HUMÁNITAS. Portal temático en Humanidades Estado, planificación y políticas públicas Asalia Venegas (Escuela de Comunicación Social) RESUMEN Al asumir que el papel del Estado es globalmente político, su praxis debe tener como norte la construcción de estrategias globales que incidan en el proceso de desarrollo. Las propuestas sobre el desarrollo se vinculan con una imagen construida, con un futuro deseable, con un «proyecto político» que incorpore un «proyecto de nación». Debe abarcar las variables que afecten toda la estructura, para que el proceso de cambio y de transformación, visto en términos dialécticos, rinda sus frutos hacia el colectivo nacional. El Estado «interviene» para «reconstruir», utilizando la planificación. Los mecanismos que aporta la planificación para esta tarea son las políticas públicas, como vías de aproximación o mecanismos de acción del Estado frente a situaciones dadas. Las políticas públicas pretenden introducir eficacia y racionalidad en la acción política y en la acción social del Estado. Palabras clave: ESTADO, PLANIFICACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS, DESARROLLO. ABSTRACT On the assumption that the role of the State is globally political, its praxis should be orientated towards the construction of global development strategies. Development proposals are related to the image of a desirable future within a «political project» involving a «national project». They should include every variable concerning the whole political structure, in order that the process for change and transformation be collectively fruitful, in a dialectical view. The action of the State is aimed to «reconstruct» according to planning. Planning mechanisms are public policies, designed to approach specific situations. These public policies are to be rational and efficient instruments of the State toward political and social action. Keywords: STATE, PLANNING, PUBLIC POLICIES, DEVELOPMENT. Page 1 HUMÁNITAS. Portal temático en Humanidades La Planificación es siempre una tarea en relación con el futuro; pero, ¿se trata de una extrapolación del presente o de la invención de un nuevo posible? EZEQUIEL ANDER-EGG [...] a lo largo de los próximos cincuenta años y tal vez hasta mucho después, habrá grandes diferencias de desarrollo entre países y áreas; la distribución de pobreza y riqueza seguirá siendo, desde luego muy desigual [...] la brecha entre los más ricos y los más pobres no disminuirá de manera significativa [...] YEHEZKEL DROR [...] el adecuado funcionamiento de la economía de mercado requiere de equidad y reciprocidad en los términos del intercambio comercial. Y, ¿qué hacer, cuando el mundo industrializado se hace cada día más proteccionista y extrae de los débiles concesiones crecientes que no está dispuesto a reciprocar? ALFREDO TORO HARDY INTRODUCCIÓN La discusión, siempre presente, sobre la problemática y la vigencia del concepto de Estado en los tiempos que discurren se sitúa en un terreno netamente político. En estas postrimerías de siglo que se viven se ha pretendido minimizar el rol que debe jugar el Estado en áreas claves para el desarrollo de una nación bajo el manto de las corrientes del neoliberalismo, proyectadas desde los países céntricos y hoy presentes en las economías más depauperadas del mundo desde la década de 1980. De acuerdo con las propuestas neoliberales el papel del Estado debe reducirse al mínimo para abrir el paso a lo que se asume en esta visión como las fuerzas impulsoras en una sociedad: las leyes del mercado, en «economías abiertas», sin ningún tipo de regulación. En el contexto del presente siglo el debate sobre el accionar del Estado se ha centrado, por ende, en tesis contrapuestas: La primera, proclama la responsabilidad que atañe al Estado como macro ente que coordina y dirige los destinos de un colectivo. Se identifica con los postulados del llamado «Estado de bienestar social» o Welfare state. La segunda, sostiene que la injerencia del Estado en las esferas social y económica debe reducirse al mínimo, en aras de una mayor incidencia de las fuerzas económicas del mercado. Tal razonamiento Page 2 HUMÁNITAS. Portal temático en Humanidades cobra fuerza en los países céntricos a partir de los años 80 y fue vendido como la panacea a los países no desarrollados, para proseguir el camino en busca del tan anhelado desarrollo. En la década de los años 90 surgió otra vertiente en el estudio sobre el funcionamiento del Estado, donde prácticamente se exculpa a la estructura como tal, señalándose que independientemente de ésta los problemas no son