Cómo equilibrar activación y protección – Aprendamos

Cómo equilibrar activación y protección
– Aprendamos de las políticas sociales
vigentes en la Unión Europea y
Estados Unidos
Arup Banerji
Banco Mundial
Banco
Mundial
Enhancing Job Opportunities in ECA
Presentación general
¿Por qué se requieren políticas de activación?
Historia y fundamentos
Elementos constitutivos esenciales de los programas
de activación
Banco
The
Mundial
World
Bank
Resultados y advertencias
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¿Por qué activación? Historia y
fundamentos
Banco
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Enhancing Job Opportunities in ECA
Orígenes en Estados Unidos
Política de bienestar en EE.UU. buscaba diferenciar entre pobres
“merecedores” (que califican para la ayuda pública) y “no
merecedores” (que deberían trabajar).
El primer programa federal fue el programa Aid to Dependent
Children (ADC), creado en 1935
– Estaba orientado principalmente a hijos de viudas. Con el tiempo
sumó prestaciones para madres; la casuística se inclinó más a
madres solteras y divorciadas.
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En los años ochenta, Presidente Reagan y conservadores del
país popularizaron el concepto de valores familiares y
responsabilidad de las personas al hacer un llamado para
reformar el estado benefactor
Presidente Clinton y liberales también deseaban que la reforma
destacara el trabajo, no el bienestar
Con la anuencia de ambos partidos, se promulgó ley para
reformar el bienestar en 1996
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Orígenes en Estados Unidos, cont.
“Terminar con el bienestar tal como lo conocemos” comprendía:
– establecer que el bienestar ya no es un derecho per se de madres
e hijos pobres
– pretender que las mujeres cumplieran determinadas exigencias
laborales y de otro tipo para obtener ayuda
– imponer tiempos máximos para la ayuda: dos años consecutivos,
con límite de cinco años
Estados solían decretar penas más duras que ley federal:
– En 37 estados, toda la familia pierde la ayuda si el adulto viola las
sanciones laborales
– En 10 estados, la duración máxima es de dos años
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Mayoría de estados adoptó una enérgica “estrategia de trabajar
primero” que desincentiva la educación y la capacitación a favor
de motivar a los beneficiarios para que acepten cualquier
empleo disponible, aunque fuera mal pagado, a fin de recibir
beneficios.
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Recientes orígenes de la
activación en Europa
Los estados benefactores de Europa Occidental
fueron creados o consolidados durante el período de
pleno empleo posterior a la Segunda Guerra Mundial.
– Derechos sociales, incluido protección contra efectos del
desempleo, enfermedad y vejez, recibieron la categoría de
derechos de propiedad y no se basaron en previos ingresos
o desempeño laboral.
Pero desde los años setenta, situación económica
empeoró:
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– Debido a envejecimiento de población y generosas
prestaciones, los sistemas de seguridad social se hicieron
imposibles de financiar
– Aumentó preocupación por desempleo de larga duración
entre grupos vulnerables
Esto generó un modelo híbrido, donde se incentiva el
empleo como una forma de protección, con intentos
por cambiar desincentivos al trabajo por incentivos.
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Recientes orígenes de la
activación en Europa, cont.
Esto significa:
– Desalentar jubilación y discapacidad anticipada
– Reducir monto de seguro de desempleo
– Exigir trabajar a desempleados que llevan mucho
tiempo cesantes
Pero (a diferencia de Estados Unidos):
– Estado tiene la obligación de ayudar a
desfavorecidos a encontrar empleo
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De ser un derecho, los beneficios sociales en
Europa ahora requieren el cumplimiento de
obligaciones para calificar a estos derechos
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Políticas de activación en Europa –
Características generales
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El modelo “europeo” de políticas de activación suele
considerar la integración laboral como la esencia de
la política social.
Esto implica:
ƒ Mayor énfasis en el trabajo como forma de asegurar
que individuos en edad de trabajar no queden
excluidos de la sociedad
ƒ Más esfuerzos por parte de los servicios sociales y de
empleo para ayudar a los beneficiarios a superar
obstáculos para ingresar al empleo remunerado
ƒ Más esfuerzos por parte de los beneficiarios para
(re)incorporarse al mercado laboral
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Activación no es sólo programa
público de empleo
Programa público de empleo
– es trabajar a cambio de una prestación
– busca reducir dependencia y costo de brindar
prestaciones restringiendo acceso a éstas
Activación (como se concibe en Europa)
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– involucra mayor abanico de opciones –
capacitación, educación, empleo subsidiado,
colocación en empleo, actividades de grupo,
aprendizaje de idiomas, alfabetismo, etc.
