MODELO COP 21 CÓRDOBA Responsabilidad Estatal y Eficacia del cumplimiento del Derecho Internacional del Medioambiente “No podemos darnos el lujo de la indecisión, las medidas a medias o los enfoques graduales. Nuestra meta debe ser una transformación”. Introducción Desde hace algunas décadas, y en especial en los últimos años, los debates en la comunidad internacional han estado cargados de una alta dosis de escepticismo e incertidumbre en torno a la validez y eficacia del Derecho Internacional del Medioambiente (DIM). Este Derecho, que debería servir como el conjunto de reglas de juego comunes entre las naciones, se muestra para algunos cada vez más inoperante para la solución de controversias ambientales, aún en los casos más simples y concretos. Los gobiernos, e incluso la sociedad civil, han cuestionado si verdaderamente vale la pena dedicar tanto esfuerzo en la promulgación de leyes y la realización de conferencias, convenios o declaraciones sobre el cuidado del planeta, cuando al momento de tomar medidas efectivas y emprender un curso de acción en torno al tema, cada Estado continúa comportándose por fuera de lo establecido. Como es sabido, el cambio climático y la amenaza que éste acarrea para la vida humana en el planeta Tierra deben ser contrarrestados de manera multilateral sobre una base sólida y un compromiso genuino por parte de todos los actores del sistema. Dentro del contexto de una norma internacional con una aparente incapacidad operativa, es propicio adentrarnos en la tensión existente entre los intereses soberanos de los Estados particulares y la preocupación generalizada por un mal inminente. A partir de esta problemática relación, debemos pensar al DIM en la actualidad y sus posibilidades de pervivencia si no se ajusta a una realidad cambiante y múltiple. En definitiva, nos preguntamos: ¿realmente es de utilidad la elaboración de leyes, convenios o protocolos sobre el Medio Ambiente entre los diferentes Estados, si en la práctica estos no se cumplen eficazmente? 1 MODELO COP 21 CÓRDOBA Soberanía, Responsabilidad y los Principios Generales del DIM En primera instancia, es conveniente adentrarse en el significado de estos dos conceptos pilares, aparentemente contradictorios, entre los que se desarrolla el DIM. En resumidas cuentas: en primer lugar, los Estados poseen derechos soberanos sobre sus recursos naturales; en segundo lugar, los Estados tienen la responsabilidad de no dañar al medio ambiente, y si lo hacen, deberán responder por el daño causado. El concepto de la soberanía de un Estado sobre sus recursos naturales está arraigado en el antiguo principio de soberanía territorial, que afirma un poder estatal que no reconoce ningún otro por encima sobre una determinada extensión de tierra. La misma idea se encuentra receptada en el séptimo principio de la Carta de Naciones Unidas, aunque en términos negativos, en tanto “no intervención”: “Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta […]” No obstante, la Asamblea General de las Naciones Unidas lo impulsó más aún, al declarar que el derecho de los pueblos y naciones a la soberanía permanente sobre sus recursos y riquezas naturales debe ejercerse en interés del desarrollo y el bienestar internacional1. Esta ampliación conceptual lo lleva a convertirse en un principio nuclear dentro del DIM, que se vio reflejado a lo largo de los años en la costumbre de los Estados y posteriormente cristalizado en Convenciones y Protocolos. Es necesario destacar que el concepto de soberanía no es absoluto y que, como todo derecho, tiene como contraparte una obligación que en este caso implica el no causar daño al medio ambiente de otros países o zonas más allá de la jurisdicción nacional. De esta manera, por ejemplo, si un país A realiza una actividad exploratoria minera dentro de su territorio y contamina el cauce de un río que es una de las fuentes principales de agua potable de un país B, tiene la responsabilidad de responder por sus actos nocivos al ambiente. Tal como se señaló en la Declaración de Estocolmo de 1972 y en la Declaración de Río de 1992: 1 Resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General, del 14 de diciembre de 1962, titulada "Soberanía permanente sobre los recursos naturales". 