núm.
5893, año XXIV, 14 de noviembre de 2003, ref. D-255, pgs. 1812 a 1817.
II. Aceptación voluntaria y acuerdos transaccionales. Los sujetos
perjudicados
1 Aceptación voluntaria y acuerdos transaccionales
Desde un primer momento, el Real Decreto-ley 4/2003 ( RCL 2003, 1582) hacía
depender la posible indemnización que en él se previene -la cual, como veremos, ha
sido modificada por el Real Decreto-ley 4/2004 ( RCL 2004, 1532) -, de la aceptación
voluntaria por parte del afectado, sin que la misma se pueda extender, por ende, al
resto de perjudicados que no se acojan a lo estipulado en dicha norma, y, en todo caso,
dentro del marco de los acuerdos transaccionales que se formalicen con el Ministerio
de Hacienda, siempre y cuando se trate de personas físicas o jurídicas que hayan
sufrido daños por contaminación indemnizables de conformidad con los citados
Convenios de ámbito internacional.
Al respecto, cabe decir, en favor de lo estipulado en el Real Decreto-ley 4/2003, que
no se obvia en su contenido la posibilidad de resarcimiento entre administraciones, al
prever, por remisión del artículo 1, en su disposición adicional primera, que las
comunidades autónomas y las corporaciones locales afectadas puedan establecer y
celebrar convenios de colaboración con la Administración General del Estado, en aras
a alcanzar dicho objetivo de resarcimiento de los daños causados por el accidente 8 ,
pero debiendo tener en cuenta a los efectos las ayudas procedentes de fondos
comunitarios, de tal forma que la suma de ambas no podrá superar el importe del
daño que se trata de resarcir.
8
En cuanto a la adecuación legal de estos convenios de colaboración, tanto entre
particulares y el Ministerio de Hacienda, como entre Administraciones Públicas, vid.,
respecto a los primeros, el artículo 3.d) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16
de junio ( RCL 2000, 1380, 2126) , por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y, en cuanto a los segundos, el
artículo 6.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL
1993, 246) , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Con carácter general, podemos apostillar que se trata de acuerdos o convenios
dirigidos a solventar el delicado asunto de las indemnizaciones de los daños proferidos
por el Prestige entre las distintas partes suscriptoras, lo que, como es obvio, en ningún
caso puede llevarnos a la conclusión de que con la aprobación de esta normativa se
haya pretendido por parte del Estado la asunción de responsabilidad alguna en
relación con lo sucedido, tal y como se infiere de las propias palabras del texto legal,
donde el Estado se reserva su derecho a reclamar de los responsables el importe de los
daños correspondientes. En clara línea continuista, el Preámbulo del Real Decreto-ley
4/2004 reitera, en términos similares, este posicionamiento de evasión de cualquier
tipo de responsabilidad respecto a las modificaciones y medidas complementarias por
él adoptadas, reconociendo, igualmente, el mismo derecho de reclamación que le
asiste al Estado español.
Así, en una primera aproximación, como ventajas implícitas de la adopción del Real
Decreto-ley 4/2003 por parte de los perjudicados, podríamos señalar, apoyándonos en
la figura transaccional en él prevista 9 , la percepción de las indemnizaciones en un
período de tiempo relativamente corto, evitando con ello a los afectados largos y
tediosos procesos de reconocimiento de indemnizaciones, así como el ahorro que les
supondría el coste, en su caso, de afrontar un litigio incierto en cuanto a la cuantía
indemnizatoria finalmente resultante; aspectos, en principio, aparentemente
beneficiosos que no han sido objeto de alteración por el Real Decreto-ley 4/2004.
9
Cfr. artículo 1809 del Código Civil ( LEG 1889, 27) .
Pero estos, a priori, posibles aspectos favorables de cara al afectado que decida
adoptar tales medidas normativas, se encuentran en el camino con determinados
inconvenientes que podrían llegar a desaconsejar su contemplación. Antes de
contrarrestar las ventajas de índole jurídico y económico que supone dicho
acogimiento por parte de los perjudicados con los reproches que de su tenor podamos
inferir, se hace necesario, previamente, identificar a los sujetos que el texto legal
califica como tales a los efectos de su incardinación en la norma.
2 Sujetos particulares perjudicados
Cuando en los referidos acuerdos transaccionales participe un particular afectado casuística que más nos interesa a la hora de abordar la cuestión objeto de comentario-,
conforme los artículos 1 y 3 del Real Decreto-ley 4/2003, sólo se entenderán como
sujetos perjudicados aquellas personas físicas o jurídicas que hayan sufrido daños
como consecuencia del accidente del buque Prestige y siempre que se acomoden a la
tipología de daños cuya compensación económica se encuentre prevista en los
Convenios internacionales mencionados, debiendo, además, como tales beneficiarios,
ser comunicados al Instituto de Crédito Oficial (ICO) por el órgano que
reglamentariamente se determine; ámbito subjetivo de la norma que fielmente se
reitera en el artículo 1 del Real Decreto 1053/2003, de 1 de agosto ( RCL 2003, 2005)
10
, por el que se aprueban las normas de desarrollo del Real Decreto-ley 4/2003.