– Busca la integración social y al mercado laboral a
través de la habilitación para aumentar las
competencias y los conocimientos
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“Buena” activación involucra
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Mejorar conocimientos y competencias personales,
sociales y vocacionales y permitir integración social
Oferta individual y flexible que reconoce diversidad
(edad, experiencia) y es pertinente a necesidades,
deseos y prioridades de cada persona
Involucrar recursos y fortalezas del beneficiario
Asociatividad – servicios del mercado laboral,
servicios sociales, servicios de salud, sector de
vivienda, comunidades, etc.
Cooperación e interacción entre el beneficiario y el
organismo en planificación, diseño y ejecución de la
activación
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Dos enfoques: del bienestar al trabajo
(EE.UU.) versus activación (RU/Europa)
Modelo de EE.UU.
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Modelo de RU/Europa
Fundamento
s
Empujar a beneficiarios a
trabajar
Ofrecer empleo y servicios de apoyo a
desempleados por largo tiempo para
ayudarlos a trabajar de nuevo
Subsidios de
cesantía
Poca generosidad (6 meses,
bajo nivel de pago, sólo para
los que tienen un historial
laboral considerable)
Generosos (de 6 meses a 2 años, tasas
generosas de reemplazo salarial)
Grupo
beneficiario
Los pobres “merecedores”,
principalmente padres solteros
en programa TANF
Gran proporción de demandantes en
edad laboral: desempleados, viudas,
padres solteros, enfermos,
discapacitados
Cobertura de Servicios de empleo separados
fuerza
para beneficiarios de bienestar
laboral
y fuerza laboral activa o
inactiva
desempleada
Amplia, tanto para desempleados por
poco tiempo como por mucho tiempo
¿Método de
focalización?
Focalización específica
Bienestar con comprobación
de recursos económicos
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Dos enfoques: del bienestar al trabajo (EE.UU.)
versus activación (RU/Europa) (cont.)
Modelo de EE.UU.
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Modelo de
RU/Europa
Otras
prestaciones
Prestaciones en el trabajo (crédito
tributario por ingreso salarial,
cuidado infantil, seguro médico),
con comprobación de recursos
Diversificadas, apoyo para fines
específicos: sueldos mínimos,
asignaciones familiares
universales, descuentos
impositivos por composición
familiar
Ejecución
Descentralizada (estados fijan sus
propios criterios y condiciones de
elegibilidad bajo directrices
federales), planes individualizados
Centralizada, pero flexible
Organismos separados para
servicios de empleo del bienestar y
no del bienestar en mayoría de
estados; algunos en el mismo
organismo.
Organismos separados:
asistencia social vs. empleo
(aunque cada vez más unificados
frente al cliente, como en Job
Centre Plus de RU)
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Elementos constitutivos
esenciales
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Elementos constitutivos esenciales de los
programas de activación
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1. Principio de las ‘obligaciones recíprocas’
2. Intervenciones frecuentes y personalizadas de los
organismos durante el período de desempleo del
individuo
3. Incentivos financieros para reintegración al mercado
laboral
4. Criterios más estrictos de elegibilidad para calificar a
prestaciones y sus sanciones
5. Fuerte obligación de participar en programas del
mercado laboral, trabajo comunitario o empleo
independiente
6. Cambios en disposiciones institucionales y mayor
coordinación entre instituciones
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1. Principio de las ‘obligaciones recíprocas’
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Sociedad invierte más en ayudar a beneficiarios de
manera más eficiente. Beneficiarios deben responder
de igual modo
Se aplica con diversos grados de eficacia en
asistir a los beneficiarios a encontrar empleo
Se aplica con diversos grados de compulsión
sobre los que no trabajan. El ‘grado de presión
correcto’ es un concepto sensible y controvertido
El principio de las obligaciones recíprocas
también aplica a empleadores – por ejemplo,
compromisos (cuotas) para dar empleo a personas
con discapacidad (Bélgica, Países Bajos, Noruega,
España, Suecia); compromisos anti-discriminación
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2. Intervenciones personalizadas durante
el período de desempleo
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Contactos mucho más frecuentes con la oficina a cargo del
servicio social o laboral (mayoría de países de OCDE);
obligaciones por contrato ( “Nuevo orden” en RU)
Perfil de quien busca empleo/“planes de acción
individual” – categorías diferentes de beneficiarios según el
monto de ayuda necesaria para encontrar empleo/ “distancia
del mercado laboral” (RU, Dinamarca); diferentes programas
disponibles para las diferentes categorías (Países Bajos)
Entrevistas exhaustivas para ajustar/rediseñar el plan de
acción individual – en determinada etapa del desempleo
Asistencia individualizada antes y después de iniciar el
empleo (EE.UU.)