inherentes a la misma sino a la gobernabilidad de las naciones. El estudio sobre la «gobernabilidad», se ha extendido en los últimos nueve años a distintos escenarios y foros y se ha incorporado al análisis sobre las dificultades que afrontan los Estados en el manejo de sus sociedades. La otra variable a considerar es la vinculada con la teoría y praxis de la planificación ya que, como fenómeno presente a partir de este siglo, sus aportes han sido considerables en las economías industrializadas para afianzar procesos de desarrollo o para retomar ese camino, después de las secuelas de la 1ª y 2ª guerras mundiales. Las propuestas en planificación a ser implementadas por los Estados, desde el punto de vista técnico, parecieran inobjetables. Mas, sus frutos no han sido del todo positivos en las economías periféricas. EL ESTADO Y SU ACCIÓN Las tareas del Estado deben tender a un equilibrio global. Sus labores son fundamentalmente de coordinación y control: ordenar, organizar, cohesionar y regular. Van a lo que para Antonio Gramsci se define como un «principio de organización», pues su papel es «globalmente político». En su organización diferentes instituciones, organismos, diversas instancias o distintas unidades del poder público operan desde el gobierno tanto hacia la esfera pública como privada. En lo público, su radio de acción es el colectivo nacional. En lo privado su acción se dirige a lo sectorial, a determinadas parcelas o áreas independientes (industria, comercio, servicios, finanzas). Al estar definido el Estado por un orden jurídico, por un sistema político y por una determinada forma de gobierno y tener un anclaje en un específico territorio; algo connatural en su acción es que maneja y controla las riquezas de una nación (RN) y, por ende, debe distribuirlas en un sentido equitativo y en aras de la productividad. El trabajo del Estado es complejo. Se asume lo diverso de su labor: ordenamiento territorial, presupuestos nacionales, educación, salud, vialidad y transporte, fuentes de trabajo (empleo), productividad, intercambios comerciales, seguridad social, seguridad fronteriza (defensa-soberanía), entre las tareas más relevantes. Hay consenso que entre ellas hay algunas prioritarias y entre éstas últimas, unas que son ineludibles. Page 3 HUMÁNITAS. Portal temático en Humanidades El Estado llamado de «bienestar social» en algunos momentos fue catalogado de Estado «proteccionista». Hoy en día se habla del Estado «garante». Este Estado legisla, instrumenta marcos regulatorios hacia todas las instancias públicas. Interviene en la economía y en otras áreas y sectores. Administra los organismos públicos. En los sectores urbanos e industriales, debe impulsar las potencialidades autogestionarias de los trabajadores y en el agro, debe prestar atención a los jornaleros agrícolas y pequeños productores del campo. Este Estado fue generando criterios asistencialistas. Desde finales de la década del 40 se entronca con las propuestas cepalinas. En él se fueron desarrollando prácticas distorsionantes que dieron como resultado un manejo irregular de los fondos públicos y un retroceso en la calidad de vida de sus pobladores, así como procesos de estancamiento económico que hicieron pensar a muchos sobre el agotamiento del modelo implementado. A partir de 1982 las corrientes ideológicas dominantes en los países centrales, dentro del neoconservadurismo de la época, hacen que se propague el «discurso de la nueva derecha» y que el capitalismo asuma una nueva retórica. La élite intelectual formada en las principales escuelas del pensamiento neoliberal, representada por una generación menos comprometida con el diseño de formas estatales anteriores, irrumpe contra aquellos que según dicen han practicado una «estadolatría». Al satanizar la gestión pública, este grupo argumenta que la esfera estatal despilfarra recursos y que hay un manejo anómalo de los bienes nacionales, así mismo critican la instauración de relaciones paternalistas entre funcionarios y ciudadanos. En esa misma vertiente, cuestionan la injerencia excesiva de los gobiernos en ámbitos de competencia de lo privado, según plantean. Proponen como estrategia la reestructuración de la economía basada en la apertura y globalización de las economías nacionales y una propuesta de desarrollo cuyo soporte estaría en la apertura comercial y la promoción de las exportaciones no tradicionales, lo cual implica una reforma del Estado a través de un «proyecto modernizador» promovido por las «élites modernizadoras». Todo esto implicaría: modificar marcos