2 MODELO COP 21 CÓRDOBA “De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional.” Es de esta articulación que emanan casi todos los principios generales del DIM, que se presumen conocidos por toda la comunidad internacional. Algunos de los más destacados son: Prohibición de causar daño ambiental transfronterizo (en espacios terrestres, aéreos, marítimos, pluviales, etc.), a partir del cual, como vimos, los Estados no pueden ocasionar detrimentos en el medioambiente de otros y deben asumir la correspondiente responsabilidad en el caso de hacerlo. Principio de prevención, que consiste en tomar todos los recaudos necesarios a través de políticas de control y medidas de seguridad. Principio precautorio, a veces no se sabe con certeza si una actividad puede causar daño ambiental, por lo que si no conocemos es preferible tener cuidado y evitar ciertas conductas. Promoción del desarrollo sostenible/sustentable (que se articula con otros derechos, como los sociales o culturales), que de acuerdo al Informe Brundtland2, se trata de aquel desarrollo mediante el cual se satisfacen las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades. Es un proceso de cambio en el cual la explotación de recursos, la dirección de las inversiones, la orientación del cambio tecnológico y el cambio institucional están en armonía, buscando mejorar el potencial actual y futuro, y satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas. Principio de responsabilidad compartida pero diferenciada, por el cual, si bien existe una responsabilidad común de los Estados de proteger el medio ambiente y todos deben participar en una labor mundial de conservación, se debe entender las diferentes circunstancias de cada Estado (v.g.: si es un país industrializado o en vías de desarrollo). Se trata de un principio conflictivo, porque realiza una discriminación positiva por la cual los países son en definitiva responsables en la medida de sus niveles de desarrollo. 2 http://www.un-documents.net/ocf-02.htm#I 3 MODELO COP 21 CÓRDOBA Principio contaminador-pagador, que reza de la siguiente manera: “el que contamina, paga” (siendo un principio casi inexistente en el Derecho Internacional y más presente en los plexos normativos internos) Principio de cooperación y buena vecindad sobre la base de un sistema de información fidedigna y notificación entre los Estados. A partir de este principio, las naciones se ven compelidas a recabar datos que permitan investigar, identificar y evitar daños ambientales, debiendo dar aviso previo y a tiempo a otros Estados respecto de posibles actividades perjudiciales para el ambiente. Ahora bien, hace falta que nos detengamos en un punto importante. ¿Qué sucede con los lugares del planeta donde ningún Estado ejerce su soberanía, por ejemplo, la alta mar o la Antártida? Se trata de espacios comunes para toda la humanidad. En aquellas zonas que se encuentran más allá de los límites de la jurisdicción nacional de cualquier Estado no es aplicable el principio de soberanía, sino el de “patrimonio común de la humanidad”. Allí, ningún Estado es plenamente soberano, son eminentemente públicos, y su riqueza no puede ser propiedad estatal. Por consiguiente, los Estados en conjunto deben cooperar en la conservación y compartir los beneficios económicos de esas áreas. La Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y las Conferencias de Partes (COPs) Tal como se mencionara anteriormente, los principios generales del DIM se reflejan en costumbres y prácticas internacionales que se remontan a principios del siglo XX, pero que se plasman en forma de tratados desde pocas décadas atrás. Podríamos marcar a la Declaración de Estocolmo, que surgió de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, como el punto de inflexión en el desarrollo de la política internacional del medio ambiente. No obstante, la cuestión relativa al cambio climático y a los efectos perjudiciales de los gases de invernadero3 se puso en cuestión recién 20 años más tarde en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, creada en la Cumbre de la Tierra en 1992 en Río de Janeiro. La misma, que entró en vigor 3 Recordemos que el cambio climático refiere a las variaciones de clima atribuidas directa o indirectamente a la actividad humana, que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables. En otras palabras, cualquier cambio en el clima que ocurra en el tiempo como consecuencia de la actividad humana a través de la emisión excesiva de gases de efecto invernadero (vapor de agua, dióxido de carbono, metano, óxido nitroso y ozono). 