Combinación de búsqueda de empleo con educación y
capacitación (mayoría de países de OCDE)
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3. Incentivos financieros para reintegración
al mercado laboral
Bono por “volver a trabajar” para beneficiarios de
larga duración que vuelven al mercado laboral
Ejemplos:
9 Irlanda: subsidio por volver a trabajar – se limita a 3
años y disminuye con el tiempo
9 RU: desempleo de larga duración recibe un bono
único de €167 al aceptar un nuevo empleo
9 Australia: pago por ingresar al empleo – suma global
cada 12 meses
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3. Incentivos financieros para reintegración
al mercado laboral (cont.)
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Mayor crédito tributario por ingreso salarial
Ejemplos:
9 Países Bajos: trabajadores subvencionados reciben €2.269
cuando cambian a empleo no subvencionado durante al menos
6 meses. Se financia a través de desgravación fiscal y se paga
en un período de 3 años (crédito tributario condicionado al
empleo)
9 Francia: subvención especial orientada a trabajadores de bajo
ingreso, bono estatal proporcional al ingreso percibido. Aumenta
sueldos netos, sin aumentar costos laborales para empleador
9 EE.UU., RU y Nueva Zelanda: crédito tributario por composición
familiar, administrado a través del salario en lugar del sistema
de prestaciones
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3. Incentivos financieros para reintegración
al mercado laboral (cont.)
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No se consideran mayores ingresos
Ejemplos:
9 Francia: sigue entregando prestaciones por ingreso
mínimo mientras los ingresos sean por hasta 750
horas anuales (duración: máximo 12 meses)
9 Países Bajos: programa de pasantía para jóvenes sin
empleo, remuneración única de 450 euro por
pasantía de 3 meses con pago simultáneo del seguro
de desempleo
9 Bélgica: para desempleados de larga duración y
desempleados mayores de 45 años, trabajo ajeno al
mercado organizado por el Organismo de trabajo
local hasta un máximo de 45 horas al mes, municipio
fija suelto neto
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4. Criterios más estrictos de elegibilidad
para calificar a prestaciones y sus sanciones
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Menor duración máxima para recibir prestación
(muchos países en UE se mueven en esa dirección)
Disminución de prestación a la par con duración del
período de desempleo, o incluso cancelación (Dinamarca)
Se exige búsqueda de empleo inmediata, incluso
antes de postular al beneficio (muchos estados de EE.UU.)
Obligación de desempleados de aumentar el espectro
de ocupaciones dentro del cual se busca trabajo y
aumentar el radio geográfico de búsqueda de
empleo (Alemania, Suecia)
Obligación de aceptar “cualquier empleo adecuado”
Comprobación de recursos – en Alemania, la
prestación que reemplazó el subsidio de desempleo se
otorga previa comprobación de recursos del beneficiario y
de su pareja y/o cohabitantes de la vivienda
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5. Participación en programas del mercado
laboral, trabajo comunitario o empleo
independiente
Obligación de trabajar de beneficiarios del
bienestar – empleos de servicio comunitario
pagados o no pagados (algunos estados de EE.UU.),
trabajo social “voluntario” obligatorio (Dinamarca). En
EE.UU., incluso asistencia a indigentes y programas
para personas con enfermedades mentales graves
ensayan programas de trabajo, pero no son exigencia
Participación en proyectos de trabajo municipal
o de capacitación obligatorios para desempleados
por largo tiempo y menores de 25 años (Suecia)
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5. Participación en programas del mercado
laboral, trabajo comunitario o empleo
independiente (cont.)
Promoción del empleo independiente
Ejemplos:
9 Alemania: los que no tienen empleo por al menos 4 semanas
deben armar un plan de negocios que será evaluado por
profesionales independientes.