institucionales, impulsar criterios «eficientistas» y «productivistas» y generar «adecuaciones» a la apertura comercial. Se proclama una modernización de las empresas con impulso en las privatizaciones. Las medidas de reordenamiento económico exigen una reducción de los espacios estatales. En consecuencia: cero regulación, cero intervención, cero Page 4 HUMÁNITAS. Portal temático en Humanidades proteccionismo. Esta corriente del pensamiento habla del Estado mínimo. Las propuestas neoliberales se plantearon actuar en unos escenarios donde se prepararían los auditorios para el programa modernizador en grupos sociales con escasa integración y preferencias políticas difusas. Se exaltaron las bondades del modelo neo-liberal para embellecer al capitalismo. En el contexto latinoamericano, transcurridas casi dos décadas, se habla de efectos sociales desintegradores por los «programas de ajustes» y «políticas de reestructuración productiva» implementados en nuestros países siguiendo las indicaciones de los organismos multilaterales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo). En América Latina se mantiene el cuestionamiento en cuanto a su aplicabilidad en contextos con graves problemas estructurales no resueltos y donde lo coyuntural (al tornarse permanente) agudiza las confrontaciones y tensiones sociales. A esto se agrega lo que plantea Jorge Giordani: «El Estado en los países subdesarrollados se caracteriza en la actualidad por confrontar crisis políticas permanentes. Vive en circunstancias de Estado de excepción o estado de emergencia nacional» (Giordani, J., 1980: 250). Al vincular el funcionamiento del Estado con los problemas de la gobernabilidad (Camou, 1993; Dror, 1996), se parte de la premisa de que sólo es posible resolver los problemas de la gobernabilidad en democracia. Los problemas de la gobernabilidad están vinculados a dificultades políticas diversas. A la incapacidad de tomar decisiones a largo plazo. A la falta de perspectiva e impotencia para la resolución de graves problemas sociales: pobreza, desempleo, violencia, desnutrición, deterioro ambiental, drogadicción, entre otros. Se plantean una serie de interrogantes: ¿quién gobierna?, ¿cómo se gobierna? (condiciones del gobernar eficaz); ¿cuál es la forma de gobierno?, ¿qué o cuál paradigma de gobernabilidad es válido? Para Yehezkel Dror, el enfoque de la gobernabilidad es orientativo: «Es una filosofía para la acción frente a las alternativas de futuro extremadamente inciertas» (Dror, Y., 1996: 123). Dror agrega que en el futuro próximo los gobiernos continuarán siendo la forma dominante de gobernación. Ante la pregunta ¿qué significa gobernar?, se presenta la necesidad de implementar mecanismos de acción (políticos-públicos) que satisfagan los requerimientos colectivos de una nación. Entre las estructuras y métodos de gobernación se incorporan la competencia y formación de los políticos; pues la misma debe ser entendida en su conjunto. Frente a la incapacidad de los gobiernos para desempeñar sus obligaciones se propone la acción colectiva e implementar los Page 5 HUMÁNITAS. Portal temático en Humanidades cambios necesarios en las políticas públicas. Las discusiones y análisis hechos sobre el rol del Estado y la acción política que éste debe proyectar, nos sitúa de nuevo -hoy- en una participación muy activa del mismo en cuanto al impulso de una dinámica económica que lleve a una mayor equidad y justicia en el reparto de las riquezas de una nación. Una reactivación de las esferas económicas, por parte del Estado, propiciará una diversificación de la producción que conducirá a niveles de autoabastecimiento y de solvencia económica. En lo social debe propender a la atención de las necesidades básicas de la población y a la «inversión a futuro» en los rubros educación, salud, trabajo, vivienda y seguridad. Obviamente, se entroncan los postulados del Estado de bienestar social con los del Estado garante; así mismo, no quedan de lado las propuestas sobre la necesidad de tender a líneas de gobernación eficaces en esta misma vertiente, hacia la forjación de la llamada utopía posible o concreta, también planteada por Antonio Gramsci. ESTADO Y PLANIFICACIÓN La vinculación de estas dos categorías se relaciona obligatoriamente con la palabra desarrollo. El desarrollo entendido como el estadio ideal de crecimiento, autarquía, despegue económico y bienestar social o colectivo, en los términos más amplios posibles. El desarrollo implica la resolución de aquellos problemas estructurales endémicos que caracterizan a los países pobres o economías