4 MODELO COP 21 CÓRDOBA en 1994, fue mentada para hacer frente al creciente problema del calentamiento global y los cambios negativos que tiene en el clima, tales como la mayor frecuencia de las sequías, tormentas y huracanes, la fusión del hielo, el aumento del nivel del mar, las inundaciones, los incendios forestales, etc. Ratificada por 192 países, su objetivo último es lograr una estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera con el fin de impedir perturbaciones peligrosas de carácter antropogénico (es decir, las producidas por el accionar del hombre) en el sistema climático. Un logro importante de la Convención, caracterizada por su carácter general y flexible, es que reconoce que el problema del cambio climático es real. Enmarcada en la Convención, la Conferencia de las Partes (COP en sus siglas en inglés) es la máxima autoridad con capacidad de decisión, conformada por todos los países que son Partes en la Convención. La COP se encarga de mantener los esfuerzos internacionales por resolver los problemas del cambio climático, examinando por la aplicación de la Convención y los compromisos de las Partes en función de los objetivos de la Convención, los nuevos descubrimientos científicos y la experiencia conseguida en la aplicación de las políticas relativas al cambio climático. Evalúa los efectos de las medidas adoptadas y los progresos realizados en el logro del objetivo último de la Convención en base a la información presentada por las Partes. La COP se reúne todos los años desde 1995, cambiando el lugar de reunión según la Parte que se ofrezca de anfitrión. 5 MODELO COP 21 CÓRDOBA En 1997, la COP 3 estableció el Protocolo de Kioto, basado en el principio de responsabilidad común pero diferenciada, por el que varios países industrializados se comprometen a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en cumplimiento de metas legalmente vinculantes. Se trata de una adición, ratificada por 184 partes, que “pone en práctica” a la Convención a partir de medidas más enérgicas y coactivas (ya que la Convención sólo alentaba a los países a reducir las emisiones de estos gases). Si bien el Protocolo ha movido a los gobiernos a establecer leyes y políticas para cumplir sus compromisos y a las empresas a tener el medio ambiente en cuenta a la hora de tomar decisiones sobre sus inversiones, además de propiciar la creación del mercado del carbono4, la efectividad de este Protocolo fue reducida, al no contar con pleno compromiso de muchas naciones industrializadas por mermar sus emisiones y al carecer de la ratificación de Estados Unidos (uno de los mayores emisores de CO2 del planeta). En COPs siguientes se siguió trabajando arduamente, elaborando planes y guías a seguir para afrontar la problemática del cambio climático. Así, en la COP 10 (Buenos Aires – 2004) se introduce con fuerza la cuestión de la adaptación como mecanismos para ajustarse lo mejor posible a los efectos de un inminente cambio climático. O la COP 13 (Bali – 2007), en la que se adoptó el Plan de Acción de Bali, una hoja de ruta para reforzar la acción internacional contra el cambio climático y permitir la plena aplicación de la Convención a través de un acuerdo que incluya a todas las Partes. Pero en Copenhague 2009 (COP 16), el enfado con EE UU y con China y la poca fe en que la negociación internacional contra el cambio climático en el seno de la ONU llegue algún día a buen puerto, sumió a muchos países en una visión pesimista de la cual parecía no haber retorno. El Acuerdo de París El Acuerdo de París de 2015, producto de la COP 21, vino a desmitificar el escepticismo que se arrastraba de Copenhague de que los países nunca podrían de acuerdo en la cuestión climática. La importancia del Acuerdo es que 195 Estados más la Unión Europea pudieron concertar definitivamente que el cambio climático es un problema que debe formar parte de la agenda nacional e internacional de todos los Estados, dejando de lado cualquier prueba científica esgrimida al contrario hasta ese entonces. Dentro del marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas 4 El Mercado del Carbono es un sistema de comercio a través del cual los gobiernos, empresas o individuos pueden vender o adquirir reducciones de gases efecto invernadero (GEI), creado a partir de la necesidad de cumplir con el Protocolo de Kioto. 