10
BOE núm. 184, de 2 de agosto de 2003. Este Real Decreto fue objeto de
modificación por el Real Decreto 1699/2003, de 12 de diciembre ( RCL 2003, 2902) ,
que reformó el contenido de su artículo 3, en lo referente a las actuaciones para la
valoración de los daños susceptibles de estimación objetiva.
De lo que podemos entender, a sensu contrario, que no podrán acogerse al régimen
transaccional aquellos otros sujetos que se hayan visto perjudicados por daños
cubiertos por nuestro ordenamiento interno que no encajen en el marco del Derecho
de los tratados auspiciados por la Organización Marítima Internacional (OMI) y de los
que España sea parte 11 .
11
Para
un
mayor
abundamiento
sobre
el
sistema
de
los
Convenios
de
responsabilidad civil y de creación del FIDAC, vid.GARCÍA RUBIO, Mª. P., «A
indemnización dos danos causados polo Prestige», publicado en el libro colectivo,
Prestige: a catástrofe que despertou a Galiza?, Santiago de Compostela, Candeia
Editora, 2003, pgs. 113 a 139.
Asimismo, el artículo 6 del Real Decreto-ley 4/2003, en sus párrafos primero y
último, respectivamente, se cuida en prever la suscripción de los afectados a los
convenios internacionales, no sólo de manera individual, sino también a través de
asociaciones o agrupaciones de afectados, así como de corporaciones de Derecho
público (cfr. artículo 2 del Real Decreto de desarrollo), en representación de aquellos
damnificados que así lo acepten y en clara referencia a las cofradías de pescadores que
actúen en su representación 12 . La explícita referencia a las «agrupaciones de
afectados» parece incluir a entes ausentes de personalidad jurídica, lo que refleja una
cierta incoherencia con el artículo 1 del propio texto legal, donde se requiere de
personalidad jurídica para suscribir el respectivo acuerdo transaccional 13 .
12
El artículo 1.1 de la Ley 9/1993, de 8 de julio ( RCL 1993, 2510 y LG 1993, 195) ,
de Cofradías de Pescadores de Galicia, califica tales cofradías como corporaciones de
Derecho público, dotadas de personalidad jurídica y capacidad de obrar para el
cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones que les estén
encomendadas, que actúan a modo de órganos de consulta y colaboración con la
Administración en la promoción del sector pesquero y representan intereses
económicos y corporativos de los profesionales del sector, sin perjuicio de la
representación que poseen las organizaciones de empresarios y trabajadores de la
pesca.
13
GARCÍA RUBIO, Mª P., «El caso Prestige un año después de la tragedia...», cit.,
pg. 1814.
III. La cuantía indemnizatoria y los fondos previstos
1 La eliminación del límite máximo y las fuentes de financiación
Entrando en el tema económico objeto de regulación y de evidente interés por parte
de los distintos afectados reconocidos, como ejemplo de buenas intenciones
gubernativas iniciales, ya en el primer precepto del Real Decreto-ley 4/2003 ( RCL
2003, 1582) se autorizaba expresamente al ICO, en su condición de agencia financiera
del Estado 14 , al abono de las correspondientes indemnizaciones por los daños y
perjuicios que el Prestige hubiere ocasionado dentro del territorio español a los
perjudicados que así lo suscribieran, pero, eso sí, en esta norma se establecía
expresamente un límite máximo en la cuantía indemnizatoria de ciento sesenta
millones de euros 15 , techo que ya se antojaba claramente insuficiente para dar
respuesta a los múltiples perjuicios particulares en que derivó la catástrofe, pues la
realidad ha demostrado que esa cuantía era sensiblemente inferior a los daños
irrogados 16 .
14
Entre las funciones del ICO está, como primera y principal, la de contribuir a
paliar los efectos económicos producidos por situaciones de grave crisis económica,
catástrofes naturales u otros supuestos semejantes.
15
El importe previsto no llegaba incluso a los ciento ochenta millones de euros que
como tope indemnizatorio contempla el marco convencional para el supuesto que
nos ocupa.
16
La propia Vicepresidenta del Gobierno, María Teresa Fernández de la Vega,
admitió, semanas antes a la aprobación del Real Decreto-ley 4/2004 ( RCL 2004,
1532) , que existía un problema de liquidez para compensar a los afectados por el
vertido del Prestige (Diario La Voz de Galicia de 25 de junio de 2004, pg. 14).
Además, esta misma normativa, al regular el régimen de pago de las
indemnizaciones y la dispensación de los fondos, introducía una segunda limitación,
cual era el condicionamiento del pago de las cantidades por el ICO al previo ingreso en
dicha entidad de los importes que pudieran corresponder al Estado como
consecuencia del siniestro.
El propio Preámbulo del Real Decreto-ley 4/2004 ( RCL 2004, 1532) ha venido a
confirmar tales extremos, al señalar que ambas limitaciones financieras, unidas a los
importantes desembolsos ya realizados para indemnizar a los afectados, están
provocando, por una parte, problemas de tesorería que impiden al ICO hacer frente a
los pagos que se encuentran en trámite, y ello sin perder de vista el hecho de que las
previsiones de los fondos necesarios para poder hacerlos efectivos han puesto de
manifiesto, igualmente, una notoria insuficiencia del reseñado límite de ciento sesenta
millones de euros.
Estas circunstancias han aconsejado, finalmente, al Gobierno actual reconsiderar
las condiciones y requisitos de financiación y el pago de las indemnizaciones a las que
hacía referencia la primera normativa aprobada, por lo que el artículo 1.1 del Real
Decreto-ley 4/2004, además de eliminar y dejar sin efecto el señalado límite máximo
que, inadecuadamente, se preveía para el pago de dichas indemnizaciones, establece
que, desde su entrada en vigor 17 , las mismas serán abonadas por cuenta del Estado a
través del ICO.
17
La disposición final segunda del Real Decreto-ley 4/2004 ( RCL 2004, 1532)
previene su entrada en vigor el mismo día de su publicación en el BOE.
Por tanto, queda suprimido el requisito de previa disposición del ICO de fondos
procedentes del FIDAC u otros mecanismos de financiación especial contenidos en el
artículo 2 del Real Decreto-ley 4/2003, precepto que el nuevo texto legal ha derogado,
junto con el artículo 7. A partir de ahora, el ICO atenderá por cuenta del Estado el pago
de las indemnizaciones contempladas en la anterior normativa, cargando las
correspondientes cuantías al fondo de provisión del organismo regulado en el apartado
cuatro de la disposición final sexta del Real Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre (
RCL 1995, 3525 y RCL 1996, 165>) . Ello supone, como es lógico, la necesidad de
ampliar la dotación del Estado al fondo más allá del límite previsto en el artículo 53 de
la Ley 61/2003, de 30 de diciembre ( RCL 2003, 3092 y RCL 2004, 783) , de
Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2004, con la cantidad que se
precise para garantizar la suficiencia de dicho fondo.
Asimismo, también ha quedado eliminada, por ende, la referencia contenida en el
párrafo segundo del derogado artículo 2, que no tenía reparos en condicionar la
consecución del cobro de las indemnizaciones a la efectiva disponibilidad de los fondos
por parte del ICO, y que además preveía la posibilidad de que los mismos se llevaran a
término en más de un plazo, siempre y cuando se hubieran concretado de forma
expresa en el acuerdo o convenio suscrito las condiciones de pago.
En cuanto a la financiación especial, la disposición adicional segunda del Real
Decreto-ley 4/2003 sólo preveía, a los efectos, los ingresos correspondientes al sorteo
especial de Lotería Nacional celebrado el 11 de enero de 2003, así como aquellos que
generen las actuaciones del Plan de turismo cultural de Galicia puesto en marcha por
el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. No se contemplaba, por tanto, como
fuente de financiación, la emisión de Deuda Pública ni las aportaciones del Estado
español procedentes de un posible adelanto del FIDAC. Sin embargo, en coherencia
con los nuevos mecanismos regulados, esta última medida sí aparece recogida en el
Real Decreto-ley 4/2004, al disponer, en el apartado tercero de su artículo 1, que los
ingresos que en el futuro puedan recibirse por el Estado del FIDAC, o por cualquier
otro concepto, se apliquen al presupuesto de ingresos estatales.
2 Las ayudas y compensaciones previamente percibidas
El sistema financiero e indemnizatorio descrito será de aplicación a los acuerdos y
convenios que se suscriban con posterioridad al 3 de julio de 2004, fecha de la entrada
en vigor del Real Decreto-ley 4/2004, de tal forma que no se verán afectados los
acuerdos transaccionales firmados hasta ese momento, que ya hubieran sido abonados
por el ICO, pues su validez se consideraría plena en todos sus extremos.
Por otro lado, no podemos perder de vista que una buena parte de los sujetos
privados reconocidos por el Real Decreto-ley 4/2003 igualmente habían percibido ya
compensaciones económicas de distinta índole por parte de la Administración, en base
a lo estipulado en el Real Decreto-ley 7/2002, de 22 de noviembre ( RCL 2002, 2723) ,
y en el también Real Decreto-ley 8/2002, de 13 de diciembre ( RCL 2002, 2916) 18 ,
que, junto con beneficios de tipo fiscal y prestaciones de carácter laboral, contemplan
ayudas a los afectados por el cese de su actividad productiva (pescadores,
mariscadores, rederos, etc.), así como líneas preferenciales de crédito
instrumentalizadas a través del ICO y encaminadas a anticipar la reparación y
reposición de las infraestructuras productivas dañadas a consecuencia del desastre.
Razón por lo cual, como es lógico, el Real Decreto-ley 4/2003 se refiere a estos últimos
créditos en la medida en que las personas que decidan acogerse al régimen por él
estipulado recibirán de dicho Instituto carta de pago por el principal e intereses del
préstamo concedido, «en el importe correspondiente al de la indemnización que
tengan derecho a cobro», constituyendo así una forma legal de saldar las diferencias,
en tanto que si la indemnización a la que tienen derecho los afectados es superior al
crédito inicialmente acordado tendrán derecho a la variación económica resultante,
mientras que, en el caso contrario, los beneficiarios de los créditos que hayan obtenido
una cantidad superior vendrán obligados a la devolución del exceso.
18
Vid. nota 3.
No obstante, en su articulado no se aclara la situación jurídica de las otras ayudas
recibidas por los afectados, me estoy refiriendo, principalmente, a las conocidas como
ayudas por cese de actividad, cuyo cómputo a efectos de los pagos hasta el momento
previstos no recibe especial atención por parte de la norma. Esta injustificada omisión
ha querido paliarse por vía reglamentaria, en concreto a través del artículo 4.3 del
citado Real Decreto 1053/2003 ( RCL 2003, 2005) , cuando señala que en la
determinación de los importes que se propongan en los acuerdos transaccionales por
el Ministerio de Hacienda, «se restarán las cantidades ya percibidas como
consecuencia del siniestro del buque Prestige por los mismos daños, por parte del
FIDAC, o por parte de cualquier otra entidad o Administración que haya concedido
ayudas a los damnificados». Lo que ocurre es que este precepto hace referencia
exclusiva a los daños emergentes susceptibles de estimación directa, mientras que,
como advierte GARCÍA RUBIO19 , es el artículo 3 del Real Decreto de desarrollo el que
alude al lucro cesante y en el que teóricamente cabría enmarcar las ayudas por cese de
actividad; lucro cesante que en la norma reglamentaria viene determinado según un
régimen de estimación objetiva realizado por el Ministerio de Hacienda, pero en el que
nada se dice respecto a las ayudas ya recibidas por los afectados imputables a dicho
lucro.
19
Cfr. pg. 814.
IV. Tipología de los daños indemnizables
Hayan sido o no solicitadas, para poder acceder a las indemnizaciones
contempladas por el Real Decreto-ley 4/2003 ( RCL 2003, 1582) y, ulteriormente, por
el Real Decreto-ley 4/2004 ( RCL 2004, 1532) , se hace preciso conocer los daños que
resultan indemnizables conforme a ambas regulaciones, sobre todo a los efectos, desde
el punto de vista práctico, de los acuerdos y convenios que al respecto se formalicen
una vez entrado en vigor este último Real Decreto-ley.
Teniendo en cuenta la remisión a los Convenios internacionales que realiza el Real
Decreto-ley 4/2003 respecto a los tipos de daños susceptibles de ser resarcidos por
medio de su acogimiento, además de en lo relativo a la valoración y determinación de
las cantidades a abonar, es por lo que debemos tener presente la prevención que el
artículo I.6 del Convenio Internacional de 1992 ( RCL 1995, 2618) , sobre
responsabilidad civil por daños debidos a la contaminación por hidrocarburos,
establece en el sentido de que su cobertura legal abarca exclusivamente a los «daños
debidos a la contaminación», los que se deriven de las «medidas preventivas», así
como los otros perjuicios ocasionados por tales medidas 20 .
20
Vid.OLMO GARCÍA Y PINTOS AGER, J., «Responsabilidad civil por vertido de
hidrocarburos. ¿Quiénes deberían pagar los daños causados por el Prestige?», InDret
1/2003.
Respecto a los «daños debidos a la contaminación» éstos son definidos, de acuerdo
con el Protocolo de 1984 de enmienda al Convenio de responsabilidad civil por los
daños causados por hidrocarburos de 1969 ( RCL 1976, 467) , como el perjuicio o el
daño causado en el exterior del buque por una contaminación producida a
consecuencia de un vertido o escape de hidrocarburos 21 , llegando a estimar que «la
indemnización por deterioro del medio, aparte de la pérdida de beneficios resultante
de dicho deterioro se limita al costo de las medidas razonables de restauración
efectivamente tomadas o que vayan a tomarse».
21
Al respecto, vid.BRANS, E. H. P., «EC Proposal for an Environmental Liability
Directive: Standing and Assessment of Damages», Env. Liability, 2002.2, pgs. 135 a
146; MAGNUS, U., «Damages under German Law», Unification of Tort Law:
damages, Magnus, U. (ed.), 2001, pgs. 99 y 100.
Por su parte, se entiende por «medidas preventivas» aquellas medidas razonables
emprendidas por cualquier persona con posterioridad a un siniestro y que tengan por
objeto el prevenir o limitar la contaminación.
De la interpretación de esta disposición entendemos, con la generalidad de la
doctrina 22 , que quedan, pues, fuera de juego tanto los daños morales, como aquellos
daños que podríamos considerar propiamente ecológicos que no se concreten en
medidas razonables y específicas puestas al servicio de la consiguiente reparación o
restauración , sobre todo si nos atenemos al agravante que ello supone en el caso del
Prestige, habida cuenta de los notorios perjuicios de igual tipología a los que nos
enfrentamos y sobre los que, consecuentemente, no incidiría esta cobertura legal.
22
Por todos, GARCÍA RUBIO, Mª. P., «A indemnización dos danos...», cit., pgs. 119
y 135 y ss.
Pero es que, además, en nuestro supuesto particular tampoco quedarían
salvaguardados los daños personales o daños a la salud, incluso aun cuando hubieran
conllevado una trascendencia patrimonial directa para los afectados, ya que este tipo
de daños no reciben tampoco cobertura por los Convenios de la OMI.
En resumen, dada la remisión del Real Decreto-ley 4/2003 en cuanto a los tipos de
daños susceptibles de ser resarcidos a los mentados Convenios de ámbito
internacional, y teniendo en cuenta que sobre ello nada matiza el Real Decreto-ley
4/2004, podemos concluir que, a los efectos de su aplicación, no se consideran
indemnizables ni los daños personales sufridos por los damnificados, ni los morales
derivados del padecimiento psicológico que pudiere haberles originado la catástrofe,
ni, en todo caso, los daños específicamente ecológicos, lo cual resulta, como mínimo,
paradójico si nos atenemos a nuestro sistema interno de responsabilidad civil que,
como sabemos, respeta escrupulosamente el derecho de resarcimiento que asiste a los
perjudicados en este tipo de daños o, al menos, en su mayor parte.
Por otro lado, el último párrafo del artículo 1 del Real Decreto-ley 4/2003, en
relación con la valoración de los daños, prevé la suscripción de un protocolo con el
FIDAC que determine los métodos de cooperación técnica en la fijación de los daños y
en la identificación de los perjudicados. Sin embargo, a la hora del desarrollo
reglamentario de esta previsión, por medio del Real Decreto 1053/2003 ( RCL 2003,
2005) , se introdujo, en detrimento de esta medida, la posibilidad de la no suscripción
de dicho protocolo, para lo que, en tal caso, se prevé que sea el Consorcio de
Compensación de Seguros el que se encargue de la coordinación de las labores de
evaluación de los daños susceptibles de estimación directa.
V. El desistimiento y la renuncia de los afectados al ejercicio de acciones
indemnizatorias
La aceptación de los acuerdos transaccionales individuales por parte de los
damnificados suscritos con el Ministerio de Hacienda supone, de acuerdo con el
párrafo primero del artículo 6 del Real Decreto-ley 4/2003 ( RCL 2003, 1582) , la
desistencia y renuncia -incluso frente al propio Estado español- a todas las acciones
judiciales que pudieren corresponderles, así como a cualquier reclamación
indemnizatoria extrajudicial derivada del siniestro (por tanto, se incluye también la
renuncia al sistema de arbitraje o mediación), a cambio -faltaría más- de percibir como
contrapartida el importe o cobro efectivo de la indemnización correspondiente de
manera anticipada, con un carácter de más o menos inmediatez, pues la norma no
determina en su literalidad el momento a partir del cual se procederá al abono de las
cantidades respectivas.
Con igual orientación, el artículo 5.1 del mismo Real Decreto-ley, después de
disponer la subrogación de la Administración General del Estado en cualesquiera
derechos o acciones que pudieran corresponder a quienes suscriban los acuerdos o
convenios en él previstos contra organismos o entidades nacionales o internacionales,
o contra terceros 23 , establece expresamente que los damnificados que reciban el
importe de la referida indemnización «desisten de forma irrevocable e incondicional a
cualquier acción, recurso o instancia pendiente de resolución, y renuncian, asimismo,
a entablar en el futuro cualquier acción, procedimiento o reclamación, cualquiera que
sea su naturaleza, carácter o denominación, judicial o extrajudicial, relativos al
siniestro del buque Prestige».
23
Respecto a la reserva que el Estado español hace para sí sobre todas las acciones
de reclamación, tanto internas como ante tribunales de otros Estados u
organizaciones internacionales, que pueden llegar a entablarse frente a sujetos
distintos de los aludidos en los Convenios internacionales que a nuestro tema le
afectan, vid., como ejemplo, la interposición de una demanda por parte del Estado
español ante los Tribunales de Nueva York, frente a la American Bureau of Shipping
(ABS), sociedad clasificadora que certificó que el petróleo reunía las condiciones
necesarias para permitir su traslado por vía marítima.
La trascendencia y repercusión, por tanto, de lo preceptuado deviene obvia para los
afectados por el desastre que decidieron acogerse a esta normativa y suscribieron los
acuerdos o convenios de referencia respectivos, sobre todo si tenemos en cuenta que el
Real Decreto-ley 4/2004 ( RCL 2004, 1532) no ha incorporado modificación alguna al
respecto, al menos en lo que a la desistencia y renuncia se refiere. Y es que lo dispuesto
por el Real Decreto-ley 4/2003 sobre tal extremo seguirá impidiendo a los sujetos
afectados iniciar o acometer cualquier tipo de acción, frente a cualquiera -persona o
entidad privada o pública- e, indistintamente, en cualquier lugar del mundo y ante
cualquier otra jurisdicción o autoridad resolutoria, nacional o internacional, llegando a
extender su imposibilidad de reclamación sobre acciones no estrictamente
indemnizatorias (como es el caso de las acciones por enriquecimiento sin causa).
Ejemplos de renuncia legal que guardan evidentes similitudes con las aquí
comentadas los encontramos en el devenir de nuestro propio ordenamiento jurídico.
Y, así, salvando la distancia temática y sobre medidas adoptadas en el ámbito
sanitario, podemos traer a colación la aprobación, en base a la previsión del artículo
141.1 de la Ley de Régimen Jurídico ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , del Real
Decreto-ley 9/1993, de 28 de mayo ( RCL 1993, 1695) 24 , por el que se reconocen
ayudas públicas para los afectados por el Síndrome de Inmunodeficiencia Humana
(VIH) como consecuencia de transfusiones realizadas en el sistema sanitario público 25
, o, más recientemente, la Ley 14/2002, de 5 de junio ( RCL 2002, 1459) 26 , por la que
se establecen ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras coagulopatías
congénitas contagiados con el virus de la hepatitis C (VHC) 27 .
24
BOE núm. 130, de 1 de junio de 1993; convalidado por el Congreso de los
Diputados el 23 de junio de 1993 ( BOE de 26 de junio de 1993).
25
Un comentario al mismo lo encontramos en SEUBA TORREBLANCA, J. C., Sangre
contaminada, responsabilidad civil y ayudas públicas. Respuestas jurídicas al
contagio transfusional del sida y de la hepatitis, Civitas, Madrid, 2002, pgs. 369 a
397.
26
BOE núm. 135, de 6 de junio de 2002 ( RCL 2002, 1459) .
27
A estas ayudas sociales habría que añadir la prevista en la disposición adicional
37ª de la Ley 3/2000, de 19 de mayo ( RCL 2000, 1296 y LCAT 2000, 276) , de la
Generalitat de Cataluña ( DOGC núm. 3144, de 22 de mayo de 2000), que estableció
una ayuda social semejante a la contemplada en la Ley 14/2002 ( RCL 2002, 1459)
pero referida al ámbito del sistema sanitario público catalán.
Pese a que estos dos ejemplos no se identifican mutatis mutandi con el sistema
establecido por la normativa aprobada en torno al Prestige, la cual requiere que
existan daños concretos y probados, motivo por lo que concede «indemnizaciones», y
en la reseñada regulación de ámbito sanitario el daño se da como presupuesto y lo que
se otorgan son «ayudas públicas» 28 , lo cierto es que en ambas regulaciones el Estado
español intenta fijar ex ante la cuantía indemnizatoria, con el consentimiento del
afectado, y obtener de esta manera su renuncia expresa al ejercicio de una acción
judicial (o bien arbitral o de mediación) que, de prosperar, probablemente establecería
una indemnización superior a la establecida en la transacción o ayuda, en su caso.
28
Sobre el tema, vid.PARDO GATO, J. R., «La excepción de los medicamentos
respecto a las causas de exoneración de responsabilidad civil por riesgos de
desarrollo. Un antes y un después de la sentencia de 10 de mayo de 2001 del TJCE»,
Diario La Ley, núm. 5810, año XXIV, 25 de junio de 2003, ref. D-151, pgs. 1736 y
1737.
En efecto, tal vez la cuestión de fondo que ha llevado al Gobierno a decantarse en
un tema tan polémico como el del Prestige a adoptar una solución de este tipo, con la
concesión de indemnizaciones a cambio de renuncias -lo que incluso ha llevado a
algún autor a plantear la inconstitucionalidad de esta clase de medidas- 29 , la
encontramos justamente en aspectos de ámbito marcadamente económico, al valerse
el Estado de situaciones no siempre equilibradas, o, mejor dicho, casi siempre
decantadas a su favor, que le permiten vía transacción obtener una salida claramente
menos desfavorable para sus intereses que la que implicaría el ejercicio de acciones
judiciales por parte de los sujetos perjudicados 30 .
29
Para el supuesto relativo a las medidas adoptadas en relación a los contagios
transfusionales de hepatitis C, SEUBA TORREBLANCA, J. C., «La Ley 14/2002, de 5
de junio ( RCL 2002, 1459) , de ayudas sociales a hemofílicos contagiados con el
VHC», InDret 3/2002; para nuestro caso, GARCÍA RUBIO, Mª. P., «El caso Prestige
un año después de la tragedia...», cit., pg. 1815, para quien «caben bastantes dudas
sobre la constitucionalidad de una norma -el Real Decreto-ley 4/2003 ( RCL 2003,
1582) - donde se establece un sistema de compensación de los perjuicios causados
que, con toda probabilidad, no cubre la reparación íntegra del daño y no permite el
recurso a otros medios alternativos que complementen su propia insuficiencia».
30
Como han señalado RUBÍ PUIG y PIÑEIRO SALGUERO («El blindaje del Gobierno
en la crisis del Prestige. Comentario al Real Decreto Ley 4/2003, de 20 de junio, de
ayudas a los damnificados», InDret, octubre de 2003), la incertidumbre sobre el
resultado final indemnizatorio del proceso surgido del desastre probablemente nos
llevará a que solamente aquellas víctimas optimistas -con previsiones de sentencia o
laudo favorable- o aquellas que reciban una propuesta de transacción muy por
debajo de los daños sufridos, se encontrarán con fuerzas de pleitear. En su opinión,
el Real Decreto-ley 4/2003, si se analiza con profundidad, «se revela como la
estrategia del Gobierno para blindarse frente a posibles acciones de responsabilidad
civil de los afectados».
Mención aparte merece la no previsión indemnizatoria -al menos generalizada-, de
los daños futuros, entendiendo por tales aquellos que sin haberse evidenciado
inicialmente, o que no llegaron a manifestarse hasta el momento, se reconocen o
manifiestan después de haber transcurrido un período de tiempo determinado. Al
respecto, el Real Decreto-ley 4/2003 impedía a los perjudicados el emprender
cualquier acción por este tipo de daños, en tanto que sólo contemplaba como objeto de
reclamación los producidos hasta el año 2003. Sin embargo, y aunque con una
limitación temporal también exigua -pues sólo se amplía dicho plazo hasta el 2004-, el
Real Decreto-ley 4/2004, de forma complementaria e independiente al sistema de
acuerdos transaccionales introducidos por el Real Decreto-ley 4/2003, trata de
coadyuvar al resarcimiento de los afectados en el caso de que los efectos del derrame
de hidrocarburos del Prestige se extiendan en el tiempo provocando una disminución
notoria en el límite de capturas y cultivos en las actividades de pesca, marisqueo y
acuicultura. Para lo cual, por medio de su artículo 2, se arbitra un sistema específico de
compensación de las pérdidas económicas que puedan producirse en dichas
actividades en aquel período en el que, teniendo presente la fecha de la catástrofe,
pudiera aún existir una incidencia directa e inequívoca de ésta 31 .
31
La solicitud para solicitar este tipo de compensaciones habrá de presentarse antes
del 31 de marzo de 2005.
No obstante, se fija un límite máximo de fondos disponibles para esta
compensación cifrado en tres millones de euros y únicamente, como hemos
adelantado, para las pérdidas producidas en el ejercicio 2004. Esta cuantía podría
resultar insuficiente, para cuyo caso no se contempla, en principio, una futura
ampliación, sino que se dispone que estos fondos serán distribuidos entre los distintos
afectados, atendiendo a criterios de proporcionalidad en los términos que
reglamentariamente se establezcan a tenor de las pérdidas comprobadas.
Sin perjuicio de esta limitada previsión indemnizatoria introducida por el Real
Decreto-ley 4/2004 sobre daños futuros, es evidente que a los efectos se dejan fuera
sectores también perjudicados y de gran repercusión económica, como el del turismo,
que aunque en el caso gallego quede mitigado por el efecto dinamizador del Xacobeo
2004, la repercusión negativa que el desastre ha traído sobre el sector ha sido
innegable.
VI. A modo de conclusión
Reiterando las palabras iniciales de presentación, los efectos del Prestige
permanecen y permanecerán latentes durante largo tiempo en el ecosistema y en el
medio ambiente afectado y, como no, en el propio sentir y en la moral de los
ciudadanos gallegos y de otras comunidades que se han visto igualmente implicadas.
Sin embargo, en el ámbito económico, son los directamente perjudicados los que
seguirán, como es lógico, más de cerca las repercusiones que la tragedia les ha
proferido, sobre todo aquellos cuyas reclamaciones no han sido hasta la fecha, en su
justa medida, correspondidas, o bien a los que les sobrevengan daños futuros con
posterioridad al año 2004.
Las fundamentadas objeciones de que ha sido objeto el Real Decreto-ley 4/2003 (
RCL 2003, 1582) desde su aprobación, la mayoría de ellas aquí reflejadas, han
propiciado finalmente la consiguiente publicación del nuevo Real Decreto-ley. Por ello
es de agradecer que esta última norma, que sin duda ha venido a recoger algunos de
esos comentarios de tono crítico, no sólo se haya quedado en una mera ampliación del
fondo previsto para las indemnizaciones, sino que incluso ha eliminado cualquier
referencia a la limitación de la cuantía máxima inicialmente establecida.
Sin embargo, se echa en falta en la nueva regulación la subsanación de otros
inconvenientes u objeciones que ya venían de la mano del Real Decreto-ley 4/2003 y
que, desgraciadamente, no han recibido respuesta por medio de las medidas
incorporadas a través del Real Decreto-ley 4/2004 ( RCL 2004, 1532) . Así, el
reconocimiento general de los daños futuros derivados de la catástrofe, sin limitación
temporal, o por lo menos con una extensión más generosa, debía haber recibido un
tratamiento más inclinado a favor de los afectados, abarcando, en todo caso, más allá
de la mera compensación a los titulares de actividades de pesca, marisqueo y
acuicultura. Pero, significativamente, considero altamente reprochable el que se siga
manteniendo la incompatibilidad de acceder a las indemnizaciones contempladas
legalmente con el ejercicio de una posible acción indemnizatoria, ya sea judicial,
arbitral o de otro tipo, lo que en realidad parece configurarse como una especie de
chantaje o soborno legal, actuando dichas indemnizaciones ofertadas a modo de
señuelo.
Con independencia de lo positivo y negativo de estas decisiones gubernativas, no
quisiera concluir sin dejar constancia del efecto revulsivo de actitud activa que supuso
la tragedia, y que obligó a movilizar recursos y voluntades en defensa de Galicia y su
gente -todos recordamos con emoción la inestimable ayuda de los voluntarios venidos
de muy diversos lugares-. En igual sentido, es de elogiar el impulso reconocido de la
sociedad civil gallega ante la adversidad y la asunción de su propia responsabilidad
colectiva de cara al exterior; energía creadora y de improvisación puesta tan
claramente de manifiesto en los días del desastre.
Este sincero reconocimiento debe reafirmarnos en la exigibilidad de aquellos
recursos que los poderes públicos están obligados a invertir y en la necesaria
reparación integral, y en el menor tiempo posible, de los daños ocasionados a los
distintos afectados, si es que hasta la fecha no se ha producido, así como de aquellos
otros que pudieren llegar a aflorar en el futuro como consecuencia del caso Prestige.
. Referencias bibliográficas
BRANS, E. H. P., «EC Proposal for an Environmental Liability Directive: Standing
and Assessment of Damages», Env. Liability, 2002.2, pgs. 135 a 146.
GARCÍA RUBIO, Mª. P., «A indemnización dos danos causados polo Prestige»,
publicado en el libro colectivo, Prestige: a catástrofe que despertou a Galiza?,
Santiago de Compostela, Candeia Editora, 2003, pgs. 113 a 139.
- «El caso Prestige un año después de la tragedia. Algunos apuntes en torno al Real
Decreto-ley 4/2003, de 20 de junio», Diario La Ley, núm. 5893, año XXIV, 14 de
noviembre de 2003, ref. D-255, pgs. 1812 a 1817.
MAGNUS, U., «Damages under German Law», Unification of Tort Law: damages,
MAGNUS, U. (ed.), 2001, pgs. 99 y 100.
NIETO MARTÍN, F., «Quien contamina paga. El caso Prestige», Diario La Ley,
núm. 5712, año XXIII, 5 de febrero de 2003, ref. D-30, pgs. 1600 a 1607.
OLMO GARCÍA Y PINTOS AGER, J., «Responsabilidad civil por vertido de
hidrocarburos. ¿Quiénes deberían pagar los daños causados por el Prestige?», InDret
1/2003.
PARDO GATO, J. R., «La excepción de los medicamentos respecto a las causas de
exoneración de responsabilidad civil por riesgos de desarrollo. Un antes y un después
de la sentencia de 10 de mayo de 2001 del TJCE», Diario La Ley, núm. 5810, año
XXIV, 25 de junio de 2003, ref. D-151, pgs. 1736 y 1737.
RUBÍ I PUIG Y PIÑEIRO SALGUERO, «El blindaje del Gobierno en la crisis del
Prestige. Comentario al Real Decreto-ley 4/2003, de 20 de junio, de ayudas a los
damnificados», InDret, octubre de 2003.
SEUBA TORREBLANCA, J. C., Sangre contaminada, responsabilidad civil y
ayudas públicas. Respuestas jurídicas al contagio transfusional del sida y de la
hepatitis, Civitas, Madrid, 2002.
- «La Ley 14/2002, de 5 de junio, de ayudas sociales a hemofílicos contagiados con
el VHC», InDret 3/2002.