periféricas, que en algún momento fueron catalogados como países subdesarrollados. Implica también la suficiente fortaleza del Estado para afrontar rápida y eficazmente la solución de aquellos problemas coyunturales o circunstanciales, inevitables en la misma dinámica socioeconómica, para que los desequilibrios ya superados no afloren de nuevo. La relación Estado, planificación y desarrollo es ineludible. Básicamente porque afrontar el desarrollo implica acometer tareas que tiendan hacia el cambio y la transformación en situaciones dadas, cuyas características implican intervención por parte del Estado para transformar lo que está presente. Lo que diligencie el Estado se asume que implicará ejecutorias en períodos largos de tiempo, ya que el desarrollo no se alcanza por decreto. El asunto de la temporalidad se vincula con procesos que son muy lentos y que abarcan la potenciación de los recursos humanos y la inversión y reinversión en áreas económicas y sociales que son muy vulnerables. Jorge Giordani (1980, 1992) recomienda asumir la planificación como un proceso social en términos de la planificación para el Page 6 HUMÁNITAS. Portal temático en Humanidades desarrollo y/o de la planificación para el cambio. En este sentido, se plantea que dada una situación de carencias, desajustes, desniveles y dificultades de distinto tipo, el Estado debe intervenir, utilizando la técnica de la planificación, para transformar esa realidad. Giordani señala que «la planificación pretende ser un método para actuar racionalmente sobre la realidad. La planificación es el método de formulación de una política construida, la cual plantea una coherencia interna en términos de un ideal» (1980: 46, 47). Frente a una racionalidad como «modo de organización y funcionamiento de una sociedad», preñada de desajustes y desniveles, la planificación debe proponer otra racionalidad que debe tomar en cuenta los siguientes elementos: lo necesario (todo lo que haga falta construir o transformar); lo viable (lo que sea factible de hacer o construir); lo realizable (todos aquellos aspectos que puedan ejecutarse); lo alcanzable (se refiere al ideal, a la utopía concreta o posible): en términos del más largo plazo, tender las vías que puedan propender al futuro desarrollo, en un trabajo que debe tener un continuun en el tiempo. Todo esto se vincula con las etapas de la planificación, como proceso, las cuales están inextricablemente unidas y sin exclusión entre ellas: diagnóstico, ejecución, control, seguimiento, evaluación y continuidad. La planificación debe situarse como un proceso muy dinámico, con permanentes reajustes. Debe superar la imprevisión y tender a generar el equilibrio entre las distintas fuerzas sociales. Asumir la planificación desde esta perspectiva nos sitúa en la siguiente disyuntiva: «se puede suponer el equilibrio, pero no superar los desequilibrios» (Matus, C.,1972: 82). Carlos Matus habla de inadecuaciones, desajustes, desequilibrios, tensiones y saltos; los cuales siempre estarán presentes, vinculados con lo estructural y, en ocasiones, con lo coyuntural. Visto así, el trabajo de la planificación debe centrarse en: a) lo que debería ser (utopía concreta); b) lo que es (la realidad); y, c) alterar lo que es (planificación-políticas públicas). Toda esta reflexión centrada en áreas claves, cuestiona la estrategia global de desarrollo implementada en un contexto dado, cuando no ha rendido los frutos esperados; incidiendo también la falta de definición sobre la política de desarrollo. Ezequiel Ander-Egg (1979, 1991) se interroga en esta materia sobre lo siguiente: desarrollo, ¿para qué?, ¿qué tipo de desarrollo?, ¿cuál es el futuro que queremos? Aquí se hace presente lo relativo al proyecto político. Giordani lo analiza desde la perspectiva del proyecto de nación, del proyecto de país. La preocupación no debe centrarse nada más en lograr acelerar el Page 7 HUMÁNITAS. Portal temático en Humanidades crecimiento de la economía en su conjunto y en asegurar un ritmo sostenido de ese crecimiento; el problema no es sólo cuantitativo, ya que puede lograrse un crecimiento sin desarrollo. Esto quedó en evidencia cuando las Naciones Unidas encomendó a un grupo de especialistas de distintos países y civilizaciones que redactasen un informe sobre la definición y medición internacional del nivel de vida [...] realizada la tarea se pusieron en evidencia los elementos para un acuerdo mínimo: mejoramiento de las condiciones sanitarias, mejoramiento de la alimentación y la vivienda, eliminación del analfabetismo, desarrollo de los equipos de