6 MODELO COP 21 CÓRDOBA sobre el Cambio Climático que establece medidas para la reducción de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) través de la mitigación, adaptación y resiliencia de los ecosistemas a efectos del Calentamiento Global, su aplicabilidad será desde el año 2020, cuando finalice la vigencia del Protocolo de Kioto. El objetivo central del Acuerdo de París es mantener el calentamiento global por debajo del límite de los 2°C con respecto a los niveles preindustriales (hacia 1850), habiendo aumentado hasta entonces alrededor de 1°C. De no tomar medidas urgentes, para el año 2100 la temperatura podría aumentar hasta más de 4°C, lo que conllevaría una gran pérdida de biodiversidad además de un aumento del nivel del mar que podría dejar bajo el agua muchas ciudades costeras y hacer desaparecer islas alrededor del globo. Es válido reconocer que el Acuerdo permitió recuperar el optimismo respecto de que nuestro planeta aún tiene una oportunidad de ser salvado, pero se trata del inicio de un camino lleno de negociaciones y toma de decisiones para que verdaderamente produzca algún efecto tangible. Para algunos, a los fines que casi todos los países del globo firmen el Acuerdo (en especial los principales emisores: Estados Unidos, China y la Unión Europea), el mismo tiene como denominador común estar bastante “lavado” de cláusulas operativas. Esto implica que deberá completarse con acuerdos posteriores que indiquen más claramente las responsabilidades de las Partes y establezcan dispositivos de control o sancionatorios para asegurar el cumplimiento de los objetivos planteados. 7 MODELO COP 21 CÓRDOBA Se evidencia a partir de lo expuesto que una de las mayores complicaciones que obsta la eficacia del DIM, y en particular la CMNUCC, es que su núcleo está compuesto de cláusulas no operativas que importan obligaciones de resultado y no de medios, dejando (generalmente) a la discrecionalidad de los Estados el cumplimiento de las mismas. Sanciones y organismos de control Habiendo esbozado brevemente las implicancias y las limitaciones del nuevo Acuerdo de París, resulta imperioso iniciar un debate sobre la aplicación de sanciones a aquellos países que se suscriben, adhieren y ratifican los instrumentos jurídicos y aun así en la práctica no cumplen con las prescripciones. Para evitar que se siga violando el Protocolo de Kioto (que ha sido prorrogado hasta el año 2020) y su cumplan el objetivo central de que la temperatura mundial no aumente más de 2°C respecto de la época preindustrial, hay que reflexionar si los mecanismos de aplicación de lo acordado son o no efectivos, a los fines de pensar otros que puedan serlo. El principal obstáculo que tiene el Derecho Internacional en general es la ausencia de una entidad supraestatal con capacidad coercitiva que vele por el rígido cumplimiento de las normas. En cuanto a los Convenios y tratados del cambio climático, surge el interrogante acerca de qué entidad debería encargarse por aplicar las sanciones correspondientes. En estos años, se ha demostrado que la mera presión política de los demás Estados no es suficiente para lograr un auténtico apego a las leyes. Los compromisos no quedan más que plasmados en papel, y en última instancia, priman los intereses propios de cada país, en especial aquellos vinculados al crecimiento económico. Ante esta falta de un ente estatal con capacidad de imponer sanciones, se despierta también el interrogante de la existencia de órganos de control que custodien el correcto cumplimiento de lo pactado e identifiquen las violaciones con