9 Cuando se considere que el plan de negocios es sólido, los
desempleados cambiarán del seguro de desempleo al subsidio para
principiantes. el que se pagará durante 6 meses
9 Países Bajos: los beneficiarios del subsidio de desempleo pueden
quedar exentos de buscar trabajo por 3 meses para armar su
propio negocio. Si el nuevo negocio genera ingresos, éstos se
restarán del subsidio de cesantía
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6. Cambios en disposiciones institucionales y
mayor coordinación entre instituciones
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Un solo lugar – servicios se ofrecen en un único punto e
instalaciones convenientes para el cliente; entorno amigable
con el cliente / ubicación conjunta de las funciones de empleo y
bienestar – centros de servicio ubicados a menos de 20 minutos
de la residencia del cliente (Bélgica)
Mayor ingerencia del sector privado – empleadores tienen
oficinas en el Job Center Plus (UK), entrevistas laborales se
llevan a cabo en oficinas del bienestar; actividades de
reintegración son subcontratadas al sector privado (Países
Bajos)
Sistemas de informática – integración y coordinación de las
funciones administrativas a través de sistemas de informática
con acceso a diferentes partes del sistema de protección social
(RU, Crossroads Bank en Bélgica)
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Resultados y advertencias
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Enhancing Job Opportunities in ECA
Resultados
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Gran reducción en la casuística – en RU y EE.UU., la cantidad
de casos disminuyó en más de 50% respecto del nivel máximo a
mediados de los años noventa, en Canadá y Países Bajos, en
33% y más, en Finlandia, en 25%
Más y mejores trabajos – en EE.UU., la mayoría de los que
salieron de un programa de bienestar está trabajando,
generalmente en jornada completa y con salarios cercanos a los
de grupos similares en la fuerza laboral; en Europa, programas
públicos de empleo han tenido efectos positivos en los ingresos
Aumento en tasa de empleo – datos disponibles para el RU
muestran que la mitad del 11% de aumento en la tasa de
empleo de padres solteros se debe al “Nuevo orden para padres
solteros” de 1998
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No obstante … las conclusiones
no son tan sólidas
El efecto en el empleo no es grande (Fafo 2001)
– En Francia, sólo cerca de 25% deja el programa público de
empleo debido a un empleo.
– En Países Bajos, el efecto neto del programa público de
empleo en el empleo es cercano a 18%.
– En Noruega, no mejoró sustancialmente el empleo ni los
ingresos entre los participantes del programa
Los que más se benefician de los programas públicos
de empleo suelen ser los que más probabilidades tienen
de encontrar empleo por sí mismos.
Banco
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– En Francia, Dinamarca, Países Bajos y RU, son los más
jóvenes, con mejor educación y menos problemas sociales.
– En EE.UU., son los blancos y no los afro americanos o
latinos
El aumento total de ingresos por los programas públicos
del empleo es positivo, pero relativamente bajo, de
modo que muchos beneficiarios aún siguen en la
pobreza
– En EE.UU., esto se puede deber al costo adicional de
trabajar, como el transporte y el cuidado de los niños
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No todos los que dejan el bienestar
encuentran empleo
Banco
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Las políticas de activación funcionan sólo cuando hay empleos
disponibles, lo que suele no ser cierto en muchos países en desarrollo, en
especial en las zonas rurales
Las reformas que logran sacar del bienestar a la mayoría de los
beneficiarios en edad laboral y físicamente capaces pueden empeorar las
condiciones de las personas que tienen más dificultades para integrarse al
trabajo
– Estudios en EE.UU. muestran que beneficiarios menos capaces de
tener éxito en el mercado laboral son los que tienen más
probabilidades de ser sancionados.
– Enfrentan múltiples barreras laborales, como las cognitivas y
relacionadas con la salud, además de aspectos complejos de la vida
doméstica (por ejemplo, falta de transporte, tres o más hijos,
problemas de atención infantil, violencia intrafamiliar)
Ex beneficiarios del bienestar siguen siendo vulnerables en el lugar de
trabajo – tienen menos conocimientos y experiencia laboral y más
probabilidades de perder el trabajo
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Conclusiones – ¿Dónde está el equilibrio
entre activación y protección?
Las políticas de activación pueden tener
éxito:
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– En reducir los costos del bienestar debido a las
personas que salen de las planillas del bienestar
– En países con prestaciones generosos que
incentivarían a no trabajar a los que tienen
capacidad para encontrar empleo
– Ayudar a aquellos cuya barrera para encontrar
empleo es más capacitación o asistencia en la
búsqueda de trabajo
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Conclusiones – ¿Dónde está el equilibrio
entre activación y protección? Cont.
No obstante, pueden reducir el bienestar y
aumentar la pobreza si:
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– Existe una falta general de empleos poco
calificados en el sector formal (por ejemplo, en
zonas rurales)
– Muchos de los que están en las planillas del
bienestar son personas socialmente excluidas
– Si la capacidad institucional para realizar un
trabajo social e individual de calidad es baja
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