comunicación, mejoramiento del nivel técnico de la producción y aumento de los bienes de consumo indispensables para la satisfacción de las necesidades básicas. Los expertos internacionales responsables de la redacción del documento coincidieron también en que un mayor «nivel de vida» no comprende sólo los elementos materiales y económicos sino también los espirituales y los culturales (Ander-Egg, 1991: 176). LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Como ya vimos la praxis del Estado debe tener como norte impulsar la construcción de estrategias globales que incidan en el proceso de desarrollo. Debe abarcar las variables que puedan influir en la estructura, para que el proceso de cambio y de transformación, visto en términos dialécticos, rinda sus frutos hacia el colectivo nacional. Esa tarea implica «intervención» en términos de «re-ordenar». El Estado «interviene» para cambiar o transformar por medio de las políticas públicas. Estas son, en principio, vías de aproximación o mecanismos de acción del Estado frente a situaciones dadas. «Pueden ser asumidas como un conjunto de normas o medidas de gobierno que apuntan a organizar la utilización de los actores de la producción (recursos humanos, recursos naturales y capital físico)» (Ander-Egg, 1979: 23). Las políticas públicas pretenden introducir eficacia y racionalidad en la acción política y en la acción social del Estado. Las políticas públicas se reflejan en los programas, proyectos y actividades. Deben responder al proyecto nacional a través de la macropropuesta volcada en el plan. Este debe establecer acciones para penetrar, prever y construir el futuro. Los planes y programas tienen que asumirse políticamente, con objetivos claros para que sean evaluables en dos vías: a) con respecto al proyecto político; y, b) en lo que toca a las políticas gubernamentales. El trabajo de la planificación debe ser constantemente evaluado, pues las políticas se proyectan hacia el colectivo nacional. Sopesar las consecuencias de tal implementación permitirá introducir los correctivos o ajustes necesarios, precisamente para evitar mayores Page 8 HUMÁNITAS. Portal temático en Humanidades desequilibrios y evaluar las situaciones en pro de los objetivos establecidos. A MANERA DE CONCLUSIÓN Las ideas contenidas en este texto forman parte de una investigación mayor que vincula al Estado, la planificación y la comunicación, vista ésta como estructura medial. Su construcción tiene como génesis las propuestas que hemos venido trabajando en la Escuela de Comunicación Social desde el año 1992, en «Planificación de la comunicación». Aunque hemos tocado los conceptos de utopía, racionalidad y proyecto político, su relación la trabajamos más profundamente en otro capítulo de la investigación. Vincular la estructura mass-mediática con las tareas referidas al accionar político del Estado y a la planificación, tal como se viene presentando en las dos últimas décadas, nos ha colocado frente a los problemas que se derivan de la globalización; ubicado, por supuesto, este análisis, como otro capítulo relevante de nuestro trabajo. En lo que corresponde a la relación entre Estado, planificación y políticas públicas, podemos agregar que no está agotada la discusión ni cerrado el debate. Su vigencia deriva de los múltiples problemas, unos más complejos que otros, presentes, hoy, en todas las naciones del mundo. Mucho más lacerantes en las realidades de los países pobres donde, efectivamente, el Estado debe asumir un activo papel en la resolución de agobiantes problemas e incidir en un proceso de desarrollo, como futuro deseable . BIBLIOGRAFÍA ANDER-EGG, E. 1991. Introducción a la planificación. México, Siglo XXI Editores. CAMOU, A. 1993. «Gobernabilidad y democracia en México. Avatares de una transición incierta» en Nueva sociedad. Caracas, nº 128, noviembre-diciembre, pp. 102-118. DROR, Y. 1996. La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma. México, FCE. GIORDANI, J. 1980. La planificación como proceso social. Caracas, Vadell Hermanos. GIORDANI, J.; CASTELLANO, H. y LOPEZ, J. 1992. La planificación venezolana en los noventa. Caracas,Vadell Hermanos. MATUS, C. 1972. Estrategia y plan. México, Siglo XXI Editores. SUNKEL, O. y PAZ, P. 1980. El subdesarrollo latinoamericano y la teoría del desarrollo. México. Siglo XXI Editores. TORO HARDY, A. 1993. Las falacias del libre comercio. Reflexiones Page 9 HUMÁNITAS. Portal temático en Humanidades en torno al orden neoliberal. Caracas, Editorial Panapo. WATERSTON, A. 1980. Planificación del desarrollo. México, FCE. Page 10