tiempo suficiente para que el daño sea lo menos catastrófico posible. La CMNUCC ha constituido algunos organismos que coadyuvan a la aplicación de la Convención, sea a través del análisis de la información y las comunicaciones nacionales presentados por los miembros (Órgano Subsidiario de Ejecución) o rindiendo cuentas a la COP y supervisando el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las Partes en virtud del Protocolo de Kioto (Comité de Cumplimiento). En el juego entre soberanía y responsabilidad, se torna difícil tomar decisiones vinculantes entre todos los miembros de la comunidad internacional, aún en lo que concierne al despliegue de 8 MODELO COP 21 CÓRDOBA mecanismos de control de lo convenido. No obstante, vale interpelarnos acerca de la posibilidad que exista algún órgano no meramente subsidiario que vele por la efectiva aplicación de los Acuerdos, sea creando uno nuevo o modificando los ya existentes, ampliando sus facultades. Conclusión El cambio climático, lejos de ser un tema resuelto, es una de las cuestiones más debatidas en la actualidad y su desarrollo es constante. La creación de mecanismos efectivos para las obligaciones asumidas por los Estados en tratados multilaterales en materia ambiental constituye uno de los mayores desafíos para la comunidad internacional. La amenaza del calentamiento global es un problema de alcance planetario, y como tal, todos los Estados deben hacerle frente. Con que exista sólo uno que no se adecue a las reglas de juego, los esfuerzos se ven atenuados de manera considerable. Es en este contexto que vale la pena preguntarse si merece ser disminuida y condicionada la soberanía de aquellos Estados que incumplen los tratados en pos de asegurarnos la mitigación del cambio climático o si es viable que aquellos países que violan las leyes internacionales medioambientales sean sancionados económica o políticamente. Aun enarbolando la bandera del optimismo, la capacidad de acción se ve reducida por la autoridad soberana de cada Estado, pero es menester tener en claro que hay responsabilidad absoluta, puesto que el planeta es uno y es de todos. Disparadores A la luz de la postura de tu país/bloque en la temática, ¿piensas que la inminencia del cambio climático amerita que los Acuerdos tengan un mayor poder vinculante y menor tinte de voluntariedad para hacer efectivo el objetivo de no superar los 2°C? ¿Qué repercusiones tendría en el principio de soberanía de los Estados? ¿Cómo crees que se puede articular el Derecho Internacional del Medioambiente (especialmente la CMNUCC) con los intereses políticos y económicos del Estado/bloque que representas? ¿Piensas conveniente y/o necesario realizar discriminaciones entre Estados (por ejemplo, de acuerdo a su nivel de desarrollo o industrialización), valiéndose del principio de responsabilidad común pero diferenciada, al momento de pautar los compromisos de reducción de emisiones? 9 MODELO COP 21 CÓRDOBA ¿Cómo piensas que puede ser eficaz el Derecho Internacional del Medioambiente con la presencia de otros actores más allá de los estatales (por ejemplo, las empresas multinacionales)? ¿El país/bloque que representas estaría o no a favor de implementar o intensificar las sanciones internacionales a quienes no cumplan con las obligaciones internacionales? ¿Qué tipo de sanciones serían factibles? ¿Crees posible la creación de un organismo de control que torne efectivas las normas internacionales sobre el medioambiente y compela a que se cumplan los compromisos asumidos por los países? De existir, ¿cómo podría componerse tal organismo y de qué manera debería actuar? ¿Podría violar el principio de soberanía de los Estados? Links de interés http://cait.wri.org/source/ratification/#?ratified=BB,BZ,FJ,GD,GY,MV,MH,MU,NR,NO,PW,PS,KN,LC, WS,SC,SO,TV,VC&countries=AG https://www.ted.com/talks/christiana_figueres_the_inside_story_of_the_paris_climate_agreemen t#t-643428 http://unfccc.int/portal_espanol/informacion_basica/protocolo_de_kyoto/items/6215.php http://www.cop21.gouv.fr/wp-content/uploads/2015/11/15090_infog-COP21_maq_AveclogosES.pdf http://unfccc.int/portal_espanol/informacion_basica/la_convencion/estructura/organos/